Емилия Друмева
Конституционно право

chitanka.info

Предговор към третото издание

Една Конституция очертава едрите линии на нормативната постройка, в която живее държавната общност и така решава до голяма степен дали гражданинът се чувства уютно в своята държава. Конституцията определя основните структури на държавната организация, чийто смисъл и предназначение в крайна сметка е правата на гражданите да бъдат спазвани и гарантирани.

Сегашното 3-то издание продължава представянето на българското конституционно право, както и основни черти на конституционализма по света.

От предишното издание (1998 г.) изминаха 10 години. За историята това е миг. За българското конституционно право е период на значими промени в законодателството и натрупване на съдебна практика, интензивно развитие на конституционализма, в т.ч. изменения на Конституцията, както и новата битност на българското право като на държава-членка на особената наднационална общност — Европейския съюз.

Това развитие направи наложително допълването и преработването на книгата, отдавна изчерпана. Първоначалната й концепция остава непроменена. Материята обаче е разширена и изложена в повече на брой раздели — 17. След всеки един е посочена съответно водещата практика на Конституционния съд на Република България, както и литература — класика и съвременност, от български и чуждестранни автори.

Надявам се, че и настоящето 3-то издание ще изпълни задачата да приближи конституционното право до човека и гражданина, като го направи съпричастен в проблемите на обществото, които са и негови.

Проф. д-р Емилия Друмева

София, 24 април 2008 г.

Съкращения

АПК — Административнопроцесуален кодекс

БАН — Българска академия на науките

ВАС — Върховен административен съд

ВКС — Върховен касационен съд

ВНС — Велико народно събрание

ВСС — Висш съдебен съвет

ГПК — Граждански процесуален кодекс

ДВ — Държавен вестник

ДЕС — Договор за Европейски съюз

ДСЕО — Договор за създаване на Европейската общност

ЕКПЧ — Европейска конвенция за защита на правата на човека и основните свободи

ЕП — Европейски парламент

ЕС — Европейски съюз

ЕХМС — Европейска харта за местно самоуправление

ЗАдв — Закон за адвокатурата

ЗА — Закон за администрацията

ЗАТУРБ — Закон за административно-териториалното устройство на Република България

ЗБГ — Закон за българското гражданство

ЗВ — Закон за водите

ЗГВ — Закон за гражданското въздухоплаване

ЗДН — Закон за допитване до народа

ЗДПНЗРБ — Закон за държавния печат и националното знаме на Република България

ЗЗДисКр — Закон за защита от дискриминация

ЗЗК — Закон за защита на конкуренцията

ЗИВНС — Закон за избиране на Велико народно събрание

ЗИНП — Закон за избиране на народни представители

ЗИНПОСК — Закон за избиране на народни представители, общински съветници и кметове

ЗИПВР — Закон за избиране на президент и вицепрезидент на Републиката

ЗИЧЕПРБ — Закон за избиране на членове на Европейския парламент от Република България

ЗКС — Закон за Конституционен съд

ЗМДРБ — Закон за международните договори на Република България

ЗМИ — Закон за местните избори

ЗМПВВППРБ — Закон за морските пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата на Република България

ЗМСМА — Закон за местното самоуправление и местната администрация

ЗНА — Закон за нормативните актове

ЗНИ — Закон за насърчаване на инвестициите

ЗОМРБ — Закон за ордените и медалите на Република България

ЗОС — Закон за общинската собственост

ЗПБ — Закон за подземните богатства

ЗПП — Закон за политическите партии

ЗРР — Закон за регионалното развитие

ЗСВ — Закон за съдебната власт

ЗТДСОГГ — Закон за териториалното деление на столичната община и големите градове

ЗУДБ — Закон за устройство на държавния бюджет

ЗУТ — Закон за устройство на територията

ЗЧРБ — Закон за чужденците в Република България

ЗЮЛНЦ — Закон за юридическите лица с нестопанска цел

ИПН — Институт за правни науки

КР — Комитет на регионите

КРБ — Конституция на Република България

НК — Наказателен кодекс

НПК — Наказателнопроцесуален кодекс

ОИК — Общинска избирателна комисия

ПОДВНС — Правилник за организацията и дейността на Великото народно събрание

ПОДКС — Правилник за организацията и дейността на Конституционния съд

ПОДНС — Правилник за организацията и дейността на Народното събрание

РИК — Районна избирателна комисия

СЕО — Съд на Европейските общности

СИК — Секционна избирателна комисия

УПМСНА — Устройствен правилник на Министерския съвет и неговата администрация

ЦИК — Централна избирателна комисия

Раздел първи
Конституционно право. Предмет. Характеристики. Източници

За правото In Laudationem

1. Тройното битие на правото

Област на правото е съвместният социален живот на хората в една общност. Задачата на правото е да създаде ред в техните отношения и във връзките им с носителите на властта, както и в отношенията на самите носители на власт помежду им. Всички тези отношения да бъдат ясно установени и справедливо уреждани. Думите „право“ и „справедливост“ имат общ корен.

IUS EST ARS BONI ЕТ AEQUI — Правото е изкуство за доброто и справедливото, по думите на древногръцкия философ Целз (II в. сл.Хр.), цитирани от римския юрист Улпиан и превърнали се в максима. Изкуството е, този който създава правото, да уреди така различните отношения съобразно с идеята за социална справедливост, че според обществените дадености да се получи оптимален „добър и справедлив ред“. Този ред да се приема от широкото мнозинство; да изгражда авторитет, да способства за разгръщане на социална активност. „Aequm et bonum est lex legum“ — справедливото и доброто са закон на законите, смятат древните римляни.

Първият допир с правото е в неговото нормативно битие, т.е. като съвкупност от нормативни актове и съдържащи се в тях правни норми, като нещо дължимо, като предписан от закона модел за поведение. В нормативното си битие правото осигурява масов еднообразен стандарт за законосъобразно поведение, което позволява неговата унификация и предвидимост. С това правото е гаранция за сигурност и за равенство в правата и задълженията на гражданите.

Правото като социална реалност е неговото второ битие. Обхваща както упражняването на права и задължения, така и техните възможни нарушения. Правото трябва да решава обществени проблеми, като държи сметка за естеството на отношенията, които урежда. Но правото е и могъщ стимул за поведение и с това — важен фактор за обществени промени. Животът ражда нужда от правна уредба и предопределя нейното съдържание; а веднъж създадена, правната уредба, от своя страна, изисква предписаното от нея поведение да се изпълнява. Така социалното битие на правото се проявява в постоянно превръщане на фактическото в нормативно и обратното — на нормативното във фактическо.

Психическото (третото) битие на правото е в човешкото съзнание. Предпоставя се, че субектите имат съвпадащи правни убеждения, което води до съвпадащо правно поведение. Затова правото е психическата основа на координирано поведение, а чрез него — и на социално сцепление. Хората насочват действията си по предписанията на правото и с това „правото успява да върви преди властта“, което е негово силно предимство, проявяващо се в принципа за правовата държава (вж. Раздел IV).

Принудата също принадлежи към правния ред, но тя се проявява по принцип само в случай на криза.

Трите бития на правото са взаимно свързани и обусловени. Водещата роля принадлежи обаче на психическото битие, защото другите две имат своята опора в човешкото съзнание. Преработката на фактическото в нормативно, създаването на правните разпоредби, тяхното тълкуване и възникването на стимулите за съобразено с правото или противно на правото поведение стават не другаде, а в човешката психика[1].

2. Функции на правото

Правото се различава от другите социални регулиращи и ценностни системи като нрави, морал, религия: правото създава ред, който действа понастоящем и е насочен към бъдещето. Правото е целенасочено и рационално; то обвързва всички. Правото се създава по формално установен ред (процес). Правото е осъществимо и с принуда, т.е. то е санкционирано от държавата; установеният от правото ред е по принцип гарантиран. „Hominum causa ius constitutum est“ — „Правото е създадено за хората“, гласи латинската максима.

Правото има следните признаци:

— абстрактност;

— всеобщост;

— разчетеност за многократно прилагане;

— обвързваща сила („на правото всеки се подчинява!“);

— публичност.

С тези признаци правото осигурява установения обществен и политически ред. Тази опростена и идеализирана картина на правото включва както неговата статика — като абстрактно, застинало нормено съдържание, така и неговата динамика — като жизнен, действен, постоянно движещ се нормен ред, с което правото е основен елемент в развитието на обществото.

В демократичната държава правото има компромисен характер: юридическият закон е резултат от усилията за изглаждането на конфликти, за възможното им справедливо решаване чрез демократични средства, за задоволяване на оспорвани интереси чрез формирането на обща воля. С това правото насърчава желаното политическо развитие за постигането на възможната хармония в различаващите се интереси, но и за запазването на вътрешния мир.

Във всички общества и държави правото изпълнява изключително важни функции в общ интерес, които го издигат като значима обществена ценност.

Подреждащата/организиращата функция е главната и отдавна призната функция на правото, което организира обществото на местно, национално и международно равнище. Без тази функция на правото не можем да си представим нито една обществена структура. Самото осъществяване на подреждащата функция на правото има свое самостоятелно битие: проявява се като съдържание и предмет на цели клонове на правото — напр. конституционното, административното и др.

Правото има и разпределителна функция. То регулира движението на материалните и духовните блага и лежи в основата на икономическия живот на обществото. Няма икономическо отношение, което едновременно да не е и правно отношение. В този смисъл икономика и право са неделими. Разпределителната функция на правото се проявява особено в отделни клонове на правото: гражданското, търговското, застрахователното, банковото и др.

Посочените две функции на правото — подреждащата и разпределителната, се обезпечават от неговата трета функция.

Защитната функция на правото представлява реакцията на правото срещу опасността от правонарушение. Защитната функция на правото е неговата имунна система. Като него тя има две проявления: предпазна и възстановителна. Чрез предпазната правото въздържа своите адресати от правонарушение, а чрез възстановителната дава на засегнатия от правонарушението дължимото и лишава правонарушителя от получената противозаконна облага. Отделни клонове на правото обслужват тази защитна функция: наказателното, конституционното, административното и съответните им процесуални клонове.

Предвид тези значими функции правото заслужава да бъде уважавано и спазвано като необходимост за самото съществуване на обществото. Това е така, защото правото съпътства обществото от неговото възникване и ще го съпътства докато то съществува. Правото е велико творение на човешкия дух и цивилизация; то е едно от най-големите постижения.

Правото е основно средство, чрез което се стимулира и постига реализацията на политически желани състояния. В този план политическите науки разглеждат правото като субстрат на политиката, но филтриран през парламентарния процес и с това — получил вече демократична легитимност; в демократичната държава е подложен непрестанно на изменения. Така право и политика се срещат в усилията да се хармонизират различаващите се интереси, за да се запази социалният мир. Ако си представим правото и политиката математически като две множества, в тяхното сечение се вместват предметът и съдържанието на конституционното право.

[1] Сталев, Ж. Слово за правото. — Съвременно право, 1992, № 4. ↑

Конституционното право е клон на публичното право

1. Публично право и частно право

Правният ред в континентална Европа се поделя на две големи области: публично право и частно право. Разграничаването се въвежда още в класическото римско право. Според римския юрист Улпиан (170–228). „Publicum ius est, quod ad statum rei Romanae spectat; privatum quod ad singulorum utilitatem“ — „Публично право е това, което се отнася до положението на римската държава, а частно — това, което се отнася до ползата на отделните лица“[1].

За правната наука и практика разграничаването придобива фундаментен характер. В последвалите епохи тази дуалистична структура на правото е била възприемана с променлив интензитет. Англо-американската правна система не й отрежда водеща роля. В Европа (континентална) обаче делението на публично и на частно право преживява разцвет през XIX в. с разпространението на учението за либералната правова държава и признаването на дуализма между общество и държава. Делението е преживяло и критики, и отричане (в тоталитарната социалистическа държава). Правната наука и практика до днес обаче не са предложили нещо по-добро в замяна. Така дуалистичната структура на правото като публично и частно и в началото на XXI в. има съществено значение и продължава да служи като основа в разклоняването на съвременния правен ред.

Публичното право регулира жизнената сфера на човека като социално същество. Частното право — отношенията на отделния човек като „privatus“ (лат. от глагола „privare“ — отделям се), т.е. отделил се от другите, за да остане самостоятелен. Сферата на публичното право е тази, която е достъпна за всички — „res publica“ (лат.) — общи дела. В тази сфера действат правила в общ интерес, проявяващи се в мерки и правомощия, които привеждат в действие установения ред и го гарантират. Тези мерки и правомощия представляват обща компетенция за легитимно управление, която дава смисъла и предназначението на публичната власт — тя е у държавата или у други носители, на които държавата е отстъпила отделни функции. Публичната власт се упражнява за осъществяването на общите интереси на лицата и в интерес на обществото като цяло. Публичното право урежда правното положение на държавата и дейностите, осъществявани в обща полза.

Публичното право регулира отношенията между отделния човек и държавата като носител на власт, както и отношенията между държавните органи като носители на власт. В публичното право винаги поне една от страните в правоотношението е носител на публична власт. При установено нарушение санкцията се реализира като репресия от страна на публичната власт. Към публичното право принадлежат следните клонове на правото: международнопублично, конституционно, административно, финансово, наказателно и др.

Към частното право, наричано още гражданско, принадлежат правните норми, уреждащи отношенията на лицата помежду им. В правоотношенията не участва непременно носител на публична власт в това му качество. Тук спадат гражданското, търговското, трудовото, вещното, авторското право и други клонове на правото.

Делението на публично и на частно право води със себе си прилагането на различни методи и процедури, което е от значение за действието на правните разпоредби. За публичното право е присъща формата на едностранно идващото нареждане (закон, административен акт, присъда), т.е. „властният метод“. Това едностранно нареждане идва от носителя на публичната власт. В публичното право действат специфични принципи, правила и стандарти: напр. правилото, че органът на власт, който дава едностранното нареждане, трябва да е оправомощен/компетентен — в това се състои основният принцип на публичното право, известен като принцип на компетенциите (фр.) или принцип на ограниченото управление (амер.): носителят на публична власт може да върши само действия и да издава актове, които изрично са предвидени от правото като негово правомощие/компетенция. В публичното право важи принципът за отговорността на държавата при нарушения и вреди, извършени и нанесени от нейни служители в това им качество.

В частното право важат други принципи, прокламирани в Декларацията за правата на човека и гражданина от 1789 г. (вж. Раздел XVII): отделният човек може да върши всичко, което не му е изрично забранено от правото. В частното право отделният субект сам решава правоотношенията си. В основата лежи частната автономия и договорната свобода, доколкото не търпи ограничения от обществен интерес. Свободата за преценка и действие представлява частноправен израз на личната и стопанската свобода. В частното право субектите от двете страни на правоотношението са равнопоставени. Заслужава отбелязване обаче, че в частноправни отношения могат да участват и носители на публична власт, вкл. държавата, но в тези случаи ще бъдат равнопоставени с другите страни.

Практическото значение на това, дали конкретна правна уредба е в публичното или в частното право, се проявява в следното: кое право/закон ще бъде приложимо в конкретната хипотеза, засягат ли се основни права на гражданите, по кой път да се търси правна закрила за частното право споровете се решават пред общите съдилища; за публичното право — пред административните съдилища и пред Конституционния съд, например:

а) спор по договор за покупко-продажба се разглежда от общите съдилища (районен или окръжен съд — вж. Раздел XIV);

б) спор дали компетентен орган законосъобразно е отказал издаването на разрешение за строеж (публичноправен спор, който няма конституционна природа) се решава по съдебен ред в рамките на административното правосъдие (вж. Раздел XIV);

в) спор за компетенции между Народното събрание и президента на Републиката се решава от Конституционния съд (публичноправен спор с конституционна природа, вж. Раздел XV).

В публичното право спазването на основните права на гражданите действа обвързващо и задължаващо спрямо публичната власт и представлява водещ принцип в демократичната и правова държава (вж. Раздел XVII).

Не са загубили значение и теориите, обосноваващи делението на публично и частно право. Ще посочим три от тях:

1) Според теорията на ползата/интересите (основаваща се на Улпиан) решаващо е дали една правна норма служи на интереса на отделния човек (частно право) или на интереса на обществото (публично право).

2) Основното в теорията на субординацията е, че в публичното право господства принципът на едностранно идващото нареждане и субординацията, и облечената в закон или административен акт държавна воля се налага едностранно. В частното право господства принципът на равнопоставеността — там отношенията могат да бъдат изменяни по взаимно съгласие на договарящите се страни.

3) Според субектната теория една правна норма е винаги в публичното право, щом поне една от страните/субектите е носител на публична власт и упражнява тази власт, т.е. imperium — върховната и правнопринудителна власт, каквато притежава само държавата и по нейна делегация — супранационалните или местните органи на власт. Теорията е известна още като „теория на особените права“; тя разглежда самата област на публичното право като „особено право“, т.е. не „право за всеки“, а като област на особени правни отношения със задължително упражняване на публична власт.

Практиката на съвременната държава свидетелства за комбинирано прилагане на тези теории, например:

Предприемач е сключил договор за наем на офис в двуетажна сграда с двор; след няколко дни поставя в двора голямо светещо рекламно табло с музика и говор. Общината, в чиито граници е сградата, поради шума и агресивното осветление нарежда на предприемача да демонтира таблото. Собственикът на сградата, който в случая е наемодател, също е недоволен, тъй като таблото не е споменато в договора за наем и настоява предприемачът да го демонтира.

Кой път да поеме предприемачът, за да се защитава срещу общинската власт и наемодателя? Пътищата са различни: С общината спорът е в областта на публичното право: а) налице е обществен интерес (теория на интересите) — таблото е шумно и заслепяващо, и общината иска да възстанови обществения ред; б) една от страните в правоотношението има властни правомощия (вж. Раздел XVI) — общината (субектната теория); в) от общината идва нареждане да се демонтира таблото (теорията на субординацията). И по трите теории спорът е в публичното право. Спорът ще се реши по пътя на административното правосъдие (вж. Раздел XIV).

С наемодателя обаче спорът е в областта на частното право. Налице е частен интерес; няма нареждане от орган на публична власт; страните са равнопоставени в договора за наем (дори наемодателят да беше държавата или общината). Спорът ще се реши по пътя на общото правосъдие (вж. Раздел XIV).

И днес разграничаването между сферите на публичното и на частното право продължава да е актуално. Делението придобива нови измерения: съвременната държава навлиза все повече в отношения, традиционно резервирани за частното право. Повечето закони в началото на XXI в. съдържат както частноправни, така и публичноправни норми. През последните десетилетия публичното право расте интензивно като количество и като разнообразие на правната уредба; обособяват се нови правни клонове и подклонове — право на чиста околна среда, право на използването на атомната енергия и др.

Разграничаването между частно и публично право е присъщо на конституционната държава (вж. Раздел IV), в която правноизмерими задачи и функции на държавата и на другите носители на публична власт са ограничавани от свободата и правата на отделния човек и от автономията на социални групи и организации.

Българската правна наука още от първите десетилетия на XX в.[2] разработва и изучава конституционното право като част от публичното право (с изключение периода на социалистическата държава 1947–1990 г.). Това, което отличава конституционното право от другите части на публичното право, т.е. неговата differentia specifica, е предметът и методът на регулиране.

2. Предмет и метод на конституционното право

През Късното Средновековие (1350–1600) правото в Европа се специализира и „се разклонява“. Сред първите клонове на публичното право се обособява държавното право като „право за държавата“, разбирано в широк смисъл, който включва и наказателното право и процес. На пръв поглед между термините публично и държавно право няма разлика. Но публичното право отдавна е възприемано като по-широкото понятие, включващо всички правни дисциплини (без тези от частното право). От това „държавно право в широк смисъл“ през XIX в. се извършва самостоятелното обособяване на държавното право, имащо за предмет устройството на държавата и реда за нейното управление. По-късно от „държавното право в широк смисъл“ се отделя административното право. Приема се, че едва в първите десетилетия на XX в. се обособява онова „държавно право в тесен смисъл“, което в началото на XXI в. се възприема като равнозначно на „конституционно право“.

В рамката на главната функция на правото — подреждащата функция, основната задача на публичното право е да регулира държавната власт и нейното упражняване; регулират се проявите й „навън“ — задача на „външното държавно право“, равнозначно на международното публично право, и „навътре“ — задача на „вътрешното държавно право“, равнозначно на конституционното право.

В правото основен критерий за обособяването на отделните му клонове е предметът на регулиране, т.е. обществените отношения, които под действието на правото стават правоотношения. Държавното право в посочения тесен смисъл обхваща основополагащите за държавата правни норми, които уреждат устройството, организацията и функциите на държавата и на нейните висши органи, както и отношенията „държава-общество“, вкл. основните права и задължения на гражданите. Следователно, под държавно право се разбира всички онези норми, които, независимо от това дали са намерили място в текстове на писаната конституция, по своя предмет и роля принадлежат непосредствено към осъществяването на суверенната решаваща власт в държавата: освен разпоредбите на действащата конституция тук принадлежи и законовата уредба на гражданството (вж. Раздел II), на изборите и изборното право (вж. Раздел IX), вътрешните процедури и ред за работа на висшите държавни органи (вж. Раздел X) и др. Държавното право в тесен смисъл съдържа принципните норми, които въплъщават и изразяват същността на държавата.

В българската правна традиция има периоди, в които се е изучавало като учебна дисциплина и се е прилагало като клон от действащото право, както „държавно право“ (вж. Благоев, Н. П. История на старото българско държавно право, 1906; Киров, Ст. Общо държавното право, 1918; Владикин, Л. Записки по държавно право, 1929; Спасов, Б. Държавно право на Народна Република България, 1979), така и „конституционно право“ (вж. Баламезов, Ст. Конституционно право, 1936–1945; Спасов, Б. Конституционно право, 2002 и др.). Традиционно, но и понастоящем в германоезичните страни се изучава и прилага държавно право, а в повечето други страни — конституционно право.

Налага се терминологично изясняване, което има своето същностно обяснение. В доктрината е прието, че понятията държавно право и конституционно право не са синоними; понятието за държавно право е по-широко. Но в посочения тесен смисъл държавното право в по-голямата си част се вмества в един особено значим закон, наричан в повечето случаи „конституция“. Но конституцията не е само закон (вж. Раздел IV). Тя е нещо много повече, което оправдава на нея да бъде наречено държавното право в тесен смисъл като клон от действащото право. По думите на един от класиците на съвременното публично право — германският учен Георг Йелинек (1851–1911): „Всеки устойчив съюз се нуждае от порядък, който е съставен и се изпълнява по неговата воля, очертан е неговият обхват и е уредено положението на членовете му в него и към него. Един такъв порядък се нарича конституция. Оттук — всяка държава по необходимост има конституция… При културните народи обаче правилото е, че съществува правно признат порядък, състоящ се от правни норми. Следователно конституцията по правило обхваща правните норми, които регулират висшите органи на държавата, начина на тяхното създаване, тяхното взаимно отнасяне и кръга на тяхното действие, а също така и принципното положение на отделния човек към държавната власт“[3].

Следователно обособяването на конституционното право се корени във фундаментната значимост на конституцията за модерната държава, в която властта се упражнява „разделно“, т.е. контролирано (вж. Раздел IV) и се признават и гарантират основните права и свободи на гражданите. Тази значимост е преценена и от съвременната българска правна теория и практика като достатъчно силно основание за това клонът на действащото право и изучаваната правна дисциплина да се именуват „конституционно право“. Конституционното право регулира основите на държавната власт и нейното упражняване. То има особено място в националната правна система, защото установява правните предпоставки за създаването и важимостта на другите клонове на действащото право.

Понятието за конституционно право се покрива с понятието за държавно право в тесен смисъл. Впрочем, точно тази идентичност обяснява вариантите в названието на този основен клон в различните правни системи — някъде е „държавно право“ (Германия, Австрия, бившият СССР), другаде — „конституционно право“ (Франция, Италия, Испания, Португалия и др.).

Предметът на регулиране от конституционното право има следната специфика: той е не само сектор от обществените отношения, какъвто е случаят с предмета на регулиране при другите клонове на правото. Предметът на конституционното право включва като основна своя съставка уредбата на нормотворческата и преди всичко — на законодателната дейност в държавата. В тази връзка именитият юрист Ханс Келзен казва, че за една конституция е достатъчно тя принципно да нормира законодателния процес[4].

Вторият обективен белег, който се използва за обособяване на отделен клон на правото, е методът на правното регулиране. Това са способите и пътищата за осигуряване на предписаното от правната норма поведение. Методът е в пряка зависимост от предмета на правното регулиране. Обществените отношения, които са предмет на правно уреждане от конкретния клон на правото, предопределят и метода, по който правните норми практически ще се реализират. В този смисъл методът за реализиране на правото е вторичен критерий за отграничаване на правните клонове един от друг, особено когато те уреждат сродни отношения.

На конституционното право като клон на публичното право е присъщ властният метод. Той се проявява в характера на правните норми — те поначало са императивни и само в отделни случаи — диспозитивни.

Работата с конституционното право изисква ясни юридически методи, които да осигуряват аргументиране с рационални и контролируеми критерии и стандарти, за да не се допусне прекомерно влияние на субективни преценки и предварително формирани съждения. Изискването за ясен юридически метод произтича от близостта на конституционното право със сферата на политиката. Конституционното право постоянно се нуждае от интерпретация, както от прилагащите органи, така и от юриспруденцията, с цел запазване на самостоятелната му битност и роля спрямо постоянно изменящата се политическа среда. Основна цел на конституционната наука и практика, а оттам и на методите им, е конституционното право да бъде предпазено от прекомерно политизиране (вж. Раздел XV).

3. Характеристики на конституционното право

Конституционното право създава и регулира организацията на държавата и „задвижва“ държавната власт. То установява изисквания, форми и процедури на правотворчество; регулира принципите на взаимодействието между висшите държавни органи. Така конституционното право създава механизмите и закрепва основните начала и конструкции в осъществяването на държавното управление.

3.1. Конституционното право със своя специфичен предмет на регулиране представлява основа за другите клонове на правото. Те намират опора и гаранция за съдържащата се в тях уредба, „под стряхата“ на конституционното право. Само съдържащо принципите за устройството и организацията на държавата, конституционното право има като иманентно присъща задача да осигурява принципно-правната основа за другите клонове на правото. В конституционната държава (вж. Раздел IV) това е иманентно присъщо — напр. принципи, които са основни начала и сърцевина на съвременното наказателно право и процес, са изрично записани и в КРБ и с това са част от конституционното право: nulla poena sine lege (няма наказание, ако закон не го предвижда); nullum crimen sine lege (няма престъпление, ако законът не го обявява). Те са основни начала, записани в Общата част на Наказателния кодекс (чл. 2, ал. 1), и в съответстващия текст от КРБ (чл. 5, ал. 3): „Никой не може да бъде осъден за действие или бездействие, което не е било обявено от закона за престъпление към момента на извършването му.“ Аналогично може да бъде посочен чл. 17 от КРБ като фундаментна уредба на правото на собственост, който е институт на гражданското (вещното) право.

3.2. Политически ориентирано. От всички клонове на правото конституционното право стои най-близо до политиката. То самото регулира правно пътя, по който се печели и упражнява политически решаващата власт в държавата. Определя условията и реда в упражняването на държавната власт и установява нейните граници. С това конституционното право регулира и разпределя властните процеси и подрежда отношенията в държавата за постигане на желаните цели. Конституционното право регулира и канализира процеса на формиране на политическата воля и залага възможните очертания на бъдещото изграждане.

С това нормите на конституционното право, независимо от конкретното си съдържание, винаги имат политически ориентиран характер. Те действат като структурен и регулативен фактор в политическия живот. Поради това конституционното право винаги попада в някои от „агрегатните състояния на политическото“. Всяко от тези състояния винаги е белязано със специфичен градус на напрежение.

От тази своя политическа ориентация конституционното право не може да бъде откъснато. То дава правилата за упражняването на политическата власт; то е постоянно свързано с централната област на политическите борби. Конституционното право се намира постоянно в полето на политическото напрежение, за разлика от други клонове на правото, които могат да попадат там инцидентно.

В тази връзка самите конституционноправни норми като правни норми, регулиращи политическата сфера, са „кристализирали“ и са се превърнали в право като резултат от вземани политически решения и извършени компромиси. Те лесно попадат в полето на политическото оспорване, без обаче с това да престават да бъдат юридически правила за поведение. Исторически погледнато, установяването на всеки конституционноправен институт представлява изживян опит за решаване на реално възникнал политически проблем. Ех facto ius opitur законите се създават от факти.

За близостта на конституционното право с политиката свидетелства самата Конституция. Тя съдържа: политика на правителството (чл. 112), на държавата (чл. 20 и 143, ал. 3); регионална политика (чл. 142); външна и вътрешна политика (чл. 24, 105, ал. 1); политическа партия (чл. 1, ал. 3; чл. 6, ал. 2; чл. 11, 12, ал. 2; чл. 95, ал. 2; чл. 116 и чл. 147, ал. 3); политически плурализъм (чл. 11, ал. 1); политически живот (чл. 11, ал. 1); политически цели (чл. 12, ал. 2; чл. 13, ал. 4); политически неутрални (чл. 116, ал. 1). Тези примери обаче, и близостта на конституционното право до политиката, в никой случай не представляват основание то да бъде наричано „политическо право“. Важна задача на органите, които тълкуват и прилагат конституционното право, е да не допуснат неговото политизиране и възникналите спорове да бъдат решавани по юридически правила и критерии. А що се отнася до политиката — тълкуването и прилагането на конституционното право (с особено важната роля на Конституционния съд, вж. Раздел XV) е силен фактор за нейното „юридизиране“ и с това — за функционирането на правовата държава (вж. Раздел IV).

3.3. Рамково. Конституцията не включва (и не може да включи) в своите текстове подробна уредба на всички въпроси от предмета на конституционното право; оставя се пространство за запълване. Но това не са случайни пропуски. Касае се за ясна концепция, че в конституционноправната сфера се осъществява т.нар. „рамково нормиране“ — създава се скелетната конструкция на държавния организъм и се предвиждат елементите и обхватът на основните му функции. С това конституционното право проявява основна своя черта — то е отворено[5] да включи в съдържанието си уредба на нови отношения, щом тяхното развитие придобива принципно значение за държавното устройство и организация.

Тази характеристика на конституционното право се проявява в специфичната техника на конституционноправното регулиране: често се борави с общи понятия, от които трудно може да се изведе самото правно правило; записани са лапидарни изречения, зад които всъщност стоят важни политически решения. Немалко конституционни разпоредби представляват трудно постигнати компромисни формули, което всъщност означава, че на практика не се е стигнало до обединяване на становищата. В много случаи присъстват само принципни понятия, например „социална държава“, „равенство в правата“ и др., които се нуждаят от конкретизиране със закон, за да могат да се превърнат в приложимо и изпълнимо право.

[1] Андреев, М. Римско частно право, 7. изд., Софи-Р, 1993, с. 18. ↑

[2] Киров, Ст. Българско конституционно право, Т. Ф. Чипев, 1938; Баламезов, Ст. Конституционно право. С., Софи-Р, 1993. ↑

[3] Jellinek, G. Allgemeine Staatslehre, 3. Auflg. 1929, S. 505. ↑

[4] Келзен, X. Чистото учение за правото. — Юриспрес, 1995, с. 228. ↑

[5] За отвореността на съвременната конституционна държава вж. Реш. № 3 на КС от 2004 г. по код. № 3/2004 г. ↑

Конституционноправни норми

1. Нормативната йерархия

Конституционноправните норми са правни правила за поведение и съдържат всички основни черти и елементи, присъщи на правните норми въобще. Едновременно с това обаче те се характеризират с особености, обусловени преди всичко от предмета на правното регулиране основите на държавното устройство и организация, както и правата и свободите на гражданите. Оттук конституционноправните норми представляват фундаментни правила, върху които се изгражда цялата правна система. От същността и значението на конституционното право и на Конституцията произтича най-важната особеност на конституционноправните норми — те имат най-висок ранг в националната правна система, т.е. най-висока юридическа сила. Какво означава това?

Отговорът се съдържа в учението за стъпаловидния строеж на правнонормативния ред, наричан още нормативна йерархия. Според това учение правните норми не стоят безредно разбъркани, а се намират помежду си в стъпаловидно подредени взаимоотношения. В този ред прилагането на по-горестоящата норма предпоставя създаването на по-долустоящата норма — по-горното стъпало представлява правното основание за по-долното, а оттам — нормите на по-горното стъпало имат отменителна сила спрямо тези от по-долно стъпало: един нормативен акт може да бъде изменен, респ. отменен само чрез нормативен акт с по-висок или равен нему ранг. Това е съподчинеността на правните норми. Основният неин принцип гласи: правна норма от по-долно стъпало/ранг не може да противоречи на правна норма от по-горно стъпало/ранг. Ако все пак такова противоречие бъде установено, правната последица е прилагане на правнонормативния акт с по-висок ранг. Този принцип, както и цялото учение за нормативната йерархия, представляват ядрото на учението за правовата държава (вж. Раздел IV) и на принципа на законността. Те са записани ясно в Конституцията: „Конституцията е върховен закон и другите закони не могат да й противоречат“ (чл. 5, ал. 1) и в Закона за нормативните актове[1].

На стъпалата/ранговете на правните норми и на нормативните актове, в които те се съдържат, отговарят съответните степени на т.нар. юридическа сила. Как се определя рангът, т.е. юридическата сила на конкретна норма? Водещ критерий е мястото и ролята на органа на власт, създал нормативния акт, в който се съдържа нормата — парламент, правителство, министър, общински съвет. Но този критерий не е абсолютен — при определянето на юридическата сила на конкретен нормативен акт следва да се има предвид не само органът, който го е създал, но и видът и предназначението на нормативния акт — например: може ли решение на Народното събрание, което съдържа правни норми, да отмени или измени нормативно постановление на правителството (вж. Раздел XIII)? Отговорът е, че Народното събрание като законодателен орган би следвало да въздейства нормативно върху обществените отношения не с решение, а със закон; що се отнася до решенията на парламента като вид негови актове, те по принцип следва да се ограничават до конкретни предписания (вж. Раздел XI).

Присъща особеност на този стъпаловиден строеж е, че колкото по-висок е рангът на правната норма, толкова по-общи, по-абстрактно формулирани са съдържащите се в нея правила; те получават конкретизация „надолу по стъпалата“ в разпоредби на актове с по-ниска степен на юридическа сила.

Учението за стъпаловидния строеж на правния ред е създадено в началото на XX в. от школата на правния нормативизъм и неговите изтъкнати представители Ханс Келзен (1881–1973) и Адолф Меркл (1890–1970)[2]. За нормативизма правната система е йерархически изградена логическа конструкция. Целта и смисълът на нормативната йерархия са нормите в правната система да представляват едно единство, като въплъщение на главната функция на правото да създава ред, особено в своята система; да се осигурява непротиворечивост и ред в действащото право.

Нормативната йерархия представлява скелето на правовата държава. Стъпаловидният строеж на правнонормативните актове в националната правна система бива онагледяван чрез т.нар. „нормативна пирамида“.

{image:pyramid.png}

Конституцията като основен закон (вж. Раздел IV) представлява нормативен акт с най-висока юридическа сила и логично заема върха на пирамидата; Конституцията има върховенството, но едновременно с това Конституцията е и основата на пирамидата и с това — на цялата правна система, което представлява още едно свидетелство и потвърждение за значението на конституционното право и за неговата характеристика като фундаментно право.

Тези класически етажи на нормативната пирамида се оказват обаче тесни за взаимоотношението между международното и наддържавното право, от една страна, и националното право, от друга. Действащата българска Конституция съдържа принципното положение, че международните договори, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право и имат предимство пред нормите на вътрешното законодателство, които им противоречат (чл. 5, ал. 4 от КРБ). Заслужава да се отбележи, че в случая Конституцията употребява точно понятието „предимство“ (primacy, англ.), а не „върховенство“ (supremacy, англ.). Това разграничаване в терминологията е релевантно и в случай на противоречие между правото на Европейския съюз и националното право[3]; предимството е на европейското право и е прогласено в юриспруденцията на Съда на Европейските общности още в 60-те години на миналия век[4].

Правото на Европейския съюз има предимство пред българското право, откакто Република България е член на Европейския съюз. Това принципно положение има позитивноправна уредба и в действащото българско право: „Ако нормативен акт противоречи на регламент на Европейския съюз, прилага се регламентът.“ (чл. 15, ал. 2 от ЗНА), т.е. националното право, което противоречи на европейски регламент, няма да бъде приложено (вж. Раздел IV).

2. Особености

Фундаментното предназначение на конституционноправните норми и принадлежността към публичното право предопределя императивния им характер — повечето от тях са императивни и само една малка част — диспозитивни.

Конституционноправните норми имат особености, свързани с формата и със структурата — например чл. 4, ал. 1, изр. първо гласи: „Република България е правова държава.“ Тук нормата като правно правило за поведение трудно се разпознава. Но в това кратко изречение е концентрирана цялостна концепция за съвременната българска държава (вж. Раздел IV). Изречението съдържа в себе си множество правила за поведение, формулирани с висока степен на абстрактност и обобщеност. Този пример разкрива същностната особеност, характерна за редица конституционноправни норми — те са формулирани като норми-принципи, норми-концепции и стават приложими чрез други норми на самата Конституция, развити в норми на закони и други актове.

Друга особеност на конституционноправните норми е, че те обикновено не съдържат словесно трите структурни елемента на правната норма: хипотеза, диспозиция, санкция. В повечето случаи разпоредбата включва само хипотезата и диспозицията, дори само диспозицията на правното предписание. Тази особеност не лишава текста от нормативната му същност. „Пропуснатите елементи“ са смислено и логически вплетени и се подразбират от текста на разпоредбата. Обяснението е отново във високата степен на правна абстракция като присъщ белег на конституционноправните норми. И точно тази тяхна специфика им позволява да изпълняват ролята си на юридическа основа в правотворчеството и в правоприлагането[5].

Конституционноправните норми имат висока степен на устойчивост. Тя се проявява в особения ред за изменение (вж. Раздел IV) на Конституцията. Смисълът на тази желана устойчивост се съдържа в самите обществени отношения, уреждани с конституционноправни норми — те трябва да са стабилни. Но това не следва да се абсолютизира.

В случаи на дълбоки обществени промени конституционното право бива неминуемо засягано — „пътят към властта“ получава нова уредба. В същото време други клонове на правото се оказват по-устойчиви: „Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht“ — „Конституционното право отминава, административното остава“ — гласи известната фраза в германската правна традиция.

Дали всички разпоредби на Конституцията имат еднакъв ранг и дали задължават в еднаква степен нормотворци, правоприлагащи органи и лица? По втория въпрос едва ли може да има спор — всички те като норми на Конституцията са преди всичко правни норми и с това задължават в еднаква степен всички. Що се отнася до значимостта на различните конституционни норми, въпросът е дискусионен, вкл. и в българската правна наука — становището, че всички конституционни разпоредби имат еднакъв ранг и значение, не намира достатъчно опора в самата Конституция, която съдържа различен усложнен режим за изменение на определени конституционни разпоредби, регулиращи изрично посочени предмети с особена значимост за държавата (чл. 158 от КРБ — вж. Раздел IV). Следователно според самата Конституция определени нейни норми са снабдени с повече стабилност и устойчивост, което несъмнено съдържа признание за особено високата им значимост.

[1] ДВ, бр. 27 от 1973 г., с изменения. ↑

[2] Келзен, Х, Цит. съч., с. 60–81; Merkl, A. Zum Stufenbau der Rechtsordnung. in: Festgabe fur Hans Kelsen, 1931, S. 252. ↑

[3] Въпросът за „предимството“ и „върховенството“ продължава да е дискусионен в теорията и в практиката. — Вж. Тодоров, Т. Прилагането на международните договори във вътрешното право на България. Сборник от научни трудове, посветен на проф. Владимир Кутиков, Св. Климент Охридски, с. 323–327; Корнезов, А. Преосмисляне на контрола за конституционосъобразност в светлината на правото на Европейския съюз. — Правна мисъл, 2007, № 2; Stern, К. Das Staatsrecht der BR Deutschland, В. 1,2. Aufl., C. H. Beck, 1984, S. 540–545; Mayer, F. Supremacy — Lost? — In: Walter Hallstein Institut fur Europaeisches Verfassungsrecht, Paper, 2006, № 2. ↑

[4] Предимството на правото на ЕС пред националното право при противоречие е изрично записано в Декларация № 17 към Договора за реформи, подцисан в Лисабон през декември 2007 г., подлежащ на ратифициране от държавите — членки на ЕС. ↑

[5] Спасов, Б. Учение за конституцията, 3. изд., Сиби, 1997, с. 31. ↑

Източници на конституционното право

1. Източници на право

Понятието „източник на право“ е централно за съвременната наука и практика, бидейки предмет на продължителни дискусии и съдържателна еволюция. Същността и елементите му се изучават и разработват от теорията на правото в два различни смисъла: а) нормативните актове, които съдържат и въвеждат нормите в правния мир; б) самите норми, които са съдържанието на нормативните актове[1]. Различни теории и школи поддържат/отхвърлят едното или другото разбиране, но и двете разбирания са намерили широк прием в клоновете на действащото право[2]. Последното важи и за конституционното право, което използва „източник на право“ както за нормативното съдържание, така и за самите нормативни актове.

Така че на въпроса що е източник на право отговорът може да е дълъг предвид богатството и многообразието на правото; но може и да е кратък: източник на право са всички нормативни уредби, от които се черпи действащо право. За да бъде полезна за практиката тази кратка дефиниция, следва да бъде допълнена: източник на право са и тези актове, които не само въвеждат, но и „извеждат“ правни норми (напр. закон за изменение или отмяна на закон), или унищожават юридическата сила на правни норми (напр. решение на Върховния административен съд за отмяна на нормативен акт на министър като противозаконен — вж. Раздели XIII и XIV).

Като синоним на източник на право се употребява и по-лиричният термин „извор на право“. Многообразието на източниците/изворите разкрива богатата история за произхода на правото, неговата обвързваща сила и „разпознаваемост“. С това източниците на право представляват и познавателна категория.

2. Видове източници на конституционно право

Източниците на конституционно право притежават посочените общи белези на източниците на право въобще — йерархия и съподчиненост на правните норми и нормативните актове, в които се съдържат. Едновременно с това притежават и важни особености, произтичащи от установената форма на държавно управление (вж. Раздел III), от политическия режим и от принадлежността към някоя от главните правни фамилии по света (вж. Раздел V). Така че източниците на конституционно право в една държава формират своя национална система с история, логика и характеристики.

Следващото изброяване на видовете източници на конституционно право не се ограничава само до системата на източници в България, а се стреми да покаже многообразието на тези източници в сравнителноправен аспект.

2.1. Конституцията е първичен/оригинерен източник на конституционно право. Тя се създава от учредителна власт (вж. Раздел IV). Конституцията заема най-високо място сред източниците на конституционно право. Едновременно с това тя е правна основа на цялата система на действащото право, т.е. тя е правна основа и за другите клонове на правото. Конституцията е източник на конституционно право в целия си текст, вкл. и преамбюла.

2.2. Законите. Това са нормативните актове, които националният представителен орган в държавата — парламентът, създава при спазването на строго формализирани процедури, които пък гарантират демократичния характер на това основно нормотворчество. Във федералните държави има закони и на провинциално равнище (вж. Раздел III).

Законите биват няколко вида:

— конституционни закони, т.е. закони за изменение на действащата в страната конституция. Като правило такива закони се приемат по усложнени законодателни процедури, с повече фази и квалифицирани мнозинства, което е присъщо за приемането на нова конституция. Пример за такива закони са законите за изменение и допълнение на действащата българска Конституция, за които самата тя предвижда в отделна Глава IX особен усложнен ред за приемане, различен от предвидения за обикновените закони. В някои страни (Унгария, Италия) „конституционни закони“ е название за особено важни закони, чието значение се покрива с „органични закони“;

— органични са законите, които се различават от останалите закони по материален критерий — регулират основни обществени отношения, чиято принципна уредба е в самата конституция: основните права на гражданите, изборното право, отбраната и въоръжените сили и др. За разлика от конституционните закони органичните закони не изменят конституцията, а я развиват. Съответстващо на предмета им, по правило за такива закони се предвижда усложнен законодателен процес (Франция, Испания, Португалия);

— закони, приети чрез референдум;

— обикновени парламентарни закони и кодекси;

— нормативни актове със сила на закон, издадени от държавния глава или от орган на изпълнителната власт. Това са актове на т.нар. делегирано законодателство — особена правна фигура, изрично предвидена от конституциите на Испания, Португалия и др., за бързо правителствено нормотворчество въз основа на изрично упълномощаване/делегация от парламента (вж. Раздел XIII), както и „декрети-закони“ като актове, приети в условия на извънредно положение.

От посочените в сравнителноправен план видове закони като източник на конституционно право, съвременното българско конституционно право предвижда конституционните закони като закони за изменение и допълнение на Конституцията, приемани по особен ред, както и обикновените парламентарни закони и кодексите.

2.3. Актовете на държавния глава. По съвременното българско конституционно право това са актовете на президента на Републиката. Те са ненормативни актове (с някои изключения, вж. Раздел XII), но са източници на конституционно право, защото привеждат в действие конституционноправни норми и основни функции по осъществяването на държавната власт.

2.4. Подзаконовите актове. Те се създават въз основа и в изпълнение на законите и имат вторичен/производен характер — постановления, правилници, наредби, издавани от Министерския съвет; правилници, наредби и инструкции, издавани от министри; наредби, издавани от общински съвети и по изключение — от други органи, въз основа на изрично законово възлагане.

2.5. Правилникът за организацията и дейността на парламента. В парламентите, еднокамарни и двукамарни (вж. Раздел X), всяка камара приема и работи по свой правилник. Този вид източник на конституционно право заема особено място в системата на източниците — той се приема не в изпълнение на закона, а пряко — в изпълнение на Конституцията (чл. 73 от КРБ). Съдържа правилата за осъществяване на цялостната дейност на парламента — законодателство, парламентарен контрол и други правомощия (вж. Раздел XI). Пример за призната особена значимост на тези актове е изискването в конституционното право на Франция правилниците на двете камари на парламента задължително да подлежат на предварителен контрол от Конституционния съвет (вж. Раздел XV).

2.6. Актовете, чрез които се упражнява контролът за конституционност. Тяхното предназначение е да осигуряват върховенството на Конституцията. По съвременното българско право това са актовете на Конституционния съд (вж. Раздел XV).

2.7. Съдебните решения. Причисляването им към източниците на конституционно право има основание в онези правни системи, които са възприели модела на разпръснатия контрол за конституционност на закони и други актове. Така например в САЩ всеки съд може да се произнесе относно конституционността на закон или подзаконов акт в рамките на протичащ пред него съдебен процес и неговото произнасяне по този въпрос ще бъде източник на конституционно право в границите на юрисдикцията на този съд, съгласно правилото на съдебния прецедент (вж. Раздел XV).

И в съвременната българска правна система, в изрично предвидени от закона случаи, решения на Върховния административен съд и на други съдилища могат да бъдат източник на конституционно право, неотделимо вплетени в конституционните процеси — при обжалване на подзаконови нормативни актове, на актове на избирателни комисии, на откази за поправка на избирателни списъци и др.

2.8. Обичаите. „Consuetudo est altera lex“ — „Обичаят е другият закон“, са казвали древните римляни. Днес обичаите в публичното право, и особено в конституционното право, почти са загубили своята роля. Тяхното място е заето от позитивноправна уредба — закони и други актове. Близък до обичая, но без непременно да е налице исторически натрупало се продължително прилагане, е друг вид източник на конституционно право, присъщ на англо-американската правна система — конституционните конвенции.

2.9. Конституционните конвенции (съглашения). В исторически план този източник има значение за установяването на парламентаризма като световно прилагана форма на управление и за същността на британския конституционализъм, който силно е повлиял еволюцията на съвременната конституционна държава.

Конституционните конвенции са неписани прагматични правила за поведение, на които участниците в конституционния процес признават обвързваща сила, т.е. тези правила важат дотогава, докато действащите участници в политическия процес ги намират за полезни и необходими. Конституционните конвенции не са създадени от някоя от трите власти; те се създават чрез „консервиране“ на неписани правила; наложила ги е конституционната практика. Обяснението е, че във Великобритания няма действаща „писана конституция“ като единен нормативен акт с най-висока юридическа сила. В британската система конституционните конвенции регулират отношения, които в други страни по правило се регулират от Конституцията, напр. взаимоотношенията между висши държавни органи — държавния глава, правителството, парламента с двете си камари и др. Нерядко конвенциите „се изливат“ във формата на закон, т.е. придобиват формата на писано позитивно право — напр. приемането на известните Актове за Парламента от 1911 и 1949 г., с които значително се орязва законодателното участие на Камарата на лордовете, представлява законодателно оформяне на дълго спазвана конституционна конвенция за полагащото се надмощие в законодателния процес на представителната камара над аристократичната.

2.10. Юриспруденцията. Терминът е от Древния Рим. Означава „практиката по решаване на делата“. В широк смисъл днес означава и аргументите на правната теория, на правната мисъл въобще, използвани при решаване на спорове. Юриспруденцията представлява неизчерпаем източник на идеи, аргументи, съображения, които с различен интензитет преминават в действащото позитивно право. В конституционното право юриспруденцията се използва като източник само по неуредени или противоречиво уредени въпроси, и то като субсидиарен източник.

2.11. Международните договори. Съгласно чл. 5, ал. 4 от КРБ нормите на международните договори, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за България, стават непосредствено част от вътрешното право на страната и имат предимство пред норми на вътрешното законодателство, които им противоречат. Това не означава, че нормите на международните договори автоматически изместват вътрешноправните актове и се прилагат вместо тях на национално ниво — този ефект е налице само при противоречие между законова норма и норма на такъв международен договор. Следователно международният договор става източник на конституционно право само при колизия с норми на вътрешното законодателство; в останалите случаи, което е нормалното състояние, източници на право като елементи на националната правна система са вътрешните закони, но съобразени с международните правни стандарти.

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 7 от 1992 г., ДВ, бр. 56 от 1992 г.: чл. 5, ал. 4 (монисткият принцип).

Литература:

Андреев, М. Римско частно право. 7. изд. С., Софи-Р, 1993.

Баламезов, Ст. Конституционно право. Част I, Софи-Р, 1993.

Владикин, Л. Записки по държавно право. С., 1929.

Владикин, Л. Общо учение за държавата. С., 1992.

Келзен, X. Чистото учение за правото. С., Юриспрес, 1995.

Киров, Ст. Общо държавно право (кратък курс). С., 1918.

Киров, Ст. Българско конституционно право. Т. Ф. Чипев, 1938.

Спасов, Б. Конституционно право, Част I. Юриспрес, 2002.

Стоилов, Я. Къде е границата между правото и политиката. — Юридически свят, 2004, № 1.

Стойчев, Cт. Конституционно право. 5. изд., С., Сиела, 2002.

Танчев, Е. Въведение в конституционното право. С., Сиби, 2003.

Танчев, Е. Юридическите източници в сравнителното конституционно право. — Съвременно право, 1995, № 1.

Ташев, Р. Еволюцията на теорията на източниците на правото през XIX и XX век. — Съвременно право, 1997, № 1.

Торбов, Ц. История и теория на правото. С., 1992.

Burdeau, G. Manuel de droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, 20. ed., Montchrestien, 1984.

Doehring, K. Allgemeine Staatslehre, C. F. Müller, 1991.

Katz, A. Staatsrecht, 9. Aufl., G. F. Müller, 1989.

Maunz/Zippelius Deutsches Staatsrecht, 29. Aufl., C. H. Beck, 1994; Schwacke/Schmidt, Staatsrecht, 5. Aufl., Deutscher Gemeindeverlag, 2007.

[1] Ташев, Р. Еволюцията на теорията за източниците на правото през XIX и XX в. — Съвременно право, 1997, № 1, с. 52–58. ↑

[2] Относно понятието източник на право в юридически и исторически смисъл вж. Спасов, Б. Учение…, с. 70–76; Торбов, Ц. История и теория на правото. 1992, с. 281–326. ↑

Раздел втори
Държава. Държавоформиращи елементи

Държава

1. За термина „държава“

Дефиниция на „държава“ — абсолютна и важаща за всички сфери на познанието, едва ли може да бъде дадена. Има различни понятия за държавата, формулирани според изискванията и целите, които се свързват с държавата. Така например едно международноправно понятие за държавата ще бъде формално и абстрактно, за да може да обхване всички държави и с това да обслужва функциите на самото международно право.

За конституционното право е нужно ясно понятие, отговарящо на неговия предмет — организацията и упражняването на държавната власт.

Съгласно етимологията на думата: „държава“ има славянски произход; идва от „държане“ (на властта); на руски е „государство“, но и „держава“. Подчертаването на властния елемент отсъства обаче в латинската дума „status“ — състояние, ред, устройство. Това значение е възпроизведено в съответната дума за държава на френски — „etat“, английски — „state“, немски — „Staat“, италиански — „estato“ и т.н.

Комбинацията от „власт“ и „ред“ вече очертава същината на понятието за държавата в рамките на конституционното право — държавата е форма на политическа организация на обществото, притежаваща абсолютна власт. Впрочем, конституционното право няма непосредствена задача да дефинира понятието за държава — това е предмет на Общото учение за държавата; конституционното право се нуждае от понятие, което да е работещо с оглед предмета на правната му уредба.

За древността държавата е „общо дело“; това разбиране се съдържа и в гръцкото „polis“, и в римското „res publica“. През Средновековието повечето идеи за държавата имат опора в мислителите на древността; държавата е societas perfecta, т.е. една съвършена и самозадоволяваща се общност.

Едва учението за естествените права и рационализмът на Възраждането и Просвещението създават концепция за държавата, пречупена през призмата на правата и интересите на индивидуалното битие; извеждат държавата като общо явление, което във всички свои конкретни форми трябва да е обосновано от човешкия разум.

Обосноваването на държавата не се свежда само до обяснението й като функция от индивидуални и социални промени; то е признаването й като разумна и нравствено оправдана институция. От религиозните войни през XVI и XVII в. насам в Европа се налага едно неутрално разбиране за държавата като за ред и организация, които са независими от религия, и които трябва да са легитимирани, т.е. възприемани и признавани от народа. На такъв именно държавен ред и организация теоретиците на новото политическо мислене Жан Боден (1529–1556) и Томас Хобс (1588–1679) признават върховна и пълна власт — суверенитет.

Държавата на Новото време — след европейското Средновековие до наши дни, е национална държава. Тя се изгражда върху определена територия, във формата на правно уреден властнически съюз. Приема се, че едва през XVII в. понятието „държава“ придобива собствено политическо значение. След продължителна еволюция в Европа се формира разбирането за държавата като самостоятелен субект на отношения, със свои функции и организация, закрепени в Конституция. В конституционната държава (вж. Раздел IV) властта не се упражнява по божествен произход или въз основа на собственост, а се упражнява служебно и въз основа на конституционно определени компетенции: държавната власт, включваща върховна власт върху територия и хора, представлява властване на държавата като едно правно уредено явление.

2. Същност на държавата

Относно същността на държавата са давани много определения. И всяко от тях, като теоретично дефиниране на същността на едно социално и политическо явление, се изправя пред необходимостта от комбиниране на две изисквания: за универсалност, което води със себе си висока степен на абстракция, и за пригодност и приспособяемост към изменящата се действителност, което изисква гъвкавост. Държавата е правно организирана общност, което значи, че има установен ред, на който всички са подчинени. Доброволното изпълнение на правните заповеди за поведение е много желателно, обаче изпълнението е осигурено и с правна принуда. Най-характерният белег на държавата е, че тя единствена е снабдена с върховна правнопринудителна власт. Модерната държава сама поставя граници на своята власт, като тези граници не са неизменни. А индивидите и социалните групи са длъжни да се подчиняват на държавния ред, в противен случай ще бъдат наказани и принудени да се подчинят.

Кое дава право на държавата да заповядва и да принуждава? Защо всички ние, а и хиляди поколения преди нас, сме длъжни да й се подчиняваме, даже когато подчинението не отговаря нито на убежденията, нито на интересите ни? Не е ли държавата едно организирано насилие? Абсолютно необходима ли е тя на човечеството?

Тези въпроси са стари колкото самата държава. Човекът всякога ги е поставял: на себе си в мирни времена и на управляващите по време на смутове и преобразувания. И се е отговаряло на тези въпроси не само със страх от насилие, но и с културно въздействие върху ума и сърцето. Според духа на епохата е било оправдавано съществуването на държавата, на нейната върховна и принудителна власт. Всяка епоха и всеки голям мислител са дали свой отговор, и така са се образували множество теории за обосноваването на държавата. Теориите са разнообразни, понякога противоречиви, защото политическите институции са плод на съзнателна човешка воля, зависеща от променливите съображения на разума, и затова политическата истина е относителна.

Ще отбележим само някои от теориите за държавата, които са особено значими за конституционното право:

— Според теократичните/боговластните учения държавата е установена от Бога; тя е негово земно дело. Възприета е фикцията, че носителят на цялата власт в държавата пряко общува с Бога и е отговорен само Нему; така държавната власт е легитимирана чрез религията.

„Този, който се противи на властта, се противи на Бога“, пише Апостол Павел в „Послание към римляните“, Гл. XIII[1]. Религията поначало е най-старата философия на човечеството и това обяснява факта, че боговластните теории, черпещи от абсолютния религиозен авторитет, са най-старите и най-дълго господствали.

— Теориите за „силата/властта“ се основават на природния закон: по-силният властва над по-слабия; държавата е логическа последица от упражняването на властта и представлява самата организация и възприемането на властта, която трябва да бъде наложена, независимо от разбиранията за „добро“ и „зло“, за „правото“ и „неправото“; целта е запазването на общността, а властта осигурява нейното сцепление; държавата е апарат за властване. Теорията за властта се излага от флорентинския теоретик и политик Николо Макиавели (1469–1527). Тя има своя разцвет през епохата на абсолютизма в Европа (XVI–XVIII в.).

— Според договорната теория създаването на държавата се основава на един обществен договор. Преди него хората с вродените си естествени права са свободни и неограничени, но и враждуващи помежду си. Осъзнават потребността от правила, които да сложат ред в сблъскването на индивидуалните свободи; съгласуването на волята им и установяването на правилата се проявява като обществен договор, а необходимата организация е държавата. В центъра на договорната теория е отделният човек, който се договаря с всеки от другите свободни като него хора — така сборът от равноправни индивиди, постигнали съгласие по основните ценности, е единственият източник на политическата власт в държавата. Томас Хобс, виден английски математик и философ, оправдава и отстоява абсолютната власт на монарха не чрез божественото посредничество, а чрез естествените права: свободните хора чрез обществения договор формират единна воля, която ще действа вместо отделните им воли и я прехвърлят върху монарха, при това безусловно и безвъзвратно.

В същата бурна епоха на английската революция, наричана „Славна“ (вж. Раздел V) друг голям английски философ — Джон Лок (1632–1704), също изхожда от естественото право и свободните и равни по права хора, но поставя ударението не върху неизбежните войни и хаос, а върху естествения закон, който регулира отношенията и на който всички се подчиняват; отделният индивид се подчинява на мнозинството: свободните хора сключват помежду си договор, избират монарха; ако той не следва волята им — избират друг, но винаги запазват върховната власт у себе си. От тази конструкция „израстват“ принципите за народния суверенитет, за ограничената монархия, за парламента като единствен творец на закони, за разделението на властите, които принципи са носещите греди в снагата на конституционализма.

По-късно, в навечерието на друга велика революция — френската, Жан-Жак Русо (1712–1778) развива договорната теория за държавата пак от позициите на естественото право и свободата на индивидите, но той обявява естествените им права за неотчуждаеми и така обосновава народовластието, самоуправлението, пряката демокрация и… републиката. Германският философ Имануел Кант (1724–1804) също застъпва теорията за обществения договор, но я съединява със своята нравствена философия, въвеждайки понятието за правовата държава (вж. Раздел IV) — индивидът е прехвърлил на държавата цялата си първична свобода, за да я получи обратно веднага правно гарантирана, но и правно ограничавана.

— Според учението за трите елемента същността на държавата е формирана от три елемента: територия, народ и власт. Учението е широко разпространено, днес не е загубило актуалност и служи на конституционното право. Разработено е от немския юрист Георг Йелинек (1856–1911). Най-общо се изразява в следното: държавата е общност от трайно заселили се хора върху определена земя/територия, за да живеят там в ред и социален мир; общността „излъчва“ власт, която е първична и организираща; тази власт е и суверенна, т.е. пълна и върховна. Създава се една установена подредба/институция, чиито три елемента са: народ, пребиваващ трайно върху определена част от земната повърхност — територия; общността излъчва своя първична върховна/суверенна власт, упражнявана върху територията и хората.

Тази класическа постановка слага ударение повече върху фактическото упражняване на върховната власт върху територия и народ, и по-малко — върху легитимността на тази власт или върху ефективността и трайността на властния ред. Поради това учението за трите елемента е често критикувано за неговата статичност и неспособност да обхване цялото богатство от елементи — образуването и упражняването на политическата воля, която дава легитимност на конституционноправните конструкции.

Логично е, че държавното право предпоставя съществуването на държавата. Когато става дума обаче за вътрешнодържавни права и задължения, учението за трите елемента няма какво да каже. На помощ идва учението за държавата като юридическа личност, т.е. държавата като правен субект. Конституциите, в т.ч. и съвременните, не съдържат изрично тази правна фигура, така както изрично постановяват например, че общината е юридическо лице (чл. 136, ал. 3 от КРБ). Но без конструкцията „държавата — правен субект“ съвременната държава не може да съществува. Правната теория, вкл. и в България[2] отдавна е признала на държавата качеството й на юридическа личност в публичното право: държавата е общност, колективна единица, която има публичноправна личност сама за себе си, независимо от физическите личности на нейните граждани; държавата е правоспособна, т.е. тя е носител на права и задължения; държавата е и дееспособна, т.е. има своя собствена воля и я осъществява чрез своите органи, които упражняват правомощия за и вместо нея[3]. Правната конструкция за държавата — юридическа личност в публичното право, е създадена и развита в германската правна традиция през XIX в. В. Е. Албрехт, К. фон Гербер, П. Лабанд, Г. Йелинек.

В определени случаи държавата има качеството на юридическо лице и в частното право, когато бива отъждествявана с фиска. Терминът и основното понятие за фиска произхождат от римското право; в съвременната държава означава държавата като стопански субект (държавната хазна).

Принципът за държавното единство, който е принцип и на съвременната държава[4] по дефиниция не допуска раздвояване на държавата в две юридически личности. Всъщност раздвояване няма, така както няма и при общината (вж. Раздел XVI). Държавата е публичноправна личност, но в известни случаи тя поставя действията си под нормите на частното право (вж. Раздел I) — тогава именно тя се явява носител на имуществени права, т.е. частноправна личност[5]. Двете личности на държавата са двете страни на една и съща правна същност. Като публичноправна личност държавата е снабдена с imperium и нейните нареждания са задължителни; като частноправна личност тя се самолишава от империума и се поставя под действието на частното право, наравно със своите граждани.

3. Цели и задачи на държавата

Поставянето на цели и формулирането на задачи на държавата разкрива смисъла от съществуването на държавата.

Човешката мисъл и опит са създали учения относно абсолютните цели на държавата. Те изтъкват определени абсолютизирани цели като вечни. Тук принадлежат етичните теории (Платон, Аристотел), в които главна задача на държавата е да способства за осъществяването по най-добрия възможен начин съвместния живот на хората. Религиозните теории поставят на държавата абсолютната цел да изгради божието господство на земята. Теории, според които целта на държавата е „общото благоденствие“, оправдават усилената намеса на държавата в личната сфера на отделния човек и с това — „полицейската държава“ на XVIII в. в Европа. Теорията на либералната държава в XIX в. се появява като реакция на „полицейската държава“ и на прекомерната намеса в личната сфера на индивида; със своя лозунг „Laissez faire — laissez aller“ (фр.) — „Да оставим всичко да върви само“ либералната държава проповядва индивидуалната свобода, либерализма, но не успява да се справи със социалното неравенство (вж. Раздел IV).

Ученията, които поставят на държавата относителни цели, отразяват динамиката в развиващата се същност на държавата. Те са силно застъпени при изработването на конституции. Общо за тях е, че изхождат от една основна цел за „общото благо“: държавата има принципната цел да осигурява трайно мирен ред, да закриля справедливостта в общуването между хората, да осъществява управлението/политиката, да има оправдана намеса и в социалната сфера.

Съвременната демократична държава има ясни цели и функции:

— Упражняването на властта и осигуряването на ред и мир. В служба на тази задача са създадени и функционират демократичните структури на управление; въвеждат се в действие мерки и механизми за постигането на обществен консенсус; работят полицията и армията. Това е задача и на действащата политическа система.

— Държавата се подчинява на правото. Правото изпълнява своята организираща/подреждаща функция за постигане на справедлив ред. Целта е канализиране и приближаване на интересите, както и решаване на конфликтите. Подчиняването на държавата спрямо правото е заложено в конституционната държава. Съвременната държава и съвременното право са в дълг към модела на конституционната държава, формирал се в идеите на Възраждането и Просвещението. Формите на съвременната държава (вж. Раздел III) са се зародили в историческото обвързване между политическото господство и правото.

В такава държава съвместният живот на хората дава на отделния човек свобода, сигурност и справедливост. Известната дефиниция на Цицерон (106–43 пр.н.е.) и на Имануел Кант илюстрира тази същност на държавата: „обединение на множество хора, подчинени на правни закони“. Чрез правото и гаранциите за неговото прилагане в рамките на добре функциониращ властнически ред, държавата трябва да осигури мир „навътре“ и „навън“, както и закрила за правата на отделния човек. С това държавата е нещо повече от упражняване на власт.

[1] Владикин, Л. Общо учение за държавата. С., 1992, с. 136. ↑

[2] Стайнов, П. Административно право. Обща част. С., 1934, с. 80–81. ↑

[3] Владикин, Л. Общо…, с. 210–211. ↑

[4] „… като съзнаваме неотменимия си дълг да пазим националното и държавното единство на България…“, Преамбюл на КРБ. ↑

[5] Действащата българска Конституция изрично предвижда, че държавата има собственост (чл. 17, ал. 4, чл. 18, ал. 1 и 6). ↑

Държавоформиращи елементи

1. Държавната територия

1.1. Юридическа същност.

Конституционното право съдържа „територия“ (лат. terra: земя, област) абстрактно — изучава я и я урежда като елемент от същността на държавата. Територията на държавата е отграничена част от земната повърхност, на която трайно се е заселил и живее народът на държавата и която е негова жизнена основа. Границите на територията съвпадат с пределите, в които се упражнява властта на държавата. Конституционното право регулира упражняването на държавната власт върху конкретна територия, т.е. териториалното върховенство. В това се състои същинският конституционноправен предмет досежно територията.

В исторически план възприемането на територията като елемент от същността на държавата е претърпяло интересно развитие, намерило проява в застъпваните теории:

— Патримониалната теория има корени в римското частно право — държавата и земята се третират като вещ, а монархът разполага с територията като със свой патримониум — продава я, разделя и т.н. Във феодалната държава земята придобива все по-голямо значение — системата от правни отношения между монарх/сюзерен, васали и поданици се изгражда върху поземлената собственост. Земевладението става основа на феодалния държавен строй. Политическата мощ на монарха и на феодалите се явява производна от собствеността върху земя. Територията придобива особено значение, тъй като хората са прикрепени към нея, следват съдбата и правния й режим: който владее земята, той и управлява (вкл. и съди). Това състояние на нещата е документирано в правни актове от феодалната епоха. Съгласно Вестфалския мир (1648 г.), с който приключва 30-годишната война в Европа, властта на монарха е superioritas territorialis — териториалното върховенство. В тази правна фигура се констатира следната еволюция: извършила се е трансформация на кралския dominium, т.е. правото му на собственост върху земя — в imperium, т.е. публичната власт, с която монархът разполага, за да управлява; частните му имоти се отделят от имотите, които той владее като държавен глава.

— Теорията за територията като публичноправен обект се приема като вариант на патримониалната теория. Разликата е, че територията на държавата продължава да се схваща като вещ-обект на властта, но цялата правна конструкция е в публичното право — властта разполага с територията, безразлично дали е населена или не.

— Пространствената теория — властта се упражнява в/върху определена територия, но е насочена не толкова към вещи, а към хора; на територията си държавата упражнява своя империум. Следователно територията представлява самата държавна власт от гледна точка на нейното пространствено осъществяване. Това е разбирането, което преобладава и в съвременната правна теория: територията е пространство, където държавата упражнява своите компетенции.

Територията е конститутивен елемент от същността на държавата и основа за общуването й с други държави. Тези характеристики сглобяват една съвременна дефиниция за юридическата същност на държавната територия, която е използвана и в практиката на българския Конституционен съд: „територията е онази част от земното пространство, върху която се разпростира суверенитетът на държавата“; както и „територията е материалната база на държавата, без която тя не може да съществува“[1]. А ето и пример от действащото законодателство — Законът за устройство на територията започва с думите: „Територията на Република България е национално богатство. Нейното устройство гарантира устойчиво развитие и благоприятни условия за живеене, труд и отдих на населението“ (чл. 1, ал. 2).

1.2. Териториално върховенство е установено правно понятие и се проявява в действието на държавната власт в пределите на държавните граници. Впрочем, държавната власт и териториалното върховенство не са два различни фактора; териториалното върховенство е само пространственото проявление на единната държава. То се простира върху всички, които се намират на територията на държавата (положително върховенство); без разрешение на държавата друга държава не може да упражнява своята власт (отрицателно върховенство).

Държавна граница е линията, която отделя една държава от съседните й държави. Държавната граница е и мислената линия, до която се простира териториалното върховенство на една държава. Границите биват изкуствени и естествени (море, голяма река, езеро и др.); определят се чрез международни договори. Въобще въпросът за държавните граници е по-скоро материя на международното публично право — понятия като териториални води, континентален шелф, изключителна икономическа зона, суверенни права са предмет на регулиране и изучаване от него. Тези понятия обаче не са чужди и на конституционното право. Член 18, ал. 2 и 3 от действащата българска Конституция гласи: „(2) Държавата осъществява суверенни права върху континенталния шелф и в изключителната икономическа зона за проучване, разработване, използване, опазване и стопанисване на биологичните, минералните и енергийните ресурси на тези морски пространства; (3) Държавата осъществява суверенни права върху радиочестотния спектър и позициите на геостационарната орбита, определени за Република България с международни споразумения“. Върху тези пространства българската държава упражнява само суверенни права, а не териториално върховенство, т.е. тези пространства не са част от територията на Република България, върху която българската държава осъществява пълната си власт, т.е. суверенитета си.

Действащото българско конституционно право съдържа уредба и относно държавните граници. Член 85, ал. 1, т. 3 от КРБ изисква международните договори, които предвиждат коригиране границата на Република България, задължително да бъдат ратифицирани или денонсирани със закон от Народното събрание. Въпросите за изменение територията на Република България, както и задължителното ратифициране на международни договори, предвиждащи такива изменения, са преценени от създателите на Конституцията като особено важни (чл. 158, т. 2) и поради това тяхното решаване не е по общия ред, а по изключителната процедура — от Велико народно събрание (вж. Раздел IV).

Територията на Република България е предмет на правна уредба и с отделни закони: Закон за водите (ЗВ), Закон за морските пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата на Република България (ЗМПВВПП), Закон за гражданското въздухоплаване (ЗГВ), Закон за подземните богатства (ЗПБ), Закон за устройство на територията (ЗУТ) и др., в съответствие с международните договори, по които България е страна.

Какво обхваща територията на съвременната държава? Територията съществува в три измерения:

— земна повърхност (вкл. вода);

— въздушно пространство;

— земни недра.

Тези измерения представляват практическите граници на т.нар. овладяемост на територията. Към тях се прибавят приравнените (от международното право) към държавната територия обекти — напр. т.нар. подвижна територия (плавателни съдове и самолети в/над открито море).

Земната повърхност има сухопътна и водна част. Сухопътната част от територията на Република България включва материкова и островна част. Водната част от територията на Република България включва:

а) вътрешните национални (неморски) води;

б) вътрешните морски води (водите между бреговата линия и изходните линии, от които се измерва ширината на териториалното море);

в) териториалното море (прилежащата към брега и вътрешните морски води морска ивица с ширина 12 морски мили, измервана от изходните линии), а определянето на изходните линии, както и още подробна уредба се съдържа в ЗМПВВПП (чл. 16 и сл.). Външната граница на териториалното море е държавната морска граница на българската държава.

Въздушното пространство над сухопътната територия и над вътрешните неморски и вътрешните морски води е част от територията на Република България — чл. 2, ал. 1 от ЗГВ.

За пребиваването или преминаването на чужди войски през територията на Република България е необходимо изрично разрешение от Народното събрание (чл. 84, т. 11 от КРБ). Понятието „чужди войски“ включва личния състав на всяка организирана военна единица или група, от който и да е род и вид войска на чужда държава или международна организация, а посоченото изключително правомощие на Народното събрание обхваща само случаите, когато пребиваването или преминаването има военен или военно-политически характер; в останалите случаи необходимите разрешения се дават от други държавни органи, определени със закон[2]. Такъв закон е Законът за преминаването през и пребиваването на територията на Република България на съюзнически и на чужди въоръжени сили (ДВ, бр. 102 от 2005 г.).

Земните недра под сухопътната и водната територия са част от територията на Република България.

Териториалната цялост е понятие, въведено с конституционни актове от времето на Великата френска революция (вж. Раздел V) като реакция спрямо неограничената власт на феодалния монарх да дарява и раздава части от територията на държавата. Съвременната наука обосновава това понятие с „държавното единство“, изрично посочено в Преамбюла (вж. Раздел IV) на действащата българска Конституция като обективна ценност и водещ принцип. Поради това Конституцията осигурява особена закрила на териториалната цялост. В Глава първа „Основни начала“ се предвижда: „Териториалната цялост на Република България е неприкосновена“ (чл. 2, ал. 2), и: „Въоръжените сили гарантират суверенитета, сигурността и независимостта на страната и защитават нейната териториална цялост“ (чл. 9, ал. 1). В Глава втора от КРБ „Основни права и задължения на гражданите“ правото на свободно сдружаване търпи ограничаване (чл 44, ал. 2), ако дейността е насочена срещу суверенитета и териториалната цялост на страната. Териториалната цялост като ценност от най-висш порядък и полагаща й се закрила присъства константно в практиката на Конституционния съд[3].

2. Народът на държавата

2.1. Понятие.

„Цялата държавна власт произтича от народа“ — гласи чл. 1, ал. 2 от КРБ. „Никоя част от народа, политическа партия или друга организация, държавна институция или отделна личност не може да си присвоява осъществяването на народния суверенитет“ — чл. 1, ал. 3 от КРБ.

Но кой всъщност е народът, от когото произтича и комуто принадлежи цялата власт в държавата? Конституционноправната теория и практика възприемат народа на държавата в две битности: като субект и като обект на властването:

— народът, който създава и упражнява държавната воля;

— народът, който изпълнява и се подчинява на държавната воля.

За Жан-Жак Русо, чиито идеи захранват Великата френска революция, народът едновременно е „управляващ“ и „управляван“: първично свободните индивиди чрез обществения договор се обединяват в едно цяло, което се идентифицира с държавата. Нейните членове, взети като колектив, са народът на държавата, а поотделно са:

а) граждани (citoyens — фр.), когато са източник и участник в упражняването на властта;

б) поданици (sujets — фр.), когато се подчиняват на властта в държавата.

В действащата българска конституция понятието за народ на държавата присъства в различни аспекти: като „население“; „народ“; „българския народ“ и т.н. Всички те отразяват богатото съдържание, което се проявява двояко:

а) народът като източник и носител на цялата власт в държавата както учредителна, така и учредена (вж. Раздел IV); това е основно начало на демократичната държава;

б) народът като общност с установени права и задължения.

Кого обхваща понятието народ в смисъл на „държавен народ“, когато става дума за референдуми, за избиране на кметове, за решаване на важни въпроси от национално и местно значение; кого визира чл. 1 от КРБ, когато гласи, че цялата власт произтича от народа? Отговорът е в качеството на държавния народ като елемент от същността на държавата: той е „съюзът от хора“, обединени в правната и политическата общност, свързани със съпринадлежност, почиваща на следните фактори: раса, произход, религия, култура, език и т.н. За конституционното право водещият критерий за формирането на държавния народ е пряката юридическа обвързаност с държавата, проявяваща се в института на гражданството: народът на една държава — това е общността от хора, имащи гражданство на тази държава, което е нещо различно от населението, което живее на територията на държавата.

За да може да обслужва същността на държавата и динамиката й конституционното право борави с широко и с тясно понятие за „народ“. Широкото понятие освен гражданите на конкретната държава обхваща и лицата, които, без непременно да са граждани на тази държава, се намират в особени отношения с нея (пребивават, живеят постоянно, извършват стопанска дейност и правят инвестиции, извършили са нарушение на правния ред, от което възникват особени правни отношения, и др.). Към такива лица държавата може да адресира свои правни норми, което означава, че за този по-широк кръг лица могат да възникнат права и задължения по българското право.

Тясното понятие за „народ на държавата“ обхваща само гражданите на тази държава. Конституцията и законодателството предвиждат случаите, при които се изисква българско гражданство: упражняване на избирателни права (с изключения за граждани на Европейския съюз при местни избори и избори за Европейския парламент), заемане на определени държавни длъжности, и др.

Европейската цивилизация, за да засили тежестта на народността като културноисторическо понятие, е въвела термина „нация“ в конституционното пространство. Правната наука отдавна е обърнала внимание, че „нация“ е метаюридическо понятие и не е предмет на правото[4].

Но съвременните конституции, вкл. и българската, изобилстват с присъствие на „националното“. В КРБ това присъствие е в две посоки: първата е със значение на „общодържавно“, за разлика от „местно“ — национален референдум, паркове с национално значение, национални пощенски мрежи, обекти с национално значение, национални и местни интереси, национално знаме; втората е със значение на исторически и културно обвързано властносещо единство — национално богатство, национално единство, национално историческо наследство, национална сигурност, национални културни ценности.

2.2. Гражданство

2.2.1. Същност.

Решаващ фактор за принадлежността към народа на една държава е гражданството като самостоятелен правен институт. От пълната и върховна власт на държавата (суверенитета) произтича основното положение, че тя регламентира кой и в какво отношение принадлежи към нея. Правната уредба на тези въпроси формира института на гражданството, в който народът на демократичната държава се конституира като източник и носител на нейната власт.

Международното право слага само външния предел в уредбата на гражданството като признава (Хагската конвенция по въпроси относно конфликти в закони за гражданството, 1930 г.), че всяка държава има право да урежда самостоятелно и независимо подробностите на гражданството като институт на вътрешното й право при съобразяване с общопризнатите принципи на международното право. Към тях принадлежи основното положение, че гражданството се отнася само за физически лица. Но в съвременното публично право вече се прави пробив, като в отделни аспекти физически и юридически лица получават близко третиране. Пример за това е текстът на чл. 22 от КРБ, който третира на еднаква плоскост чужденци и чуждестранни юридически лица[5].

Относно същността на гражданството като правен институт се конкурират две разбирания:

а) формалното: гражданството като правно отношение между държавата и физическото лице;

б) материалното: гражданството като правно качество, като статус на личността.

В доктрината не са стихнали споровете в полза на едното или на другото. През 1955 г. Международният съд на ООН в Хага се произнася по същността на гражданството, като съединява тези две виждания: гражданството е трайна правна и политическа връзка на съпринадлежност между физическото лице и държавата, от което отношение произтичат права и задължения за двете страни. Тази връзка има вътрешноправни и външноправни последици.

Правната история установява корените на гражданството като правен институт в закон от времето на римския император Каракала, издаден през 212 г., известен като Lex Antoniniana de civitate. С този закон императорът дава на всички свободни жители на империята „римско гражданство“.

Във феодалната държава е имало „поданици“, които се намират в отношение на подчиненост спрямо държавата. Институтът на поданството е изграден върху преданост и подчинение от страна на поданика, и дължимата закрила и грижа от страна на феодала и държавата. Вдъхновени от идеите на Русо, авторите на Декларацията на правата на човека и гражданина от 1789 г. (вж. Раздел XVII) във Франция изоставят унизителното понятие „поданик“ и въвеждат „гражданин (citoyen)“ с ново съдържание — лице, което участва в решаване съдбините на своя народ и държава. Оттук нататък исторически понятието „гражданин“ постепенно заменя „поданик“. Ударението вече не е толкова върху верността и закрилата, а повече върху участието на гражданина в управлението на държавата. Гражданинът, за разлика от поданика, е носител на права и задължения, които са толкова значими, че в конституционната държава са признати като основни (вж. Раздел XVII) за всеки човек и за обществото, и поради това са уредени в Конституцията.

Но в съвременното конституционно право „гражданин“ на една държава има още едно значение — в рамките на гражданството като правен институт: гражданин на конкретна държава, т.е. отношение на съпринадлежност с присъщите права и задължения за двете страни. Първата българска конституция — Търновската, съдържа и разграничава ясно двете значения на „гражданин“: „С политически правдини се ползват само гражданите на българското княжество, а с граждански правдини спроти законите се ползват всички живущи в княжеството“ (чл. 60).

Действащата Конституция на Република България съдържа уредба на „граждани/н“ и в двете значения, с права и задължения за гражданина и за държавата:

1) Права на гражданина да участва в управлението на държавата, т.нар. „политически правдини“ по Търновската конституция.

2) Права на гражданина да заема длъжности по държавна служба, но и задължение за преданост и лоялност към държавата.

3) Гражданинът на държавата, където и да се намира, има всички права и задължения, предвидени в конституцията й.

4) Задължение на държавата да осигурява дипломатическа защита на своите граждани, намиращи се в чужбина.

5) Задължение на държавата да не предава свой гражданин на друга държава или на международен съд за целите на наказателното преследване, освен по силата на международен договор, по който България е страна.

2.2.2. Способи за придобиване на гражданство: по рождение; по натурализация; трансфер; опция.

а) Основният способ за придобиване на гражданство на конкретна държава е придобиването по рождение. Това е родово понятие, което се реализира по два начина: по произход от гражданин на тази държава (ius sanguinis) и по месторождение (ius soli). При придобиването на гражданство по произход мястото на раждането е без значение; във втория случай — месторождението, мястото има решаващо значение.

Двата способа са равностойни в международното право. Що се отнася до вътрешното право, решаващата дума е у законодателя, който може да комбинира двата принципа според традициите, условията, нравите, политическия режим и т.н. Принципът в съвременната държава е, че винаги единият способ е основата за придобиване на гражданство; той обаче не се прилага в чист и изолиран вид, а винаги в комбинация с другия, с цел да няма безгражданство.

И още една важна особеност: по рождение гражданство се придобива по силата на самото раждане и от момента на раждането.

б) Натурализация (ius domicilii). Това е способ, който по своята природа коренно се отличава от придобиването по рождение. Отнася се за лица, които са чужди граждани или са без гражданство.

Принципно трябва да са удовлетворени няколко условия: субективното — желание и ясно изразено намерение на лицето да се приобщи трайно към гражданите на тази държава, и обективното — да е живяло постоянно на територията на тази държава определено време, и още изисквания. Съществено различие между натурализацията и придобиването по рождение е че гражданството, придобито по натурализация, се придобива с влизането в сила на държавния акт, с който се постановява натурализацията на лицето.

в) Трансферът и опцията са способи на международното право и са възможен път за придобиване на гражданство при изменение на държавната територия.

Чрез прилагането на различни способи за придобиване и загубване на гражданство е възможно във вътрешното право на отделна държава да се получи хипотезата на множественото (най-често „двойно“

гражданство или на безгражданството.

Двойно гражданство. Безгражданство. Двойното (или повече) гражданство присъства в правната действителност както на вътрешното право, така и в междудържавните отношения. Нежеланието, с което се гледа на него във вътрешното и в международното право, се обяснява със същността на гражданството като трайна връзка на съпринадлежност между гражданина и държавата, от която произтичат значими за двете страни правни последици. Глобализацията на съвременния свят обаче смекчава строгото отношение към двойното гражданство.

Безгражданството е явление, което е не по-малко нежелано както във вътрешното, така и в международното право. При него отсъства полагащата се закрила, която държавата е длъжна да осигури на своя гражданин. С оглед на принципа за равенството в правата на всички хора и тяхното равенство пред закона, съвременното право се опитва да коригира това състояние чрез нормите на международното право, според които лица без гражданство в някои случаи биват приравнявани по правен статус с граждани на съответната държава. Основанията за такова приравняване се извличат от общоприетите норми за правата на човека. Проявяват се най-вече в сферите, които не са повлияни от принадлежността към конкретна държава: религия и вероизповедания, упражняване на професия и авторски права, безпрепятствен достъп до съдебните учреждения, задължително основно образование и т.н.

Едновременно с това обаче статусът „безгражданство“ е достатъчно силно основание и за едно друго приравняване, което се обляга повече на вътрешното право: става дума за приравняване на апатридите, т.е. лицата без гражданство, към чужденците — това се практикува относно правото на недвижима собственост, правото на сдружаване и т.н.

2.2.3. Гражданство на Република България

2.2.3.1. Принципи.

Те са в действащата Конституция — разпоредбите на чл. 25–27 от Глава втора „Основни права и задължения на гражданите“. Традиционно конституционната уредба има своето развитие в специален закон. Първият такъв закон е от 1880 г., следващият — 1883 г.; през 1903 г. е приет Закон за българското поданство, който има дълго прилагане — едва през 1940 г. е приет следващият Закон за българското поданство. През 1948 г. е приет Закон за българското гражданство, през 1968 г. — нов закон, през 1998 г. — нов Закон за българското гражданство, който с изменения действа и сега. Член 25, ал. 1 от КРБ гласи: „Български гражданин е всеки, на когото поне един родител е български гражданин или който е роден на територията на Република България, ако не придобива друго гражданство по произход. Българско гражданство може да се придобие и по натурализация.“. Следва изводът, че Конституцията дава предимство на придобиването на гражданство по рождение, и по-точно — на придобиването по произход, съобразно българското гражданство на поне един от родителите; не е нужно и двамата родители да са български граждани. Това е първият принцип в правната уредба на гражданството на Република България.

В посочените закони на преден план е ius sanguinis — придобиването на гражданство по произход, при което обаче е било необходимо (до 1989 г.) двамата родители да са български граждани. Пробивът, че е достатъчно само единият родител да е български гражданин, е направен с изменение на действащия тогава закон (през май 1989 г.), в навечерието на демократичните промени в страната.

Що се отнася до ius soli — придобиване на гражданство по месторождение, този способ се прилага субсидиарно: само доколкото лицето не придобива друго гражданство по произход според законодателството на страната, от която произхожда единият или двамата от родителите му. Предимството, което Конституцията (чл. 25, ал. 1) и законът (чл. 10 от ЗБГ) дават на „правото на кръвта“, се проявява и в принципното конституционно положение, че лицата от български произход придобиват българско гражданство по облекчен ред (чл. 25, ал. 2 от КРБ).

Вторият принцип е субсидиарното прилагане на придобиване на гражданство на Република България по месторождение; целта е да не се допусне състояние на безгражданство — законодателят прави всичко, за да не се допусне такова състояние.

Третият принцип на действащото българско право е ясно изразеното предимство и особена закрила за придобиване на гражданството по рождение пред придобиването по натурализация. Обяснението се съдържа в естествената връзка между лицето с български родител или родено на българска територия, от една страна, и българската държава, от друга страна, която почива върху кръвта или върху земята. Докато при натурализацията връзката е изкуствена. Пример за такова предпочитание е изискването, съдържащо се в чл. 93, ал. 2 от КРБ, съгласно което кандидат за президент или за вицепрезидент на Републиката може да бъде само лице, което е български гражданин по рождение, т.е. придобил е българско гражданство или по произход, или по месторождение в територията на България. Предимството на гражданството по рождение се проявява и в конституционното правило, че български гражданин по рождение не може да бъде лишен от българско гражданство (чл. 25, ал. 3 от КРБ).

Четвъртият принцип е личното основание като класическо положение на гражданството. Свързан е със същността на гражданството като съпринадлежност на физическо лице и държава, като съвкупност от права и задължения на лицето. Проявява се в това, че лицето изрично трябва да заяви желание за гражданство; няма автоматизъм, освен при малолетните.

Петият принцип е, че гражданството не може да се установява по съдебен ред (чл. 4 от ЗБГ).

Принципно положение е, че бракът не променя автоматически гражданството и не дава на чуждестранния гражданин автоматически българско гражданство само защото се е омъжил, респ. оженил за български гражданин (чл. 5 от ЗБГ).

Принцип е, че осиновяването не променя гражданството на осиновения (чл. 6 от ЗБГ).

Записан в КРБ (чл. 25, ал. 4) принцип е забраната български граждани да бъдат предавани на друга държава или международен съд за целите на наказателното преследване, освен ако това е предвидено в международен договор, ратифициран, обнародван и влязъл в сила за Република България.

2.2.3.2. Придобиване.

Според действащото право българско гражданство се придобива по:

а) рождение — по произход (ius sanguinis) и по месторождение (ius soli);

б) по натурализация и чрез възстановяване;

в) по право — деца до 14 години (чл. 18 от ЗБГ).

Български гражданин по произход е всеки, на когото поне единият родител е български гражданин (чл. 8 от ЗБГ). Български гражданин по произход е и всяко лице, което е припознато от български гражданин или чийто произход от български гражданин е установен със съдебно решение (чл. 9 от ЗБГ).

Български гражданин по месторождение (чл. 10 от ЗБГ) е:

— всяко лице, родено на територията на Република България, ако не придобива друго гражданство по произход (чл. 10 от ЗБГ), както и дете, намерено на територията на Република България, двамата родители на което са неизвестни (чл. 11 от ЗБГ).

Транспортните средства, които по своя правен режим са приравнени към територията на Република България, са корабът, който извършва международен рейс под българско знаме в открито море, и самолетът, вписан в регистрите на Република България, който се намира във въздушното пространство над открито море. Приравняването не е общо: то е строго специално и се отнася единствено до правния ефект на осъществилите се събития: на кораба, респ. на самолета е станало раждане и се смята, че то е станало на територията на България при условие, че корабът плава в открито море, респ. самолетът лети във въздушното пространство над открито море. Понятието „открито море“ е международноправно и включва всички части на морето, които не влизат нито в териториалното море, нито във вътрешните морски води на която и да било държава (чл. 1 от Женевската конвенция за откритото море). Това означава, че ако корабът, респ. самолетът, се окаже във или над териториалните води на дадена държава, тогава придобиването на гражданство по месторождение, свързано с кораба или самолета няма да се прилага. Всички събития, които се случват на кораба или на самолета, се подчиняват на юрисдикцията на крайбрежната държава.

Аналогична е хипотезата и когато става дума за международни проливи и канали. Проливите и каналите, които съединяват части на откритото море с води на закрито море, се считат за международни водни пътища. Най-важните от тях се наричат „световни водни пътища“ и върху тях се разпростира свободата на откритото море — Ламанш, Па дьо Кале, Гибралтарски проток, Сингапурски проток и др. Следователно въпросът дали детето, родено над или в международен пролив или канал, е родено в териториални води или в открито море, ще получи своя отговор в зависимост от вида на този пролив или канал.

По натурализация чужд гражданин или лице с неизвестно гражданство може да придобие българско гражданство. Предвиденият от закона общ ред изисква: а) лицето да е пълнолетно; б) да са изминали най-малко 5 години, откакто е получило разрешение за постоянно пребиваване в страната; в) да не е осъждано за престъпление от общ характер от български съд и срещу него да няма образувано наказателно производство; г) да има доход или занятие, което му дава възможност да се издържа в Република България; д) да владее български език, което се установява по определен ред, и е) да е освободено от досегашното си гражданство или ще бъде освободено от него към момента на придобиване на българско гражданство (чл. 12 от ЗБГ).

Кандидатът подава молба за натурализация и прилага документи относно посочените условия. Това е общият ред за придобиване на гражданство по натурализация. В него са съществени два момента: първо, обстоятелството, че лицето има разрешение за постоянно пребиваване отпреди повече от 5 години; второ, че това лице има ясното намерение да се приобщи към държавата, да живее и работи като неин гражданин. Това намерение се излага в подадената молба.

Освен общия ред законодателството предвижда и специален ред, който обхваща различни хипотези и отразява държавната политика относно института на гражданството. Първата хипотеза представлява т.нар. привилегирована натурализация (без законът да използва тази терминология): за чуждия гражданин, който иска да стане гражданин на Република България, не е необходимо да има разрешение за постоянно пребиваване преди най-малко пет години, а при положение, че отговаря на другите условия, достатъчно е преди 3 години да е получил разрешение за постоянно пребиваване в РБългария. Правната уредба е в чл. 13 на ЗБГ и обхваща лица:

— които имат сключен (продължаващ) брак с български гражданин отпреди 3 и повече години;

— са родени в Република България;

— чието разрешение за постоянно пребиваване е получено преди да са навършили пълнолетие.

Втората хипотеза представлява развитие на конституционното положение (чл. 25, ал. 2), че лицата от български произход[6] придобиват гражданство по облекчен ред. Облекчението е, че не се изисква постоянно пребиваване, доход, владеене на български език, освобождаване от досегашно гражданство, стига лицето да е от български произход, или да е осиновено от български гражданин при условията на пълно осиновяване или единият му родител да е български гражданин, или да е починал като български гражданин (чл. 15 от ЗБГ).

Специалният ред за придобиване българско гражданство по натурализация включва и хипотезата на лице, получило статут на бежанец или убежище преди най-малко 3 години, като облекчението е, че не се изисква постоянно пребиваване, нито освобождаване от досегашно гражданство. Същата облекчена процедура ЗБГ предвижда и за лице, получило хуманитарен статут преди най-малко 5 години (чл. 13а от ЗБГ).

Следващата хипотеза обхваща лица без гражданство — достатъчно е да имат разрешение за постоянно пребиваване поне 3 години и да отговарят на другите общи изисквания (чл. 14 от ЗБГ).

Последната хипотеза на специален ред за придобиване на българско гражданство има по-различен характер — ако Република България има интерес от натурализацията и/или ако лицето има особени заслуги към Република България в обществената и икономическата сфера, в областта на науката, технологията, културата или спорта, такива лица могат да придобият българско гражданство без да отговарят на условията, съставящи общия ред за придобиване (чл. 16 от ЗБГ).

Законът предвижда, че и в случаите, при които лицето отговаря на условията за придобиване на българско гражданство по натурализация, молбата може да бъде отхвърлена, ако с оглед на поведението му съществуват сериозни причини да се смята, че молителят представлява заплаха за обществения ред, морал, здраве или за националната сигурност (чл. 19 от ЗБГ).

Придобиване по право. Деца до 14-годишна възраст, на които само единият от родителите е български гражданин, в случай че нямат българско гражданство, могат да станат български граждани, без да са удовлетворени изискванията по общия ред, ако двамата родители или преживелият от тях дадат писмено съгласие за това. Не се изисква съгласието на родител, който е лишен от родителски права. При същите условия могат да придобият българско гражданство и децата от 14 до 18 години, ако поискат това. При тези условия и ред могат да придобият българско гражданство и лица, осиновени от български гражданин при условията на пълно осиновяване (чл. 18 от ЗБГ).

Когато се възстановява българското гражданство на родителите, български граждани стават и техните деца, ненавършили 14-годишна възраст. Децата им от 14 до 18-годишна възраст стават български граждани, ако и те са поискали това. Когато възстановяването се иска само от единия родител, децата могат да придобият българско гражданство при посочените условия само ако и другият родител е дал съгласието си. Съгласието на родителя не се изисква, когато той е лишен от родителски права (чл. 28 от ЗБГ).

2.2.3.3. При който и да е от посочените способи за едно лице може да възникне правната фигура на множественото (най-често двойно) гражданство — лицето е гражданин на повече от една държава. Българската правна традиция години наред не допускаше двойното гражданство като двойна задълженост и потенциален източник на колизии, каквато впрочем, беше тенденцията по света. Но динамиката на общественото развитие и разгръщането на свободата на придвижване през последните десетилетия позволиха толерирането на двойното гражданство в много страни по света, вкл. и в Република България. С действащия ЗБГ двойното гражданство не само „се търпи“, но като правна фигура има и позитивна уредба: „Български гражданин, който е и гражданин на друга държава, се смята само за български гражданин при прилагането на българското законодателство, освен ако в закон е предвидено друго“ (чл. 3).

Действащата българска Конституция не допуска кандидатирането за народни представители, президент и вицепрезидент на Републиката и за министър (чл. 65, ал. 1; чл. 93, ал. 1; чл. 110), ако лицето освен български гражданин е гражданин и на друга държава. Законодателството не допуска, ако лицето е гражданин и на друга държава, да заема длъжността съдия, прокурор и следовател, конституционен съдия, да се кандидатира за кмет и за общински съветник.

С членството на Република България в Европейския съюз от 1 януари 2007 г. всеки български гражданин е и гражданин на Европейския съюз с произтичащите от това последици: всяко лице, което е гражданин на държава-членка, е гражданин и на Съюза. Последиците от европейското гражданство са уредени в чл. 17–21 от Договора за създаване на Европейска общност (ДСЕО) и се съдържат в Хартата на основните права на Европейския съюз, прогласена от Европейската комисия, Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз на 7.12.2000 г. в Ница и станала част от Лисабонския договор, реформиращ ЕС. Те включват право на добра администрация, право на достъп до документи, право на достъп до европейския омбудсман, право на петиции до Европейския парламент, свобода на движение и пребиваване, дипломатическа и консулска защита, активно и пасивно избирателно право в изборите за Европейски парламент и органите за местно самоуправление.

Как европейското гражданство се съвместява с посочените по-горе конституционни текстове, недопускащи „друго гражданство“? Отговорът бе даден от Конституционния съд (Решение № 3 от 2004 г.) в неговото задължително тълкуване на значими конституционни въпроси, свързани с предстоящото (тогава) членство на Република България в Европейския съюз. Съдът се произнесе, че в случая с европейското гражданство не се придобива гражданство на друга държава, а гражданинът на страна — членка на Европейския съюз, запазвайки своето гражданство, става и гражданин на Съюза. Това европейско гражданство „допълва, а не замества националното гражданство“ (чл. 17, ал. 1 от ДСЕО).

Като придобиват европейско гражданство, българските граждани, съгласно ДСЕО придобиват и правото да гласуват и да се кандидатират в местни избори и в изборите за Европейски парламент в държавата-членка, където живеят. Тези, както и всички други права, произтичащи от гражданството на Европейския съюз, са реципрочно предоставени на всички граждани на държавите-членки. Тази равнопоставеност не ограничава, а само разширява правата на българските граждани и обогатява конституционно закрепените им права и свободи, и не представлява „друго гражданство“ като преграда за формиране състава на посочените конституционни органи[7].

Загубването на българското гражданство представлява разкъсване на връзката на съпринадлежност между физическото лице и държавата. То е родово понятие и включва случаите на освобождаване от българско гражданство, отмяна на натурализацията и лишаване от българско гражданство. Докато при освобождаването от гражданство е налице една двупосочност на волите, т.е. лицето иска освобождаването и държавата се съгласява или не с това искане, то при лишаването и при принудителната отмяна на натурализацията има едностранни действия от страна на държавен орган.

Съгласно действащата правна уредба (чл. 20 и 21 от ЗБГ) български гражданин, който постоянно живее в чужбина, може да поиска да бъде освободен от българско гражданство, ако е придобил чуждо гражданство или ако има данни за открита процедура за придобиване на чуждо гражданство.

Отмяната на натурализацията има санкционен характер. Тя може да се осъществи ако се установи, че лицето си е послужило с неверни данни или факти, които са били основание за придобиването на българското гражданство. Отмяната на натурализацията на единия съпруг не води автоматически до отмяна на натурализацията на другия съпруг и на децата, освен ако и те са получили гражданство във връзка с тези неверни данни или факти. Такава отмяна е допустима само до изтичане на 10 години от придобиването на българското гражданство (чл. 22 и 23 от ЗБГ).

Лишаването от българско гражданство представлява едностранен акт на държавния орган. Инициативата за лишаване от българско гражданство идва отвън, от трета страна. Всъщност цялата законова уредба относно лишаването от българско гражданство има приложение само при гражданството, придобито по натурализация. Лишаването от гражданство на лица, български граждани по произход или по месторождение, би било в противоречие с Конституцията и с нейния принцип, че лице — български гражданин по рождение, не може да бъде лишено от българско гражданство (чл. 25, ал. 3 от КРБ). Действащият ЗБГ се основава на този принцип и предвижда лишаването от гражданство само за случаите на натурализация, ако лицето е осъдено с влязла в сила присъда за тежко престъпление против Републиката, при условие, че се намира в чужбина и не остава без гражданство (чл. 24). Лишаването от гражданство на единия съпруг не променя гражданството на другия и на децата.

Възстановяването на българско гражданство (т.нар. реинтеграция) е способ за придобиване на гражданство, но вторичен; лицето веднъж е било български гражданин, загубило е това качество и апликира за вторично придобиване на гражданство (чл. 26, 27 и 28 от ЗБГ). Молбата за възстановяване трябва да е придружена с документи, които свидетелстват за спазване на следните три изисквания: лицето не е осъждано с влязла в сила присъда за умишлено престъпление в държавата, където живее, или в Република България; не представлява заплаха за обществения ред, морал, здраве и за националната сигурност; преди не по-малко от 3 години има разрешение за постоянно пребиваване в Република България. За лица от български произход законът предвижда облекчен режим: те могат да поискат възстановяване без да имат разрешение за постоянно пребиваване в Република България отпреди 3 години. Що се отнася до лице, лишено от българско гражданство, може да има възстановяване на гражданството му, ако се установи, че не е имало основание за лишаване или ако основанието е загубило значение.

Уредбата на производството във връзка с придобиване, загубване и възстановяване на българско гражданство се съдържа в ЗБГ и в Наредба на министъра на правосъдието[8]. (Производството има своите задължителни етапи. Първият от тях е молба от лицето, написана на български. Това означава, че възстановяване гражданство на лица, които са починали, не е възможно по тази процедура. Това не изключва възстановително действие по силата на закон в изрично предвидена от него хипотеза (напр. Закон за изменение и допълнение на Закона за амнистия и връщане на отнети имущества, ДВ, бр. 62 от 1997 г.).

Молбата се подава лично, по пощата или чрез изрично упълномощено по нотариален ред лице. Предложение за отмяна на натурализацията или за лишаване от гражданство се прави от главния прокурор.

Молбата/предложението се отправя до министъра на правосъдието; ако лицето е в чужбина, тя се подава чрез посолството на Република България в съответната страна.

Към Министерството на правосъдието работи Съвет по гражданството, който се председателства от заместник-министър на правосъдието, членове са представители на Министерството на правосъдието, Министерството на външните работи, Министерството на вътрешните работи и други ведомства. Съветът проучва всеки отделен случай, консултира го и докладва мнението си на министъра на правосъдието. Министърът образува преписка и предлага на президента на Републиката да издаде или да откаже да издаде указ за придобиване, освобождаване или лишаване от гражданство, както и за отмяна на натурализацията.

Придобиването на българско гражданство по натурализация, освобождаването и лишаването от гражданство, както и отмяната на натурализация се извършват с указ на президента на Републиката. Това свое конституционно правомощие (чл. 98, т. 9) президентът може да възложи на вицепрезидента на Републиката (чл. 104 от КРБ). Тези укази влизат в сила от деня на издаването им (чл. 36 от ЗБГ), което означава, че не се приподписват от министър (вж. Раздел XII). Същите укази не подлежат на обнародване в Държавен вестник (чл. 4, ал. 1, т. 5 от Закона за „Държавен вестник“).

Министерството на правосъдието издава удостоверения за промените в гражданството на лицата.

2.2.4. Конституционноправно положение на чужденците

Принципно положение в действащата българска Конституция, което е в синхрон с уважаването на човешките права и свободи, е че чужденците, които пребивават в страната, имат всички права и задължения по тази конституция, с изключение на правата и задълженията, за които самата тя и законите изискват българско гражданство (чл. 26, ал. 2). Чужденците, пребиваващи на законно основание в страната, не могат да бъдат изгонвани от нея или предавани на друга държава против тяхната воля, освен при условия и ред, определени със закон (чл. 27, ал. 1 от КРБ). Редът е в Закона за чужденците в Република България (ЗЧРБ) и в него понятието „чужденец“ има следната дефиниция: „Чужденец по смисъла на този закон е всяко лице, което не е български гражданин“ (чл. 2, ал. 1).

Преди Република България да стане член на Европейския съюз, т.е. преди влизането в сила на Договора за присъединяване на Република България към Европейския съюз — 1 януари 2007 г., се прилагаше старата редакция на чл. 22 от КРБ, която съдържаше забрана за чужденци и чуждестранни юридически лица да придобиват право на собственост върху земя, освен при наследяване по закон. Съгласно ангажиментите, които Република България е поела да осигурява свободното движение на капитали между държавите-членки на ЕС, забраната бе премахната, но за чуждестранни физически и юридически лица действа специален ред за придобиване право на собственост върху земя (вж. Раздел VI).

Право на убежище (Asylum). Конституцията на Република България отделя полагащо се място на един класически институт на международното право относно чужденците — „правото на убежище“. То се предоставя на чужденец, който е преследван заради свои убеждения или дейност в защита на международно признати права и свободи (чл. 27, ал. 2 от КРБ). Правото на убежище се предоставя с указ на президента на Републиката (чл. 98, т. 10 от КРБ). Упражняването на това правомощие президентът може да възложи на вицепрезидента на Републиката (чл. 104 от КРБ). Условията и редът за даване на убежище и за предоставяне статут на търсещи и получили закрила чужденци са уредени със Закона за убежището и бежанците (ДВ, бр. 54 от 2002 г. с изменения).

3. Държавната власт

3.1. Същност.

Държавната власт е най-важният конститутивен елемент от същността на държавата. Осигурява доминирането на държавата над другите два елемента — земя и хора. Територията и хората са материалната среда, в която чрез властта се създава една нематериална общност. Едва упражняването на властта спрямо територията и народа „сглобява“ държавата. Властта обединява в едно цяло различни индивидуални и колективни съществувания: семейства, народности, професионални и други съюзи, дружества, публичноправни тела и др., но без да ги разрушава, без да им отнема свободата да съществуват и да се развиват поотделно и общо. Това обединение се постига по организационен път, като се установява един ред на всестранни отношения, в който едни са неизбежно подчинени на други; установява се властническа йерархия. Властта е сила, която има за обект човешката воля, т.е. въздейства върху поведението на попадащите в нейния кръг лица. Така разбирана, властта е необходим съставен елемент на всеки човешки съюз, който не е изпаднал в анархия.

Какво отличава държавната власт от другите видове власти, т.е. от властта като природна психо-физическа сила? Правната теория сочи следните признаци:

— Първична власт — другите са производни от нея. Държавната власт е самопроизводна, оригинерна; държавата има своята власт сама от себе си, напълно самостоятелно, от никого не е дарена, изтръгната или делегирана. Като конститутивен елемент държавната власт възниква и съществува едновременно с държавата. Само-производният характер на държавната власт обуславя две нейни особености:

1) право на самоорганизиране, което означава, че държавата е пълновластна да си даде какъвто правен ред желае (самоизработване на конституция, закони и подзаконови актове, т.е. без необходимост от външно въздействие;

2) право на самоуправление — държавата сама определя нормите, по които ще се ръководят нейните органи при изпълнението на публичните функции и задачи.

— Правнопринудителна власт — означава, че принудителните действия на държавните органи имат своето основание в действащото право и че точно тези органи могат да принуждават. Всяка друга принуда ще бъде или произволна (незаконна, противоправна), или правноирелевантна (напр. нравствената). Принудата е характерен и необходим за държавата белег. Но принудата не е цел, а само средство.

— Върховна власт — всички други са й подчинени. Като най-висша тя е суверенна, неин основен признак е суверенитетът. В една държава не може да има друга държавна власт, която да я определя, да я насочва, да я ограничава. Наличността на такава втора държавна власт е сигурен белег, че тази общност не е пълноценна държава — напр. щати, кантони, провинции във федералната държава (вж. Раздел III).

— Единна власт — върховенството логично предполага единност и йерархическа зависимост. В своята същност държавната власт представлява едно единство. Поради това може да има само един титуляр — монархът или в по-късна епоха — народът. Единната същност на държавната власт се реализира в конституционната държава чрез разделено упражняване на нейните функции от различни титуляри — държавни органи;

— Необходимо обвързване на държавната власт с принципите на правото; държавната власт не може да се определи без връзката й с правото[9].

Характеристики, които прилягат към понятието за държавната власт, са легалност: дали упражняването на държавната власт почива на законно основание, и легитимност: дали тази държавна власт е призната от народа на държавата.

3.2. Суверенитетът

Изрично присъства в действащата българска Конституция (чл. 1, ал. 3 и чл. 9). Понятието се формира във Франция с изграждането на абсолютната монархия, преживява дълбока трансформация през епохата на Великата френска революция. Това обяснява произхода на термина от старофренски език със значение „върховен, независим, упражняващ висша държавна власт“. Суверенитетът е понятие с богато съдържание, въведено от френския юрист и философ Жан Боден (1530–1596)[10], който разработва цялостно учение за суверенитета като концепция за същността и упражняването на държавната власт. За Боден суверенитетът е самата „абсолютна и постоянна власт на една държава — puissance absolue et perpetuelle“; суверенитетът, по дефиниция, притежава превъзходна степен, той е единствен за конкретната държава — абсолютен. Учението на Боден дава смислено и аргументирано обосноваване на абсолютната монархия като единна държава, в която пълната и върховна власт е съсредоточена у монарха; суверенитетът се проявява относно отделната държава и в международното право, което значи, че още в теорията на Боден (XVI в.) има зародиш на съвременните понятия за „вътрешен“ и „външен“ суверенитет.

Идеолозите на Великата френска революция се ползват от постижението на Боден, като приспособяват понятието за суверенитета към целите на революцията: на мястото на монарха като титуляр на суверенитета е поставен народът. Теорията за суверенитета бързо се разпространява в съседните държави; елементът суверенитет става неделима част от понятието държава. Всъщност теориите за суверенитета имат за цел да легитимират възникването и укрепването на централизираните национални държави в Западна Европа през XV–XVIIв.

Понятието за суверенитет бива приспособявано, за да обслужва изменящите се политически реалности — появява се понятието за ограничения суверенитет, за да обосновава напр. „полусуверенитета“ на щата или провинцията в държави с федерално устройство. Впрочем, точно сложното държавно устройство на Германия — след 1815 г. конфедерация (Staatenbund), по-късно — федерация (Bundesstaat, вж. Раздел III), насърчават германската правна теория (П. Лабанд и Г. Йелинек) да го обосновават и легитимират — формира се ново разбиране, според което суверенитетът и пълнотата на държавната власт не са тъждествени: основното е държавната власт, а суверенитетът е само нейно качество/признак. Това разбиране доминира и в съвременната правна теория и обосновава суверенитета като правно-догматично понятие със следните свойства:

— неделим, тъй като изразява единството на държавната воля; напр. опазването на националното и държавно единство на Република България е сред ценностите, изведени на преден план в преамбюла на Конституцията;

— неотчуждаем, като гаранция и легитимност на упражняваната държавна власт. Този признак е изведен на преден план още в зората на Френската революция: „Принципът на върховната власт (суверенитетът) се намира у народа. Нито група хора, нито отделно лице може да упражнява власт, която не произтича от народа“ (чл. 3 от Декларацията за правата на човека и гражданина от 1789 г., вж. Раздел XVII). Неотчуждаемостта на суверенитета е основно начало и в съвременното конституционно право, вкл. и българското: „Никоя част от народа, политическа партия или друга организация, държавна институция или отделна личност не може да си присвоява осъществяването на народния суверенитет“ (чл. 1, ал. 3 от КРБ).

Но още през 1906 г. доайенът на българското конституционно право проф. Стефан Киров, аргументирано застъпва тезата, че в съвременните условия суверенитетът като юридическо понятие няма абсолютен характер — поддържане на противното би означавало той да бъде поставен изобщо вън от областта на правото[11]. Тезата е вярна и в XXI в. А суверенитетът продължава да е актуално понятие, формирало се е в политико-исторически план, с наслагване на пластове от значения и цели, т.е. суверенитетът е понятие с динамичен състав, изразяващ променящите се през епохите виждания. Днес суверенните държави общуват и взаимодействат помежду си като страни по двустранни и многостранни договори и членки на международни организации, спазвайки договорените правила и стандарти.

Правната наука разграничава вътрешен (конституционноправен) и външен (международноправен) суверенитет. Вътрешният суверенитет е същностният признак на държавната власт. Външният суверенитет изразява, че държавата има независимост навън (ненамеса във вътрешните й работи, право на присъединяване и др.) към другите държави и международни организации, към наддържавни съюзи, какъвто е Европейският съюз.

Преди членството на Република България в Европейския съюз бе поставен въпросът дали предоставянето на конституционни правомощия на една наддържавна/супранационална организация, каквато е Европейският съюз, чиито органи създават право, което действа пряко във всяка държава-членка, не застрашава суверенитета на държавата-членка, в случая — Република България. Въпросът бе отправен към Конституционния съд, вместен в правомощието му да дава задължителни тълкувания на Конституцията; съдът даде следния отговор: „Поначало, в действащата Конституция като едно от основните начала, върху които е изградена държавата, е записан изрично принципът за ангажираност на Република България в установяването на справедлив международен ред (чл. 24, ал. 2). Тази конституционна повеля… дава рамката и основанието за присъединяването на държавата в обединена Европа и възприемането на наднационално, пряко и универсално действие на нейните актове по отношение на Република България… Налага се изводът за отвореността на българската държава към международното право с произтичащата от това възможност за конституционно възлагане за действия и осъществяване на мерки с цел изграждане на обединена Европа. Изменението на Конституцията, наложено от необходимостта от поставянето й в съответствие с изискването за пълноправно членство на Република България в Европейския съюз не нарушава нейния суверенитет… Народът може по своя воля, чрез избраното от него Народно събрание да делегира част от суверенните си права, съобразно изискванията на международен договор, по който България е страна. Влизането на Република България в Европейския съюз става след ратификация от Народното събрание на договора за присъединяването й. Тази ратификация е израз на народната воля. Произтичащото от това членство в Европейския съюз е в защита на суверенитета на страната и на националната сигурност. Предвид самия характер на интеграционния процес става дума за споделено упражняване на суверенитет, при което държавите-членки изпълняват съвместно част от своите задачи и дотолкова упражняват общо суверенитета си. Суверенитетът на Република България не е застрашен, защото в случая приемането от органите на Европейския съюз на решения и създадените юридически актове с тяхното наднационално, пряко и универсално действие ще е с участието на Република България. Частичното прехвърляне на компетенции от Народното събрание по отношение на законодателната му дейност е на институции, които не са й чужди. Страната участва във формирането им и създаването на приеманите от тях актове“[12].

4. Държавните символи

4.1. Същност.

От възникването си държавността намира израз в символи. Модерната държава е възприела тази форма на изразяване от преддържавни епохи, от култове и религии. Какво са държавните символи — смислово възприемани предмети — белези, чрез които се изразява държавното върховенство и авторитетът на държавата. Традиционно това са знаме, герб, печат, химн, столица.

Основната функция на държавните символи е да идентифицират държавата, да изразяват нейното единство и цялост. С това държавните символи имат и интегрираща функция — да държат в едно цяло сложните съставки на държавата. Символите укрепват достойнството на държавата.

Държавните символи са особено изявена форма на „самопредставянето“ на държавата. Те принадлежат към държавоформиращи институти и са необходим елемент за всяка държавност. В този смисъл при създаването на нови държави, както и при държави, които правят преход към друга икономическа и политическа система, логичен е стремежът да бъдат създадени нови символи. Самопредставянето на държавата е особено важно и при държави, в чиято история има периоди на прекъсвания на държавността.

Поставянето и използването на държавните символи има и нормативно значение — държавните органи нямат право да използват други символи вместо тези, установени като държавни символи. Държавните символи са защитени срещу употреба от некомпетентни органи и срещу накърняване на тяхното достойнство (чл. 108 от Наказателния кодекс).

В един по-широк смисъл държавни символи са и националните празници и възпоменателните дни. И за тях е характерна същата цел и предназначение — да се създадат условия за споделено преживяване и с това да се постигне желаната политическа интеграция у народа, чувството за общност и съпринадлежност, което укрепва обвързаността в и към държавата.

Историята познава обаче и случаи, когато държавни символи са се превръщали в предмет на сериозни конфликти.

Държавните символи са конституционна материя. В съвременните конституции обаче тя е застъпена в различна степен. Повечето конституции пестеливо се ограничават до знамето (Германия, Испания), други прибавят и химна (Португалия); Конституцията на Бразилия посочва знамето, герба, химна и столицата като държавни символи.

В историята на България държавните символи са били винаги предмет на конституционна уредба. В Търновската конституция — Глава IV „За герба на царството, за печата и за народното знаме“, в Конституцията от 1947 г. — Глава IX „Герб, печат, знаме, столица“, в Конституцията от 1971 г. — Глава IX „Герб, печат, знаме, столица“.

Действащата Конституция на Република България съдържа самостоятелна Глава X с название: „Герб, печат, знаме, химн, столица“.

4.2. Държавен герб.

Чл. 164 от КРБ гласи: „Гербът на Република България е изправен златен лъв на тъмночервено поле във формата на щит.“ Следва се установилата се традиция държавният герб да има уредба в Конституцията. Така съдържанието на държавния герб е конституционно определено.

Към определеното с чл. 164 от КРБ съдържание през 1995 г. Конституционният съд направи разяснения, произнасяйки задължително тълкуване[13]. Съдът бе сезиран с въпроса: нарушава ли се Конституцията, ако освен основните елементи, изрично записани в Конституцията, изображението на герба на Република България съдържа и допълнителни? За да отговори, Конституционният съд трябваше да изясни друг въпрос: изчерпателно ли са изброени съставките (изправен златен лъв, разположен на тъмночервено поле, което има формата на щит) на герба в чл. 164 от КРБ, или е допустимо добавянето на още елементи? Съдът постанови, че изброяването не е и поначало не може да бъде изчерпателно, защото в текста се съдържа словесно представяне на герба, а то, колкото и да е подробно, не може да опише във всички детайли един художествен образ. По тази причина, според Конституционния съд, при утвърждаване изображението на държавния герб, към основните елементи могат да бъдат добавени и други елементи, вкл. и корона; няма пречка в държавния герб на една република да има корона, бе тълкуванието на Конституционния съд.

Обръщайки поглед към изминала конституционна практика, се установява следното: при действието на Търновската конституция са съществували три форми на държавния герб — основна, сложна и тържествена. Основната форма е била буквално възпроизвеждане на елементите от Конституцията (чл. 21). Другите две форми са били обогатени с допълнителни елементи.

Нито Търновската, нито сега действащата Конституция определят кой държавен орган е компетентен да установи конкретното изображение на държавния герб. Относно националното знаме и държавния печат се предвижда изрично да бъдат приети закони, но не и относно герба. След обществена дискусия, продължила няколко години, и многократни законодателни опити, през 1997 г. бе приет Закон за герб на Република България (ДВ, бр. 62 от 1997 г.). Законът съдържа словесно описание на изображението на герба: „Гербът на Република България е изправен златен коронован лъв на тъмночервено поле във формата на щит. Над щита има голяма корона, първообраз на която са корони на български владетели от Втората българска държава, с пет кръста и отделно кръст над самата корона. Щитът е поддържан от два златни короновани изправени лъва, обърнати към щита от лява и дясна хералдическа страна. Те стоят върху две кръстосани дъбови клонки с плодове. Под щита върху прехвърлена през краищата на дъбовите клонки бяла лента с трикольорен кант е изписано със златни букви «Съединението прави силата» (чл. 2, ал. 1). Приложения към закона, като негова неразделна част, съдържат графичното и цветното изображение на герба. Условията и редът за изобразяването на държавния герб на различни места, както и възпроизвеждането на негови елементи в значки, медали и др., се уреждат с акт на Министерския съвет.“

4.3. Държавен печат.

Утвърждаването на изображението на държавния герб е необходимо и за изработването на държавния печат. Това следва от текста на чл. 165 от КРБ: „На държавния печат е изобразен гербът на Република България.“ Друг текст на Конституцията — чл. 167 предвижда, че уредбата на държавния печат, вкл. редът за полагането му, трябва да е със закон. Това е Законът за държавния печат и националното знаме на Република България (ДВ, бр. 47 от 1998 г. с изменения), чиято уредба представлява развитие на принципите, заложени в Конституцията. Съгласно закона държавният печат е изработен и се полага в два вида — восъчен релефен и сух релефен. Законът възстановява традиционната държавна длъжност „пазител на държавния печат“ и прогласява за неин титуляр министъра на правосъдието. В това си качество министърът полага държавния печат върху оригиналите на държавните актове след подписа на длъжностното лице, което ги удостоверява. Не всеки държавен акт се подпечатва с държавния печат, а законът (чл. 7–9) изчерпателно изброява видовете държавни актове, върху които се полага държавният печат. Тези актове са:

— актовете на Великото народно събрание;

— законите за изменение и допълнение на Конституцията;

— укази на президента на Републиката, изрично посочени (т.е. не всички укази се подпечатват с държавния печат, а само тези с публичноправен характер);

— решения на Народното събрание, изрично посочени (т.е. извън изброяването остават видове решения, върху които държавният печат не се полага);

— ратификационните документи за международни договори;

— акредитивните писма на посланици и на постоянни представители на Република България в международни организации.

Отбелязване заслужава, че текстът на приет от Народното събрание закон не се подпечатва, с изключение на законите за изменение и допълнение на Конституцията, а печатът се поставя върху оригинала на указа на президента на Републиката, с който законът се обнародва в Държавен вестник.

Правото да се ползват печати с изображението на герба на Република България има уредба в Указа за печатите[14]: „Право на ползване на печат с изображението на държавния герб на Република България имат държавните органи и учреждения — президентът на Републиката, Народното събрание, Министерският съвет, министерствата, административните структури по чл. 35 от Закона за администрацията, централните ведомства, прокуратурата, съдилищата и териториалните органи на власт“ (чл. 6, ал. 1). Печатът с изображението на държавния герб се полага само върху оригиналите на официални документи с важно държавно значение и дългосрочна валидност. Споменатите структури по чл. 35 на Закона за администрацията са административни структури, които не са предвидени в Конституцията, но може да бъдат създавани, преобразувани и закривани от Министерския съвет.

4.4. Национално знаме.

Действащата българска Конституция съдържа термина „национално знаме“ (чл. 167), а не „държавно знаме“, каквато е традиционната терминология, съответстваща на „държавен печат“. „Знамето на Република България е трицветно: бяло, зелено и червено, поставени водоравно отгоре надолу“, гласи чл. 166 от КРБ. Редът, по който се издига националното знаме, се определя със закон (чл. 167).

Споменатият Закон за държавния печат и националното знаме съдържа подробна уредба на елементите на знамето, значението на цветовете, реда за издигането му, местата, където националното знаме е постоянно или временно издигнато, и др.

4.5. Химн.

„Химн на Република България е песента «Мила Родино» (чл. 168 от КРБ) — не само е подчертано значението на химна като държавен символ, но Конституцията е посочила и конкретната песен. Обяснението на този законодателен подход може да се търси в многото извършени промени в държавния химн при действието на предишните две конституции.“

4.6. Столица.

„Столица на Република България е град София“ (чл. 169 от КРБ).

4.7. Ордени и медали.

Ордените и медалите несъмнено принадлежат към държавните символи, въпреки че действащата българска Конституция не ги поставя систематически в главата за държавните символи. Конституционната им уредба е сред правомощията на Народното събрание и на президента на Републиката.

Ордените и медалите принадлежат към категорията „държавни награди“. Суверенната държава преценява и решава кои духовни ценности да насърчава, съответно какви държавни награди да учреди и в какви случаи да награждава с тях. За разлика от другите държавни символи, в учредяването и удостояването с държавните награди се съдържа преценка и подкрепа на обществено значимите стойности, която се проявява във всеки отделен случай.

Ордените и медалите се учредяват от Народното събрание със закон (чл. 84, т. 14 от КРБ), а удостояването на заслужилите лица — български и чужди граждани — с орден или медал, се прави от президента на Републиката с указ (чл. 98, т. 8 от КРБ), в съответствие със Закона за държавния протокол. Ордените и медалите се изработват в Монетния двор на Българската народна банка.

През 2003 г. бе приет Законът за ордените и медалите на Република България (ЗОМРБ). Според закона ордените в Република България, подредени по старшинство, са:

„Стара планина“;

„Св.св. Кирил и Методий“;

„За гражданска заслуга“, „За военна заслуга“, „Мадарски конник“.

Орденът „За храброст“ е извън подреждането по старшинство (чл. 2, ал. 3 от ЗОМРБ).

Ордените са особена категория държавни награди: държавата снабдява всеки орден с определен ранг — в закона ордените са подредени по старшинство, като ранговете съответстват на значимостта на заслугите. Всеки орден има статут — комплекс от правна уредба за какви заслуги и лица, правата и задълженията за носителя му, вкл. описание на атрибутите на ордена за всяка негова степен.

Законът съдържа описание на формата (и лентата, ако има) за всяка степен, на звездите на ордена и на миниатюрите за всекидневно носене на всеки орден. Освен словесното описание всеки орден има графично и цветно изображение, съдържащи се в приложения към закона, като негова неразделна част.

ЗОМРБ урежда само един медал — „За заслуга“. Извън него други закони предвиждат създаването и удостояването с ведомствени медали и отличия.

Предложенията за награждаване постъпват до президента на Републиката от председателя на Народното събрание или от Министерския съвет въз основа на мотивирани предложения от обществените среди. За награждаване на чужди граждани предложенията се правят от министъра на външните работи, а за български военни лица — от министъра на отбраната. Указите на президента на Републиката за награждаване подлежат на приподписване от министър, подпечатват се с държавния печат и се обнародват в „Държавен вестник“ (вж. Раздел XII).

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 6 от 1994 г., ДВ, бр. 59/1994: чл. 84, т. 11 (територията);

Решение № 1 от 1995 г., ДВ, бр. 35/1995: чл. 164 (елементите на държавния герб);

Решение № 15 от 1995 г., ДВ, бр. 85/1995: чл. 10 (двойното гражданство);

Решение № 2 от 1996 г., ДВ, бр. 16/1996: чл. 18, ал. 1 (изключителната държавна собственост);

Решение № 12 от 1996 г., ДВ, бр. 67/1996: чл. 93, ал. 2 (български гражданин по рождение);

Решение № 11 от 1997 г., ДВ, бр. 89/1997: чл. 18, ал. 1 („национално значение“ е само за парковете);

Решение № 18 от 1998 г., ДВ, бр. 77/1998: чл. 18, ал. 2 и 3 (суверенните права);

Решение № 4 от 2000 г., ДВ, бр. 55/2000: чл. 18, ал. 1 (пристанищата могат да са собственост не само на държавата);

Решение № 1 от 2002 г., ДВ, бр. 35/2002: чл. 18, ал. 3 и 5 (радиочестотният спектър).

Литература:

Владикин, Л. Общо учение за държавата. С., 1992.

Вълканов, В. Българското гражданство. Теоретични въпроси. БАН, С., 1978.

Вълчев, Д. Държавна власт и народен суверенитет. Св. Климент Охридски, 1996.

Вълчев, Д. Студии по история на европейската философия на правото. Сиби, 1999.

Друмева, Е. Още за държавните символи — държавният печат. — Съвременно право, 1996, № 5.

Дюги, Л., Каре дьо Малберг, Г. Йелинек, Общо учение за държавата, С., Софи-Р, 1993.

Кели, Дж. М. Кратка история на западната теория на правото. Рива, 1998.

Киров, В. Публичната власт. С., Сиела, 2004.

Киров, Ст. Суверенитетът. — Демократически преглед, 1906.

Киров, Ст. Българското конституционно право. Т. Ф. Чипев, 1938.

Неновски, Н. Жан Боден — теоретик на държавната власт и държавния суверенитет. — Съвременно право, 1992, № 3.

Стоилов, Я. Държавната власт. С., Сиби, 2001.

Танчев, Е. Конституционни измерения на суверенитета. — Съвременно право, 2003, № 3.

Цанков, В. Българското гражданство. 2. изд., С., 2004.

Цицерон, М. Т. За държавата. За законите. С., Софи-Р, 1994.

Шайо, А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., Юристь 1999.

Jellinek, G. Allgemeine Staatslehre, 3. Aufl., 1929.

Schwacke/Schmidt, Staatsrecht, 5. Aufl., Deutscher Gemeindeverlag, 2007.

[1] Реш. № 6 на КС от 1994, ДВ, бр. 59 от 1994 г.; Реш. № 23 на КС от 1995 г., ДВ, бр. 104 от 1995 г. ↑

[2] Реш. № 6 на КС от 1994 г., ДВ, бр. 59 от 1994 г. ↑

[3] Реш. № 1 на КС от 2000 г., ДВ, бр. 18 от 2000 г. ↑

[4] Владикин, Л. Общо…, с. 258. ↑

[5] „Чужденци и чуждестранни юридически лица могат да придобиват право на собственост върху земя при…“ ↑

[6] „Лице от български произход е лице, на което поне единият възходящ е българин“, § 2, т. 1 от ЗБГ. ↑

[7] Реш. № 3 на КС от 2004 г., ДВ, бр. 61 от 2004 г. ↑

[8] Наредба № 1 за прилагането на Глава V от Закона за българското гражданство, ДВ, бр. 19 от 1999 г., с изменения. ↑

[9] Стоилов, Я. Държавната власт, С., Сиби, 2001, с. 27. ↑

[10] Неновски, Н. Жан Боден — теоретик на държавната власт и държавния суверенитет. — Съвременно право, 1992, № 3, с. 76 и сл. ↑

[11] Киров, Ст. Против абсолутическото схващане на върховната държавна власт. 1905. ↑

[12] Реш. № 3 на КС от 2004 г., ДВ, бр. 61 от 2004 г. ↑

[13] Реш. № 1 на КС от 1995 г., ДВ, бр. 35 от 1995 г. ↑

[14] ДВ, бр. 69 от 1965 г. с изменения. ↑

Раздел трети
Форми на държавата

Понятие за форми на държавата

Формата на държавата е формата на политическо властване, което характеризира конкретната държава. Това е ключова категория в учението за конституцията[1]; всяка държава съществува в една или друга политическа форма, чрез която нейното съдържание се организира и действа. Определянето формата на конкретна държава не се свежда до поредица от събития и решения ad hoc, а се прави преценка на комплексната социална структура, която води свой собствен институциализиран живот. Установената форма на една държава има своето основание и оправдание в добруването на целостта от общество и държава, т.е. в т.нар. общо благо (bonum commune). Всяка форма на държава се изгражда около една или друга система от ценности, които съставляват ядрото на „общото благо“.

Формата на държавата е родово понятие, което обхваща различни проявни форми, т.е. конституционното право и действителност произвеждат различни модели. При цялото многообразие са се наложили няколко основни модела за форми на държавата. Те са се обособили чрез експонирането на един или друг структурен елемент от сложния фактически състав на държавата, третирани в различни аспекти. Учението за формите на държавата изследва политическите и етическите елементи от организацията и функционирането на публичната власт, обособява и разграничава различните политически и организационни проявления на богатата същност на държавата. Днес най-прилаганото деление на формите на държавата почива върху различното третиране и изграждане на елемента „държавна власт“. Обособени са следните групирания на формите на държавата: а) според носителя на държавната власт; б) според начина на нейното упражняване.

Прегледът на типовете форми на държавата, който се прави по-долу, е опростен. Той не може да покрие голямата сложност и многоаспектност на проблема за формите на държавата. За да се групират формите на държавата, е необходимо да се очертаят техните различия, но преди това — да се уточнят сродните признаци. Според широко споделяното в науката мнение не съществува един общоважащ, изчистен като явление тип държава.

Конкретната форма на държава следва да бъде преценявана на основата на възприетия конституционноправен модел съобразно с фактическото протичане на решаващите процеси. Властовите отношения не могат и не трябва да се разглеждат извън фактическите отношения между институциите и гражданите, защото институционният строеж на политическата държава се предопределя в крайна сметка от реалната структура на отношенията в гражданското общество. В този смисъл различните форми на държавата — „монархия“ и „република“ имат различен смисъл и значение в зависимост от времето, мястото, обстоятелствата:

а) как в конкретната държава „се печели“ политическата (държавната) власт;

б) как тя се упражнява и контролира.

И въпреки тези уговорки, един преглед на т.нар. класическо деление на формите на държавата представлява добър старт за изучаването на различните модели на държавно управление.

1. Древногръцките философи Платон (428–348 пр.н.е.) и Аристотел (384–322 пр.н.е.) са смятани за основатели на европейското учение за държавата, в чиито рамки са разграничавани отделни форми на държавата. Аристотел изучава държавния строй, строежа на държавата и организацията на върховната власт и ги подрежда според критерия колко хора са решаващата власт в държавата. Когато властта се осъществява в общ интерес, за общо благо, формите са[2]:

— монархия: господство на един (на отделния);

— аристокрация: господство на малкото (на „най-добрите“);

— полития/демокрация: господство на многото (на народа).

Аристотел не прави преценка коя форма е подходяща, а изхожда от това, че такава държавна форма следва да бъде избрана според потребностите, обстоятелствата, манталитета на народа. Той подрежда и деформираните модификации на тези форми на държавата, когато властта се упражнява в своя полза, т.е. в частен интерес:

— тирания (произвол на един);

— олигархия (произвол на повечето);

— охлокрация (господство на тълпите).

Аристотел набляга на една добра форма на държавата, смес от олигархия и демокрация — „политията“[3] (умерените управляват в интерес на общото благо). Важно в учението на Античността е, че не се абсолютизира чистотата на формите; напротив — държавният идеал е смесената форма: „Колкото една държавна форма е по-добре смесена, толкова по-трайна ще е тя“[4].

Тази концепция има продължение и обогатяване от древноримския историк Поли бий (201–120 пр.н.е.).

2. Флорентинският държавник и философ Николо Макиавели (1469–1527) прави по категоричен начин разграничението между „монархия“ и „република“[5], като подрежда формите на държавата според критерия кой е държавният глава и как заема длъжността си, както и кой представлява държавата в международните отношения:

— монархия — държавната власт принадлежи на едно лице, което я придобива по правило чрез наследяване, но може и да бъде избрано от тесен кръг държавници; заема длъжността пожизнено;

— република — държавният глава заема длъжността си чрез избор от народа; управляват много лица, дошли на власт, чрез избор. Терминът res publica — „дела в общ интерес“, в чието управление участва народът, дълго време е използван като синоним на държавата въобще. Тази широка рамка оправдава често употребяваното опростено дефиниране — република е всяка държава, която не е монархия.

Класификацията „република — монархия“ е преживяла режими и епохи и се превърнала в традиция.

3. Карл Льовенщайн (1891–1973), конституционалист и политолог на XX в., въвежда деление на формите на държавата, при което за критерий използва въпроса, как се упражнява държавната власт:

— конституционно управление — контролирано държавно управление и разделение на властите;

— автокрация — властта се упражнява от едно лице или от група хора, от политическа партия; налице е концентрация на власт, която ражда авторитарни режими и тоталитаризъм[6].

[1] Близнашки, Г. Формата на държавата. С., Св. Климент Охридски, 1999, с. 7. ↑

[2] Аристотел Политика. С, Отворено общество, 1995, с. 103. ↑

[3] Аристотел. Цит. съч., с. 114. ↑

[4] Неновски, Н. Идеи за държавата и правото в Древна Гърция. — Съвременно право, 1992 г., № 1, с. 85–90. ↑

[5] „Всички държави, всички видове власт, които са господствали или господстват над хората, са били и са или републики, или княжества“, така започва най-известното му произведение „Князът“, вж. Макиавели, Н. Избрани съчинения. Наука и изкуство, 1985, с. 19. ↑

[6] Loewenstein, К. Verfassungslehre, Springer Verlag, 1957, S. 26–28. ↑

Форми на държавно управление

1. Форми на държавата според носителите на държавната власт

Какъв е отзвукът на античните форми на държавата днес?

Монархия. Монократичната форма на държавата, „господството на един“, принадлежи не само на историята. И в днешно време тази форма присъства — напр. „личен режим“, диктатура.

Аристокрация. Господството на група лица първоначално е възприемано положително: един малък брой от способни и единни хора най-добре знаят какво е добро за всички, т.е. как да се постигне „общото благо“ и съобразно с това могат най-добре да осъществяват властта. Историята показва обаче, че отклоненията са повече от идеалната картина. Смята се, че формите на „аристокрацията“, респ. „олигархията“, днес имат по-малко значение. Като форми на такова господство се сочат съсловната феодална държава, разновидностите на военните диктатури.

Демокрация — „народовластие“. В тази широка представа днес се вмества разбирането, че народът, а следователно и всеки гражданин като част от него, е притежател и носител на държавната власт. „Цялата държавна власт произтича от народа“ — гласи чл. 1, ал. 2 от действащата българска Конституция.

Ядрото на демокрацията се съдържа в принципа, че народът е първичният източник на цялата държавна власт, а оттам — всички граждани на държавата се третират като равноправни. Следователно демокрацията, по своята същност, постулира равноправно участие на всички в управлението на задачите, които представляват общ интерес. С това демокрацията като основна насока в развитието на формите на държавата, се стреми към постигане на идентичност между управляващи и управлявани. В демократичната държава гражданинът представлява субектът на политическия живот. Една демократична общност, вкл. и държавата, има за цел постигането на идеала, изразен в известните думи, свързвани с Аристотел и векове по-късно с първия президент на САЩ Е. Линкълн: „управление от народа, за народа, чрез народа“. Демократичната държава се подкрепя от мнозинството и е легитимирана чрез него: тя трябва да е възможно най-широко приемана, да се гради върху справедливост и равенство, да осигурява свободата.

От множеството пробвани модели на демократични държавни форми тук ще бъдат посочени само най-важните, а именно делението на „непосредствена“ и „опосредена демокрация“, както и подразделянето на опосредената демокрация на „парламентарна“ и „президентска“.

Като неразделна част от демокрацията важи принципното положение, че държавната власт трябва постоянно да принадлежи на народа. Но от този статичен момент на принадлежност следва да бъде отделен другият, динамичният елемент — самото упражняване на държавната власт. Според това дали народът сам взема най-важните решения чрез избори и гласувания (различни форми на допитване, подписки, плебисцити и т.н.), или народът бива представляван при вземане на важните държавни решения от свои избраници — се касае за „непосредствена“, или за „опосредена“ демокрация. Следователно критерият, според който се прави това групиране, е ориентиран към начина на упражняване на държавната власт.

При непосредствената/пряката демокрация (вж. Раздел VIII) решенията се вземат от т.нар. активно гражданство — гражданите, имащи активно избирателно право (вж. Раздел IX). По този начин гражданите вземат пряко участие в държавната дейност и самите те упражняват държавна власт. По принцип пряката демокрация е приложима там, където отношенията, които се управляват по този път, имат „ясна видимост“: решението се постига с „да“ или „не“ — поради това приложението на пряката демокрация е ограничено; в съвременната държава преобладава опосредената демокрация.

Съвременните демократични форми на държавата днес са изградени като опосредени демокрации, в които водеща е представителната демокрация: народът, без съмнение, остава носителят на държавната власт; упражняването на тази власт обаче е чрез представители, които са избирани от народа и така са демократично легитимирани и демократично възприемани. Гражданите избират народните представители и другите държавни органи, които се формират чрез пряк избор от народа. Така при упражняването на държавната власт народът е общопредставен чрез избраните от него представители. А народното представителство формира състава на други органи — правителство, Сметна палата и др., и по този път снабдява и тях с демократична легитимност.

В центъра на опосредената демокрация е следният въпрос: как упражняването на държавната власт е поделено между „народното представителство“ и правителството, какво е съотношението във властта, упражнявана от тях. Според решението и съответната правна уредба на този въпрос в конституционната теория и практика се прави разграничаване между „парламентарна“ и „президентска“ демокрация като различни форми на държавно управление.

Определящо за парламентарната демокрация е, че народното представителство — парламентът (вж. Раздели X и XI) има решаващо въздействие върху образуването и дейността на правителството. Това бива обезпечавано, като цялото правителство или само шефът на правителството се избира от парламента. Реципрочно парламентът може и „да свали“, т.е. предсрочно да прекрати мандата на правителството (вж. Раздели XI, XIII). Правителството подлежи на постоянен парламентарен контрол, то носи политическа отговорност и постоянно се нуждае от подкрепата и доверието на народното представителство, за да управлява. По правило парламентарната демокрация търпи съвместяване на министърска длъжност с депутатски мандат; правителството се ръководи от министър-председател, който е самостоятелен държавен орган; правителството има законодателна инициатива.

За президентската демокрация е характерно, че държавният президент има власт за вземане на политически решения. Президентът съединява в своята длъжност две държавни институции — той е едновременно държавен глава и глава на правителството. Президентът е най-важният орган на изпълнителната власт в държавата; избира се от народа. Това го легитимира демократически наравно с парламента. Президентската демокрация като държавна форма се характеризира със стриктно разделение на властите; парламент и президент, т.е. законодателна и изпълнителна власт са строго разделени; президентът не е отговорен пред парламента и формира правителството си не чрез парламента, а назначава държавни секретари като свои съветници, които може и да освобождава от длъжност. Държавните секретари са отговорни пред президента на държавата, а парламентът не може да гласува „вот на недоверие“ към президента и/или неговите държавни секретари.

Съвременната българска държава като държавна форма е демокрация. Демократичният принцип е заложен в самия конституционен модел като структурен принцип и като характеристика на държавата — демократична, правова и социална (вж. преамбюла на Конституцията). Най-ярко демократичното начало се проявява в принципа за народния суверенитет: „Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция“ (чл. 1, ал. 2 от КРБ). С други думи, в съвременната българска държава властта се упражнява чрез формите на пряката демокрация и чрез представителна демокрация на централно и на местно равнище. Що се отнася до органите на публичната власт — те всички са демократично легитимирани: чрез преки избори или опосредено чрез избиране от Народното събрание или от друг орган, който е формиран от Народното събрание.

Но съвременната българска държава като държавна форма не е само демокрация, а определен тип демокрация, който съдържа: права и свободи на гражданите, разделение на властите, представителна система, политически плурализъм, правова и социална държава, за да се постига и възпроизвежда идентичност на управляващи и управлявани, равенство в правата, решаваща власт у мнозинството, търпимост, състезателност на властните елити, баланс на интересите, пространство за компромиси, партньорство. Съвременната политическа наука сигурно може да добави още черти. Но важното е, че само заедно, в тяхната съвкупност тези компоненти разкриват богатото съдържание на съвременната демокрация. А съдържанието се проявява в създадените и функциониращи конституционни институции, в решенията по упражняване на държавната власт при спазването на правата и гражданските свободи.

Посочените по-горе разпоредби на чл. 1 от КРБ определят кой е носителят на държавната власт в Република България — народът, и легитимирането на властта — управляващите се издигат от народа. Участието на народа в управлението се реализира в правноустановени форми. Централно място в съвременната българска държава има представителната система — периодичните избори са основен елемент на демократичната държава.

2. Форми на държавата според държавния глава

Според „висшия представител на държавата“ и според начина, по който държавният глава (вж. Раздел XII) е заел своя пост, формите на държавно управление са „монархия“ и „република“ — обособени и разграничени в това им качество от Н. Макиавели:

2.1. Монархията е форма на държавата, в която държавният глава (вж. Раздел XII) е заел своята длъжност по пътя на наследяване, а в редки случаи чрез избиране от особена колегия. Държавата се представлява от княз, цар, крал, т.е. от титулувано висше длъжностно лице, принадлежащо в повечето случаи към определена династия; следователно монархът има тази длъжност доживот, на фамилни и наследственоправни основания (по реда за заемане на престола). Конституционната история познава различни типове на държавната форма „монархия“.

При абсолютната монархия цялата държавна власт е съсредоточена в едни и същи ръце. Монархът властва „по божията воля“, сам упражнява държавното господство; всяко изразяване на воля от негова страна е волята на държавата, юридически неограничена; монархът не е отговорен пред никоя земна инстанция. Народът е от негови безправни поданици. Френският крал Луи XIV (1638–1715) е характеризирал тази държавна форма с известните думи „Държавата — това съм аз“. При абсолютната монархия няма конституция в съвременния смисъл.

При конституционната монархия като форма на държавата властта на монарха е ограничена и балансирана на основата на ясни принципи, записани в конституцията като инструмент за контролирано управление. Властта на монарха бива ограничавана по различни начини: отделни държавни функции се упражняват в сътрудничество с други органи (напр. с парламента) или упражняването на държавната власт е разделено между отделни титуляри.

При парламентарната монархия монархът притежава присъщите на институцията държавен глава правомощия, но те са неутрализирани с правомощията на други конституционни органи; монархът не е „решаващ орган“. Народът чрез своите представители в парламента и чрез подкрепяното от него правителство взема политическите решения. Актовете на монарха изискват приподписване (вж. Раздел XII) от министър, с което той, респ. правителството поема отговорност за тях, вкл. пред парламента. Следователно в същността си парламентарната монархия е една демократична държавна форма — например съвременна Великобритания, Дания, Швеция, Норвегия, Холандия и др.

Модерната българска държава дълго време е била монархия. Съгласно чл. 4 от Търновската конституция: „България е монархия, наследствена и конституционна с народно представителство“. Учредителите на възстановената българска държавност са били с ясното разбиране, че формата на управление на българската държава е „конституционна монархия“, което ще рече монархия, в която властта на държавния глава търпи ограничения, ясно и изрично записани в действащата конституция. Учредителите са били точни и в названието на формата на управление, че Търновска България е конституционна, а не парламентарна монархия предвид заложения в Конституцията модел на държавна организация, и в частност — отношенията „държавен глава“ — „парламент“ — „правителство“: по Търновската конституция решаващата дума е у държавния глава, а не у парламента; парламентът не гласува нито председателя на правителството, нито неговите членове.

Всъщност „конституционна монархия“ и „парламентарна монархия“ са близки форми на държавно управление. Парламентарната монархия е произлязла от конституционната монархия и представлява нейно развитие. Контролните средства са съсредоточени у парламента, но могат да са възложени и на други конституционни структури, както и да бъдат вместени в една по-широка рамка на политическата система.

2.2. По своя произход републиката представлява признание в полза на свободния народностен тип държава. Етимологията е латинска — „res publica“, т.е. дела в общ интерес. Републиката като държавна форма представлява отказ и разграничаване от монархията. Главен разграничителен критерий е, че държавният глава не е монарх, а президент (председател на Републиката), заел поста си по демократичен път. Днес „република“ се разглежда по-малко като форма на държавата според това как държавният глава заема поста си, а повече като форма на държавата според това кои са носители на властта и как я упражняват. В тази връзка често споменавана е перифразата на известните думи на френския крал Луи XIV: „Държавата — това сме ние!“

Още в зората на конституционализма в политическата и в правната теория се застъпва тезата, че републиканското устройство на държавата трябва да бъде изградено в съответствие със зачитането свободата на гражданите: през 1775 г. Джон Адамс (1735–1826) — един от бащите на американския конституционализъм, пише, че британската държава, въпреки че има крал, е република, защото изпълнителната власт, макар еднолична и монархична, се подчинява на закони, създадени от законодателната власт, където хората/гражданите имат глас и право да бранят законите, т.е. република означава „добрата форма“ на държавно управление.

Днес повечето държави по света са възприели републиканската форма на организация на суверенната власт, откъдето произтича т.нар. управление чрез участие, т.е. определянето на „общата воля“ и „общото благо“ в демократичната република се осъществява с участието на активното гражданство. Върху тази плоскост в някои държави е въведена конституционна забрана за промяна на републиканската форма на държавата[1], за да не се стига до отказ от гарантирани чрез републиканската държавност основни права и свободи на гражданите.

Аналогично на парламентарната и президентската демокрация в теорията и конституционната практика се прави разграничение между „парламентарна република“ и „президентска република“ като форми на държавно управление.

С утвърждаването на народа като изключителен титуляр на суверенитета и единствен източник на всички власти в държавата, традиционното разграничение между „монархия“ и „република“ като основни форми на държавно управление губи до голяма степен своето изначално значение. В по-ново време на преден план излиза разграничението между формите на държавата, при които върховната власт се поверява на един-единствен държавен орган или на няколко държавни органа с разделени помежду им властнически правомощия. Правната теория е склонна да изостави класическото деление на република или монархия: „Единственото рационално деление на държавите ще съставлява класирането им от гледна точка на въпроса, доколко и как е гарантирано правото на избирателното тяло, чрез парламента или непосредствено, да налага на правителството оная насока на дейност, която то счита за най-целесъобразна“[2].

Историческият опит показва, че няма вечни и неизменни форми на държавата. Върху държавните форми оказват въздействие както особеностите в историческото развитие на отделните държави, така и специфичните им политически традиции, но в последна сметка те се видоизменят в зависимост от структурните промени, които настъпват в живота на гражданското общество.

Съгласно чл. 1, ал. 1 от КРБ: „България е република с парламентарно управление.“ С тази дефиниция ясно и категорично конституционният законодател се е постарал да определи не само формата на управление като република, но и да даде допълнителна квалификация на тази република: тя е парламентарна. Това означава, че парламентът, т.е. националният представителен орган — Народното събрание има определящо, водещо място във вземането на политическите решения, въпреки че съгласно известната максима „парламентът не управлява, но той оставя (в смисъл контролира) да се извършва управлението“: чрез парламента се формира правителството, което от своя страна е отговорно и подотчетно на парламента.

На въпроса дали предписаната по конституция форма на управление е наистина чиста парламентарна република, или е парламентарна република с примеси на президентска република, отговор може да бъде даден след разглеждането на материята за парламента, правителството и президента като висши държавни органи и тяхното място в конституционния ред на страната.

Впрочем, едва ли може някъде да се намери тип държавна форма „в чист вид“ — навсякъде тя има своите специфични за конкретната държава особености — население, епоха, исторически момент и т.н.

Формата на управление на държавата, такава, каквато е установена по действащата българска Конституция, принадлежи към избраните материи, които съгласно чл. 158, т. 3 на КРБ могат да бъдат предмет на изменяне не от обикновен парламент, а само от Велико народно събрание. Това означава, че една промяна във формата на държавно управление не може да бъде постигната със закон за изменение на Конституцията, който да бъде приет от Народното събрание по предвидения усложнен ред; за постигане на такава промяна — напр. за установяване на монархия, Конституцията предвижда единствено избиране на Велико народно събрание, което да гласува въпросното изменение на Конституцията (вж. Раздел IV).

В тази връзка през 2003 г. Конституционният съд даде задължително тълкуване на понятието „форма на държавно управление“. Произнесеното тълкуване очертава особено широка рамка на конституционното понятие, като вмества в нея всички конституционни органи и тяхното взаимодействие[3].

[1] Вж. напр. чл. 139 на Италианската конституция (1947 г., с изм.), чл. 89, ал. 5 на Френската конституция (1958 г., с изм.), както и чл. 110 на Гръцката конституция (1975 г., с изм.). ↑

[2] Баламезов, Ст. Цит. съч., с. 205. ↑

[3] Самият съд в диспозитива на решението характеризира даденото тълкуване като „разширително“, Реш. № 3 на КС от 2003 г., ДВ, бр. 36 от 2003 г. ↑

Форми на държавата според държавното устройство

Поначало критерият за групирането и класификациите на формите на държавата е различното третиране на „държавната власт“ като компонент от същността на държавата. Отделен, самостоятелен ракурс и подход в третирането на държавната власт се проявява във вътрешното разчленяване на тази власт и намира израз в понятието „държавно устройство“, което правната наука и практика използва като критерий за самостоятелна класификация — форми на държавата според държавното устройство. Според това дали държавната власт е упражнявана на една или на две плоскости, се разграничават съответно единна/унитарна и съюзна/федерална държава. „Държавното устройство“ е категория, която има приложение и при „съюзи от държави“.

1. Единна/унитарна държава

В единната (унитарната) държава всички държавни дейности изхождат от една „централа“ — това е принципът на унитаризма. Цялата държавна власт се концентрира и упражнява на една плоскост (единна организация и единен правен ред). Всички държавни органи са пряко подчинени на „държавната централа“ и се подчиняват на нейните нареждания и указания. Държавното устройство на единната държава не изключва обаче административно-териториално деление, без което никоя съвременна държава не може да съществува. Но това деление има административен характер, оттам идва и понятието „административно-териториални единици“ — общини, области (чл. 135 от КРБ). Такива единици не притежават собствена първична власт (вж. Раздел XVI).

Предимствата на единната държава са във възможността за бързо реагиране към обществените потребности, в ясните управленски структури, широкообхватното, по правило равноправно третиране на гражданите, и еднаквите правни условия за стопанска дейност. Недостатъци могат да се проявят в усилване на заложената по дефиниция тенденция към централизиране. Съобразяването на местните с общите държавни интереси се осъществява в структурите на местното самоуправление и в деконцентрацията на държавната власт по места. Но всички тези структури функционират в рамките, в които се упражнява централно ръководната власт в единната държава.

Във връзка с държавното устройство теорията и правната уредба използват основно две двойки понятия — „концентрирана — декон-центрирана“ и „централизирана — децентрализирана“ държавна власт. Концентрирана е такава организация на управлението, в която определянето и реализирането на държавните задачи е разположено на централното управленско равнище на държавната администрация (министерствата). И обратното, при деконцентрацията изпълнението на държавните задачи се извършва от звена на по-ниските държавни управленски равнища (опосредена държавна администрация), при което обаче централата във всички случаи запазва надзор за целесъобразност и законосъобразност. Това е т.нар. упражняване на държавна власт по места.

Принципът на централизацията в държавата означава, че всички държавни задачи се осъществяват пряко от „централата“, т.е. централните държавни органи осъществяват тези дейности; докато децентрализация има там, където държавните задачи са прехвърлени (делегирани) върху самостоятелни недържавни носители на публична власт, напр. общините. В този случай държавата „се отдръпва“ от осъществяването на определени функции от властта, като ги предоставя на други субекти на публична власт; те осъществяват въпросните функции въз основа на делегацията, но от собствено име и за собствена сметка. Спрямо тези субекти на публична власт държавата по правило има само надзор за законосъобразност (вж. Раздел XVI).

Член 2, ал. 1 от КРБ гласи: „Република България е единна държава с местно самоуправление.“ Ясно и категорично формата на държавното устройство на съвременна България е определена като „единна държава“. Едновременно с това е поставено ударение и върху местното самоуправление. В Глава седма „Местно самоуправление и местна администрация“ Конституцията съдържа принципите на местното самоуправление и местната администрация.

„В нея (Република България) не се допускат автономни териториални образувания“, гласи второто изречение на чл. 2, ал. 1 от КРБ. В тази разпоредба се съдържа заложеният в Конституцията принцип за засилен унитаризъм, който се проявява в забрана за териториални образувания, съдържащи иманентно възможността за развитие на установеното държавно устройство към по-сложни държавни форми, в които държавната власт вече се разполага на повече равнища. От текста недвусмислено се извежда разбирането, че действащата българска Конституция не допуска развитие на регионализъм, който да надхвърли установената форма на единната държава. Ударението е върху единното държавно устройство, което означава централизирана организация на държавната власт, включваща в своите рамки и формите на местното самоуправление.

Освен сред основните начала на конституционния ред (Глава първа) формата на държавно устройство има уредба в Конституцията и в Глава девета (реда за изменяне на Конституцията) — досежно реда за изменянето на установената в Република България форма на държавно устройство. Както формата на държавно управление, така и формата на държавно устройство принадлежат към особените материи, които поради основното им значение не могат да бъдат изменяни от Народно събрание, а само от нарочно избрано Велико народно събрание (чл. 158, т. 3 от КРБ). Това означава, че опити съвременна

България да бъде устроена като федерална държава могат да постигнат реализация само по пътя на Велико народно събрание. В този смисъл е и задължителното тълкуване, което Конституционният съд даде в споменатото Решение № 3 от 2003 г. относно реда за изменянето на установената в Република България форма на държавно управление и на държавно устройство[1].

2. Съюзна/федерална държава

Названието е от латински: foedus = съюз. Характерно за тази държавна форма е, че държавните функции са разположени на две равнища: едното е съюзната/федералната държава, другото е „полу-държавите“ — провинции, щати, кантони, ландове и др. Принципно положение е, че и двете равнища притежават елементите от същността на държавата (вж. Раздел II), макар и непълни.

Основно правило при федералното държавно устройство е, че общата схема в Конституцията трябва да обхваща организацията и правния ред на съюзната държава и на полу-държавите по такъв начин, че да е налице взаимно обвързване на задачи, дейности и компетенции в ясна общодържавна хомогенност.

Държавната власт е „поделена“ между федералната държава и полу-държавите. Учението за трите елемента (Раздел II), приложено върху федералната държава, ще срещне трудности: елементите „държавна територия“ и „държавен народ“ не са проблемни; проблеми обаче възникват с елемента „държавна власт“. При полу-държавите отсъства „външният суверенитет“, което прави тяхната „държавна“ власт непълна. При федералната държава „вътрешният суверенитет“ е разделен между нея и отделните полу-държави; и в двата случая „неделимият“ суверенитет е непълен и поделен, което противоречи на природата на суверенитета (вж. Раздел II), а именно — неговата пълнота и неделимост. В първите десетилетия на федералната държава (САЩ) в теорията и практиката се застъпва разбирането за наслагването на двата суверенитета — на федерацията, и на щата; битува понятието за „двойния суверенитет“, около който се разгръща най-голямата държавна криза в историята на Съединените американски щати — стремежът за отделяне/сецесия на Южните щати и войната, известна като Сецесионната война (1860–1863).

Конституционализмът се е справил с този сложен проблем; използва правната фикция, че първичен и неделим суверенитет се упражнява само в рамките на конституционното разпределяне на компетенциите между федералната държава и полу-държавите; а полу-държавите имат „идеални части“ от неделимия първичен суверенитет, като очертанията на тези части, изразени съответно в компетенции, следва да се съдържат във федералната конституция. В това се състои основният принцип на федералното държавно устройство: разграничаването функциите по упражняването на държавната власт и разпределянето им като съответни правомощия между двете равнища на власт съставлява ядрото и гаранцията за удачното решаване на управлението във федералната държава. Двете равнища следва взаимно да се допълват.

Принципът на хомогенността е присъщ на федералното държавно устройство: изразява се в необходимостта от синхрон между федералната конституция и конституциите на полу-държавите, при което водещо положение има федералната конституция.

Принципно положение, записано в конституциите на всички федерални държави, е че федералното право има предимство пред правото на полудържавата.

Изменение на федералната конституция не може да бъде извършено без участието на полу-държавите или без участието на онзи федерален държавен орган, в който те са равно представени — горната камара на федералния парламент.

Основно начало във федералната държава е и принципът за субсидиарността: по-голямата общност може да бъде заставена да изпълни една обществена функция само тогава, когато тази функция не може да бъде изпълнена от по-малката единица. А във федерализма субсидиарността се проявява в това, че по-малката държавна единица — полудържавата, има първичната компетентност за осъществяване на държавни дейности върху нейната територия и само ако тя не може да се справи, на нейно място встъпва по-голямата държавна единица, т.е. федералната държава. Субсидиарността принадлежи към основните идеи на федерализма. Функционирането и развитието на федерализма често е предмет на оспорване пред Конституционния съд (където има такъв). Днес най-големите държави в света имат федерално държавно устройство — Съединените американски щати, Канада, Мексико, Венецуела, Аржентина, Бразилия, Малайзия, Индия, Германия, Швейцария, Белгия (от 1988 г.) и др.

Понятието за формата на държавното устройство не е замръзнала концепция; то постоянно се развива и обогатява. През втората половина на XX в. в Южна Америка се забелязва тенденция към федерализиране; в Европа се наблюдава засилено развитие на регионализма (Италия, Испания, Великобритания), при което най-високото административно-териториално равнище бива снабдявано с толкова много правомощия, че наподобяват правомощията на полудържавата във федералното държавно устройство.

Но през последните десетилетия в Европа е налице и обратното явление: федерации се разпадат — СССР, Югославия, Чехословакия. Причините, поради които една държава избира федералното устройство като форма на държавно устройство, както и причините за отказване от тази форма, са сложни и специфични. Историята показва, че при големи държави като САЩ, Канада, Австралия произходът на това явление е в процесите на деколонизацията. При Швейцария влияние оказват специфични фактори като релеф, територия, обичаи и т.н. Сравнително скорошното устройване на Белгия като федерация има своето обяснение в двете народностни и езикови общности в населението, довело до обособяването им като полу-държави във федерална Белгия.

В историята на България въпросът за участие във федерация почти не присъства. Действащата българска Конституция съдържа ясно разбиране за необходима стабилност в конституционноустановената форма на управление и форма на държавно устройство. За нейното изменение, както и за изменението на конституционноустновената форма на държавно управление, е предвиден най-сложният път — Велико народно събрание (чл. 158, т. 3 от КРБ).

[1] Реш. № 3 на КС от 2003 г., ДВ, бр. 36 от 2003 г. ↑

Обединение/съюз от държави. Конфедерация

1. Обединение от държави

„Обединението от държави“, или „съюзът от държави“ се различава от федералната държава по това, че при него отсъства най-важният елемент от същността на държавата — първичната държавна власт. В „съюза от държави“ участващите държави запазват своя суверенитет; съюзът от държави, за разлика от федералната държава, няма собствен суверенитет. Обикновено такива съюзи са възниквали и възникват въз основа на международен договор. В отделните държави първичната власт за формиране и осъществяване на своя вътрешна политика, остава незасегната от процеса на обединяването. Отсъствието на най-важния елемент — първичната държавна власт, оправдава извода, основан на учението за трите елемента (вж. Раздел II), че „обединението от държави“ всъщност не е държава в собствения смисъл.

Актовете на такова държавно обединение, за да имат обвързваща сила, се нуждаят от транспониране, т.е. въвеждане във вътрешното право на полу-държавите. Важен признак на такова обединение от държави е, че отделната държава може да напусне обединението, т.е. налице е право на сецесия, за разлика от федералната държава, където това по принцип не е присъщо.

Примери от историята за такива обединения на държави са Швеция и Норвегия до 1805 г. (персонална уния), Австро-Унгария (реална уния) и др.

2. Конфедерация

Когато такова обединение от държави се създава не на основата на международен договор, а на вътрешна конституционноправна основа, е налице обединение, което има засилен акцент върху властните отношения; такова обединение представлява конфедерация. Терминологично наименованието е близко до федерацията като форма на държавно устройство. Различията им обаче са съществени и се съдържат в основните характеристики на конфедерацията:

— съюз на самостоятелни държави, създаден въз основа на споразумение, с конституционноправни елементи;

— за осъществяване на общи цели и задачи, вкл. насърчаване на еднопосочни интереси, както и защита „отвън“;

— не притежава първична държавна власт; участващите в обединението държави запазват суверенитета си.

Различието между федерацията и конфедерацията като форми на държавата се илюстрира добре в германската правна терминология. Федерация е „Bundesstaat“, което означава „съюзна държава“. В тази сложна дума коренът е „държава“ и с това се подчертава, че федерацията е самостоятелна форма на държава с всички присъщи на държавата елементи, включително и суверенитета.

Немският термин за конфедерация е „Staatenbund“. В тази сложна дума двете съставки „съюз“ и „държава“ са разместени, в сравнение с „Bundesstaat“ — федерация; при „съюз от държави“ коренът на думата вече не е държава, а „съюз“. С това се подчертава същността на обединението от държави, че участващите държави запазват своята самостоятелност и суверенитет.

Конфедерация са били американските колонии в периода между Декларацията за независимостта от 1776 г. до приемането на Федералната конституция през 1787 г. (вж. Раздел V), конфедерация е Германският съюз (1815–1866) и др.

3. Супранационални обединения от държави

Има се предвид Европейският съюз, Африканският съюз, Азиатският съюз и др., които съдържат черти както на международна организация, така и на федерално/конфедерално държавно устройство, но не съдържат трите елемента от същността на държавата (вж. Раздел II) и не са държави.

Особено внимание се полага на Европейския съюз, тъй като Република България е държава-членка в този съюз. Освен това Европейският съюз се отличава от другите супранационални съюзи, тъй като е изградил самостоятелна правна система, която има пряко и универсално действие в държавите-членки с предимство пред Националното право при колизия на правните уредби.

За Европейския съюз е характерно, че неговата правна характеристика не може да се вмести в някоя от класическите категории на конституционното и на международното право. Широко е споделяно[1] разбирането, че той няма качество на нова държава, но е супранационален/наддържавен съюз sui generis, по-силен от традиционните обединения на държави. По повод особената правна природа на Европейския съюз Федералният конституционен съд (вж. Раздел XV) в Германия въведе в европейското пространство особена терминология, като създаде нова дума[2], характеризираща правната същност на този съюз, който е носен от държавите-членки и уважава суверенитета на всяка от тях: в термина Staatenbund, означаващ „конфедерация“, е вместена представката „ver“, свидетелстваща за трайно обвързване; резултатът е новата дума „Staatenverbund“, непреводима на друг език, която вече се е наложила като идентификация на особената правна природа на Европейския съюз.

Очевидно категорията „форма на държавата“ е сложна и многоизмерна, отразява разнообразни и често изпълнени с вътрешно напрежение явления и процеси. Държавната форма синтезира в себе си конститутивните елементи на държавата — народ, територия и публична власт. В нея намират израз както ценностният ред, така и институционната структура на държавата. Формата на държавата определя начина, по който се осъществява взаимодействието между управляващи и управлявани, т.е. очертава механизма, чрез който гражданското общество и държавата се интегрират в единна, но диференцирана обществено-държавна цялост.

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 3 от 2003 г., ДВ, бр. 36/2003: чл. 1, ал. 1, чл. 2, ал. 1, чл. 153 и чл. 158, т. 3 (форми на държавно управление и държавно устройство, изменения в тези държавни форми от ВНС);

Решение № 3 от 2004 г., ДВ, бр. 61/2004: чл. 153 и чл. 158, т. 3 (конституционни промени във връзка с ЕС ще изискват ли ВНС?);

Решение № 8 от 2005 г., ДВ, бр. 74/2005: чл. 158, т. 3 (конституционни промени в съдебната власт изискват ли ВНС?);

Решение № 7 от 2006 г., ДВ, бр. 78/2006: чл. 158, т. 3 (конституционни промени, изискващи ВНС?);

Литература:

Аристотел. Политика. Отворено общество, 1995.

Близнашки, Г. Принципи на парламентарното управление. 2. изд., С., Св. Климент Охридски, 1999.

Близнашки, Г. Формата на държавата (Съвременни конституционни измерения), С., Св. Климент Охридски, 1999.

Владикин, Л. Общо учение за държавата, 1992.

Киров, Ст. Федерация и конфедерация. — Демократически преглед, 1907, №1.

Констан, Б. Курс по конституционна политика. Т. 1. За свободата при модерните народи. С., Кама, 2002.

Неновски, Н. Идеи за държавата и правото в Древна Гърция. — Съвременно право, 1992, № 1.

Танчев, Е. Формата на управление — световни стандарти и измерения в българския конституционализъм. — Юридически свят, 2001, № 2.

Loewenstein, К. Political Powers and the Governmental Process, Chicago, 1957.

Ipsen, J. Staatsrecht I, 19 Aufl., Carl Heymann, 2007;

Herdegen,M. Europarecht, 9. Aufl., C. H. Beck, 2007.

[1] Попова, Ж. Право на Европейския съюз, Фондация Европейски съюз 2007, с. 20; Herdegen, М. Europarecht, 9. Aufl., С. Н. Beck, 2007, S. 71. ↑

[2] BVerfGE, 89, 155. ↑

Раздел четвърти
Конституция

Конституцията като инструмент за контрол върху властта

Дали една държава ще бъде характеризирана като демократична, зависи до голяма степен от наличието или липсата на действени институции и механизми, чрез които упражняването на политическата власт е разделено между различни субекти и чрез които механизми тези субекти са подложени на контрола на управляваните. А управляваните — това е народът, у когото е върховната власт. И тъй като човешката природа не е склонна да се самоограничава във властта, необходимо е тези механизми да бъдат съзнателно вграждани във властния процес. Трябвало е да минат векове, за да може „политическият човек“ да разбере, че за да има справедливост и гарантирани права, властниците трябва да бъдат ограничавани. С времето се е стигнало до заключението, че това е постижимо, като ограниченията във властта бъдат излагани във вид на ясни правила — конституция. Така конституцията се развива и налага като решаващ инструмент за контрол над властния процес в държавата.

Всъщност историята на конституционализма е едно неспиращо търсене и стремеж на същия този „политически човек“ да постави ограничения на властта и на мястото на подчинението и послушанието (вж. „поданство“, Раздел II) да намери оправдаване и осмисляне на властта. Постига го чрез участието си в политическия процес и чрез създаването на правила за упражняване на властта. Съвкупността от тези правила и принципи представлява тялото на конституцията.

Впрочем, всеки тип държава има свои правила и принципи за упражняването на държавната власт, но не всеки такъв ред и организация на властта са представлявали „конституция“ в посочения смисъл: те не са почивали на ясното разбиране за потребността от един център в държавата, от който се дават основните нареждания за държавната организация и принципното разграничаване на публичната сфера от сферата на индивида — и всички тези „нареждания“ да почиват върху правото; властта да бъде контролирана и ограничавана. В основата на конституцията като „ред и организация“ е разбирането за конституцията като „инструмент за контролирано ограничаване упражняването на властта“.

Закрепването на правилата на основния ред в държавата във вид на писмен документ идва с осъзнаването на необходимостта от признаване и закрила на правата на човека и гражданина. Такова искане е издигнато по време на Пуританската революция в Англия (вж. Раздел V) във втората половина на XVII в. Идеята за конституция получава бързо развитие, стимулирана от идеята за „обществения договор“ (вж. Раздел II); впрочем, „общественият договор“ и до днес остава главна материална същност на конституцията. Стремежът е чрез установяване на политически правила неограничената власт, оприличавана на митичното чудовище Левиатан, да бъде укротена; препоръчва се тя да бъде упражнявана разделно; на всяко нейно функционално разклонение да отговаря отделна държавна функция; да има диференциране и специализиране на държавните функции, упражнявани от отделни титуляри. И въпреки това разделяне, органичното единство на държавата все пак не се загубва, то непрестанно се възпроизвежда чрез съвместното действане на тези титуляри, при което се формира държавната воля.

Тази философия кристализира в принципи и правила, тържествено прокламирани като конституционноправни норми. Те имат най-висок ранг в нормативната йерархия (вж. Раздел I), защото съдържат принципите на властта и ценностите в държавата. Конституцията е най-ярък израз на правната култура на обществото. Тя документира неговата същност и цялост и съдейства за осъществяването на заложените политически идеи, осигурява единство в правния ред. С това конституцията е правният фундамент на политическия живот. Тя „канализира“ упражняването на държавната власт, вкарва я в руслото на определен правен ред. Едновременно с това конституцията вмества държавната власт и в границите на определен материален ценностен ред, който се изразява в критерии, блага, водещи цели. Следователно конституцията представлява не само правната статика на основния ред в държавата, но и правната динамика на протичащите процеси.

В най-общ план „конституция“ означава организация на една общност, на един съюз. Държавата е най-сложният съюз и конституцията е нейният основен закон. Тя е скелетът в снагата на държавния механизъм.

Пътят към създаването и налагането на такава конституция, която в сравнение с предишни обществени образувания дава на държавата ново качество, е бил дълъг и променлив. Когато се търсят корените на съвременната конституция, погледът се обръща към еврейската, древногръцката и древноримската държава. Като примери за образцово държавно устройство се сочат Атинската град-държава и създадената конституция на Солон (640–560 г. пр.н.е.). Правната теория[1] приема обаче, че такива конституции имат характера предимно на „institutio“, т.е. те регистрират фактическото състояние на нещата. Подобна е характеристиката и на декретите на римските императори, които при император Хадриан (117–138) носят названието „constitutiones“.

В по-ново време предвестници на съвременните конституции се смятат т.нар. „leges fundamentales“ на средновековната Германска империя. Но при тях, както може да се заключи от множественото число на термина, отсъства един център, от който да произтичат важните държавни решения, засягащи всички граждани и всички въпроси в държавата. При тези leges fundamentales става дума за съсловни привилегии, разпоредби за престолонаследяване, организационни норми, религиозни свободи и т.н. — всички те в тяхната съвкупност не дават един систематизиран ред за упражняването на властта в държавата (вж. Раздел V). Това се отнася и за известни държавни актове на други европейски държави, издавани до втората половина на XVIII в., носещи характера на договори — Великата харта на свободите от 1215 г., Тюбингския договор (1514) и др. Като първи предвестници на съвременна конституция се смятат някои актове от ранната епоха на славната революция в Англия: Съглашението на народа (Agreement of the People 1647–1649 г.) и особено Инструментът за управление (Instrument of Government 1653 г.). Но тези актове представляват изключения, при това с кратко приложение.

Големият пробив в установяването на съвременното понятие и роля на конституцията се осъществява с преодоляването на разбирането за конституцията само като за договор; към него се добавя едно ново разбиране за конституцията: като за основен закон на държавата, създаден във формата на писмен документ с правно съдържание, основано на ясни и твърди принципи; създаването на този документ почива върху теоретични конструкции; реализира се с нормотворческа дейност, осъществена от политически сили, извършващи учредителна дейност.

Това модерно понятие за конституция се създава и практически се налага в последната четвърт на XVIII в. В този исторически момент основният закон се превръща наистина в конституция, която поставя държавната власт в рамките на един основен правен ред. С това материалното разбиране за конституция достига необходимото формализиране, т.е. материалното съдържание се облича и в прилягаща и необходима форма.

Така осъзнатата потребност от писмено закрепена конституция, наложила се в Англия, Северна Америка, Франция, Полша, представлява продукт на мисленето и разбиранията от XVII и XVIII в., на Просвещението и на естественоправните теории. Голямото постижение е практическото осъществяване на естественоправната теория за държавотворния договор: един тържествен договор да служи като основен закон, при това трайно и трудно изменяемо; същият да даде правна уредба на отношенията по организацията на държавата, на правното положение на гражданите, така че да не се допусне злоупотреба с власт и произвол — и всичко това да се постигне чрез писмено закрепване на принципа за разделение на властите и осигуряване закрилата на правата и свободите на гражданите.

Този идеализиран образ на конституцията се превръща в лозунг за политическа борба, за революция. Той вече постулира едно определено и присъщо съдържание на конституционния акт. Това ясно проличава в текста на известния чл. 16 от френската Декларация за правата на човека и гражданина от 1789 г.: „Общество, в което правата не са гарантирани и в което няма разделение на властите, такова общество няма конституция“ (вж. Раздел XVII).

През втората половина на XIX в. конституцията, като теория и практика, става неотменен елемент от модерната същност на държавата. Конституцията и иманентно присъщото й съдържание — тези две неща се превръщат в основна съставка на държавата и на нейното право. Още във втората половина на XVIII в. известният швейцарски юрист Емерих дьо Вател (1714–1767) дава определение на „конституция“, което е приложимо и днес: „Основополагащата правна уредба, която дефинира начините и пътищата, по които трябва да бъде упражнявана публичната власт. В нея е очертана формата, под която нацията действа като политическо тяло; как и чрез кого бива управляван един народ, какви са правата и задълженията на управляващите. Всъщност конституцията не е нищо друго освен дефиниране на реда, по който една нация си поставя за цел с общи усилия да постигне предимствата на политическото общество“[2]. Така още преди повече от два века е ясно формулирана осъзнатата потребност от конституция, която регламентира основния правен ред в държавата, представлява правнонормативен акт, чиито норми имат най-висока по степен юридическа сила и стават централни за устройството и изграждането на държавата.

Днес въпросът, дали една държава да има конституция, или не, отдавна не е актуален; той е решен. Дискусия се води по-скоро относно съдържанието на конституцията, ранга на някои конституционни норми, предимствата на едни или други структури в осъществяването на държавната власт. Дискусия се води и за това дали към една наддържавна общност подхожда да има „конституция“ в изложения смисъл.

[1] Stern, К. Das Staatsrecht des Bundesrepublik Deutschland. В. I, 2.Aufl., C. H. Beck, 1984, S. 61–65. ↑

[2] Владикин, Л. Организация на демократичната държава. С., 1992, с. 86. ↑

Понятие. Същност на конституцията

1. За термина „конституция“

Терминът „конституция“ има латински произход — глаголът е „constituere“ със значение „устройвам, установявам“. В древния Рим терминът се е срещал често в следното словосъчетание — rem publicam constituere — „да уредим общите дела“.

В правната наука[1] се приема, че терминът „конституция“ в смисъл на държавна организация за първи път е бил използван от римския оратор Цицерон (106–43 г. пр.н.е.). По-късно е използван пак в древния Рим за именуване на императорските закони.

През Средновековието употребата на термина „конституция“ в Европа е въведена от християнската църква. В светския живот значението на термина като комплекс от основни норми, уреждащи организацията и управлението на една общност, при това не само писани норми, но и неписани, се появява към XVII в. Предхождат го leges fundamentals в Германия, както и редица известни споразумения и актове от Средновековието с договорен характер: пактове, харти, билове и други специфични за феодализма правни форми. Характерното за тях е, че се сключват с благоволението на монарха — всяка харта е „дарена“ от него. Договорният характер на тези предтечи на съвременната конституция илюстрира разбирането за същността на един такъв държавотворен и държавоустройствен акт: той е договор между монарха и управлявания народ. В средата на XVII в. разбирането за договорния характер е все още преобладаващо — напр. известното „Съглашение на народа“ (Agreement of the People, 1647–1649 г.) в Англия. Но в същата тази епоха през 1653 г. в Англия се създава първата (и единствена) в нейната история писана конституция със заглавие „Инструмент за управление“ („Instrument of Government“) — в това наименование вече се съдържа по-широко разбиране за конституцията като инструментариум, като средство за управление, а не само като договор.

Първите конституции са на Новия континент: Конституцията на щата Вирджиния (1776), последвана от конституции на други щати и през 1787 г. — от Федералната конституция на Съединените американски щати, която с 27 поправки е в сила и днес.

На европейския континент през 1791 г. се приемат две конституции, които си съперничат за първенство — Конституцията на Полша (май 1791 г.) и френската Конституция (септември 1791 г.), известна като „Първата“ в рамките на Великата френска революция. Впрочем, терминът „конституция“ присъства още в Декларацията на правата на човека и гражданина от 1789 г. — в известния чл. 16. Така в края на XVIII в. на американския континент и в Европа понятието „конституция“ вече се е наложило в съвременния му смисъл.

В ранния XIX в. германските княжества приемат свои конституции, използвайки немския термин „Verfassung“. В него акцентът е върху устройството, организацията на една общност. „Verfassung“ са последвалите германски конституции (вж. Раздел V) до приемането през 1949 г. на „Основен закон“. Тогава е предпочетен средновековният термин „Основен закон“ с разбирането, че е по-подходящ при разделената Германия. Но след обединяването и възстановяването целостта на германската държава в 1990 г. названието „Основен закон“ бе запазено, с което пък се подчертава нормативният характер на конституцията като основен закон в съвременната държава.

В края на XIX в. на Балканския полуостров е разпространен терминът „органически устав“ със значение на конституционен акт, но по-слаб от „конституция“ на суверенна държава. Обяснението е, че след разпадането на Отоманската империя се създават васални държави, които нямат пълна независимост. А наложилото се по това време понятие за „конституция“ съдържа разбирането като за творение и основен закон на суверенна държава. Затова Великите сили предпочитат „органически устав“ вместо „конституция“ и такова е било названието на бъдещата конституция, която Учредителното събрание на България е следвало да приеме през 1879 г. Но същото това събрание с голямо мнозинство гласува против този несуверенен термин и налага първият основен закон на възстановената българска държава да се нарича с полагащото й се име „конституция“, станала известна като Търновската конституция.

2. Понятие за конституция

Така както за феномена държава (вж. Раздел II) не може да се даде единна дефиниция, така и за „конституция“ трудно може да се даде общоприето определение. Смята се, че дефинирането на понятието за „конституция“ принадлежи към най-костеливите орехи на правната наука. Още от Античността създаването и изучаването на основния ред в държавата принадлежи към философията. За Аристотел конституцията е била „politeia“ със значение: формата на държавата и реда за осъществяване на отделните задачи по управлението й.

Във втората половина на XVIII в. терминът „конституция“ вече се използва като синоним за легитимност на контролираното управление и ограничаване на властта в държавата. И за да действа спрямо много и неограничен брой адресати, на преден план излиза нормативното действие на конституцията; налага се понятието за конституцията като нормативен акт — трайно и задълго се установява нормативисткото разбиране, имащо своя най-изтъкнат теоретик в една по-късна епоха — Ханс Келзен и неговото „Чисто учение за правото“ (вж. Раздел I). Нормативното разбиране за конституцията като съвкупност от правни норми с висш ранг продължава да бъде господстващо.

Следва да се отбележат и други аспекти, от които правната и политическата теория се опитват да погледнат конституцията. Внимание заслужава децизионистичното разбиране за конституцията, разработено от германския юрист Карл Шмит (1888–1985); децизионизъм — от „решение“. В рамките на това учение конституцията се възприема като „общо решение за вида и формата на политическото единство“; ударението е върху решението, което е взето в конкретния политически момент по установения ред.

Интеграционното учение, свързвано пак с германската правна наука и нейния представител Рудолф Сменд (1882–1975), е съсредоточено върху интегриращата функция на конституцията; смята се, че значението й за обществото и държавата е толкова голямо, че е способно да изчерпи понятието за конституция. Учението има последователи и в политологията.

Конституцията е сложно и многопластово явление. За неговото изучаване може да се използват различни подходи, тя може да се разглежда от различни аспекти. За конституцията като явление важат същите характеристики, които вече бяха посочени за конституционното право: фундаментно за цялата действаща правна система; тясно свързано и ориентирано към политиката; рамково (вж. Раздел I). Както за конституционното право като клон на действащото право, така и за самата конституция като център на конституционното право и на цялата правна система, се употребяват две основни понятия: широко и тясно.

Според широкото понятие, под „конституция“ се разбира цялостното състояние на държавата. Такова понятие принадлежи не само на конституционното право; с това понятие конституцията не е явление само на правото, а надхвърля неговите предели; конституцията се възприема като фокус на духовни и рационални концепции, на социални борби и политически разбирания. Конституцията се разглежда и като вътрешноорганизирано понятие от идеи, интереси и институции, които в процес на стълкновения, на изглаждане на тези стълкновения и на взаимно проникване се съединяват в едно цяло, което вече представлява конституционната действителност на една епоха. В този порядък на разсъждения, в рамките на широкото понятие, конституцията се възприема като състоянието на една общност — държавата. В този смисъл дори и анархията представлява едно конституционно състояние. Конституцията се разглежда като феномен, като статика в конкретен исторически момент на една държава. Статиката е в държавната организация и в отношенията между висшите държавни органи. Статичният момент в това понятие го приближава до понятието за „институция“.

Конституционното право работи с тясното понятие за конституция. Абстрахирайки се от различни възможни срещани негови нюанси, то може да бъде обобщено в следното: съвкупност от писани и неписани правни норми, които установяват основния ред на държавата, формата на държавата, изграждането и функциите на висшите държавни органи, основните черти на икономическия и обществен живот, правното положение на гражданите. Всичко това конституцията съдържа като принципна уредба. Обхватът на една конституция е ограничен; тя не може да урежда всичко, което има отношение към посочените по-горе предмети. В този смисъл конституцията, както и конституционното право, е „рамково“. Тази характеристика има за последица това, че реалният живот в държавата трябва да се явява като желана последица от действието на конституционните норми; само тогава държавата ще има нормална конституция, т.е. „здравето на държавата“ е в добро състояние. Или според тясното понятие конституцията е: 1) систематизирана съвкупност от правни норми, имащи най-висок ранг; 2) по правило те са закрепени в писмен документ; 3) регулират основния ред в държавата относно нейната форма, структура и организация; 4) установяват отношението на държавата към нейните граждани; 5) тези правни норми са създадени от учредителна власт. Конституцията е инструмент на реда, чрез който политическата структура на държавата трябва да бъде очертана и установена по общообвързващ начин — и всичко това да се постига с юридически средства.

В българската конституционноправна класика няма спор относно понятието за конституция: „Конституция наричаме системния сбор от действащи публичноправни норми, които определят основни положения в правното устройство и в управлението на една държава и са дадени от една учредителна власт“[2].

3. Същност на конституцията

3.1. Конституцията като договор. Разбирането за такава същност идва от теорията за договорния произход на държавата (вж. Раздел II) и за договорното обосноваване на нейната същност. В тази рамка идеята за конституция се ражда като една необходимост за ограничаване на централната власт (монарха) чрез харти, були и други писмени документи, които по своята същност представляват договори. А конституцията следва да уреди, да установи по общозадължителен начин отношенията между управляващи и управлявани. Договорната форма се приема като сигурна гаранция за спазването на правата и изпълнение на поетите задължения.

Основното е в учението за обществения договор. Държавотворният договор вече не представлява подарен чрез благоволението на монарха договор с права и задължения за него и за управлявания народ; общественият договор е договор между свободни хора, които сключват помежду си споразумение за упражняване на властта в държавата. Класически пример за това съдържа преамбюлът на една от първите (1780) конституции през XVIII в. — Конституцията на щата Масачузетс:

„Държавата се образува чрез доброволното съюзяване на индивидите. Тя е резултат на един обществен договор, чрез който целокупният народ се договаря с всеки гражданин и всеки гражданин се договаря с целокупния народ, с цел всички да бъдат управлявани по определени закони, за общо добро. Дълг на народа е, когато се учредява конституция, да установи справедлив начин на законодателстване, а също така и безпристрастно тълкуване и вярно изпълнение на законите, така че всеки гражданин да може по всяко време да намери в законите подкрепа и защита. Вследствие на всичко това ний, народът на Масачузетс, благодарим на върховния законодател на света, който, като ни озари със своето напътствие, ни дава възможност доброволно и мирно, без измама, без насилие и без изненада да се свържем едни с други чрез един първичен договор, изричен и тържествен, и да установим за себе си и за потомците си една нова конституция за гражданското ни управление, учредяваме и обявяваме единодушно следващите декларации за правата и плана на управлението, които са конституцията на Република Масачузетс“[3].

В идеологията на Великата френска революция се отделя голямо внимание на конституцията като обществен договор и се прави нюансирано разграничение в етапите на сключване и на произвеждане последици от този обществен договор: първият етап е Декларацията на правата, т.е. присъщият за това време обичай за тържествено встъпление към конституцията; вторият етап е самият обществен договор, който по време се сключва след Декларацията, но преди приемането на самата конституция; и третият момент е приемането на конституцията, която дава начините на управление на вече създадената чрез държавотворен договор държава. Това фино разграничение по-късно се заличава и остава разбирането за същността на конституцията, което я отъждествява с обществен договор — пример е приетият по времето на Наполеон III във Франция „Pacte fondamentale“ през 1852 г. Монархична Европа от началото на XIX в. възстановява разбирането за конституция като обществен договор между управляващите и народа.

3.2. Конституцията като закон.

Разбирането за същността на конституцията само като договор, макар и обществен, не може да задоволи развитието на конституционализма. Прилагането на това разбиране в континентална Европа среща затруднения при монархичната институция — монархът продължава да е активен/решаващ участник в политическия процес, а възприемането на конституцията като договор оставя суверенитета, в голямата му част, у монарха, тъй като договорът е между монарха и народа. Решителната и радикална крачка се прави от революцията, като народът бива обявен за единствен титуляр на суверенитета, т.е. върховната власт; суверенитетът вече не се дели с монарха, суверенитетът е у народа и конституцията е творение на суверенната воля на народа. Тъй като народът сам не е в състояние да напише конституцията, тя се създава чрез негови особени представители. Следователно конституцията не е само договор.

Съвременното разбиране за същността на конституцията се ражда в условията на конституционната държава — този тип държава, в който упражняването на властта е разделно и ограничено, и човешките права са признати и закриляни. Този ефект не може да се постигне с конституция, която е само обществен договор. Налага се разбирането, че инструментът за контролирано упражняване на властта в държавата следва да има правнонормативен характер; този инструмент трябва да бъде закон, при това основен, върховен, писан, трудно подлежащ на изменяне. Конституцията е „квалифициран закон“.

За да е ясна потребността от преодоляването на разбирането за същността на конституцията като договор, достатъчно е да се приведе съображението, че само закон може да е правнозадължителен за всички. Така се стига до основното, определящо разбиране за същността на конституцията — тя представлява фундаментният закон на държавата в качеството й на общност, на организация. А държавата е най-сложната организация, най-сложният съюз. Той има нужда от юридическа структура, от организация, предвидими отношения и от ред. Според този ред се образуват политическите общности, осъществяват се държавните задачи. Конституцията дава процедурите за решаване на конфликтите в общността „държава“, дава организацията за протичането на процеса по създаване на единство. Конституцията създава основите и нормира главните черти на действащия правен ред. С това конституцията представлява структурен план, насочен към постигане на определени цели, и едновременно с това — носеща конструкция в юридическата снага на общността „държава“. Като закон конституцията съдържа правни норми с най-висок ранг в йерархията на правнонормативните актове. Това е така, защото те съдържат основните принципи на власт и посочват обективните ценности в държавата. С това си съдържание и нормативен ранг конституцията е „закон на законите“.

3.3. Върховенството на конституцията.

Какво са искали да вложат първотворците в това понятие? В конституцията, като в съкровищница, те са включили всички политико-правни постижения и придобивки на буржоазната революция и на Новото време. На конституцията се гледа като на обща гаранция за всички записани в нея правила и положения; щом е в конституцията, всичкото нейно съдържание е гарантирано; гарантирано е най-вече чрез „твърдостта“ на конституцията — съзнанието, че тя не бива лесно да бъде изменяна, но и съзнанието и обществената потребност да бъде спазвана.

В какво се състои „върховенството на конституцията“? Държавата като правна организация се организира чрез конституция. Главните държавни органи, т.нар. конституционни органи, черпят своето правно основание и компетенции от конституцията. Като ги учредява, конституцията определя функциите им и пределите на властта им. Да прекрачат тези предели, би означавало да се отрекат от правното си основание. Следователно всички учредени органи, включително и законодателните, са обвързани от спазване на конституцията, тъй като не могат да я изменят, без да спазят особената процедура. Така „върховенството на конституцията“ формално юридически укрепва себе си.

Върховенството на конституцията е основен белег на нейната същност като върховен закон и се проявява преди всичко в принципа на правовата държава. Според него законите и цялата система от действащо право трябва да са съобразени с конституцията. Това е големият въпрос за контрола в конституционната държава, упражняван върху съответствието на законите и подзаконовите актове с конституцията. Немалко съвременни конституции предвиждат, че завареното законодателство, т.е. действащо от времето преди приемането на конституцията, остава в сила само доколкото съответства на новоприетата конституция; ако не отговарят на това условие, заварените закони спират да се прилагат — Белгия, Гърция, Португалия; това предвижда и § 3, ал. 1 от действащата българска Конституция.

И все пак има ли случаи, при които самата конституция разрешава правомерно отстъпване от принципа за нейното върховенство? С други думи, конституционната теория и практика предвиждат ли възможност самата конституция, при ограничени случаи и определени обстоятелства, да се отдръпне от върховното си положение в интерес на необходимостта от бързо постигане на конкретни цели? Отговорът е отрицателен. Дори за случаи на извънредно положение конституцията трябва или да съдържа принципна уредба, или да препраща към изрична законова уредба. Дори и в такива хипотези конституцията не отстъпва от своето върховенство, а за преодоляване на извънредните обстоятелства предвижда допустимо и регламентирано отклонение от установения ред, известни размествания в упражняването на правомощия и възможно временно ограничаване на права и свободи. Като правило позитивната уредба на извънредното положение пази върховенството на конституцията. Пример за такава уредба са случаите на извънредно положение, предвидени в КРБ (чл. 57, ал. 3, чл. 64, ал. 2, чл. 100, ал. 5) и развити в законодателството (Закон за отбраната и въоръжените сили, Закон за управление при кризи).

[1] Loewenstein, К. Verfassungslehre…, S. 128. Владикин, Л. Организация…, с. 87. ↑

[2] Владикин, Л. Организации…, с. 87. ↑

[3] Владикин, Л. Организация на…, с. 101. ↑

Съдържание и функции на конституцията

1. Съдържание

От изминатия до днес исторически път правната теория[1] е формулирала (без това да е безспорно) един минимум от материално съдържание, задължителен за всяка конституция. Той съдържа:

— разграничаване на основните функции по упражняване на държавната власт и разпределянето им между различни носители, така че да бъде предотвратена прекомерна концентрация на власт у един от тях. Тук принадлежи основният постулат на учението за разделение на властите „власт да възпира власт“. Прилагането на този принцип обаче не бива да е причина за застой и спиране във функционирането на държавната машина;

— залагане на механизъм, осигуряващ съвместното функциониране на отделните носители на разделените власти и на система от средства за взаимно балансиране и контрол между тях. Тук принадлежат принципите за координация и особено принципът за необходимите „проверки и баланси“ (checks and balances — англ.) във функционирането на разделените власти;

— предвиждане на механизми за преодоляване на възможното взаимно блокиране между разделените власти. Постига се чрез задействане на контрола за конституционност (вж. Раздел XV), а най-радикално — чрез обръщане към избирателите и предсрочни избори;

— предвиждане на начини и пътища за мирно приспособяване на установения конституционен ред към постоянно изменящите се социално-икономически и политически отношения. Целта на конституционната държава е да бъдат избегнати както беззакония, така и употреба на насилие и революционен срив. Това изискване се постига чрез залагане в конституцията на гъвкави и надеждни способи за изменянето й. Постига се и с дейността на правоприлагащите органи;

— изрично признаване правото на самоопределяне на всеки човек, признаване на правата и свободите на гражданите в отношенията с публичната власт.

В заключение, посочвайки този кратък списък, превърнал се в класика на конституционноправната теория, заслужава да се отбележи брилянтната дефиниция на чл. 16 от Декларацията за правата на човека и гражданина от 1789 г., която пестеливо и ясно разкрива абсолютния минимум уредба, задължителен за всяка конституция: „Общество, в което няма разделение на властите и в което правата не са гарантирани, такова общество няма конституция“ (вж. Раздел XVII).

Превръщането на правата и свободите в „запазена“ конституционна сфера изразява същността на конституционализма — конституцията и организацията на държавната власт се създават, за да може човекът и гражданинът да реализира правата си.

2. Функции

Обобщено те са:

2.1. Стабилизиращо действие чрез установяване на ред и механизми за преодоляване на конфликти; целта е постигане на континюитет и стабилност. В това се състои подреждащата функция на конституцията, която се споделя с правото, като се има предвид, че функцията по създаване на ред е основна функция на правото въобще.

2.2. Създаване на държавно единство — в това се състои интегриращата функция на конституцията.

2.3. Рационализиращо действие чрез предвидимо и разбираемо упражняване на държавната власт с ясни цели; в това се състои организиращата функция на конституцията.

2.4. Функция по ограничаване на властта — реализира се в разделението на властите като принцип на конституцията.

2.5. Функция по осигуряване и закрила на правата на човека и гражданина.

2.6. Легитимиращо действие — цел на всяка конституция е постигане и запазване на консенсуса по основните ценности в държавата и обществото. Легитимността е основанието за важимостта на конституцията и представлява основа и гаранция за правото, но самата тя не е гарантирана. Нито един ясно разписан учредителен процес, нито едно точно определено съдържание на конституцията са в състояние сами за себе си да гарантират устойчивостта и успеха на една конституция. В този смисъл основата за устойчивост на конституцията следва да се търси в нейната същност: в нормативната й сила, в способността й да действа в историческата действителност определящо и регулиращо.

Легитимиращото действие на конституцията представлява признаване и оправдаване на публичната власт, която се упражнява въз основа на заложени в конституцията принципи. Легитимността на демократичната държава почива върху принципите на народния суверенитет и на конституционната държава. Конституцията обобщава принципите, в които се съдържа легитимността на самото държавно властване: народният суверенитет, държавните стойности и цели, пределите и задачите на държавата.

Всяка конституция почива върху идеологически и социално-икономически предпоставки, които определят съдържанието и реализацията й. Чрез действието й тези предпоставки биват стабилизирани. Едновременно с това се подготвя и планът за развитие, който изключва насилието и е ориентиран към еволюция и континюитет.

Освен същността си на обществен договор и на върховен закон, конституцията има общополитическо и възпитателно действие; допринася за укрепване на държавността, за нейната легитимност. Това произтича от върховенството на конституцията като закон, изразено в изискването цялата власт в държавата да е съобразена с конституцията. Ако действия на законодателна, изпълнителна или съдебна власт не съответстват на конституцията, те са „противоконституционни“, което обаче следва да бъде установено по съответен ред (вж. Раздел XV): ако закон противоречи на конституцията, той спира да произвежда правни последици. Така конституцията, в ръката на съдията и на правоприлагащия орган, се превръща в мащаб за преценка за конституционосъобразност и законосъобразност.

[1] Wheare, К. С. Modern Constitutions, Oxford University Press, 1960, p. 46. ↑

Принципи на конституцията

1. Разделение на властите

1.1. Функции на държавната власт. Държавната власт е единна, но различни нейни функции/задачи може да се извършват, без да се нарушава нейното единство. Изкуството е тези функции да се извършват в синхрон и постъпателно да възпроизвеждат единството на държавната власт.

Конституционноправната теория работи с три основни елемента: власт, функция и орган. Тези елементи имат своето място и водеща роля във формирането на учението и принципа за разделението на властите. Но преди него следва да се отдели внимание на историческото развитие на идеята за функциите на държавната власт и за тяхното разделно осъществяване.

Според древногръцкия философ Аристотел (вж. Раздел III) прекаленото единство на държавата е лошо[1] и посочва три главни функции в държавата, нарича ги „три части на държавното устройство“[2]:

— „обсъждаща част“, която има власт да взема решения по публични дела (законодателство, избиране на държавни служители, въпроси на война и мир, налагане на смъртно наказание и др.) — тези функции могат да се извършват от всички, от някои, или отчасти от всички, отчасти от някои;

— „ръководни длъжности“ — политически, икономически и помощни, чиито титуляри вземат решенията и дават нарежданията за изпълнение;

— „правораздаване“, което се осъществява от съдилищата.

Аристотел описва органите в Атинската държава и дейностите за нейното управление по правно установен ред, без да изключва възможността едни и същи хора да участват в осъществяването и на трите функции.

През Средновековието се развива стремеж към концентрация на власт с цел преодоляване разпокъсаността и раздробеността на раннофеодалната държава. Тома Аквински (1225–1274) — доминикански монах, известен като теолог и философ, препоръчва разделянето между законодателство и правосъдие.

Жан Боден (1530–1596) отхвърля тристранното деление на Аристотел и го заменя с учението за суверенитета (вж. Раздел II), за „върховните управителни права на краля“ (iura majestatica). Теорията на Боден е насочена към оправдаване съсредоточаването на цялата власт у монарха.

В по-късна епоха това съсредоточаване получава вече необходимата специализация в раздробяването на няколко функции: външни работи, война, камералия, правосъдие, полиция; всички те се осъществяват от името на краля. Самуел Пуфендорф (1632–1694) — виден представител на Просвещението, дава система на държавните функции, като предлага седем направления.

И така, с този бегъл поглед върху развитието на идеята за функциите на държавната власт, се стига до Англия през XVII в. и до едно голямо име от епохата на Просвещението, с което е свързано създаването на конституционната държава — философът Джон Лок (1632–1704). Лок излага своите идеи в най-известното си произведение — „Два трактата за управлението“, където разработва и идеята за разделното управление. Схемата, която той предлага, съдържа три функции: законодателна, изпълнителна и федеративна. Законодателната се извършва от парламента и краля; парламентът не е постоянно действащ, а като представителен орган заседава на сесии. Лок отрежда върховно положение на парламента, което има обяснение в буржоазната революция в Англия, която се извършва по това време с главен герой парламентът. Изпълнителната функция е у краля и съответно е постоянно действаща. Третата функция е федеративната, т.е. „външната власт“ — упражняването на държавна власт в отношения с другите държави и е поверена на същия орган, който има и изпълнителната, т.е. на краля. Характерното за схемата на Джон Лок е, че „съдебната власт“ въобще не присъства като самостоятелна функция, а е съставна част от изпълнителната.[3]

1.2. Учението на Монтескьо.

Вече беше посочено, че държавната власт по своята същност е единна. А Шарл дьо Монтескьо — френски писател, юрист, философ, виден представител на Просвещението, живял през XVIII в., пише в своите съчинения относно „власти“ (pouvoirs). Смята се, че с това Монтескьо има предвид функциите на единната власт, а не някаква „тройна власт“, без обаче в своите съчинения да използва термина „функции“.

Изучаването и прилагането на учението на Монтескьо за разделение на властите се базира върху следните основни положения: „власти“ по смисъла, който учението влага в това понятие, е комплексно понятие; то включва упражняването на основни функции по осъществяване на държавната власт, от една страна, и органите/субектите, които са натоварени с осъществяване на тези функции, от друга. Разделените власти, в схемата на Монтескьо, представляват комбинация от функция и органи, които осъществяват тази функция.

В своето най-известно произведение „За духа на законите“ (1748)[4] Монтескьо задава един основен въпрос, който е едновременно и основен въпрос на теорията на естествените права и на Просвещението: „Какви да бъдат законите, за да се реализира политическата свобода?“ „Демокрацията — пише Монтескьо — сама за себе си не гарантира политическата свобода. И тъй като всеки властимеющ е склонен да злоупотребява с властта, за да бъде предотвратена каквато и да е злоупотреба, следва да се намери такъв начин на държавна организация, при който едната власт да възпира другите и обратно — «lе pouvoir arrête le pouvoir».“

По същество Монтескьо разграничава три отделни власти: законодателна (легислатива), изпълнителна (екзекутива) и съдебна (юдикатива). Това тройно деление Монтескьо вижда като модел за всяка държава. Черпещ вдъхновение от развитието на Англия в началото на XVIII в. (макар че това развитие в по-късните години се отклонява от учението), Монтескьо извлича основния принцип за разделението на властите на законодателна, изпълнителна и съдебна и го прогласява като принцип за всяка държава. В това се съдържа оригиналният принос и главната характеристика на учението на Монтескьо. Преди него и други мислители, философи и юристи са споделяли идеята за разделното упражняване на държавната власт, но едва при Монтескьо тази идея се превръща в стройно теоретично учение.

Другото основно положение, съдържащо се в учението на Монтескьо, е, че всяка от трите власти е поверена на отделен носител/титуляр, който е независим от другите две власти. Смисълът е да не се допуска прекомерна концентрация на власт у едно лице/орган. Това положение обслужва добре идеите на буржоазната революция за ограничаване на кралската власт.

И така, на поставения въпрос какви да бъдат законите, за да има политическа свобода, Монтескьо отговаря: принципът за разделението на властите се явява гаранция за политическата свобода; постига се чрез организационни средства — „par la disposition des choses“ — „чрез разположението на нещата“. Задачата, която стои пред всяка държава, уважаваща правата и свободата на личността, е да създаде такъв ред, който да гарантира тази свобода, да пази гражданина от други граждани и от самата държава. Решението, което предлага Монтескьо, има правно-организационен характер: това е решение „чрез разположението на нещата“.

Смисълът и целта на учението е да се гарантира политическата свобода, т.е. правото да се върши всичко, което законите позволяват, както и предотвратяване злоупотребата с власт.

В своята теория Монтескьо постулира равнопоставеност на легислативата, екзекутивата и юдикативата, като всяка функция е поверена на отделен орган. Монтескьо изоставя самостоятелността на „федеративата“, която присъства у Джон Лок, и вместо нея в тройната констелация на властите извежда самостоятелно съдебната власт.

Впрочем, сравнението между схемата на Монтескьо и тази на Лок е особено интересно по отношение на кралската власт. У Лок кралят участва и в трите власти; тази схема подхожда на конституционната монархия. Това може да бъде илюстрирано с пример за участието на краля в законодателния процес. В схемата на Лок участието на краля и въздействието му върху приетия закон е същностен елемент (вж. Раздел XI) на самия законодателен процес; санкцията/ветото се възприема като задължителна — самият законодателен процес се осъществява от „Краля в парламент“. Така в схемата на Лок кралят е непосредствен и задължителен участник в законодателния процес.

В схемата на Монтескьо кралската санкция е само една възможност за попречване (faculté d’empêcher), докато парламентът има компетентността да законодателства (faculté de statuer). Приема се, че тази конструкция е по-подходяща за парламентарната монархия, където кралят се явява само „балансьор в законодателния процес“. Това положение ражда една допълнена схема, която друг именит конституционалист — Бенжамен Констан (1767–1830) предлага по-късно. Схемата на Констан съдържа разделение на властите, в което държавният глава има уравновесителна роля — това е „арбитражната“, или „неутралната“ власт, която се упражнява наред със законодателната, изпълнителната и съдебната власт (вж. Раздел XII).

В учението на Монтескьо трите власти са равни по сила. Това е необходимо, за да могат те да се контролират взаимно; търси се хармонията между тях. Но точно това се възприема като слабост в учението на Монтескьо: равнопоставянето на трите власти, изолирането им всяка в своята сфера, може да доведе до застой, до „безветрие в движението на държавния кораб“, до спиране на държавната машина. За да е ясно как този уязвим момент в учението бива впоследствие преодолян, следва да се отдели внимание на всяка от трите разделени власти.

Законодателната власт — кои органи в различните форми на държавата (вж. Раздел III) я осъществяват?

— в абсолютната монархия — кралят;

— в конституционната монархия — кралят и парламентът;

— в парламентарната монархия — парламентът и избирателите;

— в авторитарната държава — изпълнителната власт или образуванието, което тоталитарно ръководи държавата.

Законодателната процедура има уредба в конституцията, в закони и подзаконови актове. Законодателната власт не е постоянно действаща; тя работи на сесии (вж. Раздел X).

Изпълнителната власт, по своята същност, включва функции по изпълнение на законите и управителни функции. Законите се създават, за да бъде управлявана държавата чрез тях. А управлението се извършва според законите. Следователно по дефиниция законодателната и изпълнителната власт имат нужда една от друга. Изпълнителната власт е в постоянна динамика, която протича в рамките на законността. Затова административните органи са постоянно действащи; те представляват единна система с установена вътрешна съподчиненост/йерархия (вж. Раздел XIII).

Съдебната власт има своята същност в решаването на спорове. Тя прилага правото в конкретни случаи, като привежда фактическата ситуация към хипотезата, предвидена в конкретна правна норма. Съдебната власт е самостоятелна и отделена от другите власти (вж. Раздел XIV).

Учението на Монтескьо, възникнало в конкретна историческа епоха, е запазило своето основно съдържание и идеи, но е претърпяло и съществени изменения. Днес в схемата на Монтескьо трудно може да бъде вместен напр. президентът като държавен глава на една съвременна република, материята на „външните работи“, вкл. война, контролната дейност на парламента и т.н. Но преди да се отдели внимание на „осъвременяването“ на учението на Монтескьо и неговото приложение в съвременния конституционализъм, следва да се отдаде дължимото уважение към това велико творение. Правно-политическото значение на учението е голямо, по-точно неизмеримо. Свидетелство е приложението на учението в позитивното право: теорията оживява — учението се превръща в принцип на действащото конституционно право. Исторически за първи път това се осъществява в конституционното развитие на Североамериканските щати. Идеята е много привлекателна, записана е в конституцията на щата Масачузетс: „Управлението ще бъде управление на закони, а не на хора“. Първите френски конституции правят дълбок поклон пред учението на Монтескьо, като го прилагат, макар и в комбинация с идеите на Ж.-Ж. Русо, Г. Мабли и др. Историята доказва обективната точност на учението за разделението на властите — най-малкото досега не са намерени други, по-подходящи решения за контролирано управление в държавата. Тук е мястото да се посочи прозорливото тълкуване, което прави креативният Абат Сийес (1748–1836): „Що се отнася до политическата конституция, единството, само за себе си е деспотизъм; разделянето, само за себе си е анархия; но разделянето, събрано с единството, дава вече социалната гаранция.“

Спомена се за слабости в учението на Монтескьо. Те веднага се проявяват, ако се направи опит схематично да се приложи учението за разделение на властите в чист вид. Резултатът би бил следният:

— законодателната власт, т.е. парламентът ще се самосвиква и саморазпуска; той няма да може да прави импийчмънт, т.е. да „тегли“ към политическа отговорност висши държавни служители, вкл. президента на Републиката; няма да може да разглежда и приема годишния държавен бюджет; няма да може да бламира правителството и т.н.

— изпълнителната власт няма да може да свиква парламента; няма да може да внася законопроекти; няма да може да слага вето върху приети закони и т.н.;

— съдебната власт няма да може да проверява дали законите и подзаконовите актове съответстват на конституцията и законите; няма да може да проверява резултатите от изборите и т.н.

Следователно, ако се допусне прилагане на учението на Монтескьо по начин, който не допуска каквото и да е смесване на властите и функциите, ще се стигне до абсурдно положение. Това обаче не са имали предвид нито Лок, нито Монтескьо. Затова на помощ идва идеята за необходимата координация на властите/функциите при осъществяването на държавни дейности, превърнала се в конституционен принцип. Тази идея съществено доразвива схемата на Монтескьо, като поставя ударение както върху възпирането на разделените власти, така и върху необходимото сътрудничество и координация между тях. Смята се, че принос за това има американският конституционализъм (вж. Раздел V), последван по-късно от всички съвременни конституционни държави. В какво се изразява тази координация, тази взаимна зависимост чрез т.нар. проверки и баланси между разделените власти?

Законодателната власт взаимодейства с другите власти в „допирните точки“, без обаче да допуска обезсмисляне на своята самостоятелност. Илюстрира се със следното:

— парламентът се формира чрез избори; но горните камари (там, където ги има) често се формират от изпълнителната власт;

— в конституционните монархии кралят свиква, т.е. открива и закрива парламентарната сесия; прекратява и отлага парламентарни заседания и сесии;

— изпълнителната власт участва пряко в осъществяване на законодателни функции посредством предоставената й законодателна инициатива (в парламентарното управление), право на вето върху приети закони, както и чрез института на делегираното законодателство (вж. Раздел XIII);

— съдебната власт има право да проверява законите с оглед тяхната съобразност с конституцията (САЩ и други държави, следващи този модел — вж. Раздел XV).

В какви зависимости се намира изпълнителната власт?

— в немалко страни държавният глава (президентът) се избира от парламента (Чехия, Словакия, Гърция, Турция и др.);

— монархът полага клетва пред парламента и едва тогава встъпва в длъжност, въпреки че е заел своя пост по престолонаследяване;

— в парламентарния режим законодателната власт се намесва в изпълнителната — напр. във Великобритания се пише не само за намеса, но и за интеграция/фузия на законодателна и изпълнителна власт — напр. изискването министрите да са членове на парламента;

— законодателната власт в хода на историческото си развитие е присвоила немалко дейности, които по своето естество имат изпълнителен характер: одобряване на бюджета, ратификация на международни договори, отпускане на пенсии, избиране на висши длъжностни лица и т.н.;

— Сенатът (Горната камара) в американския Конгрес одобрява назначени от федералния президент върховни съдии и висши държавни служители. Във Великобритания и в страните, които следват нейния модел, чрез т.нар. частни закони парламентът извършва на практика административна дейност;

— съдебната власт се намесва в изпълнителната власт чрез института на административното правосъдие.

Доколко самостоятелна е съдебната власт? От всичките три власти тя е най-добре обособена и запазена от влиянието на другите две. Нейната самостоятелност се проявява преди всичко в начина, по който съдии, прокурори и следователи заемат своите постове. Първоначално в първите френски конституции се е предвиждало избиране на съдиите от народа, по-късно се въвежда назначаването от държавния глава по предложение на министъра на правосъдието. Основен принцип, който въплъщава независимостта на съдебната власт, е принципът за несменяемостта на съдии, прокурори и следователи (вж. Раздел XIV). Все пак и в съдебната власт има намеса/взаимодействие на другите власти — напр. амнистията, помилването (вж. Раздели XI и XII).

Учението на Монтескьо, формирало се в рамките на Просвещението и прилагано в буржоазните революции, търпи отстъпления преди всичко от реставрацията на монархията в първата половина на XIX в. в Европа. Всички средноевропейски конституции, създадени след Виенския конгрес (1815), се стремят да докажат, че политическата свобода не е непременно свързана с принципа за разделението на властите и с народния суверенитет. Видни конституционалисти (Паул Лабанд, Георг Йелинек) застават срещу учението на Монтескьо, в полза на „единството“ на държавната власт и в полза на държавата като юридическа личност с единна воля.

Противници на учението се явяват и във Франция — Леон Дюги (1859–1928). В Съединените щати се въвежда заместващ термин „sharing of powers“ — „споделяне на властите“.

Разделението на властите като учение и като конституционен принцип е отричано и от тоталитарните режими. Съвременността предлага различни схеми на „разделност“ при контролираното упражняване на държавната власт. К. Льовенщайн напр. предлага политологично „разделение“:

— основното политическо решение;

— изпълнение на основното политическо решение;

— политически контрол[5].

С течение на годините става ясно, че пълно съвпадане между стриктното разделяне на функции и органи, както и тяхното реално функциониране и даване резултати, е невъзможно. Конституционното решение е в търсенето и намирането на такава организационна схема, която да е адекватна на самото обособяване на функциите на държавната власт. Въпросът за това как да се реализира принципът за разделение на властите е основен въпрос, когато се пристъпва към създаване на конституция. Закрепването на този принцип във всяка конституция може да има различни модификации и форми.

Разделението на властите, така както бе изложено дотук, е класическото хоризонтално разделение на властите. Освен него науката и практиката отчитат и вертикалното разделение на властите, когато става дума за разпределяне на функции по управление на държавата в рамките на едно децентрализирано управление (вж. Раздел XVI).

Изкуството в създаването на работеща конституция се проявява в това как трите власти ще бъдат разделени, обособени, взаимно възпиращи се, в какви правно-организационни връзки ще бъдат поставени помежду им. А от всичко това ще се определи и формата на самата държава (вж. Раздел III).

Действащата българска Конституция постановява, че държавната власт се разделя на законодателна, изпълнителна и съдебна (чл. 8). Основните функции, като направления на дейност, са институционализирани в компетенциите на съответните държавни органи. Конституционният законодател е заложил това, което днес господства в правната наука и практика — основните направления за осъществяването на държавната власт са законодателно, изпълнително и съдебно, те са нейното съдържателно ядро и се упражняват от основните държавни органи (системи).

2. Правова държава

2.1. Понятие.

За „правова държава“ няма едно общовалидно, абсолютно очертано съдържание. Правната теория съдържа дефиниции, но всички те въплъщават разбирания, битуващи в различни исторически епохи. Исторически съдържанието на понятието за „правовата държава“ се формира от идеи и цивилизационни стандарти за изграждането на едно хуманно общество. Тъй като идеите са изразявани през различни епохи, те неминуемо търпят въздействието им, което пък се проявява в това, че в различните исторически времена в съдържанието на понятието за „правовата държава“ доминират различни компоненти. Резултатът е, че „правовата държава“ като водещо начало в съвременната конституционна държава има исторически оформило се съдържание и динамичен, стойностно обвързан характер. И все пак разбиранията за правовата държава във всички засегнати от това развитие епохи и системи имат едно общо ядро: отричане на абсолютната власт в държавата, признаване господството на правото, гаранции и закрила на личната и политическата свобода чрез разделяне, ограничаване и балансиране при упражняването на държавната власт, както и съдебен контрол. Изразено с други думи, „правова държава“ означава упражняване на държавна власт на основата на конституция, в рамките на закони, които материално и формално съответстват на конституцията и са създадени за запазване на човешкото достойнство, за постигане на свобода, справедливост и правна сигурност.

Идеята за правовата държава повелява държавната власт да поделя с отделния човек жизненото пространство, за което е необходимо произволът в държавното управление да бъде озаптен, като властта бъде подчинена на правото. Идеята е по-стара от понятието. За нейното разпространение са допринесли много мислители от Древна Гърция насам.

А понятието за правовата държава се развива в европейската правна култура през XVIII и началото на XIX в. в съчиненията на видните германски философи и юристи Имануел Кант (1724–1804), Й. Г. Фихте (1762–1814), Робърт фон Мол (1799–1875). Либерализмът и формиращото се гражданство се стремят да отвоюват пространство от поданическата полицейска държава. Основно задължение на тази държава е била грижата за поданиците, за тяхната сигурност и собственост. Тази дължима грижа от страна на държавата се сочи като оправдание за намесата на държавата в личната сфера на човека. Срещу тази намеса на държавата либерализмът противопоставя правото на отделния човек на самоопределяне. Той ще се подчинява само на една естествена, първична законност, не иска да е поданик, а гражданин, да има своя сфера като свободно пространство за самореализация; нему се полагат естествени права, чрез които да се отбранява от нахлуването на „неканената грижа“ в личната му сфера. В този смисъл правата, чрез които човекът и гражданинът се брани срещу намесата, са негови основни права. Така разбирането за правовата държава в началото на XIX в. се ражда в полицейската държава и е реактивно, оттласкващо се спрямо нея. Повелята за обвързването на властта в държавата с правото, като гаранция за личната свобода, дава смисъла и оправданието на правовата държава.

След Втората световна война „правовата държава“, като идея и понятие, се превръща в световен принцип на държавна организация.

2.2. Същност.

Днес в европейското правно пространство доминира едно широко споделяно разбиране за правовата държава, съдържащо както формални елементи — определени форми и процеси за прилагането на правните норми, така и материалноправни изисквания — съдържанието на правните норми да гарантира конституционно закрепените основни права. Това означава, че в едър план понятието за правовата държава включва както принципа за правна сигурност (формалният елемент), така и принципа за справедливостта (материалният елемент). Тези основни характеристики на правовата държава се проявяват като водещи максими в различните клонове на действащото право.

В съвременната правна теория[6] понятието за правовата държава се разглежда във формален и в материален смисъл. Този подход, приложен към законите и другите нормативни актове, е възприет както в българската правна наука, така и в практиката на Конституционния съд (Решение № 14/1992, Решение №17/1995, Решение № 1/2005). Предвид несъмнените му предимства се използва и тук.

Правовата държава „във формален смисъл“ е държава на правната сигурност, където съдържанието на правния ред е ясно и недвусмислено определено; функционират механизми и институции, които гарантират спазването на правните предписания. В тази рамка класически компонент на правовата държава е принципът на законността: всички носители на власт в държавата трябва да се подчиняват на действащото право. Предназначението му е да не се допуска произвол в държавата. Свързано със законосъобразността на държавните дейности е изискването за тяхната предвидимост и разчетеност, последица от което е правната сигурност. Свързан със законността е принципът за йерархията на правните норми, респ. на нормативните актове. Класическото изискване за законосъобразност на подзаконовите актове днес има ново измерение — то е изискването за конституционосъобразност на законите и другите актове. Принципно изискване на правовата държава е регулирането на определени категории обществени отношения да бъде резервирано само за законова уредба. Изискването за определеност, яснота и недвусмисленост на правните норми е основно проявление на правовата държава. Към нея принадлежат и принципите за ефективната закрила на правото (пътят към съда трябва винаги да е отворен), за стабилността на административните актове и за правната сила на съдебните актове, за публичност и прозрачност на държавните дейности.

Правовата държава „в материален смисъл“ е държава на справедливостта. Самата конституционна организация на държавната власт, е обвързана с основните права; тяхната реализация е смисъл и цел на нейното упражняване. Това материално разбиране за правовата държава се явява гаранция за уважението на човешкото достойнство, тъй като това разбиране обвързва цялата власт в държавата. Повелята за закрилата на основните права е конкретизирана в следните постулати на правовата държава: принципът за „разделението на властите“ е носещата конструкция и основно начало в правовата държава; неотнемност на основните права; ограничения в правата са допустими само при спазване принципа на пропорционалността; изискването за балансирана преценка на конкуриращи принципи и основни права; при допустими ограничения и при конкуренция с други права да се запазва сърцевината на конкретното основно право или правен институт (вж. Раздел XVII).

„Закрилата на доверието“ е понятие, използвано в съвременната доктрина за означаване на друга голяма група субстанциални елементи на материалната правова държава. Включва принципа за закрила на законно придобитите права; забраната за обратното действие на правни норми и др.

Проявните форми на правовата държава в областта на наказателното право и процес: Nullum crimen sine lege, Nulla poena sine lege, Nulla poena sine culpa, Non bis in idem, принадлежат към фундамента на правовата държава.

Съвкупността от формалните и материалните елементи дава богатото и многопластово съдържание на правовата държава като конституционен принцип и откроява неговата специфика. Разбира се, това разграничаване на формални и материални компоненти е условно, защото те са взаимно обвързани и всъщност „формалните“ компоненти на правовата държава служат като гаранции за осъществяването на материалното й съдържание — на справедливостта.

Възможна е и конкуренция, дори конфликт между отделни компоненти, тъй като всеки от тях, за да бъде приложим и действен, е снабден с гаранции за реализацията си. Най-често и най-ярко такова напрежение се констатира между постулата за правна сигурност и изискването за справедливост. Изискването за материална справедливост напр. ще бъде спазено, ако действието на законодателните актове бъде предварително обвързано и подчинено на спазването на основните права като безусловно изискуем минимален стандарт; и обратното — ако законодателството противоречи на основните права, то бива обезсилваш.

От друга страна обаче, за да се задоволи формалният постулат за правна сигурност, посоченото по-горе обезсилване на законовите норми може да бъде надлежно осъществено едва и само когато материалноправното им несъответствие с основните права бъде установено общозадължително от създаден за такъв контрол орган и в рамките на съответно формализиран процес.

Между тези два постулата в практиката възникват конфликтни ситуации, особено в периоди на преход, както и при особено динамично законодателство, характерно за правното пространство на съвременните интеграционни процеси.

Интерес представлява въпросът как европейската континентална конструкция за правовата държава се отнася към английското „господство на правото“ — rule of law. Често срещана характеристика е, че принципът за „господството на правото“ е английският вариант на принципа за „правовата държава“. Но има и разлики: при „господството на правото“ акцентът върху основните права не е формализиран, т.е. те не са закрепени като каталог в конституцията, а се съдържат в т.нар. общо право, доколкото не са ограничени от закон; закрилата на основните права се осъществява в съда и не произтича от някакво по-висше право. Предпоставя се, че парламентът няма да приеме закони, които са противни на правото, т.е. няма да накърни „господството на правото“.

2.3. Конституционна уредба.

„Правовата държава“ има изрично присъствие в действащата българска Конституция: на първо място — в тържественото въведение (преамбюла), където създаването на „демократична, правова и социална държава“ е сред висшите стойности, за чието запазване и развитие е създадена самата Конституция; на второ място — в чл. 4 сред основните начала на конституционния ред. Тази уредба свидетелства, че КРБ съдържа разбиране за „правовата държава“ като за фундамент в регулирането на отношението „гражданин — държава“ и водеща линия в организацията на държавата. Нещо повече, самата Конституция използва термина „правова държава“ като сумарно понятие, което се проявява в различни правни конструкции в отделните конституционни разпоредби (чл. 5, ал. 1 — върховенството на закона; чл. 6 — равенството в правата; чл. 8 — разделението на властите; чл. 31, ал. 3 — презумпцията за невиновност и др.), без това да изчерпва съдържанието на правовата държава.

Конституцията включва „правова държава“ като понятие с установено съдържание, но без изброяване на неговите компоненти, които задължително трябва да са налице, за да бъде тази характеристика оправдана. Това може да бъде констатирано като общоприет подход в съвременния конституционализъм: същността на правовата държава да не бъде ограничавана в изброяване на съставките, защото такова изброяване, по дефиниция, няма да бъде пълно; целта е тази същност да пронизва цялата конституция и да се проявява в най-важните нейни конструкции — компетенциите на трите разделени власти да бъдат така разграничени и ограничени, че да се гарантира реализацията на правата на гражданите и измеримостта на техните задължения.

В теорията[7] и в практиката[8] се приема, че не е възможно, нито потребно да бъдат изброени всички елементи и проявни форми, защото „правовата държава“ е динамично понятие и няма застинало съдържание, което пък обяснява защо в съвременните конституции няма правнопозитивирана дефиниция на „правова държава“.

Без изрично да ги именува, което не е пречка те да бъдат надлежно откроени, КРБ съдържа както формалните, така и материалните компоненти на правовата държава. Те образуват една смислена съвкупност, в която си взаимодействат.

3. Социална държава

3.1. Понятие и същност.

През 1991 г. това понятие бе новост в българския конституционализъм. В световен план още в средата на XIX в. се осъзнава необходимостта от социална намеса на държавата при решаването на животрептящи обществени въпроси, поставя се т.нар. „социален въпрос“, предизвикан от нарастването на индустрията, на населението и свързаните с това нарастващи социални проблеми на стопанския либерализъм. В правото първите крачки се правят в законодателството, а едва след Първата световна война се появява конституцонната уредба на социалната държава.

Идеята за социалната държава е присъща на едно широко разбиране за демокрацията, включващо социална справедливост и сигурност. Социалната справедливост се възприема като принцип за разпределяне[9], който цели да даде на всеки слой от населението икономически и културен екзистенц на умерено ниво.

Възприема се и като програма, която се изпълнява заедно със свободата на избор на професия и образование, със социалното обвързване на собствеността, с възможното използване на земята, природата и производителните сили в общ интерес. Така в съвременната демократична и правова държава широко се споделя повелята за социална справедливост: целта е баланс и опазване интересите на всички, едно почти изравнено насърчаване на добруването на всички граждани, както и разпределяне на тежестите.

В тази светлина идеята за социалната държава се възприема като перспективно начало за решаването на социалните проблеми в плуралистичното, технически индустриализирано масово общество. Социална е държавата, която се стреми възможно най-добре да доближи принципа за социалната справедливост в законодателството, управлението и правораздаването.

Съвременният конституционализъм издига постулата за социалната държава до основно начало на демократичната и правова държава. Конституционното право е наясно с опасността принципът за социалната държава да остане само като бланкетна формула, като социално-карикативно определение без реално съдържание, но смисълът на закрепването му като конституционен принцип е следният: от него да произтича задължение за носителите на властта в държавата да предприемат активни действия в полза на обществото. Принципът за социалната държава представлява мандат за активна социална, стопанска и културна политика от страна на държавата с цел:

— да доближи обществено-икономическата действителност до социалната справедливост, така че пазарното стопанство да може да бъде възприемано и да оправдава името си като „социално“;

— да не допуска привилегии;

— да осигурява участие в разпределянето на благата, като чрез държавно преразпределяне да се постига елементарно осигуряване на бедните и слабите;

— да предпазва и помага на гражданите в беда.

Следователно принципът за социалната държава създава законодателно задължение за социално подпомагане, за да може отделният човек да упражнява реално своите права. Така принципът за социалната държава е тясно свързан с основните права в икономическата, социалната и културната сфера (вж. Раздел XVII).

Целта е ясна — какво да се постигне! Но в конституционното пространство продължават споровете относно това как да се постигне. Учени и политици се стремят да формулират същността и да оправдаят легитимността на принципа за социалната държава със следните аргументи: съвременната индустриална демократична държава не може да остави всичко на неконтролируемата игра на пазара и на обществените сили; необходима е отговорност и ангажираност на държавата, за да се постигне социален мир и социална интеграция. Желаната реализация обаче е ограничена до икономическите и финансовите възможности в отделните държави.

3.2. Конституционна уредба.

В действащата българска Конституция „социалната държава“ присъства в преамбюла: „… прогласяваме своята решимост да създадем демократична, правова и социална държава…“. Правната наука и конституционната практика[10] са единодушни, че Конституцията съдържа „социалната държава“ като принцип за цялата държавна организация и за основните права; той е заложен в Конституцията като държавна цел и с това е повече от една програмна характеристика. Като част от преамбюла принципът за социалната държава е обективна конституционна норма, от която в конкретни хипотези изникват определени социално насочени задължения преди всичко към парламента и правителството — упълномощаване и възлагане за намеса в съществуващия конституционен ред, социално градивна и насочваща икономиката.

От преамбюла принципът има развитие в тялото на Конституцията в Глава втора „Основни права и задължения на гражданите“, в уредбата на редица социални, икономически и културни права на гражданите — право на труд, на стачка, на обществено осигуряване, здравно осигуряване. Така КРБ съдържа повелята, че всяко упражняване на власт — законодателна, изпълнителна, съдебна, трябва да се съобразява с легитимната потребност за жизнено обгрижване на народа; в противен случай ще се сблъска с конституционния принцип за социалната справедливост.

Характерно за социалната държава е, че принципът има конституционната си уредба в комбинация с демократичния принцип и с принципа за правовата държава, както е в преамбюла на българската Конституция: „… прогласяваме своята решимост да създадем демократична, правова и социална държава…“. Безспорно е, че съвременният човек има нужда както от правова, така и от социална държава. А това в крайна сметка ще осигури човешкото достойнство, записано като върховно изискване в съвременните конституции, вкл. и в българската (чл. 4, ал. 2).

В какво се състои конституционноправното значение на принципа за социалната държава?

— Тежестта и отговорността за правилното държавно решение е у политиците. Законодателят е получил от Конституцията мандат за социално правотворчество — като нормативно обезпечаване на идеята за социалната държава и задачата да контролира и насочва кризисните и конфликтните развития на стопанския и обществения живот. Той е първият адресат на този мандат и е длъжен да развие заложения принцип в детайли, вкл. да осигури закрила на основните права на гражданите в социалната сфера.

— Изискванията са и към изпълнителната власт и правораздаването, към всяка институция на публичната власт. Това далеч надхвърля една социална политика — обхваща цялата икономическа и социална инфраструктура. Социалната държава, като принцип, представлява един необходим стандарт и цел за всяко държавно действие.

— Що се отнася до отделния гражданин, той не може да изведе от формулирания в Конституцията принцип за социалната държава непосредствени права и задължения, закриляни от съда. С пестеливата си конституционна уредба, вкл. и в КРБ, принципът за социалната държава сам по себе си засега не предоставя рационален мащаб за правоприлагането. Но присъствието му в Конституцията представлява задължаващ мандат и повеля за осъществяване.

[1] Аристотел. Цит. съч., с. 27. ↑

[2] Пак там, с. 125–134. ↑

[3] Лок, Дж. Два трактата за управлението. С., ГАЛ-ИКО, 1996, с. 11, 88, 124–126, 143. ↑

[4] Монтескьо, Ш. За духа на законите. С., Наука и изкуство, 1984. ↑

[5] Loewenstein, К. Verfassungslehre… S. 39–49. ↑

[6] Maunz/Zippelius. Deutsches Staatsrecht, 29. Aufl., C. H. Beck, S. 85–86. ↑

[7] Grote, R. Das Rechtsstaatsprinzip in der Mittel- und osteuropaischen Verfassungspraxis. — In: Grundlagen der Verfassungsgerichtsbarkeit in Mittel- und Osteuropa, 1998, S. 10. ↑

[8] Реш. № 1 на КС от 2005 г., ДВ, бр. 13 от 2005 г. ↑

[9] Така и в практиката на Конституционния съд, Реш. № 2 на КС от 2001 г., ДВ, бр. 9 от 2001 г. ↑

[10] Танчев, Е. Въведение в конституционното право. С., Сиби, 2003, с. 321–343.

Реш. № 3 на КС от 2000 г.; Реш. № 2 на КС от 2001 г.; Реш. № 3 и № 13 на КС от 2003 г. и др. ↑

Учредителна власт. Създаване и изменяне на конституцията

1. Създаване на конституция

1.1. Учредителна власт.

Въпросът за това кой и как организира властта и я превръща в основен елемент на държавата, принадлежи към основните въпроси на конституционната теория и на конституционното право. Той включва въпроса за това кой е носителят (субектът) на властта по създаване на конституцията, т.е. кой има учредителната власт. По-нататък въпросът засяга обвързващата сила и процедурата, при която учредителната власт създава държавата и нейната конституция и с това легитимира тези два процеса. Всичко това е непосредствено свързано с появата и съществуването на конституциите.

Заслугата за теоретичното разработване на материята за създаването на конституция и за учредителната власт принадлежи на френския юрист от епохата на Великата френска революция Абат Сийес (1748–1836), както и на Учредителното събрание във Франция от тази епоха (вж. Раздел V). Абат Сийес разграничава основните понятия при създаването на конституция и на държава: учредителна власт (pouvoir constituant — фр.) и учредени власти (pouvoirs constitues — фр.). Учредителната власт е първичната. Сийес използва една метафизична аналогия — той я нарича „натура натуранс“ — учредителната власт не е производна отникъде, тя е самотворна, самостоятелна, оригинерна. Това е учредителен акт: народът/нацията се конституира, т.е. се учредява в самостоятелна държава. Актът на това конституиране е създаване на основен закон, върховен закон на държавата, в който е регламентирана организацията на тази държава. Самото създаване на конституцията представлява привеждането в действие на учредителната власт. От създаването на конституцията, т.е. от задействането на учредителната власт, произтичат вече учредените власти — органите на държавата.

В създаването на конституция се извършва помиряването на публичната власт с личната свобода. Това е възможно само когато гражданите сами определят границите на властта, а това те правят, като изработват конституцията на своята държава.

Учението за учредителната власт и учредените власти се формира в революционна епоха; то е свързано с конкретен исторически момент и ситуация, чиято революционност придава агресивен характер на самото учение. Това обяснява как учението за учредителната власт повече или по-малко се оказва ориентирано към един революционен тип за създаване на конституция, който заличава това, което е съществувало преди. Учението на Абат Сийес за учредителната власт и учредените власти не се занимава с процеса на създаване на конституцията; то определя минимални условия за това кога една конституция и създаденият държавен строй, са легитимни. По този начин цялото учение за учредителната власт и за създаването на конституцията е концентрирано върху „легитимиращата основа“, необходима за създаването и съществуването на една конституция. Тази легитимираща същност на учредителната власт не може да бъде изведена от позитивното право, така както се извежда друго понятие — легалността, така както другите актове на действащия правен ред се сравняват с конституцията и със законите с оглед на тяхната легалност. Поради това легитимността на една конституция има своето основание и оправдание в учредителната власт.

И все пак какво представлява тази мощна първична, създаваща учредителна власт? Абат Сийес я дефинира като „власт на властите“. В правната теория от началото на XX в. учредителната власт бива определяна като воля, чиято мощ или авторитет е в състояние да създаде и да наложи една конституция. Тази характеристика е възприета и развита и в българската правна теория: учредителната власт е правотворна политическа воля, която суверенно установява формата и управлението на държавата[1]. Учредителният момент се състои в превръщането на един политически акт в действащо публично право. Учредява се държавата и се установяват правнозадължително, с върховна сила редът и организацията на властта в държавата; определят се функциите, държавните органи, правомощията, взаимодействието им, връзките между тях, гарантират се правата на гражданите.

Кой е субект на учредителната власт? Отговорът на Абат Сийес е — нацията, при това нацията в „природно състояние“, т.е. извън държава и извън конституция. Но този отговор на Абат Сийес много бързо е задминат от идеята за народния суверенитет, която трайно и убедително налага като основна догма на конституционализма и на демократичната държава, че носител на учредителната власт е народът. Така учението за учредителната власт се превръща в основен градивен елемент в идеята за народния суверенитет.

Всъщност отговорът на въпроса кой е субект на учредителната власт, се съдържа в това кой е суверенът на властта. Кой е носителят на тази правотворна политическа воля, от която следва създаването на конституцията и държавата? С налагането на идеята за народния суверенитет в епохата на Великата френска революция възниква, логично и естествено, въпросът: след като народът като суверен е едновременно източник и субект на учредителната власт, все пак кой ще напише конституцията, как народът, като колективно тяло, ще напише конституцията? Отговорът идва пак от Абат Сийес: той предлага учредителната власт, принадлежаща на нацията, респ. народа, да бъде упражнявана чрез представители — едно събрание от представители да замества прякото събиране на народа и конституирането му в държава, т.е. такова събрание да изработи и приеме конституцията.

В конституционната теория и практика се установява ясното разбиране, че субектът на учредителната власт не е постоянно действащ орган, защото от неговото постоянно функциониране просто няма потребност; в демократичната държава народът е суверен и субект на учредителната власт и щом той реши, ще се конституира като учредителна власт.

1.2. Учредително събрание.

Велико народно събрание. Прозрението, че народът като суверен и като субект на учредителната власт не може сам да напише конституцията, а следва да си послужи със събрание от извънредни представители, намира реализация в исторически наложилите се фигури на „Учредително събрание“ и на „Велико народно събрание“. Това са понятия и институции, присъщи и на българската конституционна традиция.

В общата теория на държавата и в сравнителното конституционно право присъстват още понятията „решаващо събрание“ и „събрание, което приема проект за конституция“. Разликата в тези два типа особени събрания се състои в това, че „решаващото събрание“ е правомощно и суверенно да приеме конституция и никакъв друг суверенен акт не е потребен за нейното влизане в сила и нейното прилагане. Докато при другия тип събрание създаването на проекта на конституцията е последвано от приемането му по особено тържествен и усложнен начин, или от провеждане на национален референдум, за да може конституцията да се прилага. В тази връзка отбелязване заслужава прагматизмът при създаването на най-старата, действаща и сега конституция — на Съединените американски щати — въпросите за учредяването на държавата и за създаването на конституция не са били разграничавани, тъй като създателите са били ориентирани по-скоро към практическото реализиране на конституцията, отколкото към теоретичното разграничаване на тези два момента.

Учредителното събрание е „решаващо събрание“. То създава конституцията и с това поставя началото или възстановява правното битие на държавата. С какво Учредителното събрание има тази голяма мощ; с какво то основателно застава на мястото на суверенния народ? Отговорът се съдържа в делегирането на учредителна власт от нейния субект — народа, върху представителите, избрани в Учредителното събрание. В своята същност Учредителното събрание се „самопрогласява“ като изразител на народната воля. Оттук следва, че Учредителното събрание е суверенно и правно неограничено. Източник на тази суверенност и юридическа неограниченост е обстоятелството, че суверенът е народът; народът е представляван от това събрание и до момента на създаването на конституция все още няма позитивно право, което да овластява или да ограничава.

За разлика от Учредителното събрание, Великото народно събрание съществува в условията на функционираща държава. В този смисъл то не е Учредително събрание, а представлява един държавен орган, който е учреден от действаща конституция. В това се състои разликата между тези два типа извънредни събрания, удачно терминологично разграничени в българското конституционно право. В конституционната история Великото народно събрание е било натоварвано не само с приемане на нова конституция, но и с решаването на особено важни въпроси в държавата — напр. избор на държавен глава.

В българския конституционализъм събранието, създало Търновската конституция през 1879 г., основателно е наричано Учредително събрание; а събранието за избиране на държавен глава, последвало непосредствено след Учредителното, е Велико народно събрание, първо по ред. Събранието, избрано през 1990 г. и дало живот на Конституцията от 1991 г., е Велико народно събрание, седмо по ред, каквото е и неговото име. То е един учреден орган, „учредена власт“, създадено е и функционира в условията на съществуваща държава. Правното основание за него е закон за изменение на заварената Конституция (от 1971 г.), приет през 1990 г. и предвиждащ избирането на Велико народно събрание, което да изработи и приеме нова конституция. Такова Велико народно събрание, работещо в условията на съществуваща държава, е ограничено в своя предмет. То решава само тези въпроси, за които е избрано — така предвижда и чл. 162, ал. 1 от КРБ; в неотложни случаи то изпълнява функциите и на Народно събрание, т.е. работи като обикновен парламент (чл. 162, ал. 2 от КРБ).

Към кой тип събрание следва да бъде причислено Великото народно събрание — към „решаващите“ или към „събрания, които приемат проект за конституция“? Отговорът е различен в различните правни системи. По КРБ Великото народно събрание (чл. 158–163) е от типа „решаващо събрание“; то е извънредно събрание, способно и правомощно да приеме конституция, след което не е необходим никакъв последващ суверенен акт на утвърждаване, за да бъде тя прилагана.

1.3. Как се изработи и прие Конституцията на Република България?

През пролетта на 1990 г., в рамките на извършващите се демократични промени, и в България се формира Национална кръгла маса, около която водещите политически сили в страната, след преговори и дискусии, постигнаха споразумение за изработване и приемане на три закона, необходими за началото на прехода към демократично общество: Закон за изменение и допълнение на Конституцията (заварената от 1971 г.); Закон за политическите партии и Закон за избиране на Велико народно събрание. Съгласно Закона за изменение и допълнение на Конституцията[2] на НРБ новата конституция следва да се изработи и приеме от Велико народно събрание; то да се състои от 400 народни представители; докато работи по създаване на конституцията, Великото Народно събрание изпълнява и функциите на обикновено Народно събрание (§ 50, ал. 1, 2 и 3)[3]. А след приемане на новата конституция Великото народно събрание само решава дали да продължи пълномощията си като обикновено Народно събрание до изтичане на четиригодишен мандат, или да се саморазпусне (§ 50, ал. 4); във втория случай следват избори за обикновено Народно събрание.

Конституцията бе приета на 12 юли 1991 г. и влезе в сила на следващия ден. VII ВНС се саморазпусна като „Велико“, но продължи да работи (около три месеца) като обикновено Народно събрание до произвеждането на избори за Народно събрание през октомври 1991 г.

Конституцията от 1991 г. бе приета от VII ВНС за една година. ЗИДК не съдържа правила за приемането на нова Конституция. Още с конституирането си VII ВНС изработи и прие Правилник за организацията и дейността си и в него включи уредба на „конституционодателния процес“ — самостоятелна Глава седма „Изработване и приемане на конституция“[4].

Задачата по, изработването и приемането на конституцията беше поверена на Постоянна комисия за изработване на проект за Конституция на България, формирана в VII ВНС. Това е комисия с особена природа, притежаваща всички качества на постоянна парламентарна комисия (вж. Раздел X), но специализирана с особено значим предмет — изработване и придвижване на проекта за конституция през отделните законодателни фази във Великото народно събрание. Въпросът за това кой има право да внася във ВНС проект за Конституция няма изрична уредба; обяснението следва да се търси в историческия момент и деликатното равновесие, постигнато на Националната кръгла маса. При тази ситуация в VII ВНС постъпиха 16 проекта от широк кръг различни автори — политически партии, организации, авторски колективи, физически лица. Те бяха предмет на обстойни дискусии. Като резултат в Комисията бе създаден обобщен проект за конституция, изработен на базата на проект, създаден от преподаватели и научни работници по право.

Правилникът за организацията и дейността на Великото народно събрание (ПОДВНС) не е правилник само на VII ВНС, а на което и да е Велико народно събрание и все още е действащо право; предвижда общо 4 четения като решаващи пленарни фази: три четения за обсъждане и приемане на конституция и едно допълнително, четвърто четене, при което текстът на конституцията се приема в цялост „in toto“ (чл. 79 и 87). Отбелязване заслужава терминът „четения“, който обозначава пленарните фази на обсъждане и гласуване във ВНС, и е по-точен от „гласувания“, който е синонимният и двусмислен термин в КРБ и ПОДНС (вж. Раздел X).

На първо четене проектът за Конституция се обсъжда и гласува изцяло и по принцип (чл. 80 и 81, ал. 1). Проектът е приет на първо четене, ако за него са гласували две трети от присъстващите народни представители. В случай че проектът не бъде приет на първо четене, събранието отново избира комисия за изработване на нов проект за конституция, като се спазва същата процедура; това се повтаря дотогава, докато проектът бъде приет. След гласуване на първо четене проектът се изпраща обратно на Комисията по изработване на Конституцията; в нея се обсъждат направените депутатски предложения за изменение и допълнение и когато Комисията е готова, проектът може да продължи в следващата пленарна фаза на конституционнотворния процес — второто четене.

При второто четене проектът се обсъжда текст по текст, залата се произнася по предложените допълнения и изменения. Те се обсъждат само ако са направени Писмено до председателя на събранието. Второто гласуване става „текст по текст“, като всеки текст се смята за приет, ако за него са гласували две трети от присъстващите народни представители (чл. 84).

Не по-рано от 7 дни след приемането на проекта на второ четене следва третото четене. В него се обсъждат и гласуват само текстове, за които са постъпили писмени предложения за изменение или допълнение, подписани най-малко от една десета от общия брой народни представители. Предложенията, направени на третото четене, се смятат за приети, ако за тях са гласували две трети от присъстващите народни представители. Обобщено текстовете на проекта за конституция са приети на първо, второ и трето четене, ако са подкрепени с гласовете на поне две трети от присъстващите народни представители.

Правилникът на Великото народно събрание предвижда и едно четвърто четене на проекта за конституция: приетият на три четения проект се гласува в цялост и това е заключителното приемане на конституцията. Това гласуване не се извършва по общоприетите способи на гласуване, с които работи Народното събрание, а по особен начин — саморъчно записване имената на народните представители в специален регистър, който става неразделна част от приетата Конституция. Конституцията е приета, ако за нея при провеждане на това четвърто заключително четене са гласували най-малко две трети от всички народни представители (чл. 87). В случая базата, върху която се изискват две трети от гласовете, не е присъстващите народни представители, а всички, т.е. общият брой народни представители. На 12 юли 1991 г. Конституцията на Република България беше приета с подписите на 309 народни представители от общ брой 400.

Съгласно § 9 от Преходните и заключителните разпоредби на КРБ тя влиза в сила от деня на обнародването й в „Държавен вестник“. Обнародването се прави с акт на председателя на Великото народно събрание. Разпоредбата на § 9 е заключителна и се отнася само за влизането в сила на новоприетата през 1991 г. Конституция. Заслужава да се подчертае, че за разлика от всички други текстове на Конституцията, които влизат в сила от деня на обнародването й в „Държавен вестник“, тази разпоредба на § 9 се задейства от момента на приемането на Конституцията. Такива разпоредби, които уреждат обнародването и влизането в сила на конкретен нормативен акт, в случая — на Конституцията, се привеждат в действие от момента на приемането на нормативния акт, тъй като единствено те представляват основа за обнародването на акта.

2. Изменяне на Конституцията

2.1. Същност.

Действащата българска Конституция разграничава приемането на нова конституция от изменяне и допълване на съществуваща конституция. Правната уредба се съдържа в Глава девета. Съществуването на тази глава и нейното съдържание свидетелстват за ясно разбиране у конституционния законодател, че конституцията не е вечна; тя може да бъде изменяна и допълвана; на нейно място може да бъде приета и нова конституция. С това се прави разграничаване между власт за изменяне и допълване на конституцията и учредителна власт, за която вече стана дума по-горе. За разлика от учредителната власт, т.е. властта за създаване на конституция, властта за изменяне и допълване на конституцията не е така „революционна“; тази власт функционира в посока на еволюция. В този смисъл властта за изменяне на конституцията е „по-слаба“ от учредителната власт. Но тя има и друга същност: по своята природа тази власт е законодателна власт — конституцията е върховен закон в държавата и нейното изменяне представлява всъщност изменяне и допълване на един действащ закон, макар основен и върховен. Но властта за изменяне на конституцията е власт, по-голяма по обем и съдържание от обикновената законодателна власт — причината е във върховенството на конституцията.

В различните правни системи са познати различни термини относно тази власт. Общото във всичките тях е, че се касае за едно изключително правомощие и тази изключителност е както в материалноправна, така и в процесуалноправна посока, а понякога е свързана със специфична историческа ситуация. В различните правни системи предписанията, засягащи изменяне на конституцията, съдържат материалноправни граници, правнопроцесуални гаранции, строги формални предписания, както и особености, свързани със специфичната историческа ситуация.

Честото изменяне на една конституция се възприема в правната теория като показател и мерило за качеството на конституцията и за нейното квалифициране като „твърда“ или „гъвкава“. Наложило се е правилото, че не броят на променените конституционни норми е от решаващо значение, а тяхната дълбочина и значимост за целия конституционен ред. Така например конституцията на ФРГ, приета през 1949 г., досега е претърпяла 40 изменения и въпреки това се счита за удачна конституция, преживяла и възстановяването целостта на германската държава в 90-те години на миналия век. В епохата на Великата френска революция между 1791 и 1799 г. са приети четири конституции, което отразява революционната обстановка и нестабилност. В Република България в периода 2003–2007 г. бяха извършени 4 поправки на Конституцията от 1991 г., илюстриращи особения интензитет на реформите, извършвани в страната във връзка с членството й в Европейския съюз.

Въпросът за „твърдите“ и „гъвкавите“ конституции, за честото изменяне или за стремежа към стабилност на една конституция се проявява като две основни тенденции в политическата и правната теория: за първата тенденция важат думите на Ж.-Ж. Русо: „Един народ винаги трябва да е господар и да може да променя своите закони, дори и най-добрите“, т.е. един закон, а още повече една конституция, може винаги да бъде предмет на изменяне.

Другата тенденция е в полза на стабилността: конституция се създава да урежда трайно и принципно важни обществени отношения. Затова и начинът на нейното изменяне е значително утежнен и снабден с допълнителни гаранции. Пример за тази тенденция са почти всички съвременни конституции, при които начинът на изменянето е основен елемент от същността на конституцията като върховен и основен закон. Всъщност при твърдите конституции характерното е, че те не могат да бъдат изменяни само от „обикновения“ законодател, дори и при утежнени условия; необходимо е сътрудничество Между законодателя, правителството, специален учредителен орган или народа/избирателите.

Властта за изменяне на конституцията е сфера, в която всяка правна система проявява своите специфики. Различните конституции също: някои забраняват изменяне на конституцията за известен период от време след нейното приемане; обикновено този период е пет години — конституцията на Гърция, Португалия. Други конституции предвиждат задължителна периодична ревизия на цялата конституция след изтичането на определен период от време — пример за това е действащата конституция на Бразилия, която предвижда такава задължителна ревизия след изтичането на пет години от приемането й. Заслужава да се отбележи, че проектът за Органически устав, известен като Петербургския първи проект по създаването на Търновската конституция, е предвиждал такъв срок от пет години, след изтичането на който уставът да бъде подложен задължително на ревизия. Това положение е било отхвърлено от Учредителното събрание.

2.2. Ред за изменянето на Конституцията на Република България.

Представлява елемент от целия комплекс правоотношения, пряко свързани със същността на Конституцията. Естествено е, че процедурата по изменянето на конституциите в различните правни системи е различна; но все пак тя проявява общи черти: 1) инициатива за изменяне на конституцията; 2) вземане на решение за изменение на конституцията и самото изменяне на конституцията и 3) обнародване. Тези фази всъщност представляват фази от един усложнен законодателен процес.

Доколко тези фази присъстват и в процедурата, предвидена за изменяне и допълване на действащата българска Конституция? На реда за изменянето си Конституцията отрежда самостоятелна глава — Глава девета. Член 153 предвижда, че Народното събрание може да изменя и допълва всички разпоредби на Конституцията, с изключение на тези, чието изменение може да бъде извършено само от Велико народно събрание. От тази уредба се извеждат двата режима за изменяне и допълване на Конституцията: първият е правилото, общият ред: Народното събрание, т.е. обикновеният парламент, е властен да изменя и допълва със закон всички разпоредби на Конституцията, с изключение на онези от тях, които са определени за изменяне единствено чрез Велико народно събрание; вторият режим е изключението: избиране на Велико народно събрание, което да извърши желаните изменения в изрично посочените материи.

Двата режима са изградени по материалноправни критерии. Велико народно събрание се предвижда само по точно определени предмети, изрично упоменати в чл. 158 от Конституцията, и представляващи въпроси с особена значимост за държавата и обществото.

2.2.1. Обикновено народно събрание.

Това е общият ред за изменяне и допълване на Конституцията (чл. 153). Инициативата за внасяне на законопроект за изменяне на Конституцията принадлежи на два субекта: най-малко 1/4 от народните представители и президентът на Републиката (чл. 154, ал. 1 от КРБ).

При осъществените досега четири поправки на Конституцията Народното събрание е приемало с решение процедурни правила[5], действащи за обсъждането и приемането на конкретния законопроект. Законопроектът, придружен с мотиви, постъпва в Народното събрание и се разглежда от него не по-рано от един месец и не по-късно от три месеца след постъпването му (чл. 154, ал. 2 от КРБ); обсъжда се и се приема от Народното събрание на три гласувания (четения, проведени в различни дни (чл. 155, ал. 1 от КРБ). В този особен законодателен процес водещата комисия по законопроекта не се определя от председателя на Народното събрание, както е при обикновените законопроекти (вж. Раздел XI), а въпросните процедурни правила определят, че водеща комисия по такъв законопроект за изменение на Конституцията е Временна комисия за подготовка на предложения за промени в Конституцията, създавана с решение на Народното събрание по повод на всеки такъв законопроект.

Във фазата на първото гласуване законопроектът се обсъжда и гласува по принцип и в цялост; той е приет на първо гласуване, ако е подкрепен от 3/4 от всички народни представители. Ако законопроектът получи по-малко от 3/4, но не по-малко от 2/3 от гласовете на всички народни представители, той се поставя на ново разглеждане не по-рано от 2 и не по-късно от 5 месеца; при новото разглеждане законопроектът е приет на първо гласуване, ако за него са гласували 2/3 от всички народни представители (чл. 155, ал. 2 от КРБ).

В 14-дневен срок народните представители могат да правят писмени предложения по приетия на първо гласуване законопроект; предложенията се разглеждат от Комисията, с изключение на тези, които противоречат на принципите и обхвата на законопроекта. Комисията изготвя доклад, който включва законопроекта, направените в срока писмени предложения и становището на Комисията по тях. На второто гласуване законопроектът се обсъжда и гласува текст по текст и е приет, ако събере подкрепата на 3/4 от всички народни представители. Правилото на „спадащото мнозинство“ се прилага и за отделни разпоредби, недостигнали подкрепа 3/4 от всички гласове, но достигнали подкрепа от 2/3 от всички народни представители.

Между второто и третото гласуване не се правят предложения по текстовете. Комисията може да прави само редакционно-технически поправки. При третото гласуване законопроектът се гласува в цялост. Гласуването е поименно. Законопроектът е приет, ако за него са гласували най-малко 3/4 от всички народни представители.

Последната възможна фаза на законодателния процес — санкцията и промулгацията (вж. Раздел XI), при изменянето на конституция няма приложение. Постепенно в съвременния конституционализъм се е наложил принципът, че когато парламентът гласува закон за изменяне на конституцията, законът не отива у държавния глава за санкция, както другите закони, а направо се обнародва от председателя на парламента. Това произтича от учредителната природа на властта за създаване и за изменяне на конституцията. Тази съвременна линия се проявява и в действащата българска Конституция, която в чл. 156 предвижда, че приетият закон за изменение и допълнение на Конституцията се подписва и обнародва в „Държавен вестник“ от председателя на Народното събрание в седемдневен срок от приемането му.

2.2.2. Велико народно събрание.

То се състои от 400 народни представители. Както при обикновеното Народно събрание, и тук броят на народните представители е фиксиран в конституционна норма (чл. 157). Тези 400 народни представители са „избрани по общия ред“. Това означава, че те се избират по същата изборна система, по която се избира Народно събрание. Но има Закон за избиране на Велико народно събрание (ДВ, бр. 29 от 1990 г.), който не е отменен и се явява специален спрямо общия ред.

Великото народно събрание е парламент с особен характер. Основното му предназначение е да приеме нова Конституция (чл. 158, т. 1 от КРБ). Другото му предназначение е да приема закони, с които се изменя и допълва Конституцията по изрично посочени материи, които имат такова голямо значение за държавата и обществото, че създателите на Конституцията са предвидили усложнен и удължен режим за тяхното изменяне и допълване. Такова усложняване представлява вече самото Велико народно събрание. Списъкът на тези особено значими предмети не е примерен, той е изчерпващ (чл. 158, т. 2, 3, 4 и 5):

— Решаване на въпроси за изменяне на територията на Република България и ратифициране на международни договори, предвиждащи такива изменения. Тази разпоредба заслужава да бъде поставена до разпоредбата на чл. 85, ал. 1, т. 3, в която се предвижда, че Народното събрание ратифицира със закон (обикновен) международни договори, предвиждащи коригиране границите на Република България (вж. Раздел XI);

— Решаване на въпроси за промени във формата на държавното устройство и на държавното управление. Въпросите за унитарна или федерална държава; за монархия или република, са за формата на държавата (вж. Раздел III). Заслужава да се отбележи, че не са малко конституциите на съвременни развити държави, които въобще изваждат тази материя от възможността за каквото и да е изменяне (Германия, Франция, Италия);

— Решаване на въпросите за изменение на чл. 5, ал. 2 и 4 и чл. 57, ал. 1 и 3 от Конституцията. Разпоредбите относно непосредственото действие на конституционните норми (чл. 5, ал. 2) и тези относно прякото инкорпориране на международни договори във вътрешното право, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за Република България и имащи предимство пред нормите на вътрешното законодателство, които им противоречат (чл. 5, ал. 4), както и разпоредбите досежно неотнемността и допустимите ограничения в упражняването на основните права на гражданите (чл. 57, ал. 1 и 3) — тези принципни постановки на Конституцията са преценени като особено важни и заслужаващи засилена гаранция.

— Решаване на въпросите за изменяне и допълване на Глава девета от Конституцията. Конституцията предвижда Великото народно събрание като усложнен режим и особена гаранция в собствена защита — самата „Глава девета“ е включена в каталога на тези значими и трудно изменяеми предмети на конституционна уредба.

Народното събрание решава да се произведат избори за Велико народно събрание с мнозинство 2/3 от общия брой народни представители (чл. 160, ал. 1 от КРБ). След това президентът на Републиката е длъжен да насрочи избори за Велико народно събрание в срок от три месеца. Паралелно функциониране на два парламента — обикновено Народно събрание и Велико народно събрание, е недопустимо в рамките на една конституционна държава; поради това чл. 160, ал. 3 от КРБ предвижда, че с произвеждане на избори за Велико народно събрание пълномощията на обикновеното Народно събрание се прекратяват.

Великото народно събрание решава само тези конституционни въпроси, за чието изменяне, допълване е избрано (чл. 162, ал. 1). Предвижда се все пак един коректив: в неотложни случаи Великото народно събрание изпълнява функциите и на Народно събрание (чл. 162, ал. 2). Това означава, че Великото народно събрание „в неотложни случаи“, може да разглежда и приема обикновени закони, както и да упражнява всички правомощия, които има обикновеното Народно събрание по КРБ.

Право на инициатива за внасяне във Велико народно събрание на проект за нова Конституция и на законопроект за изменение на Конституцията по чл. 158, имат два субекта: най-малко 1/2 от всички народни представители или президентът на Републиката (чл. 159, ал. 1). КРБ не съдържа повече уредба на процедурата за приемането на нова Конституция, нито за движението на законопроекта за изменение през фазите на законодателния процес. Правилата за приемането на нова Конституция са в споменатия ПОДВНС.

След като се е произнесло окончателно по въпроси, за които е било избрано, пълномощията на Великото народно събрание се прекратяват (чл. 162, ал. 3 от КРБ) и започва да тече срокът, в който президентът на Републиката насрочва избори за обикновено Народно събрание. Какъв е този срок обаче, в Конституцията не се определя. По аналогия би следвало този срок да е двумесечен (аргумент от чл. 64 от КРБ, вж. Раздел X).

Актовете на Великото народно събрание — нова Конституция или закон за изменение на Конституцията, се подписват и обнародват от председателя на Великото народно събрание (чл. 156 от КРБ). Президентът няма санкция и не участва в обнародването им.

Великото народно събрание във всичките хипотези на чл. 158 от КРБ — когато приема нова Конституция или изменя Конституцията по особено важни въпроси, действа конститутивно — създава се ново положение, засягат се основите на държавата. Затова Великото народно събрание, погледнато в рамката на българската конституционна традиция, представлява един особен държавен орган, натоварен с редки и необикновени задачи. То е от типа на „решаващите велики събрания“, при които няма нужда от допълнително утвърждаване на приетата конституция или закон, чрез референдум.

2.2.3. Реформиране на Конституцията.

Една конституция се създава от решенията и разбирателството на политическите сили. В съвременния конституционализъм е налице разбирането, че действащото право не бива да се окаже „закотвено“ към целите и интересите, които е имало мнозинството по време на създаването на конституцията. „Мнозинството“, което е не само в парламента, но което преобладава и в учредителната власт, в демократичната държава е длъжно периодически да проверява и да е наясно дали и доколко конституцията отговаря на изискванията на съвремието, както и на изискванията на едно обозримо бъдеще.

При по-дълго прилагане на конституцията периодически се поставя въпросът за нейното реформиране. Това е въпрос, релевантен преди всичко за Европа и по-малко за Америка, където процесът на изменяне на конституцията е известен като „обрастването на конституцията“ (The Growth of the Constitution), в който процес основната заслуга е на съдебната власт.

Действащата българска Конституция като съвременна конституция отделя място и на международните договори, които се сключват от българската държава и които налагат конституционни изменения. Член 85, ал. 4 предвижда, че сключването на такива договори задължително трябва да бъде предшествано от изменение в самата конституция. Оттук следва заключението, че в КРБ се съдържа разбирането за недопустимост относно сключване на международни договори, които са в противоречие с Конституцията. Обяснението е в стабилно заложеното разбиране за върховенството на Конституцията като основен закон. В рамките на това върховенство Конституцията, като правнонормативен акт и като върховен закон, е по-високо по ранг от инкорпорираните норми на международните договори, сключени, ратифицирани и влезли в сила за Република България. Макар че тези международноправни норми имат предимство спрямо вътрешното законодателство (чл. 5, ал. 4 от КРБ), те по отношение на Конституцията имат по-нисък ранг.

Във връзка с членството на Република България в Европейския съюз бяха осъществени 4 поправки на Конституцията, единствени досега (ДВ, бр. 85 от 2003 г., бр. 18 от 2005 г., бр. 27 от 2006 г. и бр. 12 от 2007 г.). И четирите поправки бяха извършени по общия ред — със закон, приет от Народното събрание по усложнената процедура с три гласувания и мнозинство 3/4 от всички народни представители. Във връзка с посочените поправки Конституционният съд произнесе задължителни тълкувания на разпоредби от КРБ[6].

[1] Владикин, Л. Организацията…, с. 126. ↑

[2] ДВ, бр. 29 от 1990 г. ↑

[3] Това е интересен феномен, който има аналог в други страни, напр. Франция в 1945–1946 г., когато един и същ парламент работи в две качества — като Велико „конституция-даващо събрание“ и като обикновен парламент. ↑

[4] Правилник за организацията и дейността на Великото народно събрание, ДВ, бр. 102 от 1990 г. ↑

[5] Решение на Народното събрание от 25.07.2003 г., ДВ, бр. 68 от 2003 г.; Решение на Народното събрание от 25.01.2006 г., ДВ, бр. 11 от 2006 г.; Решение на Народното събрание от 25.10.2006 г., ДВ, бр. 88 от 2006 г. При Втората поправка (ДВ, бр. 18 от 2005 г.) XXXIX Народно събрание прилага процедурата, приета с негово решение от 25.07.2003 г., вж. Стенографски дневници, 445 зас. от 26.01.2005 г. ↑

[6] Реш. № 3 на КС от 2004 г., ДВ, бр. 61 от 2004 г., Реш. № 7 на КС от 2006 г., ДВ, бр. 78 от 2006 г., Реш. № 8 на КС от 2006 г., ДВ, бр. 78 от 2006 г. ↑

Структура на конституцията. Преамбюл

1. Структура

Конституционната практика изисква не само минимум от съдържание, което следва да има всяка работеща конституция, а е установила и обща схема на структурата, в която това съдържание да бъде разположено. Тя включва раздели/глави, в които са изложени основните положения по организацията на държавата и на обществото, вкл. принципи на икономическата и на политическата система, „разделените власти“ по функции и по органи, тяхното взаимодействие и основните права на гражданите.

Има конституции „дълги“ (Бразилия, Гърция); има и „кратки“ (Франция, САЩ). Конституционният законодател е свободен както по отношение на обема, съдържанието и дълбочината на конституционната уредба, така и по отношение на структурата и разположението на материята. Конституциите съдържат различно разпределяне на материята. Обяснението за това е историческият момент, епохата, националните особености, традицията. Определящо е разбирането, че конституцията трябва да съдържа един минимум принципна правна уредба и всичко друго повече или по-малко да бъде оставено на закона.

Първоначално към влизането й в сила през 1991 г. КРБ съдържаше 169 члена с правна уредба по същество и 9 параграфа „Преходни и заключителни разпоредби“. След IV поправка Конституцията има 3 члена повече (чл. 91а, 130а и 132а), както и редица нови разпоредби, вместени в обхвата на съществуващите. Изменителните закони, с които бяха извършени поправките в Конституцията, имат преходни и заключителни разпоредби, които въпреки че не са инкорпорирани в тялото на Конституцията, са органична част от нея. С този обем действащата българска Конституция се нарежда в средата на световното конституционното семейство, т.е. заслужава характеристика като средно голяма конституция.

Структурата й следва класическата схема, установена в конституционното право. По отношение минимума съдържание КРБ се отличава от повечето съвременни образци по това, че в нея липсва самостоятелен раздел за икономическите и финансовите основи на държавата (вж. Раздел VI). Обяснението е в историческия момент, когато бе създадена Конституцията — началото на прехода от тоталитарен политически режим и държавно регулиране на икономиката към конституционна държава и пазарна икономика.

Като форма конституцията представлява единен и системен закон. Той въплъщава наложилото се формално понятие за конституция като писмен държавен акт с особено значение, приет от учредителна власт. Но не бива да се забравя, че в родината на парламентаризма Великобритания, такъв писмен акт, т.е. формална конституция, не съществува. Това обаче съвсем не означава, че Великобритания няма конституция — нейната конституция представлява сбор от няколко най-важни закона (вж. Раздел V).

Друг пример за отклонение от стриктно формалното понятие за конституция като единен закон представляват действащите конституции на Австрия и Швеция: австрийската конституция е приета през 1920 г., последващо изменена през 1929 г. и още много пъти; към нея като органична и неразделна част принадлежи Законът за трайния неутралитет на страната, приет непосредствено след края на Втората световна война. Аналогичен е случаят с действащата шведска конституция, към която като органична част принадлежи Законът за печата, приет през 1974 г.

2. Преамбюл

Възниква въпросът защо съвременните конституции не съдържат „декларации на правата“ — такива, каквито са имали първите конституции, приети по време на Великата френска революция, каквато декларация придобива и Федералната конституция на САЩ, макар и прибавена последващо? Отговорът се съдържа в историческата епоха и революционната обстановка, в която са създавани тези конституции. Чрез декларациите се въвеждат и налагат нови принципи, които скъсват категорично и окончателно с феодализма. Това обяснява силното желание и убеждение на създателите да запишат тези нови принципи в тържествена форма, да ги облекат в тържествени декларации, които се поставят като въведение към конституцията. Класически пример за това е „Декларацията на правата на човека и гражданина“, приета в първата година на Великата френска революция (1789) и превърнала се в неотменна част на първата френска конституция от 1791 г. Следващите френски конституции също имат такива декларации като тържествено въведение. В един по-късен етап тази практика бива изоставена, защото принципите, закрепвани в предхождащи декларации, вече са проникнали в съдържанието и природата на конституциите, поради което не е необходимо да се записват по такъв тържествен начин. Възкресяване на декларациите, съдържащи новите принципи, се извършва в рамките на Октомврийската революция в Русия, когато приемането на първата съветска конституция през 1918 г. е съпроводено с „Декларация на правата на трудещите се“.

Наследник на тържествените декларации на правата и свободите, като увертюра към една конституция, представлява преамбюлът, който нерядко се среща в съвременните конституции. Възниква въпросът защо и днес конституциите предпочитат такова тържествено въведение. Различава ли се преамбюлът на една съвременна конституция от „декларацията на правата“ в една конституция от края на XVIII в.?

Първите конституции на отделните щати на Америка съдържат преамбюл (не всички имат декларация на правата), в който ясно се прокламира, че конституцията не е подарък, а народът „сам си дава, сам си подарява“ конституцията чрез един договор. Федералната конституция от 1787 г. започва с думите „Ние, народът на САЩ…“ и т.н. В този смисъл преамбюлът, като по-лека форма на „декларация на правата и свободите“, се налага като практика. Но се появяват и конституции без преамбюл — белгийската конституция (1831). Причина за това отклонение се смята „умората“ от лозунгите и от декларациите. След Първата световна война се забелязва обаче връщане към многословните преамбюли — Ваймарската конституция от 1919 г., конституцията на Чехословакия от 1920 г. и др.

В българската конституционна традиция началото е без преамбюл — Търновската конституция няма преамбюл. Не бива да се забравя, че в много отношения прототип при изработването й е била белгийската конституция, която също няма преамбюл. Впрочем, обяснение за отсъствието на преамбюл в Търновската конституция следва да се търси и в скромността на нашите учредители: те са предпочели да създадат работеща и демократична конституция, която със своето съдържание и реализация би постигнала най-добро изразяване на онези принципи, които учредителите са се въздържали тържествено да прокламират в преамбюл.

Конституцията от 1947 г. също няма преамбюл. Конституцията от 1971 г. обаче има дълъг и подробен преамбюл.

Сега действащата българска Конституция има преамбюл. При създаването й в VII ВНС неговият текст е редактиран от писателя Валери Петров, тогава народен представител.

Самата същност на преамбюла, неговото предназначение и действие не се възприемат като нещо ясно и безспорно в конституционноправната наука. В преамбюла често са изложени фактически подробности около създаването на конституцията, с което в текста преобладава моментът на оповестяването, на прокламацията. Заедно с него присъства и призивът, тържествената клетва. А като се има предвид, че конституцията като върховен закон съдържа принципната организация на държавната власт, и че преамбюлът е въведение към нея, той не може да няма политическо значение.

Въпросът е дали преамбюлът има и правно значение. Възможно ли е от преамбюла да бъдат изведени права и задължения? В правната наука се изказват различни мнения[1].

Наистина текстовете на преамбюла не съдържат структурата на правната норма; в преамбюла трудно може въобще да се разпознае правната норма. Обяснението е във високата степен на абстрактност и обобщеност, с която се характеризира съдържанието на преамбюла — това са принципи, които са толкова обобщени и така абстрахирани, че звучат повече като прокламация, лозунг, повеля. Налага се изводът, че в преамбюла към Конституцията се съдържат в особено концентриран вид принципите, за чието осъществяване е създадена самата конституция. А принципите на конституцията, изразени по синтетичен и извисен начин, не може да нямат правно значение. С тази си същност преамбюлът органически принадлежи към конституцията, поради което има правна същност и значение. Преамбюлът често пъти съдържа тържествено признание за това как е създадена конституцията; това признание е направено от името на учредителната власт. Нерядко според конкретната историческа обстановка в преамбюла могат да бъдат записани текстове и принципи, които по-нататък липсват в нормите от тялото на конституцията. Пример за това е принципът на „социалната държава“, който не е намерил място в тялото на КРБ, а в преамбюла е изрично прокламиран като принцип и характеристика на държавата, чиято организация урежда конституцията.

Основното предназначение на преамбюла е да въвежда в същността на конституцията; а тя е нещо различно и по-високо по ранг от действащото законодателство; затова й се полага преамбюл. Впрочем, и в съвременното законодателство има закони с преамбюл — напр. Законът за вероизповеданията, приет през 2002 г.

[1] Напр. Л. Владикин не признава правно значение на конституционния преамбюл, вж. Организация…, с. 119. ↑

Видове конституции

Всеки изследовател на конституционно право води своя регистър за конституциите — действащи, изменяни, отменяни, пресъздавани и т.н. А те са много и различни видове. Латинска Америка държи рекорд по брой на конституциите: до 50-те години на XX в. напр. Доминиканската република — една малка държава, е имала вече 25 конституции, Хаити — 22, Боливия — 15, и т.н. В Европа начело по брой на конституции е Франция — 18. Поради богатата си конституционна традиция Франция е наричана „лаборатория на конституции“; Гърция от 1822 г. насам има 14 конституции.

Във всяка конституция се съдържа правна уредба на висшите държавни органи, които упражняват разграничени функции на държавната власт, има „разделение на властите“ и много други общи черти. Ако един неизкушен читател хвърли поглед върху конституциите, едва ли ще допусне, че зад покриващите се като съдържание и структура правни предписания „се крият“ различни образувания, системи, структури, които отразяват динамиката на властта на национална почва, нейните институционни, географски, етнически и други особености. В това се състои голямото богатство „в света на конституциите“: от една страна, те много си приличат по минимума съдържание и класическа структура; от друга — значително се различават по това, че всяка отразява и същевременно регулира организацията на властта в една отделна държава, с нейните национални особености.

Класификацията, според която са обособени различните типове и видове конституции, е значително остаряла, но все още има приложение.

1. Писани и неписани. Днес тази класификация е почти без значение. Класическият пример за неписана конституция продължава да е Великобритания. Цялата материя, която в други страни е в конституцията, тук се съдържа в закони, в конвенции и други източници (вж. Раздел I). Тези най-важни британски закони, които са сочени като конституционни, по нищо не се отличават от обикновените закони — нито по начин на приемане, нито по изменяне и т.н. В това отношение неписаната британска конституция няма особени гаранции за нейното опазване. Смята се, че гаранциите са в съзнанието на гражданите. В този смисъл „неписаната конституция“ в нейния класически образец се явява нещо повече от един формален закон — представлява съвкупност от актове като кристализация на политическо и правно регулиране.

Положението „неписана конституция“ следва да се различава от положението, когато една държава се управлява без конституция — пример за това е „режимът на пълномощията“ в България, по време на който Търновската конституция е суспендирана (1881–1883).

2. Твърди и гъвкави. Тази класификация днес също е загубила до голяма степен своето значение. Оказва се, че неписаната конституция на Великобритания, която не е закриляна чрез усложнен начин за изменяне, е между най-стабилните. Очевидно изменчивостта на една конституция следва да се преценява не по броя и честотата на измененията й, а по тяхната дълбочина и значимост.

3. Гласувани и дарени. Известните актове от времето на Пуританската революция във Великобритания — Съглашението на народа 1647–1649 г., Инструментът за управление 1653 г., всички щатски конституции в САЩ, първите конституции на Франция, приети през Великата френска революция — всички те са съдържали изискването да бъдат гласувани в парламента, т.е. в националния представителен орган. Обяснението за това настоятелно изискване, превърнало се в основен елемент на тяхното приемане и същност, се съдържа в разбирането, че тези актове не се подаряват от монарха, а са извоювани от народа. Установява се правилото, че всеки народ, конституиран в държава, сам трябва да си създаде конституция; създаването на конституцията се превръща в елемент от същността на държавата и нейната организация.

Ако строго се прилага принципът на народния суверенитет, би следвало всяка конституция да се приема с референдум. Това е основната линия на Якобинската конституция от 1793 г. във Франция. Но неудобството на пряката демокрация (вж. Раздел VIII) проправя пътя на „особения вид събрание“, което ще приеме конституцията — това са учредителните събрания в Северна Америка и във Франция през втората половина на XVIII в.

В България през 1879 г. събранието, което създава конституцията, е „Учредително събрание“, въпреки че това не се споменава изрично в конституцията. Дали едно такова „конституция-даващо“ събрание ще бъде наречено „учредително“, или конституцията ще се утвърждава с референдум, или ще се приема по пътя на едно „Голямо събрание“ (Конгрес), приемането на конституцията винаги предпоставя и включва като съществен и неотменен елемент гласуването на народните представители, чрез които гласува народът. В това се състои разликата между гласуваните конституции и „дарените“ конституции. Пример за дарена конституция е Конституционната харта на Франция от 1814 г., с която се ознаменува реставрацията на монархията — монархът като носител на суверенитета прави патримониален „дарителски“ жест.

4. Според формата на управление конституциите биват групирани като републикански и монархични. Тази класификация също е изживяна; според нея Великобритания и Швеция попадат в една група наравно със Саудитска Арабия, Непал и т.н. Търновската конституция, която с основание бива характеризирана като една от най-демократичните конституции за своето време, по този белег е монархична конституция. Следователно монархична не е абсолютен синоним на недемократичност. Пример за това са съвременна Великобритания, Испания, Дания, Швеция, Белгия и т.н.

5. Според държавното устройство конституциите са унитарни и федерални. Тази класификация проявява по-голяма устойчивост и безспорна релевантност и днес (вж. Раздел III).

6. Оригинерни и дериватни конституции. Оригинерните конституции са малко на брой. Измененията на конституцията обикновено вървят в общоприети канали на националната традиция; експерименти с конституционни новости представляват опасност за държавността и само големи социални преломи, икономически и политически сривове предизвикват появата на нова конституция или най-малкото я оправдават. Известно е, че честото приемане на нови конституции не е белег на демократичност в една държава. Като оригинерни са сочени следните образци:

— британският парламентаризъм утвърждава централното положение на парламента като решаващ орган; въвежда насрещна зависимост и преплитане на законодателната и на изпълнителната власт (вж. Раздели V и X);

— американската конституционна система на проверки и баланси, чрез която се търси и постига насрещна зависимост, координация и контрол във функционирането на разделените власти (вж. Раздел V);

— френският конституционализъм от последното десетилетие на XVIII в. (вж. Раздел V);

— Белгийската конституция от 1831 г.;

— руските съветски конституции, които радикално изменят и отменят основни принципи на конституционализма.

Някои конституции (Куба) съдържат идеологически заредени програми. Други са идеологически неутрални. Характерно за конституциите от края на XVIII в. е, че те имат подчертано либерален характер. Целта е да преборят и ликвидират остатъците от неограничената власт на държавния глава. След победата на конституционализма и необратимото ограничаване на държавния глава идва епохата на утилитарните конституции, в които се набляга повече на управленската структура. Такива са конституциите от късния XIX в., които отразяват виждането, че конституционализмът ще се усъвършенства от само себе си, достатъчно е конституцията да дава схемата на управление. Пример за такава конституция е конституцията на Германия от 1871 г. — без идеология, без каталог на правата, един сбор от статутни положения. Подобна характеристика приляга и за конституцията на Франция от 1875 г. (вж. Раздел V).

Съвременните конституции имат и своя „хит“. Това е триадата „демократична, социална и правова държава“. Тя се среща днес почти във всяка конституция. Същественото в тази значима характеристика е, тя да бъде запълнена с реално и съответстващо съдържание.

Опазване на конституцията

1. Същност

Дълго време опазването на конституцията е било „оставено“ на наказателноправните норми. Пример за това е наказателноправният състав „измяна“ (чл. 95 от Наказателния кодекс):

„Който с цел да бъде съборена, подронена или отслабена властта в републиката участва в извършването на опит за преврат за насилствено завземане на властта в центъра и по места, или в бунт, или във въоръжено въстание, се наказва с лишаване от свобода от десет до двадесет години с доживотен затвор, или с доживотен затвор без замяна.“

Визират се определени действия и форми на организирана борба срещу властта в държавата.

Но има редица действия, актове, посегателства към конституцията, които без да представляват организирана борба срещу установената власт в държавата, довеждат до изпразване от съдържание на конституционни форми, до преобръщане и изкривяване на заложени в конституцията принципи. Към такива посегателства и отклонения е насочен смисълът и предназначението на „опазването на конституцията“ като понятие в конституционното право.

Едва ли има съмнение, че най-добрият страж за спазването на конституцията е съзнанието у хората, че тя като основен закон, като „норма на нормите“ следва да бъде спазвана и да бъде охранявана. Главният проблем се състои в следното: държавата и нейните органи са основни участници в конституционноправни отношения; едновременно с това те се явяват и гаранти за осъществяването на тези отношения. А кой контролира висшите държавни органи — парламента, държавния глава, Конституционния съд? Неслучайно един от оспорваните въпроси на конституционната теория и практика е въпросът за „пазителите на конституцията“: докъде да бъде надграждана държавната система, за да бъде гарантирано спазването на установения ред.

Необходимостта от опазване на конституцията е била осъзната още в зората на конституционализма. В исторически план може да се проследи следната закономерност: в по-ранните епохи на преден план са гаранции с тържественоклетвен характер; постепенно с течение на векове те отстъпват място на институционните гаранции, които днес са широко разпространени. Във всяка конституционна система, като система за контролирано управление, има различни форми на опазване на конституцията, които за кратко може да действат успоредно, в други случаи — взаимно се контролират и възпират.

2. Самозащита на Конституцията

Това са собствените „оръжия“ на конституцията, с които тя се защитава.

а) Нейното върховенство: „Конституцията е върховен закон и другите закони не могат да й противоречат“ (чл. 5, ал. 1 от КРБ). Върховенството на конституцията е отправна точка и критерий за всички други средства за нейното опазване; всички те се равняват по това дали и доколко е налице нарушение на върховното положение на конституцията. Конституцията е „закон на законите“.

б) Непосредственото действие на нейните разпоредби (чл. 5, ал. 2). Опосредяваща правна норма или акт не е необходим; конституционните норми действат пряко.

в) Особеният ред за изменяне на конституцията е нейно силно самозащитно средство. Действащата българска Конституция съдържа самостоятелна глава с уредба за собственото си изменение и допълнение.

г) Строгите наказания, предвидени за извършителите на „нарушение на конституцията“. Наистина, Наказателният кодекс не предвижда състав на престъпление „нарушение на конституцията“. Но „нарушението на конституцията“ заедно с „държавната измяна“ представляват единствените два случая, при доказано наличие на които имунитетът на президента и на вицепрезидента на Републиката „се снема“ (вж. Раздел XII).

Съгласно чл. 40, ал. 2 от КРБ призиви за насилствена промяна на конституционно установения ред са достатъчно основание за спиране и конфискация на печатно произведение или друг носител на информация, който ги съдържа. В случая конституционният законодател е поставил опазването на „конституционно установения ред“ по-високо от свободата на печата и на другите средства за масова информация, прилагайки съизмерването и съпоставянето на обективни ценности; опазването на конституционноправния ред е първостепенна ценност, защото е предпоставка за признаването и осъществяването на правата и свободите (вж. Раздел XVII).

3. Конституционната клетва

Член 76, ал. 2 от КРБ предвижда клетва, която народните представители полагат на първото заседание на новоизбрания парламент: „Заклевам се в името на Република България да спазвам Конституцията и законите на страната и във всичките си действия да се ръководя от интересите на народа. Заклех се.“

Клетва във вярност към Конституцията и законите на страната полагат и президентът и вицепрезидентът на Републиката, министрите на България, съдии, прокурори и следователи, управителят и подуправителите на Българската народна банка и други висши държавни органи и служители, когато това е изрично предвидено в закона. Тази клетва се полага от лица и органи, облечени в публична власт.

Клетвата във вярност към конституцията по своя произход е много по-стара от самата конституция в съвременния й смисъл. В древна Атина и Спарта князете са полагали клетва, че ще управляват страната според законите. В древния Рим е било предвидено държавните служители задължително да полагат клетва за вярност в спазване на законите. Във феодализма клетвата за вярност е била неотделим елемент от политическия договор между сюзерен и васали и с това е била в основата на самия държавен феодален строй. Заслужава да се припомни, че Великата харта на свободите от 1215 г. във Великобритания съдържа неотменното изискване към всеки нововъзкачил се на престола монарх да повтори тържественото обещание, че ще спазва правата и свободите на всички родени в Англия свободни хора. Налага се правилото, че монархът полага клетва като тържествено обещание за спазване на законите, обичаите и реда в страната. Съзряването на конституционализма и постепенното ограничаване на кралската власт са придружени с опасения, че възкачващият се на престола монарх ще се стреми да възстанови предишната си неограничена власт. Поради това институтът на кралската клетва също търпи развитие: от краля се иска полагане на клетва, че признава съществуващия държавен строй, т.е. ще го пази и ще се подчинява на ограниченията, които този (конституционен) строй налага върху упражняването на властта.

Съгласно Конституцията на Франция от 1791 г. клетва като гаранция за опазването на установения конституционен строй полагат кралят, народните представители и гражданите. Това днес може да се възприеме като увлечение по записване гаранции за спазването на конституцията, като се има предвид, че другите полагащи клетва субекти са носители на публична власт. Полагането на такава клетва от гражданите постепенно преминава в основно задължение на гражданите да спазват законите и конституцията на страната си. Това предвижда и чл. 58, ал. 1 от действащата българска Конституция (вж. Раздел XVII).

Какво е значението на клетвата като средство за опазване на конституцията? Безспорно е, че полагането на такава клетва е акт с подчертана тържественост и официален характер. Всичко това свидетелства за повишено нравствено и политическо значение, като се има предвид, че такава клетва полагат преди всичко носителите на водещите държавни функции.

Има ли полагането, респ. неполагането на такава клетва, правни последици? Продължително време мненията в конституционноправната теория са били разделени: едното слага ударение върху нравственото и политическото значение, с което приема, че то изчерпва значението от полагането, респ. неполагането на клетва. Другото виждане е, че клетвата, предвид своя официален, тържествен, решаващ характер, не може да няма и правни последици[1].

В практиката е надвило второто виждане. Конституционният съд е произнесъл задължително тълкуване по въпроса, дали неполагането на клетвата има правни последици: произнасянето е в полза на правната природа и правния ефект от полагането, респ. неполагането на клетва[2] — народен представител, който не е положил предвидената в Конституцията клетва, не встъпва в упражняването на мандата си; клетвата за спазване на Конституцията има правно значение.

4. Институционни гаранции

Опазването на конституцията е гарантирано и от реда, по който се приемат/издават актовете на висшите държавни органи: това се осъществява с участието на държавни органи, които взаимно се контролират, насрещно са отговорни, и всичко това се извършва в предварително установена поредност на условия, изисквания, фази на процедурата. Пример е „пътят на законите“ (вж. Раздел XI): законопроектът се изготвя (в повечето случаи извън Народното събрание), внася се в Народното събрание, разпределя се на комисиите и се обсъжда, преминава през две четения в пленарната зала, приема се и напуска Народното събрание. Оттук нататък законът е подложен на по-нататъшна проверка вече от друг висш държавен орган, който няма преки законодателни функции — президентът на Републиката. Той, по конституция, има право да върне приетия закон за повторно обсъждане в Народното събрание и това не може да му бъде отказано — в това се състои правото на вето на държавния глава върху приетия закон; ветото е отлагателно, което означава, че Народното събрание може да преодолее несъгласията на държавния глава и повторно да приеме закона, след което държавният глава е длъжен да го обнародва. Упражнявайки правото си на вето върху приетия закон, президентът извършва една обща проверка върху съдържанието и формата на току-що приетия закон, при което проверката се съсредоточава и върху съответствието на закона с Конституцията. В този смисъл упражняването на президентското вето е гаранция и средство за опазване на Конституцията. Това средство е поставено на плоскостта „проверки и баланси“ между разделените власти в съвременната конституционна държава. С президента на Републиката е свързан и друг механизъм за опазването на Конституцията — търсенето на политическа отговорност (импийчмънт) при виновно нарушение на Конституцията — чл. 103, ал. 1–3 от КРБ (вж. Раздел XII).

Парламентът има свои, чисто парламентарни средства да пази ненакърнимостта на Конституцията. Тук принадлежи целият арсенал от средства и механизми, влизащи в големия комплекс „парламентарен контрол“: въпроси, питания, анкетни и проучвателни комисии, интер-пелации (вж. Раздел XI). В немалко съвременни парламенти специализираната постоянна комисия, в която се обсъждат юридическите законови материи, се нарича „Конституционна комисия“; името насочва, че такава комисия, освен другото, проверява и за правните съответствия на законопроекта, вкл. за неговото съответствие с конституцията.

Правата на гражданите. Гаранциите, които бяха посочени дотук, се намират в т.нар. организационна сфера на конституционното право. В сферата на правата и свободите, като основна съставка от конституционното право, осъществяването на правата на гражданите и ефективността на тяхната закрила представляват силно средство срещу противоконституционни действия от страна на органи на публичната власт. На основните права е иманентно присъщо изпълнението на такава задача (вж. Раздел XVII).

[1] Владикин, Л. Организация…, с. 182–183. ↑

[2] Реш. № 1 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 11 от 1992 г. ↑

Конституциите на България

1. Търновската конституция от 1879 г.

Победният ход на конституционната държава навсякъде по света слага своя отпечатък върху новосъздадени или възстановени държави; резултатът е приемането на нова конституция. Така Санстефанският мирен договор (3 март 1878 г.) предвижда, че едно събрание от видни българи, свикано в Пловдив или в Търново, ще изработи Органически устав на княжеството, подобно на Влахия и Молдова непосредствено след сключване на Одринския мир през 1830 г., и всичко това ще стане преди избирането на княз; цялата процедура по изработване и приемане на Органически устав следва да бъде осъществена под наблюдението на комисарите на Русия и Турция. В страната има временно руско управление и в изпълнение на Санстефанския договор към канцеларията на княз Дондуков-Корсаков, изпълняващ длъжността комисар на руския император, започва работа по съставянето проект за Органически устав на България.

Берлинският договор от 13 юли 1878 г., който ревизира Санстефанския договор, намалява срока на руското управление от две години на девет месеца; при тези обстоятелства руското правителство е принудено да бърза, за да може в оставащото време освен другите задачи да се свършат две главни неща: да се приеме Органически устав на Княжество България и да се избере негов княз. Инструкцията, която канцеларията на императорския комисар в София получава, е в посока скъсяване на процедурата, изготвяне на проект за Органически устав в България и изпращането му за предварително преглеждане и одобрение в Петербург, след което одобреният вариант на проекта да бъде представен на Учредително събрание в България.

Работата върху проектоустава е възложена на С. И. Лукиянов, завеждащ съдебния отдел при канцеларията на княз Дондуков-Корсаков. Проектът е работен около четири месеца, след което е изпратен в Русия за преглеждане. Този първопроект, по думите на неговите създатели[1], се придържа към „умерено народовластие“ — запазване на широко местно самоуправление, което се компенсира със сдържаност спрямо правомощията на националния представителен орган. Обяснението за тази сдържаност и консервативност на руските автори е в опасенията от неподготвеността на българите за самостоятелно управление. Проектът се подготвя от руски чиновници след консултациите им с български първенци — проведена е писмена анкета с 16 български „първенци“; анкетата има за предмет бъдещото политическо устройство на България.

Проектоуставът е изпратен в Петербург през ноември 1878 г. Върху него се правят поправки с участието на известния петербургски професор по държавно право А. В. Градовски, оценявани по-късно като либерално-демократични: значително се намалява обемът на проекта, уточнява се формата на държавно управление като конституционна монархия, предвижда се всеобщо избирателно право, засилена министерска отговорност. Предвижда се и задължителна ревизия на Органическия устав след изтичането на пет години.

Събранието, което съгласно Санстефанския договор ще приеме Органически устав, следва да е от „нотабили на България“. Думата има своя произход във френското право: „assemblée des notables“ и означава представително събрание, чиито членове не са изборни, а са назначени или по право. През 1879 г. съставът на Учредителното събрание в България включва четири категории депутати:

— по право, съобразно заеманата длъжност (общо 116, от които 13 са висши духовни лица, двама касационни съдии, 103 представители на съдилища и съвети);

— назначени от императорския комисар (21);

— избрани пряко от народа (89);

— по един представител на Рилския манастир, на Българското дружество в Одеса и на Българското благотворително общество във Виена; по-късно се прибавят още двама.

Общият брой депутати, подписали се в протокола на първия ден от заседанието на Учредителното събрание, е 231. „Отварянето“ на

Учредителното събрание е на 10 февруари 1879 г. В същия ден събранието приема своя правилник за вътрешния ред, започва да се нарича официално „Учредително“ и се конституира.

Интересен факт, свързан със заседаването на събранието, е, че паралелно с Учредителното събрание в Търново заседава второ събрание. Неговото място е пак в Търново — църквата „Св. Никола“; участниците са от всички краища на Княжеството, също така и представители на земите извън Княжеството. Поводът за това паралелно събрание е т.нар. общонароден въпрос, чиято същност се състои в следното: допустимо ли е Учредителното народно събрание в Търново да заседава и да гласува Органически устав на Княжество България, с което формално ще узакони резултатите на Берлинския конгрес и ще им се подчини, или следва да не се стига до гласуване на Органически устав и по този начин да се предизвика ревизия на Берлинския конгрес.

Учредителното събрание избира комисия, която да разгледа проектоустава и да изготви доклад по основните му положения. Членове на комисията са Константин Стоилов, Марко Балабанов, Тодор Икономов, Климент и други видни личности, повечето от които получили добро образование в елитни европейски университети. Учредителното събрание дава 14 дни срок за изработване на доклада. Срокът е спазен и на 21 март докладът се чете в пленарната зала.

Погледнато днес, този доклад представлява връх на държавно-правната мисъл за онова време. Обемът му е десет печатни страници. Структурата му включва обща част (теория и принципи) и специална част (разглеждане на най-важни въпроси). Докладът изтъква четирите основни начала, които трябва да съдържа всяка конституция: свободата; равенството пред закона; самоопределянето/самоуправлението и сигурността. Върху тези четири начала авторите на доклада предлагат на Учредителното събрание да изгради бъдещата конституция. Самите те дават следната характеристика: от тази конституция следва да вее „дух на разумен консерватизъм и нашето правителство трябва да бъде силно и крепко“. Консерватизмът на комисията се проявява в нейните предложения: да се въведе имуществен или образователен ценз — предложението не получава прием; Народното събрание да бъде двукамарно, втората камара да бъде Сенат, а самото събрание да се нарича Конгрес; това предложение също се отхвърля. „Разумността“ на този консерватизъм може да се констатира в предложението на комисията да се изхвърли всякакво позоваване на васалност. Комисията предлага Народното събрание да се състои само от изборни депутати. И двете предложения намират широк прием.

Докладът на комисията бива определен като „теоретично много добър“; получава обаче и критики. Общият резултат е, че е отхвърлен с мнозинство[2].

Органически устав или конституция? Терминът „Органически устав“ има приложение по онова време в организирането на новообразувани държави след разпадането на Отоманската империя. Самият той по своята същност съдържа разбиране за непълен суверенитет; такава държава, която има органически устав, се намира под върховенството на Великите сили. Любопитно е, че руският проект избягва термина конституция. Предложението за замяната на „Устав“ с „Конституция“ е на Драган Цанков, тогава народен представител. Мнозинството на пленарната зала широко го подкрепя.

По-нататък обсъждането на проекта за конституция продължава член по член, редят се бурни и решаващи дискусии. Интересна и впечатляваща е речта на Тодор Икономов за създаване на Сенат в структурата на българския парламент. Предложението е отхвърлено. Парламентът на България се изгражда еднокамарен. Заслужава отбелязване обаче, че по времето на приемането на Търновската конституция, освен Гърция и Сърбия, навсякъде в Европа и по света преобладават двукамарните парламенти (вж. Раздел X).

На 16 април 1879 г. Търновската конституция е приета. България има своята конституция.

Ако се сравни проектоуставът, изработен от руските юристи, и това, което приемат българските учредители, ще се установи следното: Държавният съвет като институция е отпаднал; проектът е давал законодателна инициатива само на княза, а учредителите дават законодателна инициатива и на народните представители; прокламирани са конституционните свободи; въведено е всеобщо (само за мъже), пряко и нестеснявано от цензове, избирателно право.

Така Учредителното събрание в Търново прави от един умерено консервативен проектоустав една от най-демократичните конституции на света за времето си — характеристика, която широко се споделя в националната и в чужда правна и политическа теория. Освен посочените по-горе разлики от проектоустава, заслужава да бъдат отбелязани още демократични черти на Търновската конституция: безплатното задължително първоначално учение; свободата на печата, правото на сдружавания, както и целият класически каталог на правата и свободите.

Друга, не по-малко важна характеристика на Търновската конституция, е нейната антифеодалност. Тази конституция изиграва ролята на буржоазна революция, разчиствайки икономически и юридически заварените феодални порядки и подготвяйки пътя за свободата на капитала и пазарното стопанство.

По форма на управление Конституцията характеризира държавата като наследствена конституционна монархия. Съдържа принципа за разделението на властите в следната схема: законодателната власт принадлежи на народното представителство и на царя; изпълнителната власт е у царя, министрите управляват от негово име; съдебната власт също действа от името на царя. Всичко това придава определено монархически облик на първата българска конституция.

Търновската конституция е изменяна два пъти — през 1893 и 1911 г. В периода 1881–1883 г. тя е временно суспендирана от княз Александър Батенберг, т.е. не действа. През юни 1923 г. се извършва военен противоконституционен преврат. 21 години по-късно също след преврат (на 19 май 1934 г.) настъпват съществени промени в политическото пространство — забранени са политическите партии.

2. Конституцията от 1947 г.

На 9 септември 1944 г. след държавен преврат и в условията на сложна вътрешна и международна обстановка, в България започват дълбоки обществено-политически промени с цел установяването на стопански и политически ред по модела на съветската държава с диктатура на пролетариата. В тези условия се поставя въпросът за евентуалната пригодност на Търновската конституция — дали със съответни изменения би могла да служи като основен закон на новия държавен ред. Възможността е отхвърлена, което е общо явление във всички страни на Източна Европа, в които се развиват аналогични събития.

Търновската конституция действа още 3 години след 9 септември 1944 г., като съществени елементи от нейната уредба отпадат един по един. На 8 септември 1946 г. е проведен национален референдум. Народът трябва да реши със своя вот дали България да продължи да бъде монархия. Впрочем, въпросът не е формулиран така — референдумът се провежда на основание приетия през юни 1946 г. Закон за допитване до народа за премахване на монархията и провъзгласяване на Народна Република и за свикване на Велико народно събрание[3]. Самото заглавие на закона свидетелства за очаквания отговор и за подсказаната необходимост от нова конституция.

Съобразно с резултатите от референдума България е прогласена за „народна република“ с декларация на Народното събрание. Започва подготовка на проекти за нова конституция. Задачата се ръководи от Националния комитет на Отечествения фронт, от чието име на 4 октомври 1946 г. е обнародван официалният проект за нова конституция[4].

Той закрепва републиканската форма на управление и принципа за народния суверенитет. Без изрично да формулира принципа на разделението на властите, проектът го съдържа чрез стройна и балансирана схема на разделените власти: а) Народното събрание, с мандат 4 години, е постоянно действащ орган — то законодателства, избира правителство, държавен глава, председателите на Върховния касационен съд и на Върховния административен съд, както и главния прокурор; б) Правителството отговаря поотделно и солидарно пред парламента; има законодателна инициатива, каквато имат и най-малко 1/5 от всички депутати; в) Съдебната власт запазва триинстанционното разглеждане на делата, запазва се Върховният административен съд; има и новост — Върховен съдебен съвет като вътрешен кадрови орган на съдебната власт; г) Новост представлява и председателят на Републиката с функции, присъщи на държавен глава — избира се от Национален изборен съвет, състоящ се от народните представители и представители на околийската и областната власт; мандатът също е 4 години.

Проектът за Конституция от 1946 г. съдържа подробен каталог на правата и задълженията на гражданите. За разлика от Търновската конституция, той съдържа и права в икономическата и социалната сфера — право на труд, на пенсия, на почивка и т.н. Съдържа отделна глава „Обществено-стопанско устройство“, което представлява новост в сравнение с Търновската конституция, в смисъл икономическите основи на държавата да получат конституционна уредба. Правото на собственост принадлежи на държавата, общините, кооперациите, обществените организации, както и на частни физически или юридически лица. Регламентират се обекти, които са изключителна държавна собственост, и отношенията по повод на тях. Външната и вътрешната политика се направлява от държавата. Признава се частната собственост и частният почин в стопанството, като придобитата с труд и спестовност частна собственост се ползва с особена закрила.

Проектът за конституция от октомври 1946 г. има стегната структура; впечатлява с ясни и съдържателни формулировки. Едно сравнение с текстовете на сега действащата Конституция показва сходство в редица възприети решения.

Новата конституция да се приеме от Велико народно събрание — така предвиждат все още действащата (тогава) Търновска конституция и законът, по който се провежда референдумът за републиката. Произведени са избори за Велико народно събрание и новоизбраното събрание започва да работи на 7 октомври 1946 г. За основа служи проектът на Отечествения фронт. Представени са и проекти от политически сили, от обществени организации, от видни учени. След продължителни дебати, изменения и допълнения е разработен втори проект (15 май 1947 г.), който се придържа към първия. На 20 юни 1947 г. проектът за конституция е приет на първо четене.

Но изгледите този проект да се превърне в републиканска конституция на България свършват дотук. През юни 1947 г. САЩ подписват мирния договор, с който междудържавните отношения след края на Втората световна война са уредени. За България, заедно с другите страни от Източна Европа, е предопределено обществено и икономическо развитие в орбитата на една от Великите сили — Съветския съюз. Това има скорошно отражение върху процеса по създаването на конституция: във Великото народно събрание е формирана нова комисия; изработен е нов проект, който плътно се приближава до действащата тогава конституция на СССР[5]. Направени са дълбоки и съществени изменения: едноличният председател на Републиката е заменен с „колективен“ — Президиум на Народното събрание; широко място и роля е отделено на местните органи, вече като „държавна власт“ по места по подобие на „системата на съветите“ и нейната основна роля в съветската държава; дълбока промяна има и в съдебната система — инстанциите вече са само две, Върховният административен съд го няма, прокуратурата е обособена като самостоятелно звено в държавния апарат, с особено голяма тежест.

С тези изменения проектът за конституция се приема на второ, трето и четвърто четене в пленарна зала. На 6 декември 1947 г. Конституцията влиза в сила. Неофициално тя е наричана на изявения комунистически деец Георги Димитров „Димитровска“. Най-често срещаната характеристика за нея е, че тя е конституция на прехода от капитализъм към социализъм, без това изрично да се постулира в нея. Според текстовете на Конституцията Народното събрание има силна позиция — чрез него се избират други държавни органи, нему са отговорни Президиумът на Народното събрание и правителството. Но самата конституция и последвалите актове на практика ограничават функциите на Народното събрание: чрез кратката продължителност на двете годишни сесии; чрез прехвърлянето на редица функции, вкл. законодателни, върху Президиума, за времето между сесиите; в същото това междусесийно време правителството е отговорно пред Президиума.

Концепцията, заложена в приетата Димитровска конституция, е основна за модела на „народната демокрация“ и се изразява в две главни идеи: първата е „единството на властта“. В нейната рамка учението на Монтескьо за разделението на властите и за взаимния контрол между органите няма място. В новия конституционен модел държавните органи са йерархично зависими един от друг; техният връх — Народното събрание и неговият Президиум упражнява цялата власт. Втората идея е принципът на „демократическия централизъм“. Според него всички органи трябва да бъдат избирани (демократически принцип) и едновременно с това органите от по-ниско равнище са подчинени на орган от по-високо равнище (централистичен принцип). За да стане този принцип действителност, се въвежда принципът на „двойната отговорност“, според който нормотворчески и изпълнителни органи са подчинени на висшестоящите нормотворчески органи; едновременно с това висшестоящ изпълнително-разпоредителен орган може да дава указание и да спира актове на нисш нормотворчески орган на власт.

До ноември 1961 г. Конституцията няма изменения по предвидения от нея ред. Следват такива, направени със Закон за изменение на Конституцията[6], както и изменения, направени с укази на Президиума на Народното събрание. Те засягат административно-териториалното деление, нормата на представителство при изборите за Народно събрание, „Държавен вестник“ (преименуван за кратко като „Известия на Президиума на Народното събрание“).

3. Конституцията от 1971 г.

Защо бе необходимо приемането на нова конституция през 70-те години? Нямаше революция, нямаше промяна в държавното устройство. Обяснението е в доминиращата роля на Българската комунистическа партия; съгласно решенията на нейния X конгрес социализмът като обществено-икономически държавен строй е победил в България. И тъй като Конституцията от 1947 г. е считана за конституция на прехода към социализъм, фактът, че страната е навлязла в качествено нов етап — този на победилия социализъм — следва да намери конституционен израз, при това най-силен — нова Конституция. Третата поред Конституция на България е приета чрез национален референдум, произведен на 16 май 1971 г. В сила е от 18 май 1971 г.

Характерно за тази трета българска конституция е, че в нея силно присъства идеологизацията. Самата конституция дава характеристика на държавата като „социалистическа“. Идеологизацията се проявява и във водещата конституционна постановка, че Българската комунистическа партия е ръководна сила в държавата и в обществото (чл. 1, ал. 2). Това представлява конституционната основа на сливането между държава и партия и на доминиращата роля на партийните структури над държавните органи и институции.

Конституцията изрично постановява единството на властта (чл. 5), с което се отклонява от класическото му разделно осъществяване от различни взаимно контролиращи се титуляри. В продължение на тази линия, на Народното събрание се възлага да олицетворява принципа за единство на властта, като „съединява законодателната и изпълнителната дейност на държавата и осъществява върховен контрол“ (чл. 67).

Въведен е нов висш държавен орган — Държавен съвет, на мястото на Президиума на Народното събрание, като еманация на народното представителство, снабден с широки функции: присъщите на държавен глава функции, както и значителни функции, принадлежащи на Народното събрание и упражнявани от Държавния съвет между сесиите. За изминалите почти 20 години (1971–1990) Държавният съвет заема централно място и роля сред висшите държавни органи.

С демократичните промени, настъпили след 10 ноември 1989 г., в държавата започва преход към пазарна икономика, осъществяван в условия на политически плурализъм и парламентарна демокрация. Етапите, по които такъв неосъществяван досега в човешката история преход следва да протече, бяха предмет на продължителни дискусии около един уникален феномен в българската политическа история — Националната кръгла маса на водещите политически сили, заседавала в първите месеци на 1990 г. В хода на дискусиите политиците се обединиха около становището, че Конституцията от 1971 г., дори със съществени изменения, не би могла да послужи адекватно като основен закон на държавата в такъв решителен преход; поради това следва да се приеме нова конституция. А докато тя се изработи и приеме — да действа заварената Конституция, като се приемат нетърпящи отлагане изменения. Новата конституция, по българска традиция, да се приеме от Велико народно събрание, избрано чрез демократични избори в условията на политически плурализъм.

На Националната кръгла маса са взети съдбоносни за държавата политически решения, които бяха облечени в законова форма в последните дни на IX Народно събрание през април 1990 г.[7]. Но още преди тези закони, през януари на бурната 1990 г. същото Народно събрание прие Закон за изменение на Конституцията на НРБ, с който бяха отменени алинеи 2 и 3 на чл. 1 относно ръководната роля на Българската комунистическа партия[8].

4. Конституцията от 1991 г.

Процедурата по приемането й бе изложена. Какво е характерното за тази Конституция?

4.1. Въпреки че бе създадена в общество, което излиза от тоталитарен режим и изгражда демокрация и пазарно стопанство, Конституцията от 1991 г. не е замисляна, нито изпълнена като конституция „на преходен период“. Създадена е като пълноценен основен акт на държавна организация, с всички присъщи нему елементи и признаци.

4.2. Един поглед върху съдържанието на Конституцията показва, че тя включва всички онези въпроси, които конституционната наука и практика са определили като задължителен минимум правна уредба, който една съвременна конституция трябва да съдържа.

4.3. Конституцията залага на „парламентарното управление“ — чл. 1, ал. 1 гласи: „България е република с парламентарно управление“ — т.е. има форма на управление, при която изпълнителната власт почива върху доверието на законодателната власт и е отговорна пред нея (вж. Раздел III), с което Конституцията от 1991 г. продължи традицията в националния конституционализъм, свързан със стойностите на парламентарната демокрация. Впрочем, моделът на държавната организация, съдържащ се в Конституцията от 1991 г., съчетава елементи от различни модели на управление, прилагани в други страни и отразява стремежа у създателите на Конституцията да сътворят една демократична и работеща конституция.

Резултатът е конституционна система от смесен тип[9]. Въпреки изричното споменаване на парламентарното управление (чл. 1) като форма на държавата, парламентаризмът, който се съдържа в КРБ, не е в чист вид. В Конституцията е заложена схема на разделените власти, която да гарантира стабилност в държавата и взаимен контрол при осъществяване на властта: парламентът е носител на законодателната власт; правителството е носител на изпълнителната власт; президентът на Републиката има функции, насочени и към трите власти, и е посредник и балансьор за нормално функциониране на конституционния ред; схемата на Конституцията включва и Конституционен съд, поставен в служба на върховенството на Конституцията (вж. Раздел XV).

Парламентът като национално представителство и президентът като държавен глава са пряко избирани от народа — това ги снабдява с демократична легитимност и осигурява стабилност на институциите. Народното събрание заема централно място в конституционната схема, а оттам — и в политическия живот на страната. Правителството се формира по парламентарен път и е отговорно пред парламента (вж. Раздел XIII).

Форма на държавно управление в чист вид не се среща в съвременния конституционализъм; „примесите“ биват смесвани различно. И в действащия български конституционен модел се открояват примеси от други форми на управление:

— народен представител не може да бъде едновременно и министър; двете длъжности не могат паралелно да бъдат ефективно упражнявани — а точно съвместяването на длъжността министър с тази на депутат е присъщо на класическото парламентарно управление.

— при успешно гласуван вот на недоверие правителството не може да разпусне парламента, а следва да се опита отново формиране на правителство при действието на стария парламент, чийто мандат още не е изтекъл. Обичайно за парламентарното управление е, че в тази хипотеза министър-председателят може да предизвика разпускане на парламента.

4.4. Конституцията прокламира и развива като основни принципи:

а) народния суверенитет („Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция“ — чл. 1, ал. 2);

б) разделението на властите („Държавната власт се разделя на законодателна, изпълнителна и съдебна“ — чл. 8);

в) изграждането на държавата ни като демократична, правова и социална (чл. 4 и 5);

г) реалния политически плурализъм („Политическият живот в Република България се осъществява върху принципа на политическия плурализъм“ — чл. 11, ал. 1 и сл.).

4.5. Непосредственото действие на конституционните разпоредби е основно положение, записано за първи път така категорично в българска конституция. Записано е като принцип в „Основните начала“ на Конституцията от 1991 г. (чл. 5, ал. 2). Този принцип не може да бъде изменян със закон на Народното събрание, а само със закон на Великото народно събрание (чл. 158, т. 4).

Принципът за непосредственото действие на Конституцията произтича от характера на Конституцията като върховен закон, съдържащ правни норми от най-висша степен; опосредяващи действия и актове не са необходими. Непосредственото действие като принцип, свидетелства за стремежа Конституцията да се наложи като действащо право. Този стремеж може да бъде обяснен с историческия момент, в който бе създадена Конституцията, като реакция на наследството от предишните две конституции, когато на Конституцията се гледаше до известна степен като на програма, и за да се приложи Конституцията, бе необходим закон, дори и той да повтаря и да възпроизвежда отделни конституционни разпоредби.

Проява на заложения принцип за непосредственото действие на конституционните норми е прякото действие на Конституцията по отношение на заварените закони, които й противоречат. Правилото е закрепено в § 3, ал. 1 от преходните и заключителните разпоредби на КРБ и гласи, че заварените закони или части от тях се прилагат, ако не противоречат на Конституцията. Що се отнася до „следконституционните“ закони, т.е. приетите и влезлите в сила при действието на Конституцията от 1991 г., тяхното съответствие с Конституцията се проверява от Конституционния съд по реда на чл. 149, ал. 1, т. 2 от КРБ.

4.6. Конституцията от 1991 г. съдържа още една значима новост за българската конституционна традиция — прякото инкорпориране във вътрешното право на страната, на нормите на международните договори, ратифицирани по конституционния ред, обнародвани и влезли в сила за България. Веднъж станали част от вътрешното право, тези норми имат предимство пред нормите на вътрешното законодателство, които им противоречат (чл. 5, ал. 4). Тогава това бе ново направление във взаимодействието на международното и на вътрешното право, което постави нови изисквания към законодателството и към правоприлагащите органи и създаде правна среда, която се оказа подходяща за участието на Република България в международния живот, вкл. конституционното пространство да бъде подготвено и да отговаря на изискванията, произтичащи от членството на българската държава в Европейския съюз.

[1] Владикин, Л. История на Търновската конституция С., Народна култура, 1994, с. 54 и сл. ↑

[2] Владикин, Л. Историята…, с. 123. ↑

[3] ДВ, бр. 174 от 2.08.1946 г. ↑

[4] Проект за Конституция на Народна Република България, в „Българските конституции и конституционни проекти“, С., 2003 г., с. 190 и сл. ↑

[5] Спасов, Б. Учение…, с. 56–58. ↑

[6] Изв., бр. 89 от 1961 г., ДВ, бр. 97 от 1965 г. и бр. 89 от 1969 г. ↑

[7] Приети бяха три закона: Закон за политическите партии, Закон за изменение й допълнение на Конституцията на НРБ и Закон за избиране на Велико народно събрание, ДВ, бр. 29 от 1990 г. ↑

[8] ДВ, бр. 6 от 1990 г. ↑

[9] Близнашки, Г. Моделът на парламентарното управление в България. — Правна мисъл, 1994, № 1. ↑

Конституцията на Република България и Европейският съюз

Още от създаването си 1990–1991 г. КРБ има открито отношение към другите държави и субекти на международното право, както и съпричастност към създаването на справедлив международен ред. Откакто Република България е член на Европейския съюз, осъществяването на държавната власт вече не се обхваща цялостно само от категориите и нормите на националното конституционно право.

И четирите изменения на Конституцията бяха свързани с членството на Република България в Европейския съюз; с Втората поправка (ДВ, бр. 18 от 2005 г.) бяха осъществени най-наложителните.

Изменението на Конституцията през 2005 г. бе пестеливо. На базата на ангажираността на българския конституционализъм към постигането на справедлив международен ред бяха извършени редица конституционни изменения, засягащи: придобиването на земя от чужди физически и юридически лица; участието на граждани на страни — членки на Европейския съюз, в местни избори и избори за Европейския парламент, провеждани в Република България и реципрочно за български граждани; участието на Министерския съвет в изработването и приемането на актовете на Европейския съюз и отчитането на тази дейност пред Народното събрание, и т.н.

Особено внимание заслужава създаването на новите текстове в чл. 85 по материята за международните договори и българската държава — ал. 1, т. 9 и ал. 2: сред видовете, сключвани от Република България международни договори, които задължително подлежат на ратифициране от Народното събрание, са посочени и договорите, които предоставят на Европейския съюз правомощия, произтичащи от действащата българска Конституция; такива договори се ратифицират от Народното събрание с квалифицирано мнозинство — 2/3 от всички народни представители. Казано с други думи, след като на Европейския съюз се предоставят правомощия, принадлежащи на националните държавни органи, и тази възможност е изрично предвидена в Конституцията, това означава, че наднационалното, прякото и универсалното действие на правото на Европейския съюз в Република България като страна — членка, има легитимност.

Преди осъществяването на това изменение (2004 г.) към Конституционния съд бе отправено искане за задължително тълкуване на чл. 153 и чл. 158 от КРБ в смисъл коя от двете процедури за нейното изменение — обикновено или Велико народно събрание трябва да се приложи, за да се промени Конституцията в следните посоки:

1) Да се приеме конституционна разпоредба, която да предвижда органите на Европейския съюз да могат да приемат решения и да създават юридически актове, които имат наднационално, пряко и универсално действие по отношение на Република България.

2) Да отпадне от Конституцията забраната за придобиване право на собственост върху земя от страна на гражданите от ЕС.

3) Да се предвиди европейското гражданство и произтичащите от него последици.

4) Да се приемат разпоредби, възлагащи на национални държавни органи упражняването на представителните функции в органите на ЕС.

5) Да се приеме разпоредба, относно възможността за осъществяване на предварителен контрол от Народното събрание в процеса на изработване на актовете, приемани от органите на ЕС.

6) Да се приеме разпоредба, позволяваща предаването на български граждани на чужда държава или международен съд за целите на наказателното преследване в случаите, когато това е предвидено в международен договор, по който Република България е страна.

7) Да се разширят признаците на равноправие на гражданите в съответствие с Хартата за основните права на ЕС.

Искането пред Конституционния съд търсеше отговор на въпроса дали посочените по-горе евентуални изменения на Конституцията, налагащи се във връзка с приемането на Република България в Европейския съюз, представляват промени във формата на държавно устройство и на държавно управление. И ако „да“ — те следва да се извършат от Велико народно събрание.

Конституционният съд се произнесе в следния смисъл: С подписването на Договора за присъединяване на Република България към Европейския съюз и неговото ратифициране, обнародване и влизане в сила тя става страна по учредителните договори на Европейските общности и Европейския съюз (с техните изменения и допълнения) и приема съдържанието им, което е първично общностно право, уреждащо изчерпателно съюзните институции и органи, техните компетенции и актовете им. Актовете на първичното право на Европейския съюз представляват международни договори по смисъла на чл. 5, ал. 4 от КРБ и при спазване на предвидените условия техните разпоредби стават част от вътрешното право на България[1].

Европейският съюз приема и т.нар. вторично право. Съгласно чл. 249, ал. 1 от Договора за създаване на европейска общност (ДСЕО) институциите на Европейския съюз „приемат регламенти и директиви, вземат решения, изказват препоръки или мнения“ (вторичното право). Тези актове се приемат на основание изрични разпоредби, приети в първичното право. Основна характеристика на вторичното право е, че неговите актове не са международни договори по смисъла на чл. 5, ал. 4 от КРБ и не подлежат на ратификация от националните парламенти след приемането им. И те обаче имат пряко действие и не се нуждаят от изрично въвеждане в националното законодателство. Това е така, защото институциите на европейските общности действат в рамките на техните компетенции с пряко обвързващ правен ефект спрямо институциите и гражданите в държавите-членки. Същевременно обаче следва да се има предвид, че начините и механизмите на приемането на актовете на вторичното право, както и неговият обхват, се определят от първичното право, което, съставляващо международни договори, подлежи задължително на ратификация.

Приемането на конституционна разпоредба, която да предвижда органите на Европейския съюз да приемат актове с пряко действие по отношение на Република България, без да е необходима тяхната ратификация, поставя въпроса не застрашава ли това суверенитета на страната?

Конституционният съд даде ясен отговор: суверенитетът не е застрашен (вж. Раздел II). Демократичният конституционен модел, по който е организирана съвременната българска държава, и формата на държавно управление и държавно устройство няма да бъдат засегнати от бъдещо членство в една наднационално организирана междудържавна общност, в която произтичащата от народите на държавите-членки демократична легитимация е гарантирана. Следователно желаните изменения в Конституцията могат да бъдат осъществени от обикновено Народно събрание 36.

Втората поправка засегна още един конституционен текст с принципно значение — чл. 4, съдържащ уредбата на принципа за 36 Реш. № 3 на КС от 2004 г., ДВ, бр. 61 от 2004 г. правовата държава. Създадена бе нова алинея 3 на чл. 4: „Република България участва в изграждането и развитието на Европейския съюз.“ Този запис е разпоредба-принцип, притежаващ плътно и синтезирано съдържание: Република България участва във функционирането на Европейския съюз и в създаването и прилагането на неговите актове в качеството си на правова държава, с принадлежащите към него компоненти и признаци — правна стабилност, но и справедливост, законност, правнонормативна йерархия и др. Фактът, че супранационалната ангажираност на българската държава обхваща и качеството й на правова държава, свидетелства за съзнание и повеля към законодателя да извърши необходимите действия, за да се осъществява хармонията между националното българско право и правото на Европейския съюз, както и предимството на правото на Европейския съюз пред вътрешното право в случай на противоречие. Значима стъпка в тази посока представлява приемането(ДВ, бр. 46 от 2007 г.) на наложителни изменения и допълнения в Закона за нормативните актове, едно от които постановява предимството на правото на Европейския съюз пред нормативните актове на вътрешното право в случай на колизия:

„Ако нормативен (български — бел. авт.) акт противоречи на регламент на Европейския съюз, прилага се регламентът.“ (чл. 15, ал. 2).

Възниква въпросът дали предимството на правото на Европейския съюз над законите и подзаконовите актове от националното право обхваща и нормите на Конституцията на държавата — членка? Поначало такъв въпрос е зареден с напрежение. Той засяга взаимодействието на два правопорядъка, всеки от които има предимство, респ. върховенство пред норми, които му противоречат — европейското право и националното конституционно право. В практиката на Съда на Европейските общности (СЕО) и в доктрината[2] господства разбирането, че предимството на общностното право обхваща не само закони и подзаконови актове на националното право, но и конституционното право на държавите-членки.

Едновременно с това обаче, в практиката на конституционните съдилища на държавите-членки и в доктрината се отчита, че взаимодействието между правото на ЕС и националното конституционно право поначало не съдържа въпроса за йерархия между двете правни системи. Конституциите биват изменяни, за да отговарят на изискванията на европейското право; а европейското право се твори от упълномощени представители на държавите-членки, които са „конституционни държави“ (вж. Раздел II) с върховенство на Конституцията. Следователно отношението между правото на Европейския съюз и националното конституционно право е в постоянна динамика, взаимно въздействие и обогатяване, в който процес националното конституционно право се „европеизира“, а правото на Европейския съюз се обогатява с конституционни черти.

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 11 от 1992 г., ДВ, бр. 64/1992: (социалната държава).

Решение № 14 от 1992 г., ДВ, бр. 93/1992: чл. 6, ал. 2 (правовата държава);

Решение № 14 от 1996 г., ДВ, бр. 84/1996: чл. 4, ал. 1 и 2 (правовата държава);

Решение № 1 от 1997 г., ДВ, бр. 9/1997: чл. 4, ал. 1 и чл. 6, ал. 2 (правовата държава);

Решение № 12 от 1997 г., ДВ, бр. 89/1997: чл. 4, ал. 1 и 2 (правовата държава);

Решение № 8 от 1998 г., Дв, бр. 41/1998: чл. 4, ал. 1 и 2 (правовата държава);

Решение № 27 от 1998 г., ДВ, бр. 121/1998: чл. 4, ал. 1 и 2 (правовата държава);

Решение № 5 от 2000 г., ДВ, бр. 55/2000: чл. 4, ал. 1 и 2 (правовата държава);

Решение № 7 от 2001 г., ДВ, бр. 38/2001: чл. 4, ал. 1 и 2 (правовата държава);

Решение № 13 от 2001 г., ДВ, бр. 51/2001: чл. 8 (разделението на властите);

Решение № 11 от 2002 г., ДВ, бр. 110/2002: чл. 8 (разделението на властите);

Решение № 13 от 2003 г., ДВ, бр. 66/2003: преамбюла (социалната държава);

Решение № 3 от 2003 г., ДВ, бр. 36/2003: чл. 4, ал. 1 и 2 (правовата държава);

Решение № 5 от 2003 г., ДВ, бр. 39/2003: чл. 8 (разделението на властите);

Решение № 3 от 2004 г., ДВ, бр. 61/2004: чл. 4, ал. 1 и 2 (правовата държава);

Решение № 1 от 2005 г., ДВ, бр. 13/2005: чл. 4, ал. 1 и 2, чл. 31, ал. 3 (правовата държава, презумпцията за невиновност, продължавано престъпление, балансираща преценка);

Решение № 8 от 2005 г., ДВ, бр. 74/2005: чл. 158, т. 3 (конституционни промени в съдебната власт изискват ли ВНС?);

Решение № 2 от 2006 г., ДВ, бр. 32/2006: чл. 4, ал. 1 и 2 (правовата държава);

Решение № 7 от 2006 г., ДВ, бр. 78/2006: чл. 8 (разделението на властите);

Решение № 1 от 2007 г., ДВ, бр. 18/2007: чл. 4 (правовата държава);

Решение № 5 от 2007 г., ДВ, бр. 35/2007: чл. 4 (правовата държава);

Решение № 6 от 2007 г., ДВ, бр. 35/2007: чл. 4 (правовата държава);

Решение № 7 от 2007 г., ДВ, бр. 59/2007: чл. 8 (разделението на властите).

Литература:

Баламезов, Ст. Конституционно право. I част. С., Софи-Р, 1993.

Близнашки, Г. Формалните и материалните измерения на правовата държава. — Философски форум, 1999, № 2–3.

Близнашки, Г. Съвременната конституция като ценностна харта. — Юридически свят, 2000, № 2.

Близнашки, Г. Върху историята и теорията на учредителната власт. Юридически свят, 2001, № 1.

Български конституции и конституционни проекти. С., Д-р Петър Берон, 1990.

Владикин, Л. История на Търновската конституция. С., Народна култура, 1994.

Владикин, Л. Учредителната власт на народа. — Юридически архив, 1940, № 2.

Друмева, Е. За правовата държава (в практиката на Конституционния съд). — Правна мисъл, 2005, № 2.

Лок, Дж. Два трактата за управление, С., ГАЛ-ИКО, 1996.

Монтескьо, Ш. За духа на законите. С., Наука и изкуство, 1984.

Начева, Сн. Конституционната цивилизация и българският конституционализъм. Част I. С., Сиби, 2004.

Спасов, Б. Учение за Конституцията. 3. изд. С., Сиби, 1997.

Танчев, Е. Политическа и юридическа същност на конституцията. — Съвременно право, 2000, № 4.

Танчев, Е. Възникване и развитие на конституциите. — Юридически свят, 2000, № 1.

Танчев, Е. Проблеми на социалната държава в модерния конституционализъм. — Правна мисъл, 1994, № 2.

Loewenstein, К. Verfassungslehre, Springer, 1957.

Stark, Ch. La constitution — cadre et mesure du droit, dans: Collection droit public positif, 1995.

Ribarov, N. Bulgarien als konstitutioneller Staat, Diss., 1941.

Wheare, K. C. Modern Constitutions, Oxford University Press, 1960.

[1] Към първичното право на Европейския съюз се числят и Договорите за присъединяване на нови държави — членки при поредните разширявания на Съюза; Попова, Ж. Цит. съч., с. 146. ↑

[2] Ipsen, J. Staatsreht 1, 19 Aufl., Carl Heyman, 2007. S. 19; Попова, Ж. Цит. съч., c. 175 и сл. ↑

Раздел пети
Конституционализъм — Великобритания, САЩ, Франция, Германия

Великобритания

Великобритания е родината на парламента и на парламентаризма като система. Тя е люлка на съвременната конституционна държава. Към нейната държавна и политическа история често се връщаме, защото там се съдържат кълновете и първообразите на много съвременни институти на конституционното право. От друга страна, Великобритания заедно с онези страни, които следват нейната традиция в държавното си устройство и правната система — всички те представляват самостоятелна линия в развитието на световния конституционализъм, която ясно се очертава при изучаването на основните теми в конституционното право: форма на държавно управление, парламентаризъм, отговорност на правителството, импийчмънт, изборни системи и др.

И още една особеност — конституционното развитие на Великобритания се характеризира с постепенност и приемственост. В никоя друга европейска страна действащият правен ред не изобилства с толкова много „работеща традиция“. Никъде другаде конституционното право няма своите корени така дълбоко в миналото — и короната, и двете камари на парламента, и съдилищата са запазили до днес в значителна степен белези от миналото. Тази приемственост и приспособяемост може да бъде проследена в което и да е от оригиналните приноси на британския конституционализъм. Най-значимите са:

— личните права и свободи имат дълго съществуване в рамката на „общото право“, записани са тържествено още в началото на XIII в., получили законова уредба едва през XVII в., която обаче продължава да действа и сега;

— парламентарната форма на управление кристализира постепенно след победата на „Славната революция“ през XVII в.; парламентът изземва правомощия от Короната и налага принципа за парламентарно отговорното правителство като ядро на парламентарната система;

— политическите партии във Великобритания се формират още в ранните борби на парламента срещу феодалния абсолютизъм (във втората половина на XVII в.); те повлияват по-късното формиране на политически партии в други държави.

Следва кратко описание на отделни важни етапи в конституционното развитие на Великобритания.

1. Великата харта на свободите

След победата на Уилям Завоевателя в 1066 г. в британската история започва т.нар. нормански период, през който се установяват държавни институции, заимствани от европейския континент. Основен орган на феодалната държава е Кралският съвет (curia regis), от който произлизат висшите съставни органи на британската феодална държава — Тайният съвет и Камарата на лордовете.

От този ранен период несъмнено най-голямо значение за съвременния конституционализъм, за правата и свободите има известната Magna Charta Libertatum — Великата харта на свободите. Тя представлява феодален договор, подписан от крал Джон Безземни и въстаналите барони през 1215 г. С подписването кралят се задължава да спазва записаните в него човешки права и свободи в рамките на англосаксонската традиция на „общото право“. Това, което придава непреходно значение на Хартата, са записаните клаузи, които надхвърлят нейната важимост само за страните по договора и я превръщат в основа на цялата британска правна система за дълго еволюционно развитие, при което феодални права биват трансформирани в неотнемни основни права на всеки човек. Записаните феодални постулати с годините преживяват развитие в естествените права и разбирането за личната свобода.

Още в Хартата е записано, че кралят винаги следва да се съветва с бароните, да иска тяхното съгласие по всички важни държавни въпроси, включително и по данъците. Издига се непреходният лозунг „Няма данъци без представителство“ (No Taxation Without Representation). C него постепенно се налага основният принцип в държавното управление, че определянето и облагането с данъци, набирането на средства за държавната хазна следва да бъде решавано единствено от представителния орган в държавата, а това е феодалният парламент. Така биват извоювани „бюджетни права“ за феодалния парламент (вж. Раздел XI); това завоевание представлява основата, върху която парламентът постепенно еволюира и се налага като законодател и център в упражняването на държавната власт.

В Хартата се съдържат и редица важни правила, кристализирали след векове в британския вариант на „правовата държава“ — принципът за „господство на правото“ (Rule of Law — вж. Раздел IV). Основните моменти в него са: наказанието по тежест да съответства на обществената опасност на извършеното; наказанието да не засяга жизнените средства на наказвания; отчуждаването за публична полза да се обезщетява веднага и съответстващо; човек не може да бъде лишаван от собствеността и от свободата си чрез действия на публичната власт, освен въз основа на присъда, произнесена по „общото право“ и др.

От историята е известно, че не един притежател на Короната се е опитвал да заобикаля изискванията на Великата харта на свободите. По тази причина се установява обичаят, преминал по-късно в други държави като конституционноправна норма, държавният глава да полага клетва, че ще спазва извоюваните права на парламента и човешките свободи. Заслужава да се припомнят редица основни начала, записани в този феодален документ, и намерили непреходно място като принципи в конституционализма не само на Великобритания, но и на Съединените американски щати, и на други страни: право на надлежен съдебен процес (вж. Раздел XV), habeas corpus (вж. Раздел XVII), участие на съдебни заседатели (вж. Раздел XIV) и т.н. — всички те и днес действат като съдебни гаранции при закрилата на правата и свободите.

2. Представителната власт

Появата на представителната техника в държавното управление, родила се в рамките на европейския феодализъм, се счита за най-значимото явление на европейската цивилизация през Средновековието. То няма аналог в древността. Още в края на XIII в. от Англия има сведения за съвместни заседания на трите съсловия — представители на общините и на градовете, заедно с бароните и духовните лордове. Поводът за такива заседания е била постоянната нужда от приходи в държавната каса. Търсило се е финансовото съдействие и на „третото съсловие“. За да бъде осигурен притокът на техните пари, монархът ги е „дарявал“ с колективната привилегия да участват във взимането на решения заедно в кралските съвети, с лордовете, които са участвали по право. В отговор общините са предявявали свои искания за издаване на закони, които ще бъдат в техен интерес. Този механизъм на даване съгласие за данъци от страна на третото съсловие срещу участие в приемането на желани правни актове и благоволението от страна на монарха, изиграва решаваща роля за установяването и нарастване значението на съсловно-представителния парламент; това е първата връзка между създаващото се гражданско общество и средновековната държава. 1295 година се смята за рождената на британския парламент. Свиканият тогава „парламент-модел“ включва както лордовете, които заседават в него по право, така и представители на общините, на градовете, на дребните феодали. Заслужава да се отбележи, че още тогава мандатът, който получават представителите на третото съсловие в Англия, не е императивен, т.е. те не се смятат обвързани със задължителни избирателски поръчения, а гласуват свободно и по съвест.

Оттук нататък следва възходящото развитие на парламента. Историята на британския конституционализъм е преди всичко история на възникването и правно-политическото формиране на представителното управление, заменящо деспотизма и разпокъсаността на феодалната монархия. Феодалните порядки предизвикват недоволството на широки обществени слоеве. Третото съсловие и най-вече зараждащата се буржоазия, са най-организираният и осъзнат обществен елемент. В този исторически момент техните интереси съвпадат с интересите на формиращата се нация. За да получи достъп до държавното управление и с това да участва във вземането на държавни решения, третото съсловие използва неразвитите представителни форми на феодалния парламент и се бори за тяхното демократизиране.

В един продължителен период (XIV–XV в.) на междуособни борби парламентът успява да застане по средата на остри стълкновения за властта, пресъздадени в пиесите и хрониките на У Шекспир. От тази си позиция посредством извоюваните бюджетни правомощия парламентът постепенно изземва от монарха правотворчески права. Назрява потребността политическото представителство в парламента да се обвърже с полагащата се тежест и позиция на законодател, т.е. парламентът да бъде единственият автор на право с висша сила. Британският парламент се налага като титуляр на законодателната власт в държавата.

Счита се за заслуга на британския парламент, че успява да предотврати на Острова установяването на абсолютна монархия, когато по същото време такава господства на европейския континент. При управлението на династията на Тюдорите през XVI в., когато на престола се възкачват силни личности, държавата претърпява съществени административни и финансови реформи. Но парламентът успява да отстои завоюваните си позиции, като основното му оръжие е плътното „затваряне на държавната кесия“. Той се стабилизира и като законодател: по това време се правят първите крачки в т.нар. делегирано законодателство (вж. Раздел XIII). Британският модел на този институт се развива в една конструкция на упълномощаване, при която парламентът остава титуляр на законодателната власт, т.е. не разрешава на изпълнителната власт самостоятелно да твори право дори и в рамките на закона; упълномощаването се третира като временна и необходима мярка. Отзвук от това разбиране в полза на парламентарното върховенство е, че в съвременната правна система на Великобритания липсва самостоятелно основание за изпълнителната власт да издава подзаконови нормативни актове; за да направи това, тя се нуждае винаги от делегиращ закон на парламента.

Фигурата на парламента като представителен орган и като законодател заема централно място в британската държава. Смята се, че в тази епоха се залагат основите на конституционната държава. През 1605 г. законодателната власт на парламента бива характеризирана като „върховна и абсолютна“ — думите са на изтъкнатия юрист и политик Едюърд Кок (1552–1634). Може би тогава е подранила, но по-късно тази характеристика служи за основа, върху която израства водещият принцип на британския конституционализъм — „върховенството/суверенитетът на парламента“. Този принцип намира своето съдържателно закрепване в законите, приети във времето на Славната революция през втората половина на XVII в. и през следващите години.

3. Славната революция

Така е наричан завършващият етап на едно продължително революционно и еволюционно развитие във Великобритания. Безспорно най-героичният момент в него е Пуританската революция (1642–1649). Тя е решаващата битка между парламента и своеволията на централната власт. Героят е долната камара на парламента — Камарата на общините: в първите десетилетия на XVII в. в тази камара заседават нови хора — това са икономически заможни и просветени мъже, стремящи се не само да имат решаващата дума при отпускането на пари за държавата, но и при тяхното разходване, т.е. да имат решаващата дума при цялото държавно управление. През 1628 г. се гласува Петицията на правата, с която се настоява пред краля за повече законност и контролирано управление. В отговор Чарлз I разтурва парламента и се започва преследване на парламентаристи. Следва дълъг период — от 1629 до 1640 г., когато парламентът не заседава. Чашата прелива, когато кралят влиза с войска в Камарата на общините (1641). Войната между краля и парламента се печели от парламента; управлението на страната е поето от „Дългия парламент“ (1640–1660); кралят е осъден и екзекутиран. В този период (1653 г.) е създадена първата и единствена досега писана конституция на страната — Инструментът за управление (Instrument of Government), който обаче не влиза в сила (вж. Раздел IV).

Самата Славна революция намира въплъщение в законите, приети в първите години след реставрацията на монархията. Така едновременно с възстановяването на монархията се извършва трайното закрепване на принципите на върховенството на парламента и на правовата държава. Извършило се е „укротяване“ на монархията и трайно полагане основите на правовата държава — в английския й вариант „господство на правото“. През 1679 г. е приет Законът Habeas corpus, считан за крайъгълен камък в развитието към правовата държава.

През 1688–1689 г. е гласуван Билът на правата (Bill of Rights), който отрежда на парламента неограничена власт да законодателства по всякакъв предмет; постановява, че само парламентът може да създава право с висша сила — закони; изключва, по принцип, съдебен контрол върху актовете на парламента; закрепва формирането на Камарата на общините чрез свободни избори; предвижда гаранции за свободни парламентарни дебати; установява принципа за защита на правата и свободите по нормите на т.нар. общо право.

Друг закон, който винаги е сочен като жалон в британския конституционализъм, е Законът за престолонаследяването (Act of Settlement), приет в 1701 г. Едно от неговите постижения е независимостта на съдиите (вж. Раздел XIV), превърнала се по-късно в принцип на конституционната държава. Този закон предвижда и възможността членове на Кралския съвет да бъдат привличани под отговорност за действия на краля — установява се постепенно принципът за отговорността на министрите.

4. Кълновете на парламентарното управление

В правната и политическата теория се поддържа, че тази форма на управление се е наложила по политически прагматизъм. Контурите на „кабинетното управление“ се очертават в първите десетилетия на XVIII в. Кабинетът, като образувание, възниква при развитието на тромавата правителствена структура около краля; включва най-влиятелните „министри на краля“. В практиката се установява, че кабинетът работи по-добре, когато членовете му са от една политическа партия и когато тази партия има поддръжката на мнозинството в Камарата на общините. От това е видно, че парламентарните партии през XVIII в. вече чувствително се намесват в решаващата сфера на управлението в страната. Благоприятна роля изиграват и някои случайни събития: британският престол в началото на XVIII в. се заема от представители на Хановерската династия, които поради германския си произход слабо знаят английски език. Председателството на заседанията на Кабинета бива предоставяно на един от министрите, комуто се дава титлата „пръв министър“. Така правителството/кабинетът се изплъзва от влиянието на краля и заживява самостоятелен живот в политическата сфера. Основното изискване — правителството да бъде носено от мнозинството в Камарата на общините — претърпява консолидация и развитие дотам, че придобива ранг на принцип, на основно начало в британския конституционализъм — принципът за „силното правителство“ (вж. Раздел XIII).

Така в хода на продължителна еволюция, прекъсвана и от революционни сривове, Великобритания е дала на човечеството парламентаризма. Той представлява форма на държавно управление, в която господства специфичното отношение „парламент-правителство“. То се проявява с водещата роля на парламента и с характерно разпределяне на функциите по упражняване на държавната власт чрез смесица от взаимодействие и дуализъм, сътрудничество и противодействие (вж. Раздел III).

„Парламентарното управление“ съдържа следните същностни и структурни елементи:

— По своя състав и дейност правителството е зависимо от доверието на парламента; правителство се формира с кандидати на партията или коалицията, която има подкрепата на парламента. Парламентът може да прекрати правомощията на правителството на определени основания.

— Взаимен контрол между правителство и парламент: правителството има законодателна инициатива, която парламентът е длъжен да разгледа. Парламентът отправя към правителството въпроси и питания, проучва дейността му чрез комисии, може да му гласува недоверие — всичко това са форми на парламентарния контрол, от една страна, и на парламентарната отговорност у правителството, от друга страна.

— Длъжностите „народен представител“ и „министър“ по принцип са съвместими (вж. Раздел X).

— Свободен мандат на народните представители (вж. Раздел X).

— Работеща плуралистична партийна система (вж. Раздел VII).

— Опозиция с реални права и възможности (вж. Раздел X).

Налага се изводът, че в рамките на парламентарната система, а това важи с пълна сила за нейната родина Великобритания, законодателната и изпълнителната власт не са стриктно разделени между парламент и правителство/държавен глава; напротив, има взаимодействие между двете власти, при което кабинетът е свързващото звено — така гласи характеристиката на британския конституционен модел, дадена в 60-те години на XIX в. от изтъкнатия британски публицист У. Беджът (1826–1877). Желаното оптимално функциониране на системата се основава върху мрежа от връзки, интеграция и съдействие, както и върху специфични механизми на възпиране, конкуренция и контрол.

Съединени американски щати

1. Английските колонии

До първите десетилетия на XVII в колонизирането на Северна Америка се извършва предимно от Испания и Франция. През декември 1620 г. на американския континент акостира английският кораб „Мейфлауер“ с пуритани-преселници на борда, които основават града Ню Плимут; започва английската колонизация на Новия свят. В следващите 150 години вече са създадени 13 колонии, толкова силни, че могат да се противопоставят на метрополията, водейки война за независимост.

Английското заселване на новия континент създава три вида колонии:

— „кралски колонии“, които принадлежат изключително на английската корона — напр. Вирджиния;

— „колонии със собственост“, при които кралят прехвърля с харта или с друг документ в полза на търговско дружество или физическо лице собствеността върху земята, а запазва за себе си ограничени права, упражнявани от губернатор — напр. Мериленд, Пенсилвания;

— „свободни колонии“, които са самостоятелни общности, но под върховната власт на английската корона; имат силно вътрешно самоуправление — напр. Нова Филаделфия, Род Айланд. В тези колонии се излива потокът от дисиденти и пуритани от Англия.

Към средата на XVIII в. в новия континент вече има 13 английски колонии с различно управление. Преселниците носят със себе си постиженията на човешкото мислене — естествено-правните теории и идеите на Просвещението; носят и будния дух на дългогодишни борби за ограничаването на кралската власт и за повече права. В Англия Славната революция вече протича: в 1688–1689 г. Билът на правата е вече действащо право, местното самоуправление има трайни традиции — всичко това е пренесено в Новия свят. В колониите се извършва интензивно правотворчество. От Англия е пренесен институтът на съдебните заседатели, основното човешко право habeas corpus — всичко това значително улеснява възприемането постиженията на човешката цивилизация в една новообразуваща се държава.

Тринадесетте колонии, въпреки различната си форма на управление, съдържат общи черти: назначените от английската корона управители имат изпълнителната власт и милицията. Представителните органи са двукамарни. Приетите от тях закони, с изключение на няколко колонии, се нуждаят задължително от санкцията на английския монарх. Организацията на местното самоуправление следва тази на Англия — в колониите се създават същите административно-териториални единици — градски и селски общини. Един факт от това време заслужава отбелязване — приемат се „Основни правила на колонията Кънектикът“. Годината е 1638.

2. Декларацията за независимостта

Днес се поставя въпросът дали Англия е могла да предотврати откъсването на колониите в Америка чрез една по-гъвкава политика. През XVIII в. колониите, добили самочувствие и икономическа мощ, застъпват позицията, че властта на Короната и на английския парламент не бива да се простират извън очертанията на Острова.

В средата на същия век английският парламент приема няколко имперски закона — Законът за марките, Законът за квартируване на войниците и др. Тези закони имат неблагоприятни правни последици за колониите. Сблъсъкът става по повод приетия през 1773 г. Закон за чая. Реакцията е, че търговците на чай в Бостън изхвърлят целия товар с чай извън борда на корабите (известното „Бостънско чаепиене“). Това действие се приема като сигнал за организиране и съюзяване на колониите за обща съпротива срещу метрополията. През 1775 г. във Филаделфия се провежда конгрес на делегати от законодателните органи на всички колонии. Подготвя се война с метрополията.

На 4 юли 1776 г. е прокламирана известната Декларация за независимостта. Тя е подписана от 13 щата. Тук за първи път се появява наименованието „щат“ (state на английски означава и държава) вместо „колония“; тази промяна ясно говори за намерението на авторите на декларацията — в Америка да има държави, а не колонии. И днес тази декларация се сочи като образец на добре структуриран и формулиран акт на политическа воля. Неин автор е Томас Джеферсън (1743–1861) — един от големите теоретици и политици на Новия свят.

Декларацията излага причините и намеренията за откъсване от метрополията — колонистите искат независимост и самостоятелни държави. „Ние смятаме, че видни от само себе си са истините: всички хора са създадени равни, а техният създател ги е дарил с някои неотнемни права, между които са правото на живот, на свобода и на стремеж към щастие…“ — се казва в началото на Декларацията. В триадата от абсолютно необходими права за всяко човешко същество Джеферсън посочва „живот, свобода и щастие“. Философската еволюция е забележителна: за първи път в политическата история на света се включва „щастието“ не само в официален държавен документ, но и като основно човешко право. За Декларацията се казва, че тя е била „обещанието“, а приетата по-късно федерална конституция — неговото осъществяване.

Между Англия и Франция се води война (1781–1783). Франция воюва на страната на колонистите. Войната завършва със сключването на Парижкия мир през 1783 г. — Англия признава независимостта на тринадесетте американски колонии. Любопитно е, че за национален празник на Съединените американски щати днес се чества не денят на признаване на независимостта на тринадесетте колонии, а денят, в който се гласува Декларацията за независимостта във Филаделфийския конгрес — 4 юли.

От този исторически период следват няколко значими за конституционното развитие на Америка постижения:

— почти всички от обявилите се за суверенни щати приемат свои конституции;

— конституциите са придружени с „декларация за правата и свободите“;

— основната характеристика на тези конституции е, че за първи път в света на практика е приложен принципът за разделение на властите;

— поставено е силно ударение върху ролята и тежестта на представителния орган като законодател.

3. Федералната конституция

Следващ етап в развитието на американския конституционализъм е създаването на Конфедерацията през 1777 г. Документът, който формално я създава — The Articles of Confederation — се счита за първия държавен акт на Съединените щати на Америка, послужил като правна основа за прехода, извършващ се в държавното устройство на американските щати — от конфедерация към федерация (вж. Раздел III).

В конституционната наука се търсят обяснения защо в Америка първоначално се предпочита конфедералното държавно устройство, т.е. запазване самостоятелността на отделните щати, което едновременно означава и слаба връзка между тях. В Конфедерацията всеки щат, независимо от големината си, има право на един глас в конгреса, който решава само някои въпроси от общ интерес. Това означава, че компетенциите на конфедералния конгрес са значително ограничени. Въобще периодът на конфедералното устройство на американската държава се характеризира със слаба централна власт. Упадъкът в търговията и несигурността в държавата скоро предизвикват настоятелни искания за засилване на връзките между отделните щати и за свикване на Конвент, който да приеме по-централизирана форма на държавно устройство и конституция на новата държава.

Конвентът е свикан през май 1787 г. във Филаделфия. Работата по конституцията трае повече от четири месеца. „Бащите на Конституцията“ са 55 мъже, предимно млади, богати и образовани. Повечето от тях застъпват идеите на Просвещението, добре познават „общото право“ на Англия, Великата харта на свободите, постиженията на Славната революция, идеите на Лок за държавното управление, произведенията на Монтескьо. Между учредителите 33 са юристи, сред тях са Дж. Уошингтън, Г. Медисън, А. Хамилтън, Б. Франклин, Дж. Джей и др. Известно е, че авторите на федералната конституция са били хора предимно с консервативни убеждения; в техния състав отсъстват представители на дребните фермери. Заседанията им са тайни; протоколите се публикуват едва през 1818 г.

Конституцията се подписва на 17 септември 1787 г., след което е дадена за ратификация на парламентите на отделните щати. В нея остават спорни въпроси, най-вече около липсата на Декларация за правата и свободите. Следва продължително ратифициране на Конституцията, което среща сериозни препятствия в немалко от щатите, особено в щата Вирджиния. Започва гореща полемика „за“ или „против“ Декларация за правата и свободите като органична част от Конституцията. Полемиката се разгаря в пресата и особено в свитъците от статии „Федералист“. Тези статии са класика на американското конституционно право и практика, възприемат се като автентично тълкуване (автори са Хамилтън, Медисън и Джей) и задълбочен анализ. Резултатът от това плодотворно обсъждане са приетите през 1791 г. десет поправки на Конституцията, имащи за предмет правата и свободите.

Приносите на американския конституционализъм. Конституционната теория е единодушна, че първо място се полага на свободата на съвестта. Търсената свобода на религия, вероизповедания, т.е. свободата на съвестта, е представлявала силен стимул за първоначалното преселване на американския континент. Свободата на съвестта се излага и развива като основно лично право на човека. С идеята за свобода на съвестта, на вероизповеданията, и снабдени реално с такава свобода, първите заселници на американския континент създават нов държавен строй.

Друг принос на американския конституционализъм е закрепването в позитивното право на „правата и свободите“ (rights and liberties) като човешки правдини. За да може да бъде защитавано, неуловимото философско понятие „свобода“ бива обличано в правна форма — става „право“, „правдина“. Това се осъществява чрез записването на тези права и свободи в „декларации за правата“, които представляват писмено въведение към всички щатски конституции; те обявяват правата и свободите като права за всеки човек; те са неотнемни, неразделни от човешката личност и не могат да бъдат откъсвани от нея дори и от законодателя. Включването им в конституцията означава, че те са права, признати от действащата правна система, че те са защитими пред съда, че това са права и свободи, без които личността и обществото не могат да съществуват. Тяхното закрепване в щатските конституции предхожда известната френска Декларация за правата на човека и гражданина от 1789 г. (вж. Раздел XVII). Прокламираните в щатските конституции права и свободи поставят гранична черта между правата на индивида и държавата. През историческите епохи тази черта бива премествана, но идеята за справедливото разпределяне правата и отговорностите, както и за закрилата на личната сфера, запазва конституционните си измерения.

Оригинален принос на американското конституционно развитие представлява федералното държавно устройство. За първи път в световната практика се създава такава организация на държавните властови равнища, при която съюзната държава притежава суверенната власт, но едновременно с това и отделните щати запазват частично своя суверенитет. Първоначално се поддържа теоретичната конструкция за т.нар. „двоен или паралелен суверенитет“. Последвалото развитие показва, че тази конструкция е трудно приложима и съдържа постоянна заплаха от лесно разпадане на държавния съюз. Тази опасност се проявява във войната между Юга и Севера (1860–1863 г.), известна като Сецесионната война (от сецесия — излизане от федерацията).

Сърцевината в правната уредба на федерализма е в разпределянето на компетенциите между федерацията и щатите, заложено във федералната конституция. Важен елемент от федералното държавно устройство е равнопоставеността на всички щати като съставки на съюзната държава: независимо от числеността на населението, всеки щат е представен в Горната камара на Конгреса (Сената) с двама сенатори.

Републиканската форма на управление е друг оригинален елемент на американския конституционализъм. До приемането на федералната конституция се е смятало, че републиката като форма на държавата подхожда добре за малки градове-държави или за специфичния релеф на Швейцария. В Новия свят се създава република в голяма и пространна държава. Смята се, че успехът на републиканската форма в Съединените американски щати се дължи до голяма степен на комбинацията й с федерализма като форма на държавно устройство.

Друг елемент, също така оригинален, а и до голяма степен свързан с републиканската форма на управление, е институтът на федералния президент като държавен глава. Президентът е едновременно и държавен глава, и шеф на изпълнителната власт. Избира се от народа, чрез непреки избори, за срок от четири години (вж. Раздел XII).

Оригинален елемент на американския конституционализъм е приложението на учението за разделение на властите, заложено в стриктното разграничаване между сферите на трите власти, осъществявани съответно от Конгреса, от президента и от съдебните органи. Но за да не се получи блокиране в държавната машина, което неминуемо би станало при едно сковано разделяне между трите власти, американската конституция съдържа нов (тогава) прочит на Монтескьо и развитие на неговото учение: властите са разделени, но едновременно с това са и „взаимнокоординиращи власти“. Допирните точки в техните полета раждат търсените механизми и средства за взаимна координация — т.нар. проверки и баланси (checks and balances). В това се състои новото прочитане на Монтескьо с цел постигането на координирано осъществяване на разделените власти. Днес тези „проверки и баланси“ са развити и допълнени от дейността на политически партии, организации и от други участници в съвременното плуралистично общество.

Принос представлява и доктрината за съдебния контрол (judicial review). Това е правото на всеки съд да упражнява контрол върху законите и актовете на изпълнителната власт, за тяхното съответствие с Конституцията. Проявява се в правото на всеки съдия да не приложи в конкретното дело закон или друг акт, който той смята за противен на Конституцията. Този принцип не е записан първоначално в Конституцията. Има дългогодишна прецедентна практика, превръщайки се в една от основните форми на контрол за конституционност (вж. Раздел XV).

Естествено възниква въпросът в какво се състои тайната на продължителния живот на американската конституция. Тя е най-старата понастоящем действаща конституция в света. Вярно е, че същата е изменяна много пъти досега, в резултат на което към първоначалния й текст са прибавени 27 поправки.

Отговорът е в разума на принципните решения. Текстовете на Конституцията имат ясен и логичен строеж; фразите са съдържателни, но и гъвкаво формулирани. Точно тази характеристика — синтезираност, но едновременно с това — еластичност и отвореност, прави американската конституция сравнително лесно поддаваща се на тълкуване, без при това да се нарушава основното съдържание. По общо признание главната заслуга има произнасянето на Върховния федерален съд както по законите, така и по самата конституция. За американската Конституция, такава каквато е днес, често се казва, че тя е резултат от постепенно развитие, характеризирано като „израстването на Конституцията“ (The Growth of the Constitution).

Франция

1. Декларацията за правата на човека и гражданина от 1789 г.

За разлика от Великобритания и САЩ, Франция се характеризира с конституционна нестабилност; от 1789 до 1875 г. са приети 13 конституции. Като една от причините за това се сочи преодоляването на епохата на абсолютизма.

Често се поставя въпросът — би ли могло в политическата история на Франция да бъде избегната Великата революция от края на XVIII в.? Когато се прави сравнение с извършилите се по-рано революции във Великобритания и САЩ, политическата и правната наука са единни, че във Франция се извършва не само радикален политически преврат, но се извършват и дълбоки социални и икономически промени.

Иначе механизмът, по който парламентът се консолидира и стига до участие в политическата власт е аналогичен с този в Англия й Испания: монархът има честа нужда от пари за покриване на задълбочаващите се кризи в държавата. За разлика обаче от Англия, френският феодален парламент — Генералните щати, продължително време (повече от 160 години) не са били свиквани; последното им свикване е в 1614 г. Продължителните войни и острата икономическа криза принуждават краля и правителството да се обърнат към „третото съсловие“ от населението и да свикат Генералните щати в началото на 1789 г., за да гласуват нови данъци за попълване на опразнената хазна. Щатите са свикани по стария феодален начин — гласовете на „първото“ и „второто“ съсловие (светската и духовната аристокрация), са два пъти „по-тежки“ от тези на третото съсловие. Но след толкова дълго прекъсване представителите на общините идват в парламента с ново съзнание: те не просят милост, както предвижда феодалната уредба, а искат право — правото да законодателстват.

За изминалите години идеите за естествените права на човека, за политическата свобода и контролираното управление са вече осъзната потребност. Дори видни представители на аристокрацията — граф Мирабо, граф Кондорсе се произнасят открито в закрила на естествените права на човека и правата на гражданина. Особено силно влияние оказва малката брошура на абат Сийес „Що е третото съсловие?“ (вж. Раздел IV).

Генералните щати, свикани през 1789 г., се състоят от 1200 депутати. Те идват в парламента със своите „тетрадки“, които съдържат поръченията на избирателите, и въплъщават идеята за императивния мандат на народните представители (вж. Раздел X). Сред поръченията основното искане е върховната власт да е притежание на народа. „Тетрадките“ съдържат и други често повтаряни искания: парламентът да е от една камара, да се изработи Декларация за правата на човека и гражданина и въз основа на нея — Конституция на държавата. Иска се лична свобода, граждански права, закони, пред които всички ще са равни, независимо правосъдие; иска се свобода на придвижването, премахване на т.нар. черен кабинет, известен с това, че отваря писмата на гражданите, т.е. иска се неприкосновеност на кореспонденцията. Инструкциите, с които депутатите идват в парламента, съдържат ясни и категорични цели: суверенитетът да е у народа; права и задължения на всеки, упражнявани според способностите.

Съществена новост е разбирането за същността на човека, която е различна от тази на гражданина. Това разбиране свидетелства за развитие и преодоляване на демократичните разбирания от древните републики, където гражданинът, със своите права и задължения, поглъща в себе си тези на „човека“. Иска се равенство в правата, което означава равенство пред закона, задължения на държавата към гражданина, както и на гражданина — към държавата, свобода на съвестта, на мисълта и не на последно място — гаранции за запазване на собствеността. Издигнат е великият лозунг на Френската революция „Свобода, равенство, братство!“.

След упорито несъгласие от страна на двете привилегировани съсловия да заседават заедно с третото съсловие, последното обявява своето заседание на 17 юни 1789 г. за легитимното заседание на целия парламент. Към него се присъединяват по-късно и другите две съсловия. Така формиралото се събрание се обявява за Учредително събрание. Неговата основна задача е изработването на Конституция (вж. Раздел IV).

По това време се изявяват вече клубовете, в които е зародишът на бъдещите политически партии (вж. Раздел VII).

През август 1789 г. е приета Декларацията за правата на човека и гражданина (вж. Раздел XVII). Създадена е да бъде преамбюл/въведение към бъдещата конституция. Но стойността и значението й далеч надхвърлят първоначалните намерения. Декларацията остава до днес не само образец за документ, съдържащ непреходни принципи на политическа философия, но и днес е действащо право във Франция — сегашната конституция на Франция (1958 г. с изменения) не съдържа каталог на основните права и свободи, а в своя преамбюл се позовава на Конституцията от 1946 г. и на Декларацията за правата на човека и гражданина от 1789 г.

Гениалното в тази Декларация, което до голяма степен оправдава нейната жизненост, е, че тя прави ясно разграничение между човека и гражданина и се отнася не само до френския гражданин, но до човека изобщо, до гражданина на света.

Декларацията съдържа две основни идеи: първата — индивидуалната свобода — естествена и неотнемна; втората — народовластието.

По своето съдържание и структура Декларацията има характер на програма. Съдържанието й е разположено в 17 члена, които и до днес остават пример за ясни, съдържателни и кратки формулировки на: а) основни правила, които трябва да се спазват от институциите на публичната власт — за суверенитета, разделението на властите, установяването на данъци; и б) права и свободи, които са естествени за човека и в чиято сфера държавата не трябва да се намесва.

Декларацията съдържа индивидуалистична концепция: почти всички предвидени в нея права и свободи попадат в обхвата на т.нар. „негативен статус“ на личността (вж. Раздел XVII). Това са класическите „отбранителни“ права. Декларацията не предвижда права в социалната сфера. Тя не съдържа и нищо относно задълженията на гражданите. Обяснението е в историческия момент — с Декларацията се прокламира скъсването с феодалния статус на човека, изобилстващ с ограничения, неравенство, привилегии. Затова вероятно задълженията се оказват извън вниманието; те се появяват в по-късните актове на Френската революция.

2. Конституциите

През септември 1791 г. е приета първата Конституция на Франция. Основно място в нея е отредено на националния суверенитет, осъществяван чрез представителните органи, на разделението на властите и на върховенството на Конституцията.

Суверенитетът по Конституцията от 1791 г. все още не е у народа, а у нацията. Суверенитетът е:

— единен — не познава деления и се упражнява върху цялата територия;

— неделим — не може да се присвоява от отделно лице или общност; натовареният с конкретна функция държавен орган го упражнява цялостно;

— неотчуждаем — суверенът има право да делегира властта или части от нея на отделни носители — висшите държавни органи (вж. Раздел II).

В първата френска конституция е проведено строго разделение на властите. Законодателната власт е у парламента, изпълнителната — у краля, съдебната — у съдиите, избирани от народа и утвърждавани от краля. Законодателното тяло се състои от една камара. Събранието е постоянно действащо. Кралят няма власт да го разтурва. Мандатът е кратък — две години, което изразява идеята, че към политическото представителство принадлежи необходимостта депутатите да усещат по-често нагласите и желанията на своите избиратели. Не се предвижда възможност за втори мандат (което на практика се оказва съществена слабост). Изпълнителната власт е у краля и у министрите; прокарва се идеята, че министрите са отговорни за действията и актовете на краля. Стройните принципи на правосъдната система, заложени в Конституцията, се смятат за постижение, дължащо се на големия брой адвокати — депутати в събранието.

Безспорно постижение на тази първа френска конституция е премахването на феодалните съсловия в населението, прокламирането на свободен достъп до държавните служби, установяването на правилото, че облагането с данъци е според имущественото състояние на гражданите.

През септември 1791 г. Учредителното събрание е свършило работата си — Конституцията е приета. Тогава защо не свършва революцията? В страната назрява решение за избиране на Народно събрание — Конвент, с основната задача да премахне монархията. Обстановката в страната е сложна — дълбока икономическа криза, реална опасност от военни нападения отвън. През 1792 г. кралят е гилотиниран.

Въз основа на проект на Жирондинската партия е изработена втората Конституция на Франция, известна като Якобинска (1793). Основното в нея е, че създателите залагат върху егалитаризма, за разлика от предишната конституция, в която центърът е индивидуалната свобода. Според Конституцията от 1793 г. Франция е република.

Конституцията се предхожда от Декларация, която е по-подробна от тази на предишната конституция. В нея „равенството“ е изнесено преди „свободата“. Това свидетелства за философията на самата конституция, Декларацията съдържа идеята, макар и в зародиш, за право на образование, на социално осигуряване и право на трудова заетост. Декларацията предвижда и по-широко избирателно право (само у мъжете), без цензови ограничения и с възрастово изискване 21 години.

Парламентът приема Конституцията бързо — през юни 1793 г. Приема значителен брой закони и декрети, изпраща ги по общините, където на първични събрания на населението законите получават одобрение. В това се съдържа основната идея на Якобинската конституция за необходимото допитване до народа като израз на стриктното придържане към идеята за народния суверенитет. Самата Конституция е подложена на такова допитване след нейното приемане от събранието.

Що се отнася до разделените власти и висшите държавни органи, изпъква подчинената позиция на изпълнителната власт. Тя е поверена на Изпълнителен съвет; членовете му се избират от парламента. Така Изпълнителният съвет не е самостоятелен висш държавен орган; отсъства институтът на парламентарната отговорност. Съветът е сведен до комисия на парламента: без законодателна инициатива, без право на разпускане на събранието.

Якобинската конституция не влиза в сила. Събранието отлага постоянно този момент, с което то остава единствен център на взимане на решения и управление. Този период е известен като диктатура на Събранието (Конвента). Събитията се развиват динамично. Гилотината застига и най-изявените водачи на Якобинската партия.

Якобинската конституция все още не е в сила, а вече назрява мнението, че идеите и заложените в нея принципи са изпреварени от събитията. Пристъпва се към изработване на нова конституция. През 1795 г. тя е готова и приета от Събранието. На политическата сцена отново се появява героят от първите месеци на френската революция, талантливият абат Сийес.

Присъщо на предишните две конституции, и тази е предхождана от Декларация за правата на човека и гражданина. В тази декларация място е отделено и на задълженията на гражданина (вж. Раздел XVII).

Друг нов момент представляват т.нар. права на народите. Ново решение имат законодателната и изпълнителната власт. Законодателната власт е отново двукамарна: Съвет на 500-те и Съвет на старейшините. И двете камари са изборни; мандатът им е тригодишен. Първата камара приема законите; те задължително минават през същите стадии и в Горната камара, която се произнася и относно тяхното съответствие с Конституцията! В това последно правомощие може да се види зародиш на идеята за конституционен контрол и неговото осъществяване във фаза преди законът да е влязъл в сила. Тази първоначална уредба има развитие, което може да се проследи днес в лицето на Конституционния съвет на съвременна Франция (вж. Раздел XV).

Изпълнителната власт се състои от петима директори. Те назначават министрите и другите висши чиновници. Същите директори отговарят наказателно. С това министерската съдебна отговорност е вече факт в конституционния живот на Франция. Директорите разполагат с „регламентарна власт“. Това е ново явление в правния живот на страната; правното основание се съдържа в самата Конституция: представлява правомощие на изпълнителната власт да издава подзаконови нормативни актове без упълномощаване от парламента. Така заложената в края на XVIII в. уредба на „регламентарната власт“ у правителството преживява дълги години и днес принадлежи към най-съществените особености на съвременния френски конституционализъм (вж. Раздел XIII).

Законодателната власт не упражнява парламентарен контрол върху изпълнителната; последната няма законодателна инициатива, няма и вето върху приетите закони. С това третата Конституция на Франция съдържа „твърдо“ разделение на изпълнителната и законодателната власт. Действа четири години, с непрестанни конфликти в разделените власти. Разрешава ги превратът на Наполеон Бонапарт в 1799 г.

През 1799 г. е приета следващата френска Конституция, отново с участието на абат Сийес. Франция продължава да е република. Конституцията е приета с плебисцит (вж. Раздел VIII). Голяма власт е съсредоточена у първия консул.

През 1814 г. Франция отново е монархия. В същата година е приет конституционен акт — Харта, съдържаща принципите на новата държавна организация. Принципът на народния суверенитет е отречен; суверенът е кралят. В парламента се обособяват политически партии.

Конституции се приемат и през 1830, 1848, 1852, 1875, 1946, 1958 г. (с изменения действа и сега). Конституционализмът на Франция е дал на човечеството богата палитра от възможности, решения, компромиси, но и революции и барикади. С Конституцията от 1848 г. и в Европа е установен изборен държавен глава. Същата Конституция предвижда Държавен съвет, избиран от Националното събрание. В държавната структура на Франция се появява административното правосъдие като самостоятелен „стълб“ в правосъдната система (вж. Раздел XIV). Принос в световния конституционализъм е фигурата на еднокамарния парламент, както и тази на „постоянно действащия парламент“ (вж. Раздел X).

Германия

1. Германският съюз

Конституционната държава в Германия се установява значително по-късно от Великобритания, САЩ и Франция. Към края на XV в. Германия се развива като съсловно-феодална държава. Следва Реформацията, по-късно Селската война (1525), Антиреформацията, намерила израз в 30-годишната война (1618–1648), в която религиозните борби се превръщат в политически.

Следва период на закъснял абсолютизъм, който се характеризира с възход на Австрия и Прусия и съперничество между тях. Пред победния марш на Наполеоновата армия в началото на XIX в. рухва „Свещената Римска империя на немската нация“, просъществувала формално от 962 г. Образувалите се на нейно място отделни държави/княжества не стигат до обединение. До него не се стига и след обединяващия по своя консервативен дух Виенски конгрес през 1815 г. Революционният полъх и идеите на конституционната държава, донесени с походите на Наполеон, не намират трайно почва в господстващите държавни форми на Централна Европа. Задълбочава се монархичният принцип, без присъщите на конституционната държава контролни механизми.

За германските княжества/държави Виенският конгрес приключва със „Съюз от държави“ (Staatenbund), сключен между германските князе и свободните градове. Това е конфедерация (вж. Раздел III), формирана на базата на международноправен договор; князете и градовете запазват непокътнат суверенитета си. Все пак конфедерацията създава общ представителен орган — Съюзното събрание (Bundesversammlung), като единствен орган на конфедерацията, със седалище във Франкфурт.

Надеждите, възлагани на „Германския съюз“, не се оправдават. Вместо осигуряване на граждански права и политическо единство, държавното устройство се развива по пътя на оправдаването на монархията. В икономиката обаче са налице успехи — в 1833 г. се създава Митническият съюз, приемат се закони в стопанската област, изпреварващи разпокъсания пазар.

2. Конституциите

Революционната вълна през 1848 г., идваща от Париж, подклажда революция и в Германия, известна като „Мартенска 1848 г.“. Издигнати са ясни искания за контролирано управление, за единна, свободна, национална държава, за приемане на германска конституция, което да стане от свободно избран парламент, за разделение на властите, за права и свободи на човека и гражданина.

В отделни княжества избухват въстания. Узрява решение за избиране на общогерманско Учредително събрание. Свикано е през май 1848 г. във Франкфурт, в църквата „Св. Паул“ (Paulskirche). Събранието обсъжда подробен проект за конституция, изработен от видни философи и юристи. Конституцията е приета през март 1849 г. Съдържа основните принципи на конституционната държава. Формата на управление е монархическа, парламентът — двукамарен. Втората камара не е аристократична, а включва представители на парламентите на отделните провинции; държавното устройство е федерация.

Най-съществената новост на тази първа общогерманска конституция е каталогът на основните права на гражданите. Целият конституционен проект представлява въплъщение на учението за правовата държава (вж. Раздел IV).

Обсъжданията на Конституцията са засенчени от споровете между Австрия и Прусия — дали федералната форма да включи Австрия (Голямо германско решение) или без нея (Малко германско решение). Събранието избира пруския крал за германски кайзер. Той отказва. Заложените в Конституцията принципи и структури остават само на хартия.

Конституцията от 1849 г. не влиза в сила. Въпреки това широко се споделя, че нейното изработване и приемане във Франкфурт оказва силно и трайно въздействие върху изграждащото се гражданско общество. „Paulskirche“ е име, споменавано от всеки германец с уважение. Смята се, че това събитие е важен етап в конституционализма на Централна Европа, подготвил почвата и допринесъл за бъдещото преодоляване на напрежението „гражданин — държава“ и за поставянето му на здрава рационална и демократична основа.

След победата на Прусия над Австрия, последната напуска Германския съюз. След войната между Франция и Прусия се създава Германският райх. В същата 1871 г. е приета и Конституцията на Райха. Тя предвижда конституционна монархия с ясно изразено федерално устройство. Днес, след повече от един век, тази конституция се преценява като удачен компромис между федерални и унитарни елементи, между монархични и демократични структури и принципи. В рамките на възприетото федерално устройство тежестта е върху провинциите: компетенциите на Райха са само изрично изброените в конституцията; всички останали са за провинциите, т.е. Райхът представлява една децентрализирана федерация. Законодателната власт е поделена между Райха и парламентите на провинциите, като възможните предмети на федералното законодателство са отново точно изброени в конституцията; всички останали са за провинциалните закони. Администрацията също е изцяло на провинциално ниво. Правосъдието — също. Единственият федерален съд е в Лайпциг.

За разлика от господстващия тогава бикамерализъм, където в една федерална държава по-силна позиция винаги има пряко избираната камара, германската Конституция от 1871 г. създава по-силна горна камара. Тази камара — Бундесратът, се състои от пратеници на отделните провинции, т.е. тя не се формира чрез избори. Наричат я „княжеско събрание“. Същата има законодателна инициатива, през нея задължително минава всеки законопроект преди да напусне парламента. Бундесратът издава и административни подзаконови актове, присъщи иначе на изпълнителната власт. Същият действа като съд при спорове за компетенции.

Долната камара — Райхстагът, е изборна. Изборите се провеждат за цялата страна едновременно. В това нейно формиране се съдържат унитарни и демократични принципи. Райхстагът има по-малко права в законодателството в сравнение с Райхсрата; все пак бюджетът на държавата се приема от долната камара.

Конституцията от 1871 г. не познава фигурата на „правителство“ като колегиален висш държавен орган, който участва в политическата сфера и е едновременно с това глава на администрацията. Единственият висш „правителствен орган“ е Канцлерът. Той е единственият министър и с това — шеф на цялата администрация; но правителство, като колегиум, няма. Канцлерът е назначаван от държавния глава; канцлерът е и председател на Бундесрата — горната камара на парламента.

За Конституцията от 1871 г. обикновено се казва, че е „статусна“ конституция; закрепва висшите държавни органи и разпределя компетенциите им. Идеологията е на заден план; няма каталог на гражданските права и свободи (такъв съдържат някои провинциални конституции). Конституцията от 1871 г. действа в сравнително дълъг период (40 години) на мирно развитие, характеризиращ се с бурно развитие на производителните сили и стопански напредък.

Следва периодът на Ваймарската република (1919–1933), с поуки за световния конституционализъм. След загубата на Германия в Първата световна война народното недоволство ражда революция. В големите градове се създават работнически и войнишки съвети. В Берлин социалдемократите поемат управлението. Новото Национално събрание заседава във Ваймар; през август 1919 г. приема Конституция. Тя установява републиканска форма на управление. Федералното устройство се запазва и задълбочава с оригинални елементи на федерализъм в условията на парламентарна република. За разлика от предишната конституция, Ваймарската засилва центростремителните елементи — при разпределянето на компетенциите предимството е на федералната държава, разширява се обхватът на материите, подлежащи на уредба с федерално законодателство. Създават се повече федерални съдилища.

Ваймарската конституция съдържа силни черти на пряка, плебисцитна демокрация, които нямат възпроизвеждане в сегашната конституционна уредба на Германия. Друга отличителна черта на Ваймарската конституция е пропорционалната изборна система, изрично предвидена в Конституцията. Парламентът продължава да е двукамарен. Но във Ваймарската конституция представителната камара — Райхстагът, има решаващата роля. За разлика от Конституцията от 1871 г., горната камара — Райхсратът, има подчинено участие в законодателния процес, запазвайки си все пак правото на законодателна инициатива. Райхсратът продължава да върши полезна законодателна работа, далеч от разгорещените дискусии в долната камара.

Изпълнителната власт е поделена между два органа: президентът на Райха и правителството, които са новост в конституционната практика на Германия. Президентът е пряко избиран от народа. Това го прави много силен. Мандатът му е седемгодишен. Има представителни функции, присъщи на държавен глава. По Конституция той има политическото ръководство на държавата; назначава и уволнява правителството, има право да разпуска парламента, което право бива използвано. Президентът разполага и с особени правомощия в нормо-творческата дейност — той има право да издава нормативни постановления при извънредни обстоятелства. Силата на тези постановления е изравнена с тази на закона. От 1930 г. нататък те са често явление в правната действителност.

Правителството се състои от канцлер и министри. Назначава се от президента, но за встъпване в длъжност се нуждае и от доверието на парламента. Остава в сянката на пряко избирания президент.

Същностен елемент на Ваймарската конституция представлява каталогът на основните права и задължения. Ваймарската конституция, с многото програмни фрази, етични и политически принципи, допринася за появата на понятието за „конституцията като програма“.

Причините за края на Ваймарската република са подробно изследвани. Между тях се сочат и такива от формално-институционен характер — напр. особеностите на пропорционалната изборна система, довела до голяма нестабилност в парламента, безконтролното разпростиране на делегираното законодателство и изместването на парламента от присъщи му функции. След неуспеха на две правителства на малцинство президентът възлага на Националсоциалистическата партия в началото на 1933 г. да формира правителство. Започва периодът на „Третия райх“, придружен с разпускане на парламента и с нови избори. Развитието по-нататък е динамично, но и печално. През март 1933 г. парламентът гласува закон, известен като Закона за упълномощаването. Законът делегира на правителството власт да издава закони, без за това да е нужно участието на парламента. Този закон на практика анулира принципа за разделението на властите; правителството става законодател. Формално Ваймарската конституция не е отменяна, но това практически се осъществява със Закона за упълномощаването. В началото на 40-те години на XX в. Германия е авторитарна, еднопартийна „вождова“ държава.

Приносите на германския конституционализъм. След края на Втората световна война и създаването на двете германски държави, през 1949 г. Федералната република Германия приема „Основен закон“ (Grundgesetz), а не конституция (Verfassung), с което се подчертава разбирането за временния характер на създадения конституционен ред. Създава се и Германската демократична република. Тя обаче създава „Конституция“ в 1949 г.; през 1968 г. в ГДР се приема нова Конституция.

При обединяването на двете германски държави през 1990 г., след подробни дискусии, възстановената обединена Германия възприема, с минимални изменения, действащия Основен закон за конституция на страната — надделява мнението, че неговите създатели в 1949 г., след горчивия опит и снабдени със знания и градивна воля, са създали стабилна и демократично работеща държавна организация, която заслужава да бъде запазена.

Германският конституционализъм има принос за формулирането и установяването като конституционни принципи „правовата държава“ и „социалната държава“ (вж. Раздел IV). „Конструктивният вот на недоверие“ към правителството (вж. Раздел XIII) е оригинален принос в конституционализма на парламентарното управление — „свалянето“ на министър-председателя трябва да е съпроводено неделимо с избора на нов ръководител на правителството — затова е „конструктивен“.

Конституционният съд като концепция е творение на X. Келзен (вж. Раздел XV); първата му реализация е в Чехословакия и Австрия. Но Конституционният съд на Германия превръща контрола за конституционност в мощен фактор на съвременната държавност и образец, който демократичните държави продължават да следват.

Литература:

История буржуазного конституционализма XVII–XVIII в. Москва, 1983.

История буржуазного конституционализма XIX в. Москва, 1986.

Станев, Н. История на френската революция. 2. изд. С., 1927.

Hauriou, A., J. Jicquel, P. Gelard. Droit constitutionnel et institutions politiques. Paris, 1975.

Loewenstein, K. Staatsrecht und Staatspraxis von Grossbritanien. Springer, 1957.

Loewenstein, K. Staatsrecht und Staatspraxis der Vereinigten Staaten. Springer, 1959.

Maunz/Zippelius. Deutsches Staatsrecht. 29. Aufl., C. H. Beck, 1994.

Reinhard, W. Geschichte der Staatsgewalt. 2. Aufl., C. H. Beck, 2000.

Раздел шести
Конституционни основи на икономическата система

Икономическата система и конститоционното право

В рамките на съвременното конституционно право има стремеж за обособяване на „конституционно стопанско право“[1] с обхват конституционноправната уредба относно икономиката.

Основна задача на Конституцията е да регулира организацията на държавната власт и правата и свободите на гражданите (вж. Раздел IV). Несъмнено, обаче, установеният конституционен ред се базира върху икономическия ред в държавата. А икономическият ред се образува от отношенията на собственост и тяхната структура. На тази основа се изгражда политическият строй, от нея зависят режимът на управление, правата и задълженията на гражданите, културното развитие. Това значение на собствеността прави необходимо принципното й уреждане в конституцията на държавата.

„Стопанските разпоредби“ на съвременната конституция се вместват в общата рамка на основните принципи за демократична, правова и социална държава. Правилото е, че конституцията не предписва строго очертана икономическа система, а съдържа само принципите на икономическия ред, чието развитие и детайлиране възлага на законодателя. Така е и с действащата българска Конституция: тя дори не съдържа самостоятелна глава за основите на икономическата система, а вмества редица принципи, без да са формулирани като такива, в Глава първа „Основни начала“, в пестеливите разпоредби на чл. 17, 18, 19, 21, 22.

[1] Creifelds. Rechtsworterbuch, С. Н. Beck, 15. Aufl., 1999, S. 1554. ↑

Собствеността

Уредбата на собствеността е в центъра на „конституционното стопанско право“. Чл. 17, ал. 1 от КРБ прогласява, че правото на собственост се гарантира и защитава от закона. Така Конституцията издига като принцип в икономическия и политически ред на държавата грижата и уважението към собствеността. Едновременно с това обаче правото на собственост не е записано сред основните права на гражданите, предвидени в Глава втора на КРБ, каквато е традицията от буржоазните революции (чл. 2 и чл. 17 от Декларацията за правата на човека и гражданина, вж. Раздел XVII) насам. Уредбата на собствеността в КРБ е в Глава първа, сред основните начала на конституционния ред, които без съмнение включват правото на собственост като основно право, признато и уредено от закона и гарантирано преди всичко с възможността да бъде защитено[1].

Съгласно чл. 17, ал. 2 от КРБ „Собствеността е частна и публична“. Разграничителният критерий е същият както при частно и публично право (вж. Раздел II). Имплицитно Конституцията възлага на законодателя да извърши разграничаването и уточняването на тези понятия.

1. Частна собственост

Съгласно чл. 17, ал. 3 от КРБ „Частната собственост е неприкосновена.“ От това обаче не следва, че „нечастната“ собственост не е неприкосновена, защото такова заключение би било в противоречие с принципното положение, че правото на собственост се закриля и защитава от закона (ал. 1). Обяснението за разпоредбата на ал. 3 следва да се търси в историческия момент и засилената реактивност на Конституцията, в стремежа да се оттласне от предишния тоталитарен режим, който даваше предимство на държавната собственост.

От обявяването на частната собственост за неприкосновена обаче не може да се прави изводът, че тя не може да бъде ограничавана. Най-малкото правото на собственост не е посочено сред правата, за които Конституцията не допуска ограничаване дори и при извънредни обстоятелства (чл. 57, ал. 3). А в сравнителен и познавателен план правото на собственост винаги е търпяло ограничаване от древността до наши дни. Ограниченията са за различни обекти и собственици. Най-силно е ограничението, което позволява принудително отчуждаване за държавни и общински нужди, т.е. от частна — в публична. Тази възможност е закрепена в Конституцията — „… само въз основа на закон, при условие, че тези нужди не могат да бъдат задоволени по друг начин и след предварително и равностойно обезщетение“ (чл. 17, ал. 5). Но КРБ не предвижда форми за преструктуриране на отношенията на собственост в обратната посока — от публична в частна: не се споменава нищо за реституция или приватизация.

Относно собствеността КРБ съдържа и принципа за наследяването (чл. 17, ал. 1). Но като се има предвид, че наследяването поначало има връзка само със собствеността на физически лица, следва изводът, че конституционната уредба за наследяването визира само частната собственост на физически лица.

2. Публична собственост

Публична е собствеността, когато носителят й има държавновластни правомощия (империум); от него идва нареждането как да се регулират отношенията. Тази собственост се стопанисва и управлява в интерес на гражданите и обществото — така предвижда чл. 18, ал. 6 от КРБ; разпоредбата е само за държавните имоти, макар че разумът й покрива целия обхват на публичната собственост.

Извън чл. 17, ал. 2 понятието „публична собственост“ не се среща на друго място в Конституцията. Използват се понятията „държавна“ и „общинска“ собственост — чл. 17, ал. 4 и чл. 18, ал. 1, за които Конституционният съд[2] още в края на 1993 г. е дал тълкуване, че те са видовете публична собственост.

В ал. 4 на чл. 17 от КРБ се предвижда, че режимът на обектите — държавна и общинска собственост, се определя със закон. Такива закони са приети в 1996 г. — Законът за държавната собственост (ДВ, бр. 44 от 1996 г., с изм.) и Законът за общинската собственост (ДВ, бр. 44 от 1996 г., с изм.). Те въведоха детайлиран правен режим на държавната и общинската собственост, която бива държавна-публична и държавна-частна, респ. общинска-публична и общинска-частна собственост в зависимост от титуляра и предназначението им.

В рамките на публичната собственост КРБ откроява една особена категория обекти — изключителна държавна собственост. Това означава, че съгл. чл. 18, ал. 1 подземните богатства, крайбрежната плажна ивица (вж. Раздел II), републиканските пътища, както и водите, горите и парковете с национално значение, природните и археологическите резервати, определени със закон, могат да имат само статута на обекти, собственост на държавата; те не могат да бъдат придобивани от друг собственик.

КРБ предвижда в чл. 18, ал. 4 възможността със закон да се установява държавен монопол върху железопътния транспорт, националните пощенски и далекосъобщителни мрежи, използването на ядрена енергия, производството на радиоактивни продукти, оръжие, взривни и биологично силно действащи вещества. Понятието „монополно положение“ е дефинирано в Закона за защита на конкуренцията (ДВ, бр. 52 от 1998 г., с изм.) като изключително право да се извършва определен вид стопанска дейност (чл. 16, ал. 1). Следователно Конституцията позволява въвеждането на такъв монопол в полза на държавата в посочените области, но не позволява злоупотребата с монополно положение (чл. 19, ал. 2).

Държавата може да предоставя концесии за своите обекти съгл. чл. 18, ал. 5 от КРБ. В законодателството предоставянето на концесии се разпростира и относно обектите — общинска собственост, а концесията се определя като право на експлоатация върху обект от обществен интерес, предоставено срещу задължението обектът да се изгражда, управлява и поддържа от концесионера на негов риск; предоставя се въз основа на дългосрочен писмен договор (чл. 2 от Закона за концесиите).

Стопански измерения имат и т.нар. суверенни права, които българската държава осъществява в пространства, регулирани от международното право: такива права се упражняват първо върху морски пространства — континенталния шелф и в изключителната икономическа зона с цел проучване, разработване, използване, опазване и стопанисване на биологичните, минералните и енергийните им ресурси, и второ — върху радиочестотния спектър и позициите на геостационарната орбита, определени за Република България с международни споразумения (чл. 18, ал. 2 и 3, вж. Раздел II).

3. Земята

В чл. 21 и 22 от КРБ се съдържа специална уредба за земята. Земята е обявена за национално богатство и поради това се ползва с особена закрила. Уредбата обхваща земята в две качества според нейното предназначение: като средство за производство — обработваема земя, и като обект на инвестиции. Принципно положение е, че обработваемата земя се ползва според предназначението си само за земеделски цели, а по изключение — при доказана нужда и при условия и ред, определени в закон, може да се извърши промяна в предназначението й (чл. 21, ал. 2).

В КРБ са включени и правила за придобиване право на собственост върху българска земя от чуждестранни физически и юридически лица (чл. 22). Обикновено това не е конституционна материя. Предишните български конституции не съдържаха подобни текстове. Правилото на чл. 22 се възприема като конкретизация на повелята за особената закрила на земята. До началото на членството на България в Европейския съюз (1.01. 2007 г.) чл. 22 от КРБ съдържаше забрана за придобиване на земя от чужденци и чуждестранни юридически лица, с изключение на придобиването по наследяване, което може да е само от физически лица. С Втората поправка на Конституцията (ДВ, бр. 18 от 2005 г.) правилото бе изменено в следния смисъл — чужденци и чуждестранни юридически лица могат да придобиват право на собственост върху земя по три начина:

— при условията, произтичащи от присъединяването на Република България към Европейския съюз — за гражданите на държави-членки на Европейския съюз;

— по силата на международен договор, ратифициран с мнозинство 2/3 от всички народни представители в Народното събрание, обнародван и влязъл в сила за Република България — за гражданите извън Европейския съюз[3];

— чрез наследяване по закон — само за физически лица.

[1] Таджер, В. Уредбата на собствеността в Конституцията от 1991 г. — Закон, 1993, № 1, с. 17.; Реш. № 18 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 102 от 1992 г.; Реш. № 15 на КС от 1998 г., ДВ, бр. 68 от 1998 г. ↑

[2] Реш. № 19 на КС от 1993 г., ДВ, бр. 4 от 1994 г. ↑

[3] Правилото не се отнася за заварените международни договори — вж. заключителната разпоредба на Закона за изменение и допълнение на конституцията на Република България, ДВ, бр. 18 от 2005 г. ↑

Свободната стопанска инициатива

Конституцията прогласява в чл. 19, ал. 1 свободата на стопанската инициатива като основа на икономиката на съвременната българска държава. Конституционният съд добавя, че тази свобода няма абсолютен характер и не изключва принципите на държавно регулиране и държавен контрол на стопанската дейност; свободната стопанска инициатива може да бъде ограничавана с оглед защитата на други конституционни ценности[1].

Инвестициите и стопанската дейност, без оглед на това дали се извършват от местни или чуждестранни субекти, се закрилят от закона (чл. 19, ал. 2 от КРБ); действа Законът за насърчаване на инвестициите (ДВ, бр. 97 от 1997 г., с изм.).

Конституцията повелява на законодателя да осигурява чрез приеманите закони еднакви правни условия за стопанска дейност без оглед материалните възможности на участниците[2], като се предотвратява злоупотребата с монополизма, нелоялната конкуренция и се защитава потребителят; действат Законът за защита на конкуренцията и Законът за защита на потребителите (ДВ, бр. 99 от 2005 г., с изм.).

КРБ в чл. 19, ал. 4 насърчава кооперирането и други форми за сдружаване на гражданите и юридическите лица за постигане на стопански и социален напредък; действа Законът за коопераците (ДВ, бр. 113 от 1999 г., с изм.).

[1] Реш. № 6 на КС от 1997 г., ДВ, бр. 34 от 1997 г.; Реш. № 14 на КС от 1998 г., ДВ, бр. 67 от 1998 г. ↑

[2] Реш. № 3 на КС от 2006 г., ДВ, бр. 34 от 2006 г. ↑

Балансираното развитие

КРБ повелява на държавата да осигурява балансирано развитие на отделни райони и да подпомага местни дейности чрез финансовата, кредитната и инвестиционната политика (чл. 20). Действат Законът за насърчаване на инвестициите и Законът за регионалното развитие (ДВ, бр. 14 от 2004 г., с изм.).

Опазването и възпроизводството на околната среда

КРБ в чл. 15 повелява държавата да осигурява опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната. Но освен като функция и част от държавната власт в чл. 55 се прогласява основното право на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда (вж. Раздел XVII). Едновременно с това Конституцията вменява опазването на околната среда като задължение на гражданите (а би трябвало и на юридическите лица). Действа Законът за опазването на околната среда (ДВ, бр. 91 от 2002 г., с изм.) и други специални закони.

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 6 от 1992 г., ДВ, бр. 50/1992: чл. 17 (възстановяване правото на собственост);

Решение № 18 от 1992 г., ДВ, бр. 102/1992: чл. 17 (правото на собственост);

Решение № 17 от 1993 г., ДВ, бр. 109/1993: чл. 18, ал. 4 (държавният монопол);

Решение № 19 от 1993 г., ДВ, бр. 4/1994: чл. 17, ал. 2 и чл. 19, ал. 2 и 4 (собственост на държавата и общините според предназначението й, еднакви правни условия);

Решение № 2 от 1996 г., ДВ, бр. 16/1996: чл. 18, ал. 1 (изключителната държавна собственост);

Решение № 6 от 1997 г., ДВ, бр. 21/1997: чл. 19, ал. 2 (свободната стопанска инициатива);

Решение № 11 от 1997 г., ДВ, бр. 89/1997: чл. 18, ал. 1 (изключителната държавна собственост);

Решение № 14 от 1998 г., ДВ, бр. 67/1998: чл. 52, ал. 5 (държавното регулиране на здравеопазването);

Решение № 15 от 1998 г., ДВ, бр. 68/1998: чл. 17 (реституцията);

Решение № 18 от 1998 г., ДВ, бр. 77/1998: чл. 18, ал. 5 (концесии);

Решение № 30 от 1998 г., ДВ, бр. 137/1998: чл. 18, ал. (концесии);

Решение № 2 от 2000 г., ДВ, бр. 29/2000: чл. 19, ал. 2 (равнопоставеността в частното право);

Решение № 6 от 2000 г., ДВ, бр. 78/2000: чл. 18, ал. 4 (държавният монопол);

Решение № 7 от 2001 г., ДВ, бр. 17; чл. 19, ал. 1–3 (закрилата на собствеността);

Решение № 1 (2002 г., ДВ, бр. 35/2002: чл. 19, ал. 2 (защитата на потребителите);

Решение № 5 от 2002 г., ДВ, бр. 95/2002: чл. 19, ал. 2 (правилото не е абсолютно);

Решение № 6 от 2002 г., ДВ, бр. 95/2002: чл. 52, ал. 3 (насърчаването на спорта и туризма);

Решение № 10 от 2002 г., ДВ, бр. 103/2002: чл. 19, ал. 4 (кооперациите);

Решение № 2 от 2003 г., ДВ, бр. 26/2003: чл. 19, ал. 2 и 3 (еднакви правни условия за стопанска дейност и закрила на инвестициите);

Решение № 7 от 2003 г., ДВ, бр. 50/2003: чл. 19, ал. 2 (свободната стопанска инициатива);

Решение № 9 от 2003 г., ДВ, бр. 57/2003: чл. 19, ал. 2 (еднакви правни условия за стопанска дейност);

Решение № 2 от 2004 г., ДВ, бр. 36/2004: чл. 19, ал. 2 (еднакви правни условия за стопанските субекти);

Решение № 5 от 2005 г., ДВ, бр. 45/2005: чл. 18, ал. 4 и чл. 19, ал. 2 (монополното положение);

Решение № 3 от 2006 г., ДВ, бр. 34/2006: чл. 19, ал. 2 (свободната стопанска инициатива);

Решение № 5 от 2006 г., ДВ, бр. 40/2006: чл. 17, ал. 1 и 3 (закрилата на собствеността);

Решение № 6 от 2006 г., ДВ, бр. 57/2006: чл. 17, ал. 5 (равностойно обезщетение при отчуждаване);

Решение № 9 от 2006 г., ДВ, бр. 99/2006: чл. 17, ал. 2 и чл. 18, ал. 4 (публична и частна собственост, пристанища, държавен монопол);

Решение № 4 от 2007 г., ДВ, бр. 27/2007: чл. 19, ал. 2 (еднакви правни условия за стопанска дейност, защита на потребителя);

Решение № 11 от 2007 г., ДВ, бр. 1/2008: чл. 19, ал. 2 (еднакви правни условия за стопанска дейност, защита на потребителя);

Литература:

Стойчев, Ст. Конституционно право. 5. изд. С., Сиела, 2002.

Таджер, В. Уредбата на собствеността в Конституцията от 1991 г. — Закон, 1993, № 1, с. 17.

Раздел седми
Конституционни основи на политическата система

Политическа система. Политически плурализъм

1. „Политическа система“ не е понятие на КРБ. Отделни текстове съдържат близки до „политическа система“ понятия — чл. 11 (политически живот, политическа воля), чл. 12 и 13 (политическа дейност, политически цели) и др. Понятието принадлежи на политическите науки и е една от обществените системи в държавата наред с правната, културната, икономическата (вж. Раздел VI). Политическата система е обществената система за упражняването на държавната власт.

За конституционното право политическата система е понятие с динамично съдържание и неустановени граници. В доктрината[1] се възприема като комплекс от институции, политически организации, групи от интереси, граждани, правила и норми за техните взаимоотношения, както и самите фактически взаимоотношения. Впрочем, това понятие е илюстрация на особената природа на конституционното право — неговото регулиране е винаги политически ориентирано, за разлика от другите клонове на правото (вж. Раздел I). Така, изучавайки политическата система на една държава, конституционноправната наука поставя ударението преди всичко върху креативния динамичен компонент — формирането на политическата воля, която захранва всички процеси по осъществяването на държавната власт.

2. Основна характеристика на всяка политическа система е дали тя позволява свободно и безпрепятствено изразяване на политическата воля за това кой и как да управлява; дали дава възможности за изразяване на много и различни мнения и виждания. Отговорът на този въпрос дава съдържанието на понятието за политическия плурализъм. Само „плурализъм“ е понятие, присъщо на много и различни области на познанието: произхожда от граматическото „множественото число“ (plural — лат.). А в политическата област плурализмът означава множество възгледи, идеи, разбирания за осъществяването на държавната власт. Политическият плурализъм е основна категория на демократичната държава, където въпреки че политическите решения се взимат според мнението на мнозинството, и различаващи се мнения имат възможност да бъдат изразявани и съответно отчитани. С установяването на конституционализма политическият плурализъм се превръща в основно начало в политическата сфера. В този съвременен смисъл за първи път политическият плурализъм присъства в съчиненията на един от бащите на американския конституционализъм и четвърти по ред президент на САЩ Джеймс Медисън (1751–1836)[2].

3. В действащата българска Конституция политическият плурализъм има уредба като конституционен принцип в няколко текста на Глава първа „Основни начала“. Ясно и недвусмислено чл. 11, ал. 1 постановява: „Политическият живот в Република България се основава върху принципа на политическия плурализъм.“ КРБ съдържа и текстове, допълващи това принципно положение и недопускащи присвояването на свободната политическа воля от една партия, идеология или личност: „Нито една политическа партия или идеология не може да се обявява или утвърждава за държавна“ (чл. 11, ал. 2), както и „Никоя част от народа, политическа партия или друга организация, държавна институция или отделна личност не може да си присвоява осъществяването на народния суверенитет“ (чл. 1, ал. 3).

В центъра на конституционните основи на една съвременна политическа система са политическите партии. Доктрината[3] и практиката ги възприемат като свидетелство за осъществяването на политическия плурализъм.

[1] Стойчев, Ст. Конституционно право. 5 изд. Сиела, 2002, с. 98–101. ↑

[2] Подробно за политическия плурализъм вж. Белов, М. Политическите партии и демократичната държава в съвременния немски конституционен модел. Сиби, 2007, с. 52. ↑

[3] Loewenstein, К. Staatsrecht und Staatspraxis von Grossbritanien, В. I, Springer Verlag, S. 166–167. ↑

Политическите партии

1. Възникване

Политически групирания около лидери с цел лансиране на идеи и постигане на властни цели е имало още в Древността. Но предтечи на съвременните политически партии се появяват в Европа едва при прехода от абсолютната монархия (вж. Раздел III) към конституционни форми на държавно управление. С установяването на парламента като националният представителен орган в държавата политическите партии се явяват необходимият инструмент за практическото осъществяване на представителната система. Имало е нужда от такъв феномен, за да се реализира широка политическа активност. Парламент и политически партии се обуславят взаимно; исторически партиите са възникнали в парламента. В средата на XVII в. в Долната камара на английския парламент — Камарата на Общините (вж. Раздел V) се обособяват две противостоящи парламентарни формирования — „части“, „страни“, „фракции“ в парламента; оттам и названието „партии“ с корен от латински. Приема се, че това „двустранно“ и „срещуположно“ явление в Камарата на общините е повлияно от специфичната вътрешна архитектура на пленарната зала в Уестминстърското абатство (вж. Раздел X). Депутатите са се групирали: на пейките от дясната страна на централната пътека седят торите (Torries)[1], които се застъпват за по-широки прерогативи на монарха, а на пейките от лявата страна, отсреща, седят витите (Whigs), които са за ограничаване властта на монарха. Смята се, че това разположение е повлияло установяването на двупартийната система, която и до днес е белег на политическия живот на Великобритания, макар че политическата ориентация се е променила.

В САЩ също се установява двупартийна система; водоразделът в насрещните позиции са въпросите за правомощията на федералната държава и на отделните щати.

В континентална Европа развитието на политическите партии върви заедно с налагането на парламента като институция. Пример е Националното събрание на Франция през 1789 г., в което т.нар. клубове правят заявки за бъдещи политически партии. В Германия организирано групиране на политическата воля се проявява едва в Националното събрание в църквата „Св. Павел“ (Паулскирхе), което заседава 1848–1849 г. и приема конституция (вж. Раздел V). Но още тогава на Стария континент се проявяват много и различни политически позиции, които препятстват установяването на двупартийна система; преобладава многопартийна система, която и днес функционира, съответно с разширяване или стесняване. Впрочем, въпреки общите процеси възникването и развитието на политическите партии във всяка отделна държава има своя история. С демократизирането на избирателното право (вж. Раздел IX) партиите се превръщат от „клубове“ в „масови“ партии.

Така политическите партии като явление се зараждат в парламента. Първоначално парламентаристите работят сами. Но от общите интереси се формират общи и еднакви убеждения; парламентаристите започват да се сдружават в „клубове“ или „фракции“. По-нататък — с демократизирането на избирателното право народните избраници все по-трудно се справят с поддържането на необходимия контакт с избирателите. Започва формирането на идеологически, интересови и предизборни общности, които придобиват подходящата структура и са особено необходими в подготовката и провеждането на парламентарни избори; те стават необходими посредници, обслужващи представителната демокрация.

Постепенно представителната демокрация става зависима от политическите партии, които задоволяват две основни необходимости: от една страна — необходима е съединителна брънка между нарасналия брой избиратели и народните представители (кандидатите за такива; от друга страна — съществуващите мнения и интереси трябва да бъдат организирани, за да постигнат желания ефект. Тези две осъзнати необходимости правят така, че групировките с политически програми и цели стават основен и съществен компонент за съвременната демокрация и се превръщат в централен организационен принцип в политическото пространство. Това развитие е характеризирано от известния британски теоретик от средата на XIX в. У Беджът (вж. Раздел V): „Партийното управление е жизненият принцип на представителното управление“[2].

И в България след Освобождението първите политически партии са се зародили в парламента — в Учредителното събрание, което приема Търновската конституция през 1879 г. (вж. Раздел IV). Скоро след това от тях започва роене на по-малки партии. Учредяват се и нови партии, основани на нови идеологически течения — организираното земеделско движение, идеите на социализма. Следва бурно развитие на политическия живот в страната, включващо както период на забрана на политическите организации (1934–1944), така и период на „ръководната сила на Българската комунистическа партия в обществото и държавата“ (чл. 1, ал. 2 от Конституцията на Народна република България от 1971 г.). В 1990 г. политическият плурализъм е възстановен с първия в историята на България Закон за политическите партии (ДВ, бр. 29 от 1990 г.).

2. Политическите партии и конституционното право

Дълго време конституционното право „се прави“, че не забелязва политическите партии като явление в постигането и упражняването на държавната власт. Пробивът е извършен в изборното законодателство, и то едва в 20-те години на миналия век. Конституциите започват да включват уредба на политическите партии едва след Втората световна война, при това предпазливо и запазвайки правната фигура и фикция на „свободния мандат“ на народния представител (вж. Раздел X).

Постепенно се извършва партийно „просмукване“ на конституционното пространство. От извънконституционно явление политическите партии се превръщат във формации, предвидени в конституцията, на които самата тя възлага важни функции относно „вземането“ на властта и нейното упражняване.

Действащата българска Конституция не изостава от тази тенденция: без да дава дефиниция на политическа партия, КРБ предпоставя такава с оглед на предназначението на политическите партии — „Партиите съдействат за формиране и изразяване на политическата воля на гражданите“ (чл. 11, ал. 3). Така КРБ включва политическите партии в конституционната система, закрепва принципите на уредбата им и предоставя на закона да ги развие в подробна уредба (чл. 11, ал. 3). С това КРБ подчертава особеното място на политическите партии в конституционното пространство. Действа Законът за политическите партии (ДВ, бр. 28 от 2005 г. с изменения), който е трети поред след едноименните закони от 1990 и 2001 г.

Но не само това: КРБ забранява на други сдружения на граждани да си поставят политически цели и да извършват политическа дейност, присъщи само на политическите партии (чл. 12, ал. 2). Така КРБ следва съвременната тенденция и установява монополно положение (без да го формулира така) на политическите партии при организирането и изразяването на политическата воля на гражданите. В теорията това положение среща критика[3] с аргумента, че политическите партии не го заслужават, тъй като са само един посредник и организатор на политическа воля при избори, но и там са успели да изместят независимия кандидат. На тази критика обаче се отвръща, че по принцип конституционната уредба на политическите партии, в т.ч. и в КРБ, установява политическите партии като „съдействащи“ за формиране и изразяване политическата воля на гражданите (чл. 11, ал. 3), т.е. те са само един от факторите, а самото формиране и изразяване е оставено на свободната воля на гражданите.

3. Понятие и функции

3.1. Понятие. Конституцията не дефинира понятието за политическа партия; оставя го на закона. В правната теория дефинициите варират: приема се[4], че още от появата и установяването на политическите партии като факт, за тях важи определението: обществено сдружение от хора, което се състезава с други такива сдружения, за печелене на избирателски гласове и за достъп до държавната власт.

Политическите партии се възприемат като част от политически активния народ; възприемат се като групи, формирани въз основа на свободна воля за членуване, ориентирани към печелене на избирателски гласове, стремящи се да постигнат политическите си цели чрез участие в избори и парламентарна дейност.

Понятието за политическа партия има и своето прагматично оправдаване: обществото излъчва политическите партии, за да се състезават и боричкат за политическата власт, а останалите членове на обществото да продължат да произвеждат блага; вместо цялото общество да се раздира от борби за политическата власт, да „се фехтоват“ само политическите партии. С политическите партии се въвежда елемента „състезателност“ вътре в политическото пространство. А точно това Ж.-Ж. Русо е отхвърлял, смятайки, че ще пречи за изразяването на работоспособната „обща воля“ (вж. Раздел II).

Понятието за политическа партия е дефинирано в ЗПП като доброволно сдружение на български граждани с избирателни права, създадено да съдейства при формирането и изразяването на политическата воля на гражданите чрез избори или по други демократични начини (чл. 2). Със създаването и функционирането на политическата партия се осъществява правото на сдружаване като основно право на гражданите; членове могат да бъдат само физически лица, ЗПП уточнява — само български граждани.

Следователно понятието за политическа партия е по-тясно от понятието за сдружение на граждани; в тази светлина в конституционната уредба текстът на чл. 11 е lex specialis за отношенията, регулирани с чл. 44 (свобода на сдружаване), а в законодателството съответно ЗПП е lex specialis по отношение на сдруженията на гражданите и Закона за юридическите лица с нестопанска цел (ЗЮЛНЦ).

Политическите партии са сдружения с особено конституционноправно положение: те са меродавният посредник в политическото волеобразуване у народа и едновременно с това — във формирането на държавната воля, когато са получили от народа мандат за това.

Политическите партии са сдружения с особена нестопанска цел — политическа цел. Политическите партии стоят между държавата и обществото. Произходът им е в обществото (в частното право), а целта им е държавата (публичното право). Оттук в съвременната теория се приема, че политическите партии са сдружения на частното право, от една страна, а от друга — действат като „квазиконституционни“ формации непосредствено в държавната област, без обаче самите да са част от държавната организация, т.е. политическите партии са конституционноправни институции, но не и държавни органи.[5] Тази двойственост се проявява и в правния режим на политическите партии, съдържащ уредба както от частното, така и от публичното право.

Предназначението е да се съдейства за формиране и изразяване на политическата воля за участие в представителните органи на централно и на местно равнище, което значи, че подготовката и участието в избори са изначалното и главно предназначение. В тон със световната съвременна практика ЗПП предвижда, че ако политическа партия в продължение на 5 години не участва в нито едни избори на местно или централно равнище, тя бива прекратявана (чл. 40, ал. 1, т. 3). Фактът, че партията не печели на изборите, не е основание за прекратяването й, важно е да участва в изборите. Като гаранция за сериозността[6] на поставените цели законът поставя изисквания за стабилна и демократична партийна организация — структура, устав, органи, програма за трайна дейност, която не се изчерпва с една изява.

Законът признава на политическата партия качеството на юридическо лице (чл. 18, ал. 4 от ЗПП), но не в публичното право, каквото КРБ признава на общината (вж. Раздел XVI), а дава на политическата партия уредба като на юридическо лице в частното право, предвиждайки субсидиарно прилагането на Закона за юридическите лица с нестопанска цел при неуредените хипотези (§ 2 от ЗПП).

Политическата партия няма право да извършва стопанска дейност, нито да учредява или да участва в търговско дружество или кооперация (чл. 22 от ЗПП) — обяснението е в правната същност на политическата партия: тя е сдружение на гражданите с особена нестопанска цел — политическата. Дейността на политическата партия трябва да е публична (чл. 7 от ЗПП).

Качеството „политическа партия“ носи определени предимства спрямо другите сдружения на гражданите: засилена закрила на името, финансиране от държавния бюджет на парламентарно представените партии, както и на тези, получили поне 1 % от подадените избирателски гласове на парламентарните избори. Но качеството „политическа партия“ води със себе си усложнен правен режим на създаването и закриването, изисква и годишен финансов отчет пред Сметната палата.

Българското законодателство следва общата тенденция и забранява на политическите партии да използват недемократични средства и методи за постигането на политическите си цели (чл. 2, ал. 3). Забранява и използването на герба и знамето на Република България или на чужда държава в символите на политическа партия, както и на религиозни знаци и изображения (чл. 5, ал. 1 от ЗПП). Законът задължава политическите партии да провеждат своите публични изяви и обръщения, както и да съставят документите си на български език (чл. 6 от ЗПП).

3.2. Функции на политическите партии.

Закрепването на политическите партии на конституционно равнище е признание за значимостта на възложените им функции. Възприемането и упражняването на демокрацията върви заедно със съзнанието, че народът като сума от индивиди, или като идеално единство, не може сумарно и единно да изразява своята воля относно държавните дела. У народа има различни мнения, интереси и стремежи, които се вместват в принципа на политическия плурализъм. В тази рамка никое виждане не може да претендира, че е абсолютно вярно и правилно. Оттук по необходимост се появяват групировки, предназначени да обединяват и провеждат еднаквите разбирания и интереси. Така политическите партии поемат функцията да съдействат за организирането и структурирането на съществуващите политически виждания и ги въвеждат в политическия процес, т.е. превръщат се в необходимост за демокрацията.

Политическите партии стават институции на конституционния живот, без обаче да са конституционни, респ. държавни органи. Политическите партии се възприемат като междинно образувание непосредствено под нивото на институционализираната държавност. Те не са слети с държавата, а са посредници и свързващо звено от свободното волеобразуване у народа към организираната държавност. В противопоставянето на застъпваните виждания се постига избистряне на политически алтернативи, които в различни моменти могат да бъдат предмет на политически решения. Политическите партии съдействат за образуването на политическата воля у народа и се стремят да я превърнат в държавна воля.

Но този процес не е само в една посока, а протича и в обратната: решенията на държавните органи също ползват съдействието на политическите партии, за да търсят прием и подкрепа у народа. В тази връзка политическите партии биват възприемани и като „интеграционни фактори“ в рамките на интеграционното учение за държавата (вж. Раздел II).

Особена функция политическите партии имат и при образуването на коалиции — правителствени или предизборни. Но там процесите са предимно политически и само частично се задържат в правното пространство.

4. Създаване и прекратяване

4.1. Принципно тези процеси протичат като осъществяване на свободата на сдружаване на гражданите, тъй като политическата партия по своята правна природа е едно сдружение с политическа (нестопанска) цел. Точно тази свобода за създаване и функциониране на политически партии при спазване изискванията на Конституцията и законите, е основната предпоставка за плуралистичната демокрация. Но за опазването й КРБ не допуска създаване и функциониране на партии, които си поставят за цел насилствено завземане на държавната власт, както и такива, образувани на етническа, расова или верска основа (чл. 11, ал. 4). Тази разпоредба беше предмет на тълкуване от Конституционния съд, който се произнесе, че възприемана в нейната цялост като хоризонтална правна уредба, и в общия контекст на Конституцията, разпоредбата има не забранителна, а охранителна функция[7].

Законовата уредба относно създаването на политическа партия е сходна с тази на сдруженията с нестопанска цел. Водещо положение е, че учредяването на политическа партия е доброволно.

Политическа партия се учредява по инициатива на най-малко 50 български граждани с избирателни права; те образуват инициативен комитет, който подписва учредителна декларация за основните принципи и цели на бъдещата партия. Учредителната декларация се публикува в национален ежедневник и с това се открива подписка за набиране на членове-учредители (чл. 10 от ЗПП). Всеки български гражданин с избирателни права може да се присъедини към подписката, като така изразява воля за членство в бъдещата партия, както и заявява, че не членува в друга политическа партия (чл. 8–11 от ЗПП). Политическата партия се създава на учредително събрание, което се провежда на територията на Република България до 3 месеца след учредителната декларация; събранието е законно при участието на най-малко 500 български граждани, подписали учредителната декларация. Събранието приема устав и избира ръководни и контролни органи на партията (чл. 13 и 14 от ЗПП). Законът предписва минимум задължително съдържание за устава на всяка партия (чл. 14, ал. 1); не се допуска повтаряне на името или абревиатурата на друга партия, както и прибавянето към тях на думи, букви, цифри, числа или други знаци (чл. 14, ал. 2 от ЗПП).

Оттук нататък следва т.нар. охранително производство, присъщо за юридическите лица с нестопанска цел и протичащо в рамките на съдебната система — охранява се законността и установения държавен ред. Производството протича пред един-единствен съд за цялата страна — Софийският градски съд. Започва с молба на ръководните органи на партията тя да бъде вписана в регистъра на политическите партии, който се поддържа в Софийския градски съд; представят се документи по списък (чл. 15, ал. 3 от ЗПП), в т.ч. имената, ЕГН и постоянен адрес на най-малко 5000 членове. В едномесечен срок съдът разглежда молбата в открито заседание с призоваване на молителя и участието на прокурор по реда на Гражданския процесуален кодекс; произнася се с решение в 14-дневен срок. Решението или отказът за регистрация подлежат на обжалване или протестиране, но не в Апелативния съд, който е следващата инстанция (вж. Раздел XIV), а направо във Върховния касационен съд в 7-дневен срок, пак по реда на ГПК. В 14-дневен срок ВКС се произнася с решение, което е окончателно.

В 7-дневен срок от влизането в сила на съдебното решение за регистрация политическата партия се вписва в регистъра към СГС, заедно с редица посочени от закона обстоятелства относно партията. От този момент политическата партия придобива качеството на юридическо лице. Съдебното решение се публикува в „Държавен вестник“ (чл. 18 и 19 от ЗПП).

Политическите партии могат да създават местни структури по териториален или тематичен признак, както и по местоживеене. Законът обаче не допуска създаването на партийни структури по месторабота, както и детско-юношески структури, обединяващи лица под 18-годишна възраст, и религиозни и военизирани партийни структури (чл. 20 от ЗПП).

Законът предвижда задължителна деполитизация, т.е. не допуска членуване в политическа партия на лица, заемащи длъжности като военнослужещи във Въоръжените сили, на държавните служители в МВР, на съдиите, прокурорите и следователите, както и на други лица, за които специален закон забранява членство в политическа партия (чл. 9 от ЗПП).

4.2. Политическа партия се прекратява по два начина: доброволно и санкционно. И двата се уреждат от ЗПП. Доброволното прекратяване е чрез решение за сливане или вливане в друга партия, решение за разделяне на две или повече партии и решение за саморазпускане съгласно устава й. Решението е на върховния орган на партията (чл. 38 и 39 от ЗПП).

Санкционното прекратяване се осъществява симетрично на регистрирането на партията също като охранително съдебно производство пред Софийския градски съд. Производството започва по иск на прокурора. Съдът постановява разпускането на партията само в изрично предвидени от закона случаи:

а) когато партията с дейността си нарушава системно изискванията на закона;

б) когато дейността й противоречи на Конституцията, което се установява от Конституционния съд с решение по чл. 149, ал. 1, т. 5 (вж. Раздел XV). След като решението на Конституционния съд влезе в сила, то представлява основание за Софийския градски съд да постанови закриването на политическата партия (чл. 40, ал. 1, т. 2 от ЗПП). Тази фигура на съвременния конституционализъм принадлежи към т.нар. „оспорвана демокрация“, противостои на противниците на демократичната държава и допринася за опазването на Конституцията (вж. Раздел IV), защитавайки суверенитета, териториалната цялост на страната и единството на нацията, не допуска разпалване на расова, национална, етническа или религиозна вражда (чл. 44, ал. 2 от КРБ);

в) когато повече от 5 години от последната й регистрация партията не е участвала в избори на национално или местно равнище (чл. 38, т. 4 и чл. 40 от ЗПП).

Решението на СГС може да се обжалва или протестира в 7-дневен срок по реда на ГПК пред ВКС, който се произнася в 14-дневен срок; неговото решение е окончателно. Влязлото в сила съдебно решение за прекратяването на партията се вписва в регистъра за политическите партии и се публикува в „Държавен вестник“. При санкционното прекратяване имуществото на политическата партия преминава в полза на държавата, която отговаря за задълженията на прекратената партия до размера на полученото имущество (чл. 42, ал. 2 от ЗПП).

5. Финансиране и публичен отчет

5.1. Политическите партии нямат право да извършват стопанска дейност; те нямат право да учредяват и да участват в търговски дружества и кооперации (чл. 22 от ЗПП).

Тенденция в съвременното законодателство, в т.ч. и в българското е, че броят на разпоредбите относно финансирането и публичния отчет на приходите и разходите на политическите партии непрекъснато нараства. Със законовото регулиране се преследват две цели: първо, политическите партии да останат независими, тъй като са доброволни сдружения на гражданите и процесът трябва да протича от гражданите към държавата, а не обратно, но едновременно с това да има равенство в шансовете за всички партии, особено в предизборна кампания; второ, политическите партии да не увисват на врата на данъкоплатците. За постигането и на двете цели решението в съвременната демократична държава е да се осигурява частично държавно финансиране само за текущата им работа, и то само за политическите партии, представени в парламента. Оправданието на такова решение, фаворизиращо успешните в парламентарните избори партии е, че те са допринесли за провеждането и за резултата от изборите и затова имат право на процент от предназначените държавни средства, като ги получават на части. Частичното държавно финансиране в този случай представлява ограничено възстановяване на разноски, направени в предизборната кампания, опира се на същността на избирателното право като публична функция (вж. Раздел IX) и на същността на изборите като една „публична задача“ за изпълнение.

Така предвижда и Законът за политическите партии в Република България: дейността на политическите партии се финансира от два източника — от собствени приходи и от държавна субсидия (чл. 21).

Законът уточнява кои приходи са собствени за политическите партии: членски внос, собствени недвижими имоти, дарения и завещания, лихви по парични депозити в банки и доходи от ценни книжа, издателска дейност, авторски права и ползване на интелектуална собственост, както и от продажба и разпространение на печатни, аудио- и аудиовизуални материали с партийно пропагандно съдържание; собствени приходи са и тези от фондонабиращи мероприятия на партиите (чл. 23, ал. 1, 2 от ЗПП).

Що се отнася до даренията в полза на политически партии, те по принцип са позволени, освен анонимните. Оправданието е, че чрез тях се реализира съпричастността на гражданите в политическия живот; акцентът в законодателството обаче е върху прозрачността на всяко дарение. Законът забранява политическите партии да получават средства от търговски дружества с над 5% държавно или общинско участие, от дружества, в които държавата притежава акции с особени права, както и от държавни или общински преприятия, от организатори на хазартни игри, от религиозни институции или юридически лица с нестопанска цел, извършващи дейност в обществена полза, от чужди правителства или чуждестранни държавни предприятия, чуждестранни търговски дружества или чуждестранни организации с нестопанска цел (чл. 24 от ЗПП).

Другият източник на финансиране — държавната субсидия, се предвижда и изплаща ежегодно от държавния бюджет за финансиране на парламентарно представените политически партии и коалиции. Сумата се разпределя пропорционално на получените действителни гласове от всяка партия/коалиция (чл. 25 от ЗПП).

Държавна субсидия се изплаща ежегодно от държавния бюджет и на партиите, които не са представени в Народното събрание, но на последните парламентарни избори са получили най-малко 1% от всички действителни гласове (чл. 26 от ЗПП).

Принципно положение е, че всяка политическа партия получава своята част от годишната държавна субсидия на четири части, платими на тримесечие (чл. 28, ал. 1 от ЗПП).

Същите партии, които имат право на държавна субсидия, имат право и да наемат при ниска наемна цена помещения — държавна или общинска собственост, за осъществяване на своята дейност, а държавата или общината е длъжна да осигури такива помещения; партиите нямат право да ги пренаемат (чл. 31 и 32 от ЗПП).

5.2. Политическите партии разходват средствата си за подготовка и участие в избори, за партийните структури и за други присъщи на дейността на политическата партия разходи. Финансовият контрол върху дейността на политическите партии и предоставеното им имущество се осъществява от Сметната палата (чл. 33, ал. 1 от ЗПП). Всяка година политическите партии изготвят финансов отчет за предходната година и го представят в Сметната палата. Ако партията е получила или разходвала имущество над 50000 лв., преди представянето му в Сметната палата финансовият отчет подлежи на независим финансов одит и заверка. Към отчета се прилага декларация със списък на даренията и авторите им. Отчетът и декларацията се публикуват в служебен бюлетин на Сметната палата и в Интернет страницата й. Отчетите на партиите, получаващи държавна субсидия, се изпращат на Националната агенция за приходите.

Законът предвижда строга санкция за непредставяне на финансов отчет или непредставянето му в срок — партиите, получаващи държавна субсидия, губят това право до произвеждането на следващите парламентарни избори (чл. 36, ал. 2 от ЗПП). Законът предвижда и административни наказания за неспазване изискванията на финансовия контрол.

След получаването на финансовите отчети Сметната палата извършва одит на финансирането и управлението на имуществото на политическите партии и публикува доклад с резултатите от одитите и получените ревизионни актове. Ако се установят достатъчно данни за извършено престъпление, Сметната палата изпраща доклада си до Софийската градска прокуратура.

6. Политическите партии на европейско равнище

Това е терминология на самия Договор за създаването на Европейска общност (ДСЕО) — чл. 191, ал. 1: „Политическите партии на европейско равнище са важни като фактор за интеграция в Съюза. Те допринасят за изграждането на европейско съзнание и за изразяване политическата воля на гражданите на Съюза.“

В доктрината[8] се приема, че тази разпоредба визира по-скоро бъдещето, отколкото действителността, тъй като понастоящем на европейско равнище действат европейски партийни съюзи, в които политическите партии на държавите-членки са се обединили и чиито депутати в Европейския парламент са се групирали във фракции. Уредбата се преценява като крачка към „привличането“ на политическите партии към институциите на Европейския съюз. Едновременно с това се прави констатацията, че няма европейска нормативна уредба за вътрешната структура на партиите[9].

Наченки на статут на европейска партия се въвеждат с Регламент № 2004/2003 на Европейския парламент и Съвета, приет на основата на чл. 191, ал. 2 от ДСЕО, Регламентът изисква (чл. 3) от всяка „политическа партия на европейско равнище“ да следва принципите, върху които е изграден Европейският съюз — свобода, демокрация, спазване на човешките права и свободи, правова държава; нормира и задължения за публичност на партийните финанси. Относно бюджетното финансиране е застъпен принципът за привилегированото положение на партиите, представени в Европейския парламент.

[1] Loewenstein, К. Staatsrecht…, S. 123. ↑

[2] Loewenstein, К. Staatsrecht…, S. 166–167. ↑

[3] Katz, A. Staatsrecht, 9. Aufl., С. F. Müller, S. 129. ↑

[4] Jarass/Pieroth. Grundgesetz für die BRDeutschland, 3. Aufl., C. H. Beck München, S. 453–469. ↑

[5] Münch, I. v., Staatsrecht I, 6. Aufl., Kohlhammer, 2000, S. 84. ↑

[6] Съвременната доктрина изтъква точно „сериозността“ като важен признак на конституционноправното понятие за политическа партия, който обосновава особения ред за учредяване или закриване и я отличава от групировки, които искат да се изявяват в политическото пространство. — Вж. Ipsen, J. Staatsrecht 1,19. Aufl., C. Heymanns, 2007, S. 53. ↑

[7] Реш. № 4 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 35 от 1992 г. ↑

[8] Ipsen, J. Op. cit., S. 71; Munch, I. v., Staatsrecht I, 6. Auflg., Kohlhammer, 2000, S. 421–425. ↑

[9] Herdegen, M. Europarecht, 9. Aufl., 2007, C. H. Beck, S. 126. ↑

Сдружения. Вероизповедания. Въоръжени сили. Семейство. Официален език

Тъй като в този раздел се разглеждат конституционните основи на политическата система, а тя е една от обществените системи, тук ще бъдат „прислонени“ и споменати и други обществени системи и образувания, които имат принципна уредба в КРБ — в Глава първа и втора.

1. Гражданите могат свободно да се сдружават. Сдруженията на гражданите служат за задоволяване и защита на техните интереси. Сдруженията, вкл. синдикалните, не могат да си поставят политически цели и да извършват политическа дейност, присъща само на политическите партии (чл. 12 от КРБ).

Забраняват се организации, чиято дейност е насочена срещу суверенитета, териториалната цялост на страната и единството на нацията, към разпалване на расова, национална, етническа или религиозна вражда, към нарушаване правата и свободите на гражданите, както и организации, които създават тайни или военизирани структури или се стремят да постигнат целите си чрез насилие (чл. 44, ал. 2 от КРБ). Действа Законът за юридическите лица с нестопанска цел (ДВ, бр. 81 от 2000 г., с изменения).

2. Вероизповеданията са свободни. Религиозните институции са отделени от държавата. Традиционна религия в Република България е източноправославното вероизповедание. Религиозните общности и институции, както и верските убеждения, не могат да се използват за политически цели (чл. 13 от КРБ).

Свободата на съвестта, свободата на мисълта и изборът на вероизповедание и на религиозни или атеистични възгледи са ненакърними. Държавата съдейства за поддържане на търпимост и уважение между вярващите от различните вероизповедания, както и между вярващи и невярващи. Свободата на съвестта и на вероизповеданието не може да бъде насочена срещу националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала или срещу правата и свободите на други граждани (чл. 37 от КРБ). Действа Законът за вероизповеданията (ДВ, бр. 120 от 2002 г., с изменения).

3. Въоръжените сили гарантират суверенитета, сигурността и независимостта на страната и защитават нейната териториална цялост (чл. 9, ал. 1 от КРБ). Действа Законът за отбраната и въоръжените сили (ДВ, бр 112 от 1995 г., с изменения).

4. Семейството, майчинството и децата са под закрила на държавата и обществото (чл. 14 от КРБ).

Бракът е доброволен съюз между мъж и жена. Законен е само гражданският брак. Съпрузите имат равни права и задължения в брака и семейството. Формата на брака, условията и редът за неговото сключване и прекратяване, личните и имуществените отношения между съпрузите се уреждат със закон (чл. 46 от КРБ).

Отглеждането и възпитанието на децата до пълнолетието им е право и задължение на техните родители и се подпомага от държавата. Жената майка се ползва от особената закрила на държавата, която й осигурява платен отпуск преди и след раждане, безплатна акушерска помощ, облекчаване на труда и други социални помощи. Децата, родени извън брака, имат равни права с родените в брака. Децата, останали без грижата на близките си, се намират под особената закрила на държавата и обществото (чл. 47 от КРБ). Действа Семейният кодекс (ДВ, бр. 41 от 1985 г., с изменения).

5. Официалният език в Република България е българският (чл. 3 от КРБ). Изучаването и ползването на българския език е право и задължение на българските граждани. Гражданите, за които българският език не е майчин, имат право наред със задължителното изучаване на българския език да изучават и ползват своя език. Случаите, в които се използва само официалният език, се посочват в закона (чл. 36 от КРБ).

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 4 от 1992 г., ДВ, бр. 35/1992: чл. 11, ал. 4 (политически партии на етническа, верска основа);

Решение № 9 от 1992 г., ДВ, бр. 64/1992: чл. 11, ал. 2 (срастване на политическа партия с държавата);

Решение № 10 от 1994 г., ДВ, бр. 87/1994: чл. 44 (правото на сдружаване, политическа система);

Решение № 29 от 1998 г., ДВ, бр. 135/1998: чл. 12 и чл. 44 (правото на сдружаване и корпорациите в публичното право);

Решение № 1 от 2000 г., ДВ, бр. 18/2000: чл. 44, ал. 2 (правото на сдружаване и териториалната цялост на страната);

Решение № 3 от 2000 г., ДВ, бр. 3/2000: чл. 44, ал. 1 (свободата на сдружаване);

Решение № 9 от 2007 г., ДВ, бр. 68/2007: чл. 9 (въоръжените сили).

Литература:

Белов, М. Политическите партии и демократичната държава в съвременния немски конституционен модел. С., Сиби, 2007.

Куманов, М., Т. Николова. Политически партии, организации и движения в България и техните лидери. С., Ариадна, 1999.

Стойчев, Ст. Конституционно право. 5. изд., С., Сиела, 2002. Танчев, Е. Въведение в конституционното право. С., Сиби, 2003.

Sartori, G. Parties and Party Systems. A Framework for Analysis. Vol. 1. Cambridge University Press, 1977.

Раздел осми
Пряката демокрация

Същност

Демокрацията е форма на държавата (вж. Раздел III) и се проявява в различни сродни помежду си форми на управление. С корени в Древна Гърция, Рим и Южна Азия демокрацията има прояви по целия свят в различни исторически епохи, особено много в наши дни. Думата е от гръцки: демос — „народ, многото“ и кратос — „властване“. Най-често демокрацията се отъждествява с народовластието; тя се възприема като процес на колективно управление.

А пряка демокрация има тогава, когато народът като единен социално-политически организъм непосредствено и ефективно осъществява изначално принадлежащата му власт в държавата. Понятието е утвърдено в правно-политическото пространство в двойката „пряка и представителна демокрация“. При представителната демокрация суверенитетът се упражнява от народни представители, периодично избирани, но иначе свободни да решават по съвест. При пряката демокрация гражданите решават пряко, вместо да гласуват за избиране на народни представители, които да решават вместо тях; отговарят с „да“ или „не“ на поставения въпрос.

Всички концепции изхождат от принципната идентичност на управлявани и управляващи (вж. Раздел II) — на народа се признава обща компетентност по всички въпроси, а „общата воля“ има способността след консумиране автоматично да се възстановява, т.е. не се изчерпва. Затова се предпоставя, че всички граждани постоянно могат да участват във вземането на решения на събрания, допитвания, подписки и т.н.

Съвременните форми на пряката демокрация възникват[1] и се развиват в Швейцария от XIII в. насам на кантонално равнище, а по-късно (1847) — и в националната Конституция.

Широко се практикуват на щатско равнище и в голяма федерална държава, каквато представляват напр. САЩ или Германия, въпреки че федералните им конституции не предвиждат референдуми на национално ниво.

В правната наука няма единна класификация относно формите на пряката демокрация — безспорни са референдумът и плебисцитът, инициативата, събранията на населението. Поддържа се, че форми на прякото управление са само тези, които институционализират непосредствено волеизявлението на първичния носител на държавната власт — народът и изразяват неговия суверенитет[2]. Поради това петицията на група граждани, лобирането или участието в гражданско неподчинение не се възприемат като форми на пряка демокрация. Що се отнася до причисляването на изборите и отзоваването към формите на пряката демокрация, в теорията няма единно становище. Обяснението е, че изборите като технология на пряката демокрация (вж. Раздел IX) биват „погълнати“ от представителната демокрация, за чието изграждане и периодично обновяване всъщност те са предназначени.

[1] Наистина форми на пряко участие на народа във вземане на важни държавни решения се срещат и в древността — напр. плебисцитите в Древния Рим, но доктрината е категорична, че осъществяването на народния суверенитет и на пряката демокрация е творение на една значително по-късна епоха. Вж. Новкиришка, М. Плебисцитите в Древния Рим. — Общество и право, 2007, № 8, с. 26–36. ↑

[2] Киров, В. За прякото управление, референдума и плебисцита. — Съвременно право, 1997, № 6, с. 48. ↑

„За“ или „против“ пряката демокрация

Аргументите са се формирали не самостоятелно, а в съпоставяне с алтернативата — представителната демокрация:

1. „За“ пряката демокрация:

— Тя служи за самоопределянето и самоуправлението на гражданите; добър пример — Швейцария.

— Укрепва демокрацията като отнема почвата „под краката“ на лобистите.

— Не е противоконституционна, защото произтича от принципа за народния суверенитет.

— Действа възпитателно и образоващо, тъй като гражданите трябва да се занимаят и проучат конкретния въпрос.

— В полза на пряката демокрация и срещу представителната демокрация се отправя упрекът, че народното представителство не е достатъчно представително. Този аргумент обаче бива контриран с възражението, че ако при пряката демокрация не участват голям брой от правоимащите граждани, тогава тя не реализира общата воля и упрекът губи смисъл.

— Срещу представителната демокрация се отправя и упрекът, че интересите на народните избраници невинаги съответстват на интересите на избирателите им — напр. народните представители гласуват за заплатите си, като техният интерес е заплатите им да са по-високи, и не съвпада с интереса на избирателите, защото последните ги плащат с данъците си. Насреща обаче се аргументира, че ако заплатите не са високи, само богатите ще могат да участват активно в политиката.

— Приема се, че при пряката демокрация възможността за корупция е по-малка.

— Възприемайки политическите партии като „необходимо зло“, придружаващо представителната демокрация, се привежда аргументът, че при пряката демокрация политическите партии почти ги няма.

— Изборите като път към реализиране на представителната демокрация оскъпяват силно демокрацията. Но веднага се контрира, че ако пряката демокрация се прилага широко в управлението, ще има много повече гласувания и оскъпяването ще е още по-голямо.

— Пряката демокрация изисква отговор с „да“ или „не“ — проста и разбираема, а представителната демокрация е непрозрачна и непредвидима. Възниква обаче проблемът може ли всеки въпрос да бъде така опростен, че да може да бъде решен с „да“ или „не“, което води до големия въпрос може ли пряката демокрация да е приложима по всеки въпрос.

— Към представителната демокрация се отправя упрекът, че не е достатъчно отчетна и предвидима. Визира се фигурата на свободния мандат (вж. Раздел X) — веднъж избран, народният представител действа по съвест и своя воля. А институтът на „отзоваването“ като форма на пряката демокрация би насърчавал народния представител да се отчита на избирателите. На този упрек се възразява, че в исторически и съвременен план отзоваването няма полезен ефект — пример е българското изборно законодателство при действието на Конституциите от 1947 и 1971 г., което съдържаше изрична уредба, но в целия период не е имало случай на ефективно прилагане.

2. „Против“ широкото и често прилагане на пряката демокрация:

— Пряката демокрация е подходяща за малка общност, напр. в атинската демокрация са гласували около 30 000 правоимащи граждани-мъже. Но контрааргументът е, че научно-техническият прогрес в наши дни улеснява значително прилагането на пряка демокрация и в голяма общност.

— Прави се упрек, че честото гласуване дезинтересира гражданите, прави ги апатични към проблемите, които не ги засягат пряко.

— Пряката демокрация насърчава демагогията и популизма.

— Съвременното управление е толкова сложно, че не всички граждани го разбират, за да могат разумно да отговорят с „да“ или „не“, т.е. липсват необходимите знания.

— Решенията се влияят силно от медиите, както и зависят от конюнктурни настроения.

— Плурализмът на мнения не е диференциран и адекватно представен; има само „бяло и черно“. Не се отчита мнението на малцинствата. Готовността за компромис отсъства.

От този неизчерпателен преглед е видно, че аргументите относно пряката демокрация не могат да бъдат откъснати от представителната демокрация. И това е така, защото още с установяването на съвременните форми на пряката демокрация те винаги са били прилагани паралелно с представителната демокрация като неин коректив и необходим вътрешен регулатор. Поради това въпросът не бива да се поставя като алтернатива: „за“ пряката, или „за“ представителната демокрация. В съвременния конституционализъм те принадлежат към едно цяло. Така предвиждат конституциите, вкл. и българската: „Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция.“ (чл. 1, ал. 2), т.е. чрез пряка и представителна демокрация.

КРБ предвижда следните форми на пряка демокрация: допитването до народа (чл. 42, ал. 1) като родово понятие, националния и местния референдум (чл. 10) и общото събрание на населението (чл. 136, ал. 1). В 1996 г. бе приет Законът за допитването до народа (ЗДН, ДВ, бр. 100 от 1996 г.), който действа и сега с изменения. Освен формите, предвидени в Конституцията, законът съдържа уредба и на „подписката“ като форма на допитване до народа.

Референдумът

1. Същност

В парламентите на швейцарската и германските конфедерации (вж. Раздели III и V) решенията са се вземали „ad referendum“, лат. — „да се отложи до допълнително изясняване“, т.е. под условие, че гласуването на представителите ще получи одобрението на правителствата на държавите. Впрочем, решаването под условието „ad referendum“ е правило в международното право, прилагано и в по-ново време на международни форуми, когато делегатите не са генерално упълномощени да подписват взетите решения[1]. В Европа в зората на конституционализма референдумът не е бил популярен, освен в Швейцария. Конституцията на Франция от 1793 г., наричана „Якобинска“ е изисквала всеки закон да бъде приеман и с референдум; така е приета самата конституция, но тя не влиза в сила (вж. Раздел V).

Първата българска Конституция — Търновската, не предвижда нито референдум, нито друга форма на пряка демокрация, което е характерно за епохата. Конституцията от 1947 г. предвижда „допитване до народа“ като родово понятие. Конституцията от 1971 г. освен родовата правна фигура „допитване до народа“ предвижда изрично и референдума като основна форма на пряката демокрация. Впрочем, тази конституция е приета с референдум, въпреки че самата тя предвижда специален ред за приемане на нова конституция, в който референдумът не е споменат като задължителна фаза; така през 1971 г. е приет Закон за произвеждане на референдум за приемане на нова Конституция на Народна Република България (ДВ, бр. 36 от 1971 г.).

Сега действащата Конституция, както бе посочено по-горе, предвижда изрично референдума на национално и на местно ниво, с подробна уредба в Закона за допитване до народа. Конституцията не съдържа дефиниция на понятието за референдум. Специалният закон — ЗДН, съдържа лаконична дефиниция за националния референдум: чрез него гражданите на Република България непосредствено решават основни въпроси от компетентността на Народното събрание (чл. 4).

От уредбата на ЗДН се налага изводът, че в българското право референдумът е най-силната форма на пряката демокрация. Чрез него държавната власт функционира непосредствено по волята на нейния първичен носител — народът; чрез референдума обществото има възможност да сверява съответствието на волята на учредените държавни институции със своята собствена воля. Докато при изборите внасянето на корекции в поведението на държавната система се извършва чрез промяна в персоналния състав на държавните институции, при референдума внасянето на корекции става чрез непосредствено вграждане волята на суверена в процеса на властването.

В теорията и практиката видовете референдуми биват подреждани като двойки по различни критерии: императивен и консултативен; задължителен или факултативен; конституционен или законодателен; общодържавен или местен, и др.

Референдумът (абстрахираме се от консултативния) има още една съществена особеност: въпросите, които се решават чрез референдум, не подлежат на последващо одобрение или утвърждаване. Това означава, че въпрос, по който народът се е произнесъл с референдум, е решен дефинитивно. Обяснението се корени в народния суверенитет — след като народът се е конституирал и изявил като суверен и неговото волеизявление е надлежно осъществено, то не може само да бъде „взето предвид“, а трябва да бъде осъществено дефинитивно; империумът присъства изначално и постоянно. В тази връзка в правната теория[2] с основание се обръща внимание, че т.нар. консултативен референдум всъщност не е референдум, тъй като след него решаващата дума имат учредените власти, което не съответства с принципа за народния суверенитет. Консултативният референдум или „всенародното обсъждане“ има правна природа, различна от тази на референдума; при него няма организиране и обективиране на властно изявление на народа, а само се дава възможност да се проучи и прогнозира волята му. Поради това резултатите от консултативния референдум не са задължителни за всички, вкл. и за държавните органи.

2. Плебисцит

Какво е плебисцитът? Отличава ли се от референдума? Това е класически въпрос на конституционното право. Отговорът тръгва от ети-мологията. И двата термина са латински. Plebiscitum включва plebs — обикновеният народ, и scitum — постановление. В древния Рим така са именували постановленията на Плебейското народно събрание (V в. пр.н.е.), които имат задължителна сила само за плебса, и много по-късно са придобили силата на закон[3].

В конституционното право плебисцитът се налага като форма на пряката демокрация, при която народът гласува „за“ или „против“ зададен въпрос. Чрез плебисцита държавният глава или държавник с водеща позиция се стреми и постига укрепване на властта си; получава непосредствено от народа „вот на доверие“ и така заобикаля например парламента.

В термина „плебисцит“ ударението е върху „постановяването от народа“ — народът е този, който решава; в термина „референдум“ ударението е върху „допитването до народа“ — решението се взима чрез допитване. Различието в етимологията има развитие и като различие в съдържанието, въпреки несъмнената близост на понятията.

Различието в съдържанието се е формирало в различното им прилагане през вековете, в намеренията и целта за търсеното произнасяне на народа. Плебисцитът в конституционното право се възприема като отклонение от референдума, към което се прибягва при назрял или вече разразил се конфликт между висшите държавни органи, когато други прилагани механизми са изчерпани или неприложими, т.е. на плебисцита се гледа като изход от криза в институциите на държавата и предотвратяване на парализа в управлението. Целта на исканото произнасяне от народа не е в конкретния въпрос, послужил като повод за плебисцита, а в очакваното одобрение на водената политика; чрез плебисцита тя получава „демократична дреха“. Плебисцитът охотно е прилаган в авторитарни режими, тъй като ги снабдява с демократична легитимност — Франция при Бонапартите, Хитлерова Германия, Испания при Франко.

Плебисцитът няма позитивна уредба нито в конституционната традиция на България, нито в сега действащото конституционно право. Законодателят не е констатирал необходимост от такава уредба.

3. Национален референдум в Република България

Уредбата в КРБ е принципна; разположена е в няколко разпоредби. Те предвиждат: в Република България се произвеждат национални и местни референдуми; датата за произвеждане на национален референдум се определя от президента на Републиката след като Народното събрание е взело решение за това (чл. 84, т. 5, чл. 98, т. 1); национални и местни референдуми се провеждат на базата на всеобщо и равно избирателно право, с пряко и тайно гласуване (чл. 10); кой има право да участва в допитвания до народа (чл. 42, ал. 2); границите на общините се определят чрез допитване до населението (чл. 136, ал. 2). Всички други въпроси са оставени за уреждане със специален закон. Това е Законът за допитване до народа (ЗДН).

Предмет. КРБ не поставя ограничение. По отношение на националния референдум тя съдържа уредба само на факултативния референдум, за чието провеждане Народното събрание гласува решение. А уредба на задължителен референдум Конституцията съдържа относно местния референдум — промяната в границите на община изисква провеждане на допитване до населението (чл. 136, ал. 2).

ЗДН предвижда, че национален референдум се провежда за непосредственото решаване от българските граждани на основни въпроси, които са в компетенциите на Народното събрание (чл. 4). В правната теория тази дефиниция среща критика — Народното събрание е конституционен орган и черпи компетенциите си от Конституцията. Що се отнася до основната му компетенция — законодателството, КРБ не предвижда ограничения досежно възможния предмет — всички основни обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, са възможен предмет на уредба със закон. Спрямо общото (и неясно) правило на посочения чл. 4, други разпоредби на закона съдържат ограничения. От тях следва, че с национален референдум не могат да се решават въпроси:

— за изменение и допълнение на Конституцията;

— от компетенциите на Велико народно събрание;

— на държавния бюджет и данъчното облагане;

— от компетенциите на съдебните органи;

— от компетенциите на Конституционния съд;

— за решаването на които със закон е предвиден специален ред (чл. 5).

Този забранителен списък също е предмет на критика в теорията и практиката като пример за пресилена защита на конституционната институционализация, недържащ сметка за реализацията на народния суверенитет[4]. Впрочем, уредбата на ЗДН относно възможния предмет на националния референдум се отнася само до факултативния референдум. Както вече бе посочено, КРБ и законодателството предвиждат задължителен референдум само на местно равнище.

Кой има право да участва в национален референдум? Отговорът се съдържа в КРБ — всички граждани с избирателни права (чл. 10 и чл. 42, ал. 1). Към него ЗДН добавя и уточнява, че става дума само за граждани на Република България (чл. 4).

Кой има инициативата за произвеждане на национален референдум? Отговорът на закона е: най-малко 1/4 от всички народни представители; Министерският съвет и президентът на Републиката (чл. 6). Искането се отправя до Народното събрание. Що се отнася до гражданина, индивидуално или колективно, той няма това право.

Самото решение дали да се проведе или не исканият национален референдум, се взима от Народното събрание (чл. 84, т. 5 от Конституцията). С решението се определя въпросът, на който гражданите трябва да отговорят с „да“ или „не“ и редът за провеждането на разяснителната кампания.

Определянето на датата за националния референдум е в правомощията на президента на Републиката (чл. 98, т. 1 от Конституцията). Той е длъжен да го направи в едномесечен срок след приемането на решението на Народното събрание, като датата не може да е по-рано от 2 месеца и по-късно от 3 месеца след обнародване на решението в „Държавен вестник“. В едномесечния срок президентът утвърждава образците на книжата за референдума (чл. 8 от ЗДН).

Организационно-техническата подготовка на националния референдум се осъществява от Министерския съвет и от областните и общинските администрации във взаимодействие с избирателните комисии. Разноските по произвеждането на референдума се покриват от националния бюджет (чл. 9 от ЗДН).

Национален референдум се произвежда по избирателните списъци от последните по време избори, съответно актуализирани (чл. 10 от ЗДН). Законът предвижда, по аналогия с изборите, Централна комисия за произвеждане на национален референдум (ЦКПНР) и възлага нейните функции да се изпълняват от действащата към момента Централна избирателна комисия за произвеждане на избори за народни представители. Действащите към момента общински избирателни комисии също са натоварени с функции по провеждането на референдума по места; тези комисии назначават секционните комисии, отчитат резултатите от гласуването в общината и ги предават в ЦКПНР.

Бюлетините са бели; съдържат въпроса, на който трябва да се отговори, и са два вида — с „да“ и с „не“. Законът предвижда пликове, регулира начина на гласуването, правила за определяне на недействителни бюлетини и за изготвяне на протоколите.

ЦКПНР обобщава данните от цялата страна и обявява резултатите от гласуването. При произвеждането на национален референдум не се предвижда гласуване в чужбина.

Референдумът е редовно произведен, ако в него са участвали повече от половината правоимащи гласоподаватели (чл. 17, ал. 2 от ЗДН). Предложението, предмет на референдума, е прието, ако „за“ него са подадени повече от половината от действителните гласове „за“ (чл. 17, ал. 3 от ЗДН).

Законността на резултатите от националния референдум може да бъде оспорена в 7-дневен срок пред Върховния административен съд; той се произнася с окончателно решение също в 7-дневен срок. Право да направят такова оспорване имат субектите, които имат правото да инициират провеждане на национален референдум — народните представители, Министерският съвет и президентът на Републиката (чл. 18, ал. 1 от ЗДН).

Резултатът от националния референдум се оформя като решение на Народното събрание и се обнародва в „Държавен вестник“. Народното събрание приема необходимите актове за изпълнението на решението (чл. 18, ал. 2 и 3 от ЗДН).

Ако за въпроса, който е бил предмет на референдума, подадените гласове с „не“ са повече, национален референдум по същия въпрос може да се произведе най-рано след 3 години (чл. 18, ал. 4 от ЗДН).

При произвеждане на национален референдум субсидиарно за неуредените със ЗДН въпроси приложение намират Законът за местните избори относно дейността на общинските комисии и Законът за избиране на народни представители — по останалите въпроси (чл. 19 от ЗДН).

4. Местен референдум

КРБ изрично го предвижда, а ЗДН съдържа подробна уредба. Уредба на местния референдум съдържат и други закони — ЗМСМА и ЗАТУРБ. Конституцията и законите предвиждат на местно равнище както факултативния (общото правило), така и задължителния референдум.

Предмет. Местен референдум се произвежда в община, район, кметство или населено място само по въпроси от местно значение, които са от компетентността на органите на местното самоуправление и за които това е изрично предвидено в закон. Този текст (чл. 20) от ЗДН във втората си част е неясен, като се има предвид, че орган на местно самоуправление е общинският съвет (вж. Раздел XVI). Това е правилото. ЗДН предвижда и изключения, т.е. чрез местен референдум не могат да се решават въпроси на общинския бюджет и данъчното облагане по Закона за местните данъци и такси, както и местни въпроси, за решаването на които със закон е предвиден специален ред (чл. 21).

Правото на инициатива за произвеждането на местен референдум е дадено на различни субекти според това дали референдумът е в община, район, кметство или населено място. В община такова право имат: най-малко 1/4 от гласоподавателите, най-малко 1/4 от всички общински съветници, кметът на общината и областният управител; в район — най-малко 1/4 от гласоподавателите, кметът на района и кметът на общината; в кметство или населено място — най-малко 1/4 от гласоподавателите в границите на кметството или населеното място, кметът на кметството, кметът на общината и най-малко 1/4 от общинските съветници. Искането за произвеждане на местен референдум се отправя до председателя на общинския съвет, който е длъжен да насрочи заседание за разглеждането му в едномесечен срок (чл. 22 от ЗДН). Общинският съвет приема решение — ако в подкрепа на искането гласуват повече от половината от всички общински съветници, искането е прието и започва подготовката за референдума (чл. 23, ал. 2).

ЗДН предвижда няколко хипотези, в които референдумът се превръща в задължителен. Една от тях е, когато искането е направено от повече от половината гласоподаватели — тогава общинският съвет не може да откаже произвеждането му (чл. 23, ал. 2).

С решението на общинския съвет за произвеждане на местен референдум се определят: датата на гласуването, точният въпрос, на който се отговаря с „да“ или „не“, редът на разяснителната кампания.

ЗДН предвижда и ратификационен референдум на местно равнище: на одобрение чрез местен референдум могат да се поставят решения на общинския съвет относно: сключване на заеми с банки и други финансови институции, продажба, даване на концесия или под наем на общинско имущество със значителна стойност или особена важност за общината, изграждане на здания, обекти и други съоръжения за нуждите на общината, когато се изискват капитални вложения, които не могат да се осигурят с редовните приходи на общината. Такива решения на общинския съвет се обявяват за „всеобщо узнаване“. Законът предвижда такъв референдум като факултативен. Но ако в течение на 20 дни след обявяването на решението най-малко 1/4 от гласоподавателите в общината поискат чрез подписка да се произведе референдум по решението, тогава пътят към референдума се скъсява: общинският съвет е изключен от разрешаването на референдума, а кметът на общината направо определя датата на референдума, който трябва да се произведе в срок от 2 месеца след постъпването на подписката (чл. 25 от ЗДН) — така факултативният ратификационен референдум се е превърнал в задължителен.

Организационно-техническата подготовка се извършва от кмета. Разходите се поемат от общинския бюджет. Ако обаче инициативата за референдума идва от държавен орган, напр. от областния управител, тогава разходите се поемат от държавния бюджет (чл. 17, ал. 4 и 5 от ЗМСМА).

Гласуването е по избирателни списъци от последните по време избори, съответно актуализирани. Кметът на общината утвърждава изборните книжа.

Организацията, произвеждането на референдума и отчитането на резултатите от него се извършват от избирателни комисии — общински и секционни; общинските назначават секционните комисии. Бюлетините за гласуване са бели; те са два вида и съдържат „да“ или „не“, името на общината, района, кметството или населеното място и въпроса за отговаряне. Броенето на бюлетините и отчитането им прави секционната комисия. Общинската комисия обобщава данните, определя резултата от гласуването и го обявява.

Местният референдум е редовно произведен, ако в него са гласували повече от половината от правоимащите гласоподаватели. Предложението — предмет на референдума, е прието, ако „за“ него са подадени повече от половината от действителните гласове.

Законността на резултатите от проведения референдум може да се оспори пред съответния окръжен съд (чл. 35 от ЗДН)[5], който се произнася окончателно. Право да оспорят законността имат субектите, които могат да инициират референдум, с изключение на областния управител.

Актът, с който поставеният на референдум въпрос е подкрепен, се оформя като решение на общинския съвет, придружен с набелязване на мерки за неговото изпълнение. Изпълнението на решението се организира от кмета.

Когато на поставения с референдума въпрос повечето са гласували с „не“, нов референдум по същия въпрос може да бъде проведен едва след 2 години (чл. 36, ал. 3 от ЗДН).

ЗДН предвижда по възникнали неуредени с него въпроси субсидиарно да се прилага Законът за местните избори (чл. 37).

[1] Киров, Ст. Референдум. — Демократически преглед, 1906, № 2, с. 113–133. ↑

[2] Киров, В. Цит. съч., с. 50. ↑

[3] Новкиришка, М. Цит. съч., с. 29–34. ↑

[4] Киров, В. Цит. съч., с. 51. ↑

[5] Би следвало да е пред съответния административен съд, аналогично на проверката за законността на местни избори (вж. Раздел IX). ↑

Общото събрание на населението

Тази форма на пряка демокрация е изрично предвидена в КРБ — чл. 136, ал. 1 и е развита нормативно в ЗДН. Прилага се за решаване на местни въпроси в малки общности — квартали, махали и др. Характерното е, че общото събрание се състои от всички гласоподаватели в квартала и гласуването е явно.

Предмет на гласуване в общо събрание на населението могат да бъдат: благоустрояването на населеното място, хигиенизиране, правила за ползване на водоизточници, редът за прибирането на полските култури, мероприятия за защита на овощните дървета от болести, условия за отглеждане на домашни животни в домовете, мероприятия за обществения ред (чл. 40, ал. 1 от ЗДН). Освен това общото събрание може да приеме решение, с което да задължи всеки работоспособен гражданин от 18 до 60 години да се включва с трудово участие или да заплаща паричната му равностойност, що се отнася до благоустрояване и хигиенизиране (чл. 40, ал. 3 от ЗДН).

Събранието се свиква от кмета: по негова инициатива, по решение на общинския съвет или по искане на 1/4 от избирателите; свикването се разгласява. Събранието е редовно, ако в него участват повече от половината гласоподаватели на квартала; предвижда се и спадащ кворум.

Резултатите от събранието се определят от преброители, определени от председателя. Изготвя се протокол. Разноските за общото събрание на населението се поемат от общинския бюджет.

На основата на решението на общото събрание на населението кметът има две възможности: издава заповед, в която конкретизира мероприятията за неговото изпълнение или внася предложение в общинския съвет за приемане на желано решение или наредба (чл. 47 от ЗДН).

Ако кметът на общината счете, че решението, прието на общото събрание на населението, не е в интерес на общината, той може да спре неговото изпълнение и да отнесе въпроса до общинския съвет. В срок 1 месец общинският съвет е длъжен да разгледа решението — да го потвърди или отмени (чл. 48 от ЗДН).

Налага се заключението, че общото събрание на населението в действащото българско право е специфична за малки населени общности форма на пряка демокрация. Изпълнението на решението обаче зависи от преценката на кмета, респ. на общинския съвет.

След като Република България стана член на Европейския съюз, в ЗДН се добави следната „европейска“ разпоредба: всяка година до края на февруари общинският кмет свиква общо събрание на населението за определяне правила за ползване на общинските мери и пасища за отглеждане на животни, като се спазват стандартите за добро екологично и земеделско състояние. Ако не се събере необходимият брой гласоподаватели (зависи дали събранието се провежда в махала, квартал или по-голяма общност) и събранието не може да се проведе, правилата се определят от общинския съвет. Решението на общото събрание, респ. на общинския съвет, представлява правното основание за ползване на общинските мери и пасища целево за подпомагане на земеделските производители по едноименния закон — Закона за подпомагане на земеделските производители (чл. 48а от ЗДН).

Подписката

Това не е истинска форма на пряката демокрация, защото гражданите не решават, а предлагат на общинския съвет да се занимае с важни въпроси от местно значение. Уредбата е в ЗДН — чл. 50–55.

Право на инициатива за организиране на подписка имат най-малко 100 гласоподаватели, а в кметство — най-малко 1/5 от гласоподавателите[1]. Те провеждат събрание и избират инициативен комитет, който се регистрира при кмета и получава от него образци за подписката — листове с печата на общината.

Подписката трябва да съдържа реквизити, посочени в закона. Подписите се събират в срок 1 месец след регистрирането на инициативния комитет. Подписката е редовна, ако съдържа подписите на поне 1/4 от всички гласоподаватели в общината, района, кметството, населеното място, квартала.

Подписката постъпва до председателя на общинския съвет. Той е длъжен да уведоми общинските съветници и в едномесечен срок да свика заседание на общинския съвет за нейното разглеждане. Оттук нататък общинският съвет действа по общия ред по ЗМСМА, освен ако в специален закон не е предвидено друго (чл. 55 от ЗДН).

Литература:

Киров, В. За прякото управление, референдума и плебисцита. — Съвременно право, 1997, № 6.

Киров, Ст. Референдум — Демократически преглед, 1906, № 2 Новкиришка, М. Плебисцитите в Древния Рим. — Общество и право, 2007, № 8.

Спасов, Б. Конституционно право. Част I, Юриспрес, 2002.

Butler, D., A. Rauney (ed.). Referendums around the World. The Growing Use of Direct Democracy, Washington D. G, 1994, AFI Press.

Hamon, F., O. Passelecq Le referendum en Europe: bilan et perspectives, Paris, 2001.

Maurer, H. Staatsrecht I, 5. Aufl., C.H.Beck, 2007.

[1] За да има кметство, законът изисква над 150 жители в населените места, образуващи кметството — чл. 16, т. 1 от ЗАТУРБ (вж. Раздел XVI). ↑

Раздел девети
Избори. Избирателно право. Изборни системи

Избори

1. Правна същност

Изборите са преди всичко техника за излъчване на лице/лица измежду много (или поне 2-ма) кандидати. Изборите представляват съвкупност от актове и действия, предприемани в административен порядък: избирателни списъци, удостоверения, регистри, откриване на бюра и т.н. Всички тези действия имат една обща цел: да се установи, според закона, волята на избирателите. В този смисъл изборите са една административна операция, която цели да установи онова, което според закона е волята на избирателите[1].

Качеството на изборите като техника и като административна операция е тяхната формална страна. В същността си изборът е волеизявление, надлежно направено, съчетаващо известен брой еднакви гласове; щом то отговаря на определени в закона условия, законът приема, че по този начин се изразява волята на избирателното тяло — така направеното изявление придобива задължителната сила на акт на власт. По силата на този акт едно лице бива „облечено“ в длъжността на народен представител, на президент, на кмет, на общински съветник и т.н.

Гласува едно сборно тяло. Сам по себе си избирателят не е публична власт. Сбор от избиратели обаче в определен момент се изявява като орган на публична власт; неговата воля е съставна. Така при условия, определени в закона, във времето, указано в закона, и при спазване на процедура, изложена в закона — само тогава определен сбор избиратели като избирателно тяло прави с гласуването си едно волеизявление на власт. Чрез надлежно направеното волеизявление правоимащите лица, т.е. избирателите, в рамките на установен изборен процес, определят/избират лице или лица, които да представляват и управляват една общност. В публичното право изборите са средство за формиране на представителен орган или за заемане на длъжност.

В конституционното право изборите принадлежат към фундаментните механизми и средства на представителната демокрация — представителните органи променят своя състав по реда на предварително определени, периодично провеждани избори; по този начин представителните органи легитимират собственото си функциониране отново чрез избори. Така изборите представляват организационно средство за фактическото осъществяване на политическото представителство (вж. Раздел X).

От друга страна обаче изборите са и решаващият акт на прякото демократично волеобразуване у народа, притежаващ върховната власт (вж. Раздел VIII). Това са избирателите, превърнали се в конкретния момент в орган на публична власт. Член 1, ал. 2 от КРБ гласи: „Цялата власт в държавата произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез предвидените в Конституцията органи.“ Тези текстове закрепват два основни принципа, които са принципи на конституционната държава въобще — демократичният и представителният; и двата принципа са тясно свързани с материята на изборите.

Народният суверенитет е същностен елемент на конституционното понятие за демокрация. Народът упражнява властта пряко и опосредено — чрез органи, които се формират по пътя на избори. В Република България на национално равнище чрез избори се формира националният представителен орган — Народното събрание, и се заемат длъжностите президент и вицепрезидент на Републиката. Тези органи избират/назначават други висши държавни органи и длъжности (чл. 84, т. 8 и чл. 98, т. 7 от КРБ), снабдяват ги опосредено с демократичната легитимност, необходима за властта, която упражняват. С това изборите представляват не само основна форма на пряка демокрация, но и решаващ елемент от политическите отношения в държавата.

2. Функции

Какви функции се осъществяват посредством избори за държавни и общински органи? Отговорът е многопластов; към него се подхожда от различни гледни точки и с оглед постигане на различни цели. Чрез избори се осъществява:

2.1. Оторизация, т.е. прехвърляне на власт, при което политически мнения, идеи и виждания се трансформират в политическа власт.

2.2. Легитимиране и обосноваване на държавното (местното) управление, което почива върху вота на избирателите, даден в едно плуралистично и честно състезание.

2.3. Контрол, упражняван от страна на избирателите върху управляващите; контролът се упражнява ефективно периодически.

2.4. Интеграция между гражданите за реализиране на обществени ценности, политически цели и програми. Във възможната степен се осъществява решаване/изглаждане на конфликти и противоречия. От разпокъсаните групови и индивидуални воли се ражда общата воля на народа, която е политически работоспособната.

2.5. Селекция на политическия елит.

2.6. Представителство на мнения и интереси.

Демократичното оправдаване на политическото властване и на конституционноправните институции не изчерпва богатата същност на изборите. Цялостно тя се проявява и в създаването на едно равномерно възпроизвеждащо се отношение на контрол и отговорност. Осъществява се необходимо повтарящата се постоянна обратна връзка с народа като суверен на държавната власт. Резултатът от тези процеси е установяването на политически контрол, постиган чрез формирала се и продължавана идентичност между управлявани и управляващи.

Едновременно с това чрез избори се извършва и рационализиране на политическия процес. Постига се континюитет и пренасяне на доверие. Политическите конфликти биват канализирани, а с това — и управлявани. Конкурентната борба за власт получава институционализация.

Тази богата същност на изборите като демократичен инструментариум може да бъде реализирана само когато избирателите упражняват непосредствено избирателните си права, когато има честен процес на формиране на политическата воля в държавата, и когато даденият мандат се упражнява в равномерни, предварително определени отрязъци от време. Периодични избори е безусловна предпоставка за представително демократично управление. Периодичността е същностна характеристика на демократичните избори. Към нея следва да се добавят още две: състезателни (политически плурализъм — вж. Раздел VII) и дефинитивни избори (да дават резултат).

Съвкупността от правни норми, съдържащи правната уредба на изборите, формира изборното право като обособен клон на действащата правна система. Изборното право като обективно действащо право има значителни конститутивни функции за цялата държавна организация, за политическата система, и особено за функционирането на политическите партии. Предвид значимата роля и функции на изборите логично би било правната уредба на тази материя да има най-висок ранг — конституционен. Но както в конституционната традиция, така и при действащата българска Конституция, конституционната уредба е пестелива. С това българската конституционна практика не се отклонява, а напротив — следва практиката в световния конституционализъм, където повечето конституции[2] се задоволяват да прокламират принципите на всеобщото и равно избирателно право, и преки избори с тайно гласуване, и да замълчат относно типа на изборната система, както и относно други детайли на изборното право. В това отношение КРБ е „по-отворена“: освен прокламираните принципи тя закрепва и правото на гражданите да формират състава на изборните органи на власт, като основно право в политическата сфера (чл. 42). Конституцията урежда и условията за избираемост на народен представител (чл. 65), както и на президент и вицепрезидент на Републиката (чл. 93).

Произвеждането на избори е задача на цялото общество. Но самата организация, участниците, протичането, определянето на резултатите, както и задълженията на компетентните органи да осигуряват условия, средства, комуникации и т.н., се уреждат със закони и с подзаконови актове. Поради това в правната теория[3] се застъпва мнението, че изборното право като клон на действащата правна система е в по-малка степен конституционно, а в по-голяма — държавно право (вж. Раздел I). Безспорно е обаче, че изборното право урежда основните начала, дава принципните решения при формирането, конституирането и определянето състава на изборните органи на власт.

Правната уредба на изборите и избирателните права се съдържа в Конституцията, в Закона за избиране на народни представители (ЗИНП, ДВ, бр. 37 от 2001 г., с изменения), Закона за избиране на Велико народно събрание (ЗИВНС, ДВ, бр. 28 от 1990 г. с изменения), Закона за избиране на президент и вицепрезидент на Републиката (ЗИПВР, ДВ, бр. 82 от 1991 г., с изменения), Закона за местните избори (ЗМИ, ДВ, бр. 66 от 1995 г., с изменения), Закона за избиране на членове на Европейския парламент от Република България (ЗИЧЕПРБ, ДВ, бр. 20 от 2007 г.), Закона за политическите партии (ЗПП, ДВ, бр. 28 от 2005 г., с изменения), в решения на Конституционния съд, решения на Народното събрание, актове на Министерския съвет и решения на компетентната Централна избирателна комисия.

[1] Стайнов, П. Изборът и неговото правно естество. — Юридически преглед, 1927, № 3, с. 158. ↑

[2] Изключение са някои конституции — Австрия, Испания, Португалия и др., които съдържат изрично типа на изборната система. ↑

[3] Ipsen, J. Op. cit., S. 34. ↑

Избирателно право. Правна природа

Въпросът за правната природа на избирателното право принадлежи към класическите дискусионни въпроси на публичното право. Дискусията е родила две главни направления, със свои тези и поддръжници: едното поддържа, че избирателното право е субективно право на гражданина, другото — че избирателното право е публична функция, т.е. функция, която трябва да се упражнява в интерес на обществото.

Теорията разграничава активно и пасивно избирателно право: способността да избираш и да бъдеш избиран; и двете се закрилят от закона.

1. Субективно право

Великата френска революция дава силен тласък в развитието на идеите за естествените права на човека. Но в конституциите, приети през това време (вж. Раздел V), избирателното право остава на заден план. Все пак се изразява разбирането, че избирателното право е лично право — то е право на всеки човек, право на личността. Член 6 от Декларацията за правата на човека и гражданина от 1789 г. (вж. Раздел XVII) провъзгласява правото на всеки гражданин да участва в управлението чрез избрани народни представители.

Но действителността по време на Великата френска революция отстъпва значително от това индивидуалистично разбиране за правната природа на избирателното право; то не е „за всеки“. Отстъплението се проявява в множеството цензове. Абат Сийес — креативният идеолог на Третото съсловие (Вж. Раздел IV), и тук намира подходящи аргументи: според него множеството цензове на избирателното право има своето оправдание в общите интереси: определящите са те, а не някаква имагинерна обща воля; селекцията, която се получава в резултат на многото цензове, следва да гарантира на парламента три необходими качества на народните представители: образование, интерес към публичните дела, и независимост[1]. Така още при своето формиране Националното събрание на Франция тръгва с идеите за правата на човека и гражданина и с индивидуалистичното разбиране за същността на избирателното право. Но развивайки и прилагайки ги на практика, стига до друго разбиране.

Самият М. Робеспиер (1758–1794) — виден представител на Третото съсловие, защитава индивидуалистичното разбиране за същността на избирателното право и принципа за всеобщото избирателно право. Конституцията от 1793 г., която реализира вижданията на якобинците, ликвидира оскърбителното деление на гражданите на различни категории избиратели; премахва и цензовете: избирателни права има всеки гражданин, който е на 21 години и е живял най-малко 6 месеца в съответната община. С тези дълбоки реформи Якобинската конституция, която силно залага върху пряката демокрация и участието на гражданите във формиране на общата воля, вече добавя едно ново разбиране за правната природа на избирателното право: то е една функция в полза на обществото. В рамките на третата конституция (1795 г.) от епохата на Френската революция (вж. Раздел V) се извършва възстановяване на предишните категории избиратели и на избирателните цензове.

Какъв е правният смисъл на разбирането, че избирателното право по своята природа е субективно право на гражданина? Последиците от стриктното прилагане на такова разбиране биха били следните: всички граждани без ограничения са правоимащи избиратели и избираеми; броят парламентарни мандати, полагащ се на конкретен изборен район, се определя не на база избиратели, а на база население, защото всеки човек и гражданин трябва да бъде съответно представен в изборния орган; избирателното право като субективно право на личността се управлява от гражданина и той сам решава как да го упражнява, т.е. няма задължение за неговото упражняване.

Проява на правната природа на избирателното право като лично и субективно право е принципът за лично гласоподаване. Динамиката на съвременния живот е родила обаче форми за упражняването му от разстояние или чрез пълномощник. Последното се практикува днес много рядко (напр. Франция). То не бива да се смесва с възможността за гласуване с придружител, която съвременното законодателство предвижда за лица с физически увреждания при определени условия и ред (чл. 88, ал. 2 от ЗИНП и чл. 81, ал. 2 от ЗМИ).

Що се отнася до практикуваното в много страни гласоподаване по пощата, то предпоставя създадена инфраструктура и организация, които да гарантират автентичността на гласоподаването и личния момент в неговото извършване.

По действащото българско право гласоподаване по пощата не се предвижда; не се предвижда и гласуване по електронен път. Когато избирателят е в страната, но в деня на изборите няма да е в населеното място по постоянния му адрес, за да може да гласува, законодателството предвижда „удостоверение за гласуване на друго място“. Тази правна фигура вече трайно се е наложила при гласуване за народни представители и за президент и вицепрезидент — издава се от органите, компетентни за изготвянето на избирателните списъци, по писмена заявка на избирателя; удостоверения се издават не по-късно от 10 дни преди изборния ден (чл. 36 от ЗИНП). При гласуване на местни избори удостоверение за гласуване на друго място не се издава (чл. 15, ал. 1 от ЗМИ).

Когато обаче избирателят не е в страната, той може да гласува в чужбина, с изключение на местните избори, при които законът не го допуска. Ръководителите на българските дипломатически представителства в чужбина образуват избирателни секции при наличие на най-малко 20 избиратели, като се предприемат мерки тези избиратели да бъдат заличени от списъците в България за конкретните избори (чл. 41, ал. 8 от ЗИНП). Преди това обаче, по установения дипломатически ред трябва да е получено съгласието на държавата, на чиято територия ще се провежда гласуването.

Налага се изводът, че съвременното изборно право не се придържа стриктно към всичките възможни прояви на избирателното право като субективно право, а възприема това разбиране само донякъде; прилага го в комбинация с другото разбиране за същността на избирателното право — като за публична функция.

2. Публична функция

Това разбиране е стъпило върху „колективността“ като състояние на една общност. Разбирането следва две линии: едната е тази на „обществото като организъм“: избирателното право се упражнява, за да осигурява представителство на обществото като цяло. Следователно обществото е на предна линия; избирателното право се упражнява в служба на обществото.

Другата линия, по която се развива това разбиране, почива върху възприемането на народа като орган на държавата: избирателното право, като елемент от правния мир, е закрепено в конституционна норма, но това всъщност изразява само едно правомощие, очертано от правната норма. Аналогия се прави с положението на държавния орган, който няма субективни права, а само правомощия, т.е. той упражнява права, които не са негови, а на държавата. Така е и с избирателите. Те, като едно сборно тяло, представляват държавен орган, който действа при определени условия, но който няма своя собствена компетенция, а осъществява една публичноправна функция. Функцията на изборите, която той извършва, е всъщност служба в интерес на обществото: да се състави парламент или друг изборен орган. Във всички тези случаи избирателят действа в полза на общността, а не за осъществяване на личния си интерес, какъвто е смисълът и предназначението на едно субективно право[2].

Какви биха били правните последици от разбирането за избирателното право като публичноправна функция? Отговорите могат да бъдат подредени така: упражняването на избирателното право е лично и то не може да бъде отстъпвано на друго лице; никой няма право да откаже участие в изборите — това е силен мотив в полза на задължителното гласуване; държавата определя условията за това кой може да е „избирател“ и „избираем“. Въобще държавата, т.е. публичната власт, в рамките на това разбиране е господар на цялата изборна система и в този смисъл разбирането за избирателното право като публичноправна функция е аргумент в тезата за принадлежността на изборното право към „държавното право“ (вж. Раздел I).

Правната природа на избирателното право като публична функция се проявява във фигурата на задължителното гласуване. В правната теория[3] и практика се приема, че безразличието към общите политически дела е най-големият неприятел на демокрацията, поради което в немалко страни по света законодателството предвижда задължение на избирателите да упражняват активното избирателно право — Белгия, Кипър, Венецуела, Парагвай, Боливия, Панама, Сингапур, Бразилия, Аржентина, Австрия (само за някои провинции) и др. В България задължителното гласуване има приложение от 1919 до 1945 г.

При задължителното гласуване сериозен проблем представлява санкционирането: ако се предвиди високо наказание, то ще противоречи на правната природа на избирателното право като субективно право; а ниско наказание би било неефективно. В страните, където има задължително гласуване, като наказание преобладава невисока глоба. Интересно законово решение има в Аржентина: абстенционизмът, т.е. въздържането от гласуване, представлява препятствие при заемането на държавна длъжност през следващите три години.

3. Двояка правна природа

Без да го формулира изрично, действащото българско право застъпва разбиране, което обединява и двете вече изложени виждания за правната природа на избирателното право. Това разбиране би могло да се характеризира като „дуалистично“. Според него избирателното право има „двойна природа“; то е едновременно и субективно право, и публична функция.

3.1. Избирателното право е субективно право на гражданина и има основанието си в позитивноправни норми. От тях произтича субективното му право да избира органите на власт, да участва в допитвания до народа. Той може да дири закрила на това свое право и по съдебен път, но не е длъжен да упражни това свое право. Така гражданинът е гарантиран, че чрез реализацията на избирателното си право той ще получи осъществяване на свои интереси. Нещо повече, публичната власт е предвидила и специална защита на тези специфични субективни права — нарушения на избирателното право са обявени за престъпления и се наказват съгласно Наказателния кодекс (Раздел III „Престъпления против политическите права на гражданите“, в рамките на Глава трета „Престъпления против правата на гражданите“); други подлежат на административно наказване съгласно действащото изборно законодателство.

Израз на разбирането за избирателното право като субективно право на гражданина е конституционната уредба на т.нар. активно избирателно право — правото на гражданина да избира, т.е. да бъде избирател. Систематическото място на тази уредба е в Глава втора „Основни права и задължения на гражданите“ (чл. 42). А основните права са източник на индивидуални субективни права в публичноправната сфера (вж. Раздел XVII).

3.2. В рамките на другото разбиране за избирателното право като публичноправна функция, по дефиниция публичната власт е длъжна да осигури и гарантира изборите като необходим механизъм за формиране на изборни органи в държавата. Израз на това виждане представлява уредбата на чл. 10 от КРБ, която съдържа както основните начала на избирателното право, така и на обективното изборно право като клон на действащо право. Систематическото място на чл. 10 е в Глава първа „Основни начала“. Тези основни начала са за цялата Конституция — с това конституционният законодател изразява виждането за избирателното право като елемент на обективното изборно право, със значение за цялата Конституция, държава и общество — избирателното право е една публичноправна функция, извършвана с цел осъществяването на общи интереси.

Но едновременно с това избирателното право е и средство за постигане реализацията на лични интереси на гражданите — то е и субективно право на гражданите. Така съвременното конституционно право постига срещането на тези две виждания както в полза на личността, така и в полза на обществото.

Тази двойна природа на избирателното право отразява всъщност двойствеността в конституционния статус на гражданина:

— като свободен индивид и частица от общата воля на народа;

— като гражданин/поданик, в което качество той е свързан с държавата (вж. Раздел II).

[1] Владикин, Л. Организация…, с. 265. ↑

[2] Стайнов, П. Цит. съч., с. 159. ↑

[3] Киров, Ст. Задължително гласоподаване. — Демократически преглед, 1906, № 5. ↑

Избирателно право. Характеристики

Член 10 от КРБ съдържа характеристиките на избирателното право — „общо, равно и пряко, с тайно гласуване“. Това са и принципите на изборното право като действащ клон на българската правна система. С това конституционният законодател се вмества в съвременната тенденция, че основните начала на изборния процес трябва да са регламентирани в Конституцията, а подробностите и детайлите — в закони и други актове. Тази уредба не само се вмества, но и участва в изграждането на т.нар. добра практика — това са разработените от Венецианската комисия за демокрация чрез право (Съвет на Европа) стандарти относно изборите. Стандартите са обобщени в Кодекса за добрата практика в изборната материя (Водещи линии и Обяснителен доклад)[1], приет на 51-вата сесия (юни 2002 г.) на същата комисия.

Тези европейски стандарти са формулирани в две групи. Първата група „Принципи на европейското изборно наследство“ включва пет основни начала:

— всеобщо избирателно право;

— равно избирателно право;

— свободни избори;

— тайно гласуване;

— преки избори.

Втората група стандарти е „Условия за осъществяване на принципите“ от първата група. Тези условия включват:

— уважение към основните права;

— високо нормативно равнище и стабилност на обективното изборно право;

— процедурни гаранции.

Посочените европейски стандарти в изборната материя са приети и в рамките на Европейския съюз като основни начала, прилагани за избиране състава на Европейския парламент и записани като всеобщо избирателно право, упражнявано в преки избори със свободно и тайно гласуване (чл. 190, ал. 1 от ДСЕО — разпоредбата търпи изменения с Лисабонския договор като чл. 9А. Но Лисабонският договор още не е в сила.).

1. Всеобщо

КРБ предвижда, че избирателното право е „общо“ (чл. 10). По-точната редакция на конституционния текст, а оттам и на съответните текстове в ЗИНП и в ЗМИ, би била „всеобщо“ вместо „общо“, защото не става дума за някакво „общо“ право на всички индивиди. По своята същност и по историческото си установяване всеобщото избирателно право представлява реакция спрямо т.нар. цензово право. Човешката цивилизация го постига след продължителни борби и еволюция: всеобщостта означава равенство в способността да избираш и да бъдеш избиран. В този смисъл всеобщото избирателно право представлява едновременно и проявление на равното избирателно право: всички граждани, отговарящи на определени условия за лична правоспособност, притежават избирателни права; в този смисъл избирателното право е „всеобщо“ спрямо всеки, който е гражданин на държавата, независимо от пол, раса, език, имущество, професия, обществено положение, образование, религия или политически убеждения.

Това принципно положение не е накърнено от изискванията, необходими за упражняването на избирателното право — достигане на определена възраст, гражданство, местоживеене, правоспособност и дееспособност. Това са квалификациите[2] за всеобщото избирателно право, които трябва да са налице, за да може всяко физическо лице да е избирател. Съвременното изборно право прави разграничение между тези позитивни изисквания за лична правоспособност, от една страна, и цензовете като ограничения на избирателното право, от друга. В какво се състои разликата?

1.1. Цензове.

Историята на признаването на всеобщото избирателното право е по своята същност самата история на демокрацията. Цензът е ограничение, което засяга същността на субективното право, в случая — избирателното. Имотният ценз има своя произход във феодалната държава. С развитието на производителните сили феодалите започват да губят икономическата си власт, но дълго време запазват имотните си привилегии и не допускат замогващите се буржоазни слоеве до политическата власт — най-вече посредством нереформираните изборни системи.

Развитието във Великобритания е класическо за развитието на избирателното право. При т.нар. Голяма изборна реформа от 1832 г. имотният ценз продължава да присъства в правото. Налице е следната особеност: избирателното право не се възприема като основно право да се участва в управлението на държавата, а като право, основано на различни видове вещни права върху земята. Движението на чартистите издига лозунга за всеобщо избирателно право, но без успех. Така в родината на парламентаризма дълго време избирателните права се извличат от частноправното качество на лицата като носители на вещни права. Съществената промяна идва с формирането на новите изборни райони, което след 1832 г. се извършва не на база територия на имотите, а на база население в страната. Всеобщо избирателно право във Великобритания е въведено едва в 1918 г., при това само за мъжете.

Във Франция, в края на XVIII в., избирателното право е цензово право. В тази епоха само 16,5 % от населението в страната имат избирателни права. Те зависят от плащания пряк данък (censitaire) — оттук идва и думата ценз (census), т.е. данък, имотно състояние. Но и след Великата френска революция избирателното право продължава да е цензово. Обяснението може да се търси в обстоятелството, че богатството на замогващото се Трето съсловие е богатство в пари, и по-малко — в земя. Поради това цензовете, основани на плащаните данъци, се запазват[3].

В Германия Конституцията от 1871 г. записва като основно положение въвеждането на всеобщо, равно и пряко избирателно право като стъпка в политиката по обединяването на Германия. Това обаче се отнася само за националното равнище; на провинциално равнище избирателното право дълго време остава цензово. В Прусия избирателното право е категоризирано в три групи — това са „три класа избиратели“, чиито гласове имат различна тежест. Всеобщо избирателно право в Германия се въвежда едва с Ваймарската конституция през 1919 г.

Конституцията на Белгия от 1831 г. постановява общ имотен ценз, за да бъдеш избирател. Цензът е отстранен в 1893 г. Всеобщо избирателно право се въвежда след края на Първата световна война.

На фона на тези сравнения с развити европейски страни България въвежда всеобщо избирателно право още с Търновската конституция през 1879 г. — става дума обаче за всеобщо избирателно право само на мъжете; впрочем, по това време всеобщото избирателно право (за мъжете) въобще е рядкост в Европа и е въведено само в няколко страни — Дания, Франция, Швейцария, Гърция. Заслужава внимание и фактът, че проектът за Органически устав, разглеждан в Учредителното събрание на Княжество България, е предвиждал имуществен ценз, но пленарната зала на конституционното събрание с голямо мнозинство отхвърля това предложение (вж. Раздел IV).

Образователният ценз цели да гарантира, в необходимата степен, наличие на познания у народните представители, поне що се отнася до „държавните работи“. От друга страна, наличието на образователен ценз е служило, в един по-широк план, за смекчаване и за по-гъвкаво третиране на имотния ценз. Интересно е, че актовете на Френската революция не предвиждат образователен ценз. Актове на Американската революция, обаче съдържат такова изискване. В тази посока Търновската конституция съдържа изискване само относно избираемостта за народни представители, т.е. пасивното избирателно право: чл. 86, ал. 4 изисква кандидатите за народни представители да са „книжовни“. Днес цензът за образование рядко се среща (напр. в Бразилия).

Въпросът за цензовете на избирателното право днес принадлежи на историята. Цензовете влизат в противоречие с разбирането за същността на избирателното право като субективно право. Всеобщото избирателно право и за двата пола[4] се е наложило почти навсякъде като господстващо положение в съвременния конституционализъм.

1.2. Квалификациите в избирателното право не са цензове. Те са изисквания, необходими за осигуряване личната способност на всеки индивид да бъде избирател и избиран, т.е. осигуряване реалното упражняване на избирателното право. И докато основанието за всеобщото избирателно право се съдържа в същността на избирателното право като субективно право, то основанието за съществуването на квалификации в съвременното избирателно право се корени в същността на избирателното право като публична функция. Извършването на една публична служба в интерес на обществото може да се очаква и търси само от правоспособни и дееспособни лица. Всъщност изискуемите квалификации за избирателното право представляват позитивни изисквания към всеки индивид, за да може той ефективно и резултатно, а същевременно и отговорно, да упражнява избирателното си право и да извършва една общественополезна функция.

Кои са тези характеристики на избирателното право, които в негативен план биват третирани като ограничения на избирателното право, а в позитивен — като квалификации/изисквания за придобиване на избирателно право? Основните са две: едната се отнася до гражданство и местоживеене; другата — до възраст.

1.2.1. Граждани на страната. Преобладаващо в изборните закони по света гражданството (вж. Раздел II) е първото условие за упражняването на всеобщото избирателно право[5].

Член 42, ал. 1 от КРБ гласи: „Гражданите, … имат право да избират държавни и местни органи и да участват в допитвания до народа“.

Конституционната редакция е много пестелива. От нея не е ясно дали тази разпоредба визира като граждани всички хора с права да участват в управлението на държавата, или „граждани на Република България“. Яснота внася законодателството, като уточнява, че право да избират народни представители имат българските граждани (чл. 3, ал. 1 на ЗИНП). Гражданството, като изискуема предпоставка, е предвидено и за да бъдеш избирател на местни избори (чл. 3, ал. 1 от ЗМИ).

Гражданството е изискуема предпоставка и за правото да бъдеш избиран на определена длъжност, т.нар. пасивно избирателно право. За длъжностите, които се заемат чрез избори на национално равнище — народен представител, президент и вицепрезидент на Републиката, изискванията са изрично посочени в Конституцията. Сред тях се откроява негативното изискване кандидатите да нямат „друго гражданство“, освен това на Република България (чл. 65, ал. 1, чл. 93, ал. 2 и чл. 94). Законодателството поставя същото изискване и за местните избори — кандидатът за кмет или общински съветник да няма „и друго гражданство“ (чл. 4 от ЗМИ). Присъствието на това негативно изискване има своето обяснение в обстоятелството, че действащото българско право по принцип проявява търпимост към двойното гражданство, като допуска гражданин на Република България да има едновременно и гражданство на друга държава (вж. Раздел II).

Извършената през февруари 2005 г. Втора поправка на КРБ предвиди разширяване съдържанието на избирателното право във връзка с членството на България в Европейския съюз. Всеки български гражданин е гражданин и на ЕС — избирателното му право включва и правото да гласува и да кандидатства в държава-членка, където лицето живее без да е неин гражданин, при провеждането на местни избори и на избори за Европейския парламент, при същите условия, важащи и за гражданите на тази държава. Такива права са реципрочно предоставени на гражданите на държавите-членки (чл. 42, ал. 3 от КРБ) при местни избори и избори за ЕП в Република България.

Пак във връзка с членството на България в ЕС, в съвременния български конституционализъм бе направено необходимото уточнение, че с гражданството на Европейския съюз не се придобива гражданство „на друга държава“; европейското гражданство допълва, а не замества националното гражданство и поради това не представлява „друго гражданство“ по смисъла на посоченото по-горе нормативно негативно изискване за избираемост и заемане на висши държавни длъжности в Република България. Уточнението бе направено от Конституционния съд като задължително тълкуване на Конституцията[6].

Като добавка към изискването за гражданство при упражняването на избирателни права, в немалко държави съществува изискването лицето да е живяло в изборния район или на територията на страната определен период от време — Аржентина, Австрия, Австралия, Белгия, Бразилия, Дания, Франция, Германия, Индия, Унгария и др.

В Република България изискване в този смисъл има при местните избори за кметове и за общински съветници: право да избират имат гражданите, които са живели най-малко през последните 10 месеца в съответното населено място (чл. 3, ал. 1 от ЗМИ), а да кандидатстват — да са живели преди насрочването на изборите (чл. 4 от ЗМИ). Подобно изискване има и при избори за български членове в Европейския парламент: избирателят да е живял постоянно най-малко през последните 3 месеца в Република България или в друга държава-членка на ЕС (чл. 4, ал. 1 и 2 от ЗИЧЕПРБ), а кандидатът — най-малко 2 години. При избори за президент и вицепрезидент на Републиката обаче не законът, а самата Конституция поставя изискването пред кандидатите за президент и вицепрезидент да са живели през последните 5 години в България (чл. 93, ал. 2 от КРБ). Тази уредба се вмества в световната практика по избирането на държавен глава. По конституционното изискване кандидатът за президент или вицепрезидент да е живял в страната през последните 5 години Конституционният съд даде задължително тълкуване[7].

1.2.2. Възраст.

Това изискване отговаря на разбирането, че предвид важните функции на изборите избиратели и избираеми трябва да достигнат възраст, съзнателна за изпълнението на гражданските задължения и способност за формиране на мнение по политически въпроси. Изискването представлява мярка за физическа и умствена зрялост. Като правило такава възраст съвпада с възрастта за юридическото пълнолетие, която възраст варира в отделните страни между 18 и 21 години. Допустимо и понятно е изискуемата възраст за пасивното избирателно право да е по-висока от тази за активното избирателно право. През 70-те години на миналия век в световен мащаб се отбелязва снизяване на изискуемата възраст за пасивното избирателно право и изравняването й с тази за активното — Великобритания, САЩ, Швейцария и др.

В България при действието на Търновската конституция изискуемата възраст за активно избирателно право е 21 години, за пасивно — 30 години. През 1945 г. това изискване се изменя съответно на 19 и 23 години, а от 1946 г. се изравнява на 18 години и за двете. Такава възраст — навършване на 18 години, предвиждат и КРБ (чл. 42, ал. 2), и ЗИНП, и ЗИПВР, и ЗМИ по отношение на активното избирателно право, т.е. за избирателите. Същата възраст трябва да бъде достигната за правото да бъдеш избиран за кмет или общински съветник (чл. 3, ал. 1 от ЗМИ). Що се отнася до народен представител или за депутат в Европейския парламент, КРБ (чл. 65, ал. 1) и ЗИЧЕПРБ (чл. 5, ал. 2) изискват 21 годишна възраст, с което бе продължена традицията отпреди 1946 г.

1.2.3. Правна дееспособност.

За да може да участва в политическия живот на страната, гражданинът трябва да е умствено нормален. Дисквалификацията, т.е. недопускането до упражняване на избирателното право не действа автоматично при умствената слабост или от заболяване, а предпоставя установяване в рамките на предвидена от закона формализирана процедура, от която произтичат определени правни последици. КРБ (чл. 42, ал. 1 и чл. 65, ал. 1), както и законодателството (чл. 3, ал. 1 от ЗИНП; чл. 4, ал. 1 и 2 и чл. 3, ал. 1 и 2 от ЗИЧЕПРБ, чл. 3, ал. 3 и чл. 4 от ЗМИ) изключват от кръга на потенциалните избиратели и избираеми лица, „поставени под запрещение“. „Поставянето под запрещение“ е институт на гражданското право, предназначен да охранява правата на лица, които поради слабоумие или душевна болест не могат да се грижат за своите работи. Уредбата му е в Закона за лицата и семейството (3ЛC). Процедурата по поставяне под запрещение протича като съдебно производство, уредено в Гражданския процесуален кодекс (чл. 275–277)[8].

В този случай конституционното право заимства правна фигура от друг клон на правото, но я прилага според конкретните потребности: нито Конституцията, нито изборното законодателство разграничават „пълно“ от „непълно“ запрещение, както се прави в гражданското право. Релевантният за изборното право ефект е, че лице, за което няма влязло в сила съдебно решение за поставяне под запрещение, или поставянето под запрещение е отменено с последвало съдебно решение, дори когато лицето има тежко психическо заболяване — това лице, ако отговаря на другите изисквания, е избирател и избираем по действащото право.

1.2.4. Моралност.

Това е една отживяла квалификация за избирателното право. Присъщо е било на изборното право от края на XIX в., в който смисъл присъства и в българските изборни закони от 1880 и 1912 г. Това, което е останало от него в съвременното изборно право, е дисквалификацията по отношение на затворниците. Съгласно КРБ и изборното законодателство гражданите, които изтърпяват наказанието „лишаване от свобода“, са изключени от правото да бъдат избиратели и избираеми. Следователно трябва да е налице влязла в сила присъда и ефективно изпълнение на наказанието „лишаване от свобода“, предвидено от Наказателния кодекс (чл. 37, ал. 1, т. 1а). Граждани, които не са осъдени с влязла в сила присъда, но които са задържани за нуждите на наказателното преследване или са задържани за 24 часа по Закона за МВР или изтърпяват административно наказание задържане по Указа за борба с дребното хулиганство, са на общо основание избираеми и избиратели по действащото изборно право.

1.2.5. Особени изисквания съвременното изборно право съдържа по отношение на военнослужещите. Обяснението е в природата на военната служба, характеризираща се с особена дисциплина, ред и йерархичност. До 1945 г. тези особени изисквания са били широко застъпени по света. Днес те са характерни предимно за страните от Южна Америка.

В България съществува традиция за особено третиране на военнослужещите, започнала още от първия изборен закон от 1880 г. Той предвижда, че военнослужещите „не участват в изборите“, т.е. има ги в избирателните списъци, но там се прави отбелязване, че лицата са в армията, вследствие на което не участват нито като избиратели, нито като избираеми.

Особеното третиране на военнослужещите е в законодателството. Засяга на първо място предизборната кампания — във военните поделения въобще не се провежда предизборна агитация (чл. 50, ал. 6 от ЗМИ, чл. 55, ал. 5 от ЗИНП). Що се отнася до кадровите военнослужещи, те участват както на парламентарни, така и на местни избори. На местни избори обаче офицери, сержанти и старшини от МО, държавни служители от МВР, както и съдии, прокурори и следователи, могат да се кандидатират за общински съветници и за кметове само като независими кандидати, а не и в листи на партии и коалиции (чл. 35, ал. 4 от ЗМИ).

Жените в България получават избирателни права едва през 1937 г.[9], при това само активно избирателно право, т.е. правото да бъдат избирателки. Такова право получават обаче не всички жени, отговарящи на условията за активно избирателно право, а само омъжените, вдовиците и разведените. Впрочем, редакцията на чл. 86 от Търновската конституция съдържа „български граждани“, което съвременният читател ще разбира като всички граждани от двата пола. Но точният прочит на тази важна разпоредба е, че става дума само за български граждани мъже и изборното законодателство дълги години повтаря конституционната редакция, визирайки само мъжете. Едва в Наредбата-закон за избиране на народни представители за обикновено Народно събрание, от 1937 г. е добавено „мъже и жени. Последните ако са омъжени, разведени или вдовици“.

1.2.6. Служебна несъвместимост.

Тя засяга пасивното избирателно право. Може да е пречка въобще за правото на определени служебни лица да бъдат избирани, или да представлява условие, което не допуска съвместяване на изборната длъжност със заемане на определена служба или извършване на дейност. В първия случай е налице неизбираемост и тя е абсолютна преграда за упражняване на пасивното избирателно право; следва да бъде отстранена, за да е налице възможността лицето да се кандидатира на избори. Ако се установи впоследствие, че избираемостта не е била налице още към момента на избора, това представлява основание за прекратяване на мандата.

Във втория случай — при несъвместимост на изборния мандат с друга служба, е налице една относителна преграда; несъвместимостта е факт, който трябва да се ликвидира (в определен срок) след избора. Ако това не се направи, ще е налице основание за предсрочно прекратяване на заетия мандат.

Правните фигури на неизбираемост и несъвместимост във връзка с упражняването на пасивното избирателно право принадлежат към класиката на изборното право. Тяхното предназначение е да не се допусне нетърпимо отклонение от заложената схема на разделението на властите, което да постави избраници в нежелани зависимости; да не се повлиява избирателската воля от служебния натиск на отделни кандидати; да се постигне независимост на избраниците от частни интереси.

Обобщено за избирателното право в Република България:

1) Активно избирателно право, т.е. право да се избират народни представители, президент и вицепрезидент на Републиката и български депутати в Европейския парламент има всеки гражданин на Република България, навършил 18 години, който не е поставен под запрещение и не изтърпява наказание „лишаване от свобода“. За упражняване правото на гражданите да избират общински съветници и кметове се изисква да са живели най-малко през последните 10 месеца в съответното населено място. Аналогично изискване има и при активното избирателно право за Европейския парламент — постоянно живеене най-малко през последните 3 месеца в България или друга държава — членка на ЕС. Активно избирателно право за избиране на български членове на Европейския парламент и за местни избори имат и граждани на държава — членка на ЕС, при условията за български граждани, допълнени с изискването да имат статут на продължително или постоянно пребиваващ в Република България, да не са лишени от избирателни права, и да са подали декларация, че искат да участват в изборите на територията на Република България (чл. 4, ал. 2 от ЗИЧЕПРБ и чл. За от ЗМИ).

2) Пасивно избирателно право, т.е. право да бъде избиран за народен представител има всеки български гражданин, който няма гражданство на друга държава, навършил е 21 години, не е под запрещение и не изтърпява наказание лишаване от свобода (чл. 65, ал. 1 от КРБ).

Право да бъде избиран за президент и вицепрезидент на Републиката има всеки български гражданин по рождение, който отговаря на изискванията за избиране на народен представител, навършил е 40 години и е живял последните 5 години в страната (чл. 93, ал. 2 от КРБ, вж. Раздел XII).

Право да бъде избиран за общински съветник или кмет има всеки български гражданин с избирателни права по чл. 42, ал. 1 от КРБ, който няма и гражданство на друга държава, и е живял в съответната община преди датата на насрочването на изборите (чл. 4 от ЗМИ). Такова право да бъде избиран за общински съветник има и гражданинът на държава — членка на ЕС, при условията за българските граждани, допълнени с изискването да има статут на продължително или постоянно пребиваващ в РБ, да не е лишен от избирателни права, и да е подал декларация, че иска да участва в изборите на територията на Република България (чл. 4а от ЗМИ).

Право да бъде избиран за член на Европейския парламент от Република България има всеки български гражданин, навършил 21 години, с постоянен адрес в Република България, живял е постоянно най-малко през последните 2 години в Република България или в друга държава — членка на ЕС, не е гражданин на държава извън ЕС, не е поставен под запрещение и не излежава наказание лишаване от свобода (чл. 5, ал. 1 от ЗИЧЕПРБ). Същите права има и всеки гражданин на държава — членка на ЕС, допълнени с изискването да има статут на постоянно или временно пребиваващ в Република България и да е подал декларация, че желае да се кандидатира (чл. 5, ал. 2 от ЗИЧЕПРБ).

Реципрочно всеки български гражданин, който пребивава постоянно в страна — членка на ЕС, има активно и пасивно избирателно право за избори за Европейски парламент и за местни избори, провеждани в тази държава.

2. Равно

Днес това е най-значимата характеристика на всеобщото избирателно право. Принципът за равно избирателно право се проявява в популярния лозунг: „Един човек — един глас — една тежест!“ Характеристиката „равно избирателно право“ пронизва като изискване всички елементи от организацията и провеждането на изборите: изборните райони, предизборната кампания, финансирането на участниците, определянето на резултатите, „преграждащата бариера“ и др.

Противоположност на принципа за равно избирателно право представлява т.нар. множествен, или плурален вот. Той е налице, когато едно лице по закон е притежател на няколко избирателски гласа. Присъщ е на изборното право от минали столетия, дълго прилагано (до 1832 г.) във Великобритания на база притежаване на недвижими имоти. Разпространен е бил и в Белгия като премия за глава на многодетно семейство, както и по други социални белези. В днешно време множественият вот е анахронизъм, който принадлежи на историята.

Всеки избирател има право на един глас, равен на гласа на всеки друг избирател в конкретния избор (чл. 4 от ЗИНП и чл. 5 от ЗМИ).

3. Преки избори

Преките избори са принцип в изборната материя, закрепен в Конституцията и в законодателството.

Непреките (двустепенни) избори имат своя произход във феодализма, когато не избирателите, т.е. народът, а общините и съсловията изпращат представители в парламента. Свидетелство за това време е останалото и днес в наименование на Долната камара на съвременния британски парламент — Камара на общините. Заслужава отбелязване, че при създаването на Търновската конституция въпросът за непреки избори като път за формиране на държавни органи не намира подкрепа. В днешно време пример за непряк избор на висш държавен орган е избирането на федералния президент в САЩ (вж. Раздели V и XII).

4. Тайно гласуване

Тайното гласуване е постижение на съвременното изборно право. Дълго време явното гласуване е преобладавало при парламентарните и местните избори. Днес принципът за тайното гласуване се осъществява и гарантира посредством редица елементи на изборния процес: тайна изборна стаичка, еднакви пликове, еднакви бюлетини, избирателни комисии, които следят за спазването на тези изисквания и т.н.

[1] Collection Science et technique de la démocratie, ed. du Conseil de l’Europe, 2003, Nr. 34, p. 14–17. ↑

[2] Parliaments of the World, Vol. I, IPU, p. 25 ↑

[3] Владикин, Л. Организация…, с. 278. ↑

[4] През 2005 г. в Кувейт — една от малкото страни, където само мъжете имаха избирателни права, и жените получиха такива. Вж. Parliaments of the World. Vol. I, IPU, p. 26. ↑

[5] Parliaments of the World. Vol. I, IPU, p. 25. ↑

[6] Реш. № 3 на КС от 2004 г., ДВ, бр. 61 от 2004 г. ↑

[7] Реш. № 3 на КС от 2001 г., ДВ, бр. 15 от 2001 г. ↑

[8] В сила до 1.03.2008 г., откогато релевантните текстове на новия ГПК са чл. 336–340. ↑

[9] Наредба-закон за избиране на народни представители за Обикновено народно събрание (ДВ, бр. 234 от 1937 г.). ↑

Избори. Организация

1. Избирателни списъци

Избирателните списъци не създават право, те материализират полагащо се активно избирателно право; ако конкретно лице не е включено в избирателен списък, то на практика не може да упражни своето активно избирателно право. По отношение на избирателните списъци в България е имало стабилна традиция за постоянно поддържане и актуализиране на ежегодни избирателни списъци, без значение дали предстоят местни или парламентарни избори.

Избирателни списъци се съставят от общинските администрации по регистъра на населението. Принципно положение е, че всеки избирател се вписва само в един избирателен списък за конкретния избор (чл. 26 от ЗИНП). Списъците се съставят поотделно за всяка изборна секция; обявяват се на видно място не по-късно от 40 дни (парламентарни избори) или 30 дни (местни избори) преди изборния ден. Списъците се съставят по постоянен адрес. По изключение се предвижда възможност за гласуване по настоящ адрес при спазването на определени условия и ред (чл. 36, ал. 7–9 от ЗИНП).

На избори за членове на Европейския парламент и на местните избори избирателните списъци се състоят от две части: за гражданите на Република България и за гражданите на държави — членки на ЕС, заявили с декларация, че искат да участват в изборите на територията на България.

Отстраняването на непълноти и грешки в списъците може да бъде извършено по писмено заявление до кмета на общината, който се произнася по него в двудневен срок. Актът може да бъде обжалван пред районния съд в двудневен срок от съобщаването му; съдът се произнася в двудневен срок; произнасянето е окончателно (чл. 28, ал. 8 и чл. 32, ал. 4 от ЗИНП; чл. 17 от ЗМИ).

В болници, почивни домове, домове за стари хора и др., както и на плавателен съд под български флаг, избирателните списъци се съставят от ръководителя на заведението, съответно — от капитана на плавателния съд, които имат и задължението да уведомят компетентните органи да се извърши заличаването на избирателите от списъците по постоянен адрес. Избирателите, които са в плавателен съд, подават своите гласове за кандидати, издигнати в онзи изборен район, в който е регистрацията на плавателния съд. Това важи само за парламентарни и президентски избори.

При местните избори граждани, намиращи се в болници, старчески домове и други социални заведения, имат право да гласуват там, т.е. формира се избирателна секция само при най-малко 30 избиратели и при условие, че те са живели най-малко последните 10 месеца в общината, на чиято територия е съответното заведение (чл. 23, ал. 3 от ЗМИ). При местни избори избирателите, които се намират на плавателен съд под български флаг, не упражняват активното си избирателно право.

На парламентарни и президентски избори избирателните списъци за гласуване в чужбина се изготвят от ръководителя на българското дипломатическо представителство в съответната държава.

2. Изборни райони

Изборните райони имат голямо значение за реализирането на принципа за равното избирателно право. Поради това въпросът за изборните райони принадлежи към най-оспорваните от теорията и практиката въпроси при изработването и оценяването на една изборна система, както и при контрола, упражняван след проведени избори. Значимостта на изборните райони е преди всичко за парламентарните избори. При президентските избори „районът“ е цялата държава с територия и население; при местните избори общината като административно-териториална единица с установени граници представлява „районът“, в който се избират общински съвет и кмет.

Изходно начало е, че изборните райони не могат да бъдат образувани веднъж завинаги. Демографските процеси и динамиката на съвременните комуникации изискват постоянно актуализиране границите на формираните райони. Принципно положение е, че изборните райони биват образувани посредством т.нар. „единна норма на представителство“. Това означава, че зад всеки избран народен представител стои еднакъв брой население (при допустимо от закона отклонение), т.е. избиратели. В този смисъл образуването на изборните райони въплъщава и принципната идея за необходимата връзка между избиратели и избраници. Но в световната практика са известни и методи за спекулативно формиране на изборните райони в полза на конкретна политическа партия. Използва се различната географска разпръснатост на електората.

В теорията и практиката на изборите са се наложили два вида райони, практикувани съответно в различните видове изборни системи: едномандатни и многомандатни. При многомандатните райони е установена ясната зависимост между големината на изборните райони и силата на пропорционалния ефект в разпределянето на полагащите се мандати. Правилото е, че колкото районът е по-малък, толкова по-слаб е пропорционалният ефект, и обратното. Това означава, че в малките райони, по дефиниция, шансът на малките партии да получат мандат е малък. Установени са и стандарти за големината на многомандатните райони. Райони, които изпращат в парламента 2–5 мандата, се считат за малки; 6–7 — за средни, и над 10 мандата — големи.

Според действащото българско право, за произвеждането на парламентарни избори страната се разделя на 31 многомандатни изборни района. Наименованията, границите и номерацията на изборните райони се определят с указ на президента на Републиката най-късно до 55 дни преди изборния ден. Броят мандати, който се полага за всеки район, се определя с решение на Централната избирателна комисия въз основа на установената единна норма на представителство за цялата страна. Тя се определя по официалните данни за преброяване на населението на Република България за годината на изборите, в рамките на разработена от ЦИК методика (чл. 23, ал. 1 и чл. 39, ал. 3 от ЗИНП)[1].

При местни избори самата община представлява едновременно един многомандатен изборен район за избиране на общински съвет, и един едномандатен — за избиране на кмет на общината. За избиране кмет на район съставната административно-териториална единица „район“ (вж. Раздел XVI) представлява едномандатният изборен район, а за избиране кмет на кметство изборният едномандатен район е самото кметство.

Всеки изборен район се разделя на секции, където се извършва гласуването и преброяването на подадените гласове. Секциите се образуват със заповед на кмета на съответната община. В една избирателна секция се включват до 1000 избиратели (а не жители! — чл. 41, ал. 1 от ЗИНП и чл. 23. ал. 1 от ЗМИ). В населените места се образуват толкова секции, колкото пъти числото 1000 се нанася в броя на избирателите; при остатък законът допуска образуване на допълнителна секция. По изключение, на парламентарни и президентски избори общинският кмет може да образува секция и с 20 избиратели (чл. 41, ал. 3 от ЗИНП) при териториално обособени населени места.

20 избиратели е минимумът и за образуване на секции в болници, почивни домове, заведения за стари хора и др., както и в намиращи се извън страната плавателни съдове под български флаг.

3. Избирателни комисии

Избирателните комисии не са държавни органи, но законът възлага на тях подготовката и провеждането на изборите, т.е. възлага им осъществяване на публична власт. Поради това избирателните комисии притежават съществени характеристики и на държавни органи: притежават определени от закона компетенции и упражнявайки ги, издават правни актове; комисиите притежават печат. Законът предвижда някои от комисиите да действат през целия мандат на изборния орган — това са централните избирателни комисии и общинските комисии. Други функционират само за произвеждане на изборите — това са районните и секционните комисии.

Относно членовете на всички комисии законодателството по правило не допуска съвместяване качеството член на комисия с длъжности, които упражняват контрол върху дейността на съответната комисия. Членовете на комисиите имат право на неплатен служебен отпуск; те получават възнаграждение. При изпълнение на функциите си членовете на избирателните комисии са длъжностни лица по смисъла на Наказателния кодекс и нямат право да провеждат предизборна агитация.

Заседанията на комисиите са законни при кворум повече от половината от членовете им. Решенията се взимат с мнозинство повече от 2/3 от присъстващите (чл. 22, ал. 1 от ЗИНП).

Централна избирателна комисия (ЦИК) се избира за произвеждане на всички видове избори. Действа за цялата страна.

За парламентарни избори ЦИК се назначава от президента на Републиката, след консултации с парламентарно представените партии и коалиции; съдържа до 25 члена и изпълнява редица функции, най-важните от които са:

— назначава районните избирателни комисии по предложение на областните управители, направено след консултации с парламентарно представените партии и коалиции;

— следи за изпълнението на закона в страната и в чужбина и упражнява методично ръководство и контрол върху дейността на другите комисии;

— определя условията и реда за гласуване в чужбина;

— регистрира партии и коалиции за участие в изборите, а на избори за Европейския парламент регистрира и кандидатните листи;

— утвърждава техническия образец на изборната бюлетина и определя условията и реда за отпечатването на бюлетините;

— възлага чрез конкурс компютърната обработка на резултатите от гласуването;

— приема и обнародва в Държавен вестник две методики: Методика за определяне броя на мандатите в изборните райони и Методика за определянето резултатите от изборите; прилага тези методики, като определя броя на мандатите за всеки район, изчислява резултатите от проведените парламентарни избори и ги обнародва; издава удостоверения на избраните народни представители.

Поначало решенията на ЦИК като административни актове подлежат на пряк съдебен контрол за законосъобразност пред Върховния административен съд, чието произнасяне е окончателно. Но законодателството, отчитайки спецификата на изборите и очакваната дефинитивност от тях, е възприело принципното решение, че не всички актове на ЦИК са обжалваеми пред ВАС: актовете, с които ЦИК се произнася по жалби против решения и действия на районните и на общинските избирателни комисии, са окончателни, т.е. не подлежат на обжалване пред ВАС (чл. 23, т. 8 от ЗИНП и чл. 25, ал. 3 от ЗМИ). Същото правило законодателството е възприело и за актовете на районните и общинските комисии, с които те се произнасят по жалби против решения и действия на секционните комисии.

За произвеждане на президентски избори ЦИК се избира от Народното събрание в състав от 25 членове при спазване съотношението между парламентарно представените партии и коалиции (чл. 5 от ЗИПВРБ).

За местни избори ЦИК се назначава от президента на Републиката в състав от 21 членове след консултации и по предложение на парламентарно представените партии и коалиции (чл. 24, ал. 2 и 3 от ЗМИ). Тя назначава общинските избирателни комисии.

Районните комисии са предвидени само на парламентарни и на президентски избори. Функционират в 31 изборни района. Назначават се от съответната Централна избирателна Комисия, по предложение на областните управители, направено след консултации с парламентарно представените партии и коалиции. Броят на членовете на комисиите при парламентарните избори варира според броя на полагащите се за района мандати (чл. 13 от ЗИНП), а при президентските избори броят е фиксиран — 3 до 7 членове (чл. 10-и, ал. 1 от ЗИПВР).

Районните избирателни комисии назначават секционните избирателни комисии в района. Контролират изпълнението на закона в района и упражняват контрол върху секционните комисии; предават на ЦИК протоколите от гласуването в секциите.

На парламентарни избори районните комисии регистрират кандидатните листи на партии, коалиции и независими кандидати и ги обявяват; регистрират и техни застъпници. Когато има издигнати независими кандидати, районните комисии определят изборния резултат в района относно участващите независими кандидати и обявяват избраните депутати (ако има такива — чл. 103, ал. 5 от ЗИНП).

Общинските комисии се създават само за местни избори. Назначават се от съответната Централна избирателна комисия по предложение на кмета на общината, след консултации с местните ръководства на парламентарно представените партии и коалиции. Законът предвижда състав 3 до 7 членове; за столицата — 17, а за градовете с районно деление — 15 (чл. 26 от ЗМИ).

Общинските комисии имат важни правомощия. Те назначават секционните комисии. Следят за изпълнението на закона в общината и упражняват контрол над секционните комисии. Подобно на районните комисии в парламентарните избори, общинските комисии регистрират кандидатските листи за избиране на общински съветници и кандидатите за кметове и ги обявяват; регистрират и застъпниците им. Най-важното правомощие на общинските комисии е, че те установяват изборните резултати и издават удостоверения на избраните.

Сродни функции общинските комисии изпълняват и при провеждането на национален или на местен референдум (чл. 12, ал. 2 и чл. 29 от Закона за допитване до народа).

Секционните комисии са комисиите, които са най-близо до избирателите. Функционират на всички видове избори. На парламентарни и президентски избори секционните комисии се назначават от районните комисии, а на местни избори — от общинските комисии, по предложение на кмета на общината след консултации с местните ръководства на парламентарно представените партии и коалиции. На парламентарни избори броят на членовете на секционните комисии варира според големината на секцията — до 7 членове при секция до 300 избиратели; до 9 членове при секция над 300 избиратели (чл. 14 и чл. 18, ал. 1 от ЗИНП). Броят на членовете на секционните комисии при местните избори е до 7 (чл. 29 от ЗМИ).

Правомощията на секционните комисии са еднакви при всички видове избори. Комисиите съдействат за подреждането на изборните помещения според изискванията на закона, вкл. за осигуряване достъп до гласуване на лица с физически увреждания. Основното правомощие на секционните комисии е да осигурят свободното и спокойно гласоподаване в секцията, да преброят подадените гласове, да изготвят протокол от гласуването и да го предадат своевременно на районната, респ. общинската комисия (чл. 25 от ЗИНП, чл. 10, ал. 5 от ЗИПВР, чл. 30 от ЗМИ). Резултатите от гласуването се обявяват на публично място.

4. Издигане на кандидати

Право да издигат кандидати на избори имат политическите партии и коалиции, както и инициативните комитети на избиратели.

4.1. Кандидати за народни представители и за членове на Европейския парламент.

За регистрацията на политическите партии, която се прави в ЦИК, важат изискванията, съдържащи се в Закона за политическите партии (ЗПП, вж. Раздел VII) и в изборното законодателство: заверен препис от решението на Софийския градски съд за вписване на партията в регистъра на политическите партии; удостоверение за актуално състояние към насрочването на изборите; образец от подписите на представляващи партията лица и образец от печата й; банков документ за внесен депозит; списък на най-малко 5000 избиратели, подкрепящи регистрацията за участие в изборите; удостоверение от Сметната палата за внесени финансови отчети през последните три години. За коалициите законът изисква и решение за образуването й, подписано от представляващите партиите лица. Отказът на ЦИК да направи регистрация може да се обжалва пред Върховния административен съд (чл. 50 от ЗИНП).

Партия или коалиция може да участва в изборите самостоятелно или в коалиция; в последния случай участието е допустимо само в една коалиция във всички изборни райони. Участващите в една коалиция партии нямат право да участват със самостоятелни листи (чл. 49, ал. 2 от ЗИНП).

На избори за Народно събрание кандидатите, издигнати от партии и коалиции, се подреждат в кандидатски листи за съответния многомандатен район, предложени от техните централни ръководства. Кандидат може да бъде предложен само от една партия или коалиция, най-много в два района.

На избори за Европейския парламент кандидатите се подреждат в национални листи.

Независимият кандидат образува самостоятелна кандидатска листа. Той може да бъде предложен само от един инициативен комитет (до 7 избиратели). За избиране на Народно събрание инициативният комитет трябва да е с постоянен адрес в района; кандидатурата му да е подкрепена от определен минимален брой избиратели с постоянен адрес в района — изискуемият брой избиратели варира според големината на района от 1100 до 2000 (чл. 46, ал. 1 от ЗИНП); избирателската подкрепа се оформя като подписка, съдържаща име, ЕГН и постоянен адрес.

Независим кандидат на избори за Европейския парламент не може да бъде включван в листа на партия или коалиция; той трябва да е подкрепен от най-малко 10000 избиратели. Избирател може да участва само в един инициативен комитет и само в една подписка.

Регистрацията на кандидатните листи и на независимите кандидати при избори за Народно събрание се извършва в районните избирателни комисии не по-късно от 30 дни преди изборния ден, а при избори за Европейския парламент — в ЦИК.

Законът предвижда гаранции за отговорно участие в изборите, за да бъдат допуснати, партиите, коалициите и инициативните комитети внасят изборен безлихвен депозит по сметка в БНБ. Депозитът се възстановява на партия и коалиция, получила не по-малко от 1%, респ. 2% на избори за ЕП) от действителните гласове на национално равнище, както и на инициативен комитет, чийто независим кандидат е получил в района гласове не по-малко от 1/4 от изборната квота в този район, респ. 1% от действителните гласове при избори за ЕП. Подобна е уредбата на изборния депозит и при президентските избори.

Като гаранция за равнопоставеност на кандидатите за народни представители КРБ постановява, че тези, които заемат държавна служба, прекъсват изпълнението й след регистрацията в това им качество (чл. 65, ал. 2). Те ползват неплатен служебен отпуск до обявяване на резултатите. Според закона тази уредба не се отнася до министър-председателя и министрите, когато се кандидират за народни представители. Този законов текст (чл. 52, ал. 6 от ЗИНП) бе оспорван пред Конституционния съд, но последният не констатира противоконституционност[2].

Регистрираните кандидати и техните застъпници имат имунитет — не могат да бъдат задържани и привличани към наказателна отговорност, освен при заварено тежко престъпление. Имунитетът трае, докато те имат това качество (чл. 53, ал. 1 от ЗИНП)[3]. За същия период от време кандидатите за народни представители и техните застъпници имат качеството на длъжностни лица по смисъла на Наказателния кодекс.

4.2. Кандидати за общински съветници и кметове могат да издигат централните ръководства на политическите партии и коалиции, както и инициативен комитет от 3 до 5 избиратели, придружен с подписка на определен брой избиратели в подкрепа на независим кандидат. Законът предвижда различен изискуем брой според големината на общината или на кметството.

Кандидат за съветник може да бъде регистриран само в една листа на партия или коалиция, без право да бъде издигнат и като независим кандидат. Той обаче може да е и кандидат за кмет. В случай че бъде избран за кмет, отпада от листата за съветниците.

Кандидат за кмет може да е регистриран само в един изборен район, т.е. само за кмет на една община. Кандидат за кмет на район не може да е и кандидат за кмет на община и кметство (чл. 37 от ЗМИ).

Регистрацията на кандидатурите е пред общинската избирателна комисия в срок не по-късно от 30 дни преди изборния ден. Представя се предложението на партията или коалицията, или предложението на инициативния комитет, придружено с подписката на избирателите; заявление на всеки кандидат, че е съгласен; декларация, че кандидатът няма друго гражданство; свидетелство за съдимост (чл. 42 от ЗМИ). На местни избори изискване за внасяне на изборен депозит няма.

Всеки кандидат има право на застъпник във всяка секция. Кандидатите, които заемат държавна или общинска служба с ръководни функции, или са пряко служебно ангажирани в изборите, прекъсват изпълнението й след регистрацията си и излизат в платен служебен отпуск (чл. 47, ал. 1 от ЗМИ).

Всички кандидати от регистрирането им до обявяването на изборните резултати имат качеството на длъжностни лица по Наказателния кодекс. Лице, избрано за кмет, след прекратяването на мандата може да заеме предишната си длъжност в държавно предприятие, учреждение, търговско дружество с над 5% държавно участие (чл. 46 от ЗМИ).

5. Предизборна кампания

Това е период, непосредствено предхождащ изборния ден, който подлежи на особена правна уредба, имаща за цел да се постигне възможното равенство в шансовете на участващите кандидати. Теорията и практиката на изборите възприемат този период като политическо състезание за спечелване гласовете на избирателите, а не като борба между участващите кандидати. В условията на политически плурализъм (чл. 11 от КРБ) провеждането на предизборната кампания е от важно значение за упражняване на равното избирателно право и за произвеждане на честни и справедливи избори. Съвременното изборно законодателство традиционно отделя на предизборната кампания полагащо се място; уредбата съдържа следните принципи, валидни за всички видове избори:

— гражданите, партиите, коалициите, инициативните комитети, кандидатите и техните застъпници имат свобода на агитацията; тя се води само на български език;

— недопускане на предизборна агитация във военните поделения;

— агитационните материали се поставят на определени от кмета места, а на стени на сгради и огради — с разрешение на съответния собственик;

— не се допуска предизборна агитация от 24.00 часа преди изборния ден до 20.00 ч. в изборния ден;

— провеждане на социологически проучвания е допустимо само с разрешение на ЦИК, дадено най-малко 15 (10) дни преди изборния ден[4]; резултатите от проучванията се огласяват след обявяване края на изборния ден от ЦИК;

— предизборната кампания започва 30 дни преди и приключва 24 часа преди изборния ден.

Правото на достъп до националните средства за масово осведомяване е централен въпрос в подготвянето и протичането на предизборната кампания. Законът задължава ръководствата им да спазват принципите на равенство и обективност при отразяването на предизборните прояви (чл. 60, ал. 4 от ЗИНП).

Основен инструмент за постигане целите на предизборната кампания е законовата уредба на въпроса за източниците и разходите, допустими за участие в изборите. Принципното положение е, че предизборната кампания се финансира от два източника:

— средства на участващите партии, коалиции и независими кандидати;

— дарения.

Законът съдържа забрана за финансиране на предизборната кампания от търговски дружества с държавно или общинско участие над 5%, от чуждестранни физически и юридически лица, организатори на хазартни игри, религиозни институции, юридически лица с нестопанска цел, и от чуждестранни правителства и организации. Относно финансирането и отчетността на политическите партии вж. Раздел VII.

Законът съдържа и прагове за допустимите разходи в предизборната кампания. Ако се установи, че лице, избрано за кмет или съветник е ползвало за предизборна кампания средства в нарушение на посочения ред, по предложение на прокурора административният съд обявява избора за недействителен, а парите се присъждат в полза на държавата (чл. 70 от ЗМИ).

Законът задължава партиите, коалициите и инициативните комитети в 5-дневен срок след регистрацията за участие в изборите да представят в Сметната палата банкови сметки за приходите и разходите по обслужване на предизборната кампания (чл. 71, ал. 5 от ЗИНП, чл. 77 от ЗИЧЕПРБ). А след приключване на изборите в едномесечен срок от изборния ден участвалите партии, коалиции и инициативните комитети представят отчети в Сметната палата за набраните и разходваните средства (чл. 73 от ЗИНП, чл. 79 от ЗИЧЕПРБ, чл. 71 от ЗМИ).

6. Гласуване

Гласуването е лично (чл. 88, ал. 1 от ЗИНП). Извършва се с бяла бюлетина. Това положение е действащо за всички видове избори. Няколко години законовата уредба от 1990 г. насам предвиждаше цветни бюлетини за парламентарните избори, което само за себе си вече въвеждаше неравно третиране на партиите „с плътен цвят“ и на партиите „с линии“.

Освен, че е бяла, бюлетината на изборите за Народно събрание през 2005 г. за първи път в българската изборна история е „обща бюлетина по образец“, т.е. интегрална, съдържаща върху хартиения образец участващите кандидати от партии, коалиции и инициативни комитети. Бюлетината съдържа само определените от закона реквизити. Образецът се определя с решение на ЦИК. Предвид големия брой партии и коалиции законът предвижда, че в интегралната бюлетина на парламентарни избори се вписват само имената на първите трима кандидати от всяка листа на партия и коалиция, като задължава секционните комисии да изложат на видно място в изборното помещение издигнатите в района листи с подредените имена на всички кандидати. Бюлетината за гласуване в чужбина обаче не съдържа дори и имената на първите трима от всяка листа, нито независимите кандидатури (чл. 74, ал. 3, т. 5 от ЗИНП). Обяснението е в предвидения от закона начин за насочване и разпределяне на подадените в чужбина гласове при определянето на изборните резултати.

Отпечатването на бюлетините, както и всички други разходи за подготовка и за провеждането на всички видове избори, е за сметка на държавния бюджет[5]. Законодателството съдържа подробна уредба на облекчения при гласуването на лица с физически увреждания.

Подробна е уредбата и относно самия начин на гласуване. Избирателят гласува, като поставя в квадратчето срещу името на избраната от него партия или коалиция, или независим кандидат знак, изразяващ по еднозначен начин неговия вот (чл. 87, ал. 2 от ЗИНП). После сгъва бюлетината така, че да не се вижда отбелязаното маркиране; сгънатата бюлетина се подпечатва от член на комисията и избирателят я пуска в урната.

На избори за Европейски парламент всяка партия, коалиция или независим кандидат участва с отделна бюлетина. Бюлетините са бели и съдържат малко квадратче за поставяне на знак, отразяващ предпочитанието на избирателя за конкретен кандидат от листата (чл. 81, ал. 1, т. 3 от ЗИЧЕПРБ). Ако кандидат събере такива предпочитания и те представляват минимум 15% от подадените за тази листа гласове, той се изкачва с едно място нагоре в листата. Това положение „раздвижва“ листите на изборите за Европейски парламент и позволява на избирателите да избират не само листата, но и да влияят върху нейния персонален състав. В изборната практика при действието на КРБ това представлява новост, но подобна възможност избирателите в България са имали и през 1911 и 1912 г., като са изразявали предпочитанията си чрез задраскване на нежеланите кандидати.

На местни избори, след изменението на ЗМИ през 2007 г. (ДВ, бр. 63 от 2007 г.) гласуването е с общи бюлетини, т.е. интегрални за всеки вид избор (чл. 22а от ЗМИ).

След приключване на гласуването секционната комисия установява резултата от гласуването и го отразява в протокол. Законодателството съдържа подробна уредба на броенето на бюлетините, съставяне на протоколите, вкл. критериите за преценяване действителността на подадените бюлетини, за да се гарантират прозрачни честни избори. Отказ на член на комисията да подпише протокола не го прави недействителен. Извлечение от протокола на гласуването се поставя на видно място пред секцията.

Изборните книжа и материалите от парламентарните избори се съхраняват от областните администрации, а от местните избори — в общината, до следващите избори.

[1] Относно изборите за Народно събрание през 2005 г. вж. ДВ, бр. 38 от 2005 г. ↑

[2] Реш. № 10 на КС от 2001 г., ДВ, бр. 47 от 2001 г. ↑

[3] Реш. № 12 на КС от 2001 г., ДВ, бр. 50 от 2001 г. ↑

[4] Реш. № 4 на КС от 1997 г., ДВ, бр. 22 от 1997 г. ↑

[5] Реш. № 8 на КС от 2001 г., ДВ, бр. 44 от 2001 г. ↑

Изборни системи

1. Правна същност и предназначение

Голямото значение на изборите и на функциите, които се осъществяват чрез тях, изисква систематизиране и институционализиране. Това се осъществява чрез изборната система. Изборната система е подредена съвкупност от правни правила, конструкции и техники, при чието действие избирателите изразяват политическата си воля чрез гласуване, предназначено да конституира представителните органи на власт в държавата. Тези правила са конститутивни за подготовката и провеждането на изборите и за превръщането на резултатите им в мандати. Относно същността и елементите на изборните системи в конституционноправната теория са застъпвани различни становища в широка амплитуда, съобразно с особеностите на установената правна и представителна система в конкретната държава или наддържавна общност[1]. Въпреки голямото многообразие днес господства разбирането, че изборната система е съвкупност от правила, регулиращи изразяването волята на избирателите в подготовката и произвеждането на избори за държавни и местни органи, и превръщането на избирателския вот в представителни мандати[2].

Една балансирана изборна система, съдържаща и прилагаща принципите на всеобщо, равно и пряко избирателно право с тайно гласуване, е задължителна технология за установяване и поддържане на представителната демокрация. Най-малкото досега човешката цивилизация не е създала друга, по-ефективна и рационална технология за това.

Предпочитането на определен тип изборна система съдържа винаги два съществени въпроса за анализ и отговор:

В правно-технологичен аспект:

— Как да се намерят формулите и правните техники, които да осигуряват на управляваните най-добро представителство в органите на публичната власт, като по този начин ги асимилират в „управляващи“ и така се постига желаната идентичност между „управлявани“ и „управляващи“?

— Как да се постигне оптимална съразмерност между подадените гласове на избиратели и получени срещу тях мандати, и едновременно с това — стабилно правителство?

В политически аспект:

— Как да се постигне, така че в изборната система да намира точно отражение разделното упражняване на властта в държавата и едновременно с това да бъде насърчавана заинтересуваността на гражданите?

— Как изборната система да бъде задействана като мощен инструментариум за гражданско възпитание?

Прилагането на конкретна изборна система е в основата на представителната демокрация, защото чрез избори волята на суверенния народ определя легитимните представители, които упражняват контрол върху изпълнителната и съдебната власт и са отговорни пред избирателите при периодично провеждани дефинитивни избори.

Изборните системи са в сърцевината на демокрацията. Това е така, защото при спазването на посочените принципи, посредством предпочетената изборна система се извършва преработването на подадените избирателски гласове в представителни мандати, извършва се трансформация и организиране на множествената индивидуална политическа воля на суверенния народ чрез излъчването на легитимно народно представителство, разпределено в съответствие с изразената воля на избирателите. А това народно представителство дава живот и упражнява контрол върху държавното управление в условията на демокрацията и най-малкото се отчита пред народа на следващите избори.

Ядрото на всяка изборна система е принципът/начинът, по който съобразно с подадените за партии и кандидати избирателски гласове се постига разпределянето на парламентарните мандати между тях. Прилагат се основно два принципа — мнозинство и пропорция, и съответно на тях — два основни типа изборни системи: мажоритарна и пропорционална. Концептуално различията между тях произтичат от различното третиране на избирателската воля. С цел засилване предимствата и минимизиране недостатъците на тези два основни типа изборни системи, в световната, но особено в европейската практика са постигнати компромиси в комбинирането и съвместяването на двата принципа и като резултат са разработени и се прилагат различни варианти на трети тип изборна система — смесена система.

Всъщност няма предопределена уеднаквена класификация на изборните системи. Вътре в рамките на тези три основни типа — мажоритарна, пропорционална и смесена, днес правната теория констатира огромно многообразие в комбинирането на отделните детайли.

2. Мажоритарна система

2.1. Мнозинство и райони.

Името води своя произход от френската дума majorite — мнозинство. В парламентарната традиция на България системата е наричана още „мнозинствена“ или „висшегласна“[3]. Мнозинството е принципът, по който става разпределянето на парламентарните мандати между кандидати и партии съобразно подадените избирателски гласове. Мандатът се печели от кандидата, който е получил в решаващия рунд мнозинството, т.е. „повечето“ от подадените в изборния район действителни гласове. Мажоритарната система е единствено възможната изборна система в едномандатните райони.

Системата има далечна история. Възникнала е в средновековна Англия като система на „първия, оказал се избран“ (First Past the Post). Най-старият известен изборен закон в Англия е от средата на XV в.[4]. Днес различни варианти на мажоритарна система се прилагат във Великобритания, САЩ, Индия, Сирия, Тунис, Франция и др.

В България мажоритарна система е била въведена веднага след възстановяването на държавността, още в първия изборен закон (1880 г.). Тя действа до 1910/1912 г., когато е била заменена с пропорционална система. Мажоритарна система предвиждат и наредбите-закони в периода 1937–1944 г.

Решаващо значение за всяка мажоритарна система има образуването на изборните райони — в тях се формира мнозинството, което решава избора. Районите биват едномандатни и многомандатни. В повечето практикувани системи районите са едномандатни — в парламента се изпраща с мандат само един депутат; за мандата се състезават неограничен брой кандидати.

Едномандатният район отговаря на британския първообраз и на принципа „един човек — един глас“. Азбучно изискване на съвременното изборно право е изборните едномандатни райони да са равни (с минимално допустимо от закона отклонение). Това изискване трябва да осигури прилагането на друг, по-развит принцип — „един човек — един глас — една стойност“, т.е. принципът за равното избирателно право, който е conditio sine qua поп за гарантиране на справедливи и честни избори.

Но точно този принцип нерядко бива нарушаван чрез спекулативно прекрояване границите на изборните райони, което се прави с цел осигуряване на подкрепящи избирателски гласове в полза на управляващата политическа сила. Като нарицателно име за такава техника се използва известният от изборната история на САЩ термин джеримандъринг (gerrymandering)[5].

В някои страни — Тунис, Сирия, Кувейт, България (1880 г.) и др. се прилагат мажоритарни системи с многомандатни райони. Такива райони изпращат в парламента двама или повече депутати. В Европа мажоритарното избиране в многомандатни райони се практикува само на местни избори.

Как се определят тези „повече“ гласове? Прилагат се различни мнозинства за решаване на избора; в едър план те могат да бъдат сведени до два вида: относително и абсолютно. В рамките на едномандатния район при относителното мнозинство (plurality — англ.) изборите в района печели онзи кандидат, чиито гласове са повече от гласовете, получени за всеки един от другите кандидати поотделно.

Това мнозинство е просто. Действието му е винаги резултатно. Но едновременно с тези позитивни черти то може да доведе до сериозно негативно следствие — до непредставителност: възможно е гласовете, подадени за избрания, да представляват в района малцинство спрямо сбора от гласовете, подадени за всички други кандидати. Тези гласове, подадени за всички други кандидати, пропадат. Поради това свое действие мажоритарната система с относително мнозинство често бива наричана „система на изритване“ (Knock out system — англ.).

Абсолютно мнозинство (majority — англ.), т.е. повече от 50% от подадените гласове, се прилага във Франция, Монако и др. Преди години това мнозинство фигурираше като способ за превръщане на гласовете в мандати и в изборните закони на тогавашните социалистически страни в Централна и Източна Европа, без изобщо да имаше политически плурализъм и другите абсолютни атрибути на свободни и демократични избори, което обезсмисляше формалния запис в закона.

Избори с абсолютно мнозинство са на практика често нерезултатни — нито един кандидат не успява да събере повече от 50% от гласовете. Поради това се налага и вторична процедура. Най-често това е повторно гласуване (втори тур), което се провежда най-малко седмица по-късно. В него (в повечето случаи) участват само първите двама кандидати с най-добър резултат от първото гласуване; печели се с относително мнозинство (Франция). Познати са и други вторични процедури — т.нар. романска система (възможно издигане на нови кандидати във втория тур, когато решава относителното мнозинство; или „разширен втори тур“ с участие на тримата най-силни кандидати, при което решава също относителното мнозинство, и др.

2.2. Попълване на овакантен мандат.

В мажоритарните системи преобладаващата практика е частични избори за заемането на този мандат.

В някои страни (Франция) се практикува друга техника — предвижда се подгласник на титулярния кандидат още при издигането на кандидатурите. Това се преценява като по-консервативно, тъй като отразява положението към момента на произвеждането на изборите; но пък е по-пестеливо откъм средства и социална енергия.

Частичните избори безспорно са по-демократичният способ за запълване на овакантен мандат, но по-скъп и изискващ повече време и подготовка.

2.3. Предимства и недостатъци. Главно предимство на мажоритарните системи е личностният избор: гласува се за отделни кандидати, за личности. Налице е осезаемата връзка между избиратели и избираеми.

Друго безспорно предимство е простотата и разбираемостта на изборното състезание. Смята се, че при мажоритарния избор крайното решение е по-ясно и по-прозрачно, тъй като отсъства неизвестността за бъдещото правителство; изборът се превръща в решение за това кой да бъде управляващото мнозинство и кой — опозицията.

Но срещу тези предимства натежава най-същественият, органично присъщ на мажоритарния избор, недостатък — непредставителността: всички избирателски гласове, които са подадени не за печелившия, а за някой от другите кандидати, пропадат; те просто остават без представителство, ако не се предвиди коректив. При тези дадености избирателят, който иска реално да допринесе със своя глас за формирането на бъдещия състав на парламент и правителство, ще трябва да гласува за онзи от приемливите кандидата, който има реални изгледи да събере мнозинство. „Направи гласа си резултатен! Make your voice effective!“ — гласи насърчително известният британски предизборен лозунг.

Така „формулата на мнозинството“, като решаващ за мажоритарната система принцип, проявява концентриращо и интегриращо въздействие върху избирателите и обществото като цяло. Това въздействие бива преценявано както с голям плюс, така и с голям минус[6]. Привържениците на мажоритарния избор сочат интегриращото му действие като безспорно качество, осигуряващо работоспособен парламент и стабилно, в повече случаи — еднопартийно правителство.

И тъй като целта на всяка мажоритарна система е прякото легитимиране на правителството, мажоритарният избор с присъщото си действие предпазва, без да има нужда от „бариери“, срещу разцепването и разчленяването на политическите партии. И още едно съображение в полза на мажоритарните избори — частичните избори са сигурен барометър за настроението на избирателите.

Противниците на мажоритарната система обаче преценяват т.нар. интегриращо действие на системата като недостатък, който насърчава крайностите в поведението на избирателя — или апатия и политическа индиферентност, или ожесточена борба с непредвидими последици. Като недостатък се преценява и неизгодното положение на малките партии, както и неравната тежест на гласовете, произтичаща в повечето случаи от разликата в изборните райони.

3. Пропорционална система

Името идва от „пропорция“, т.е. отношение на две величини. Тук двете величини са подадените избирателски гласове и разпределените съобразно с тях депутатски мандати. Принципът, по който става това разпределяне, е пропорцията. Избраният по пропорционалната система парламент следва да представлява точна проекция на политическите сили в обществото, да дава „точна фотография“, „умалена картина“ на нацията, както се очаква да действа съотнасянето на подадените гласове към получените мандати.

Пропорционалната система си пробива път едва към края на XIX в. в Европа като отговор на налагаща се обективна необходимост за отразяване на извършващото се разслояване и усложняване на политическия живот. Цялостно изборната система е въведена за първи път в Белгия през 1893 г., по-късно в Дания — 1906 г., Швеция — 1909 г., и т.н. След Втората световна война пропорционалното избиране получава широко разпространение в Европа — Холандия, Норвегия, Австрия, Испания, Италия, Гърция, Турция, в Южна Америка, а след 1990 г. — и в Чехия, Естония, Латвия, Словакия, Словения, Румъния, Полша и др.

В България пропорционалната система, наричана още „съразмерна“[7]има дълги традиции и практика. Въвежда се постепенно първо на общински избори (1910 г.), после на парламентарни избори само Търновски и Пловдивски окръг (1911 г.), а от 1912 г. е действаща в цялата страна както за парламентарни, така и за общински избори на съветници.

3.1. Райони и кандидатни листи.

При пропорционалния избор районите са винаги многомандатни, т.е. те изпращат в парламента двама или повече депутати. Днес почти навсякъде изборните райони се формират съобразно със съществуващото административно-териториално деление. Това означава, че различните по големина изборни райони ще имат право на съответно различен брой мандати според числеността на населението.

Избирателите гласуват за партийни листи. Изключение представляват пропорционалните системи, при които се гласува за индивидуални кандидати, както е в системата на „единствения преносим глас“ — Single Transferable Vote (STV — англ.), практикувана в Ирландия и Малта). Логиката на изборите диктува правилото листите да съдържат толкова имена, колкото са мандатите в района; няма пречка да бъдат и по-дълги.

Практикуват се различни видове листи; разликата е в това дали избирателят може да размести имената в листата и така да изрази свои предпочитания. Преобладават „твърди листи“, при които избирателят няма право да променя първоначалното подреждане в листата. При т.нар. „свободни“, или „необвързани листи“ избирателят може да изрази предпочитания към отделни кандидати от една листа (българският Избирателен закон от 1912 г., Законът за избиране на членове на Европейския парламент от РБ, 2007 г.), чрез зачеркване, (Австрия, Италия) номерация или точкуване. При т.нар. „панашаж“ (panacher, фр. — украсявам, изпъстрям, смесвам) избирателят може да посочи предпочитани кандидати от различни листи и да ги смеси (Швейцария, Люксембург).

Всички тези начини на изразяване на предпочитания целят да направят пропорционалния избор по-личностен. Но те имат значение само за вътрешнопартийното разпределяне на вече спечелени от конкретната партийна листа мандати.

3.2. Бариери и бонуси.

Това са предвидени в закона формални прегради (бариери), или премии (бонуси) за печелившите. Присъщи са на пропорционалната система. Предназначението им е да се постигне интегриращ ефект; да се избегне раздробяването на гласовете като пречка за постигане обща воля за управление на държавата.

Най-често изборната бариера представлява изискване за постигане на определен процент от подадените действителни гласове: само политическа партия, която чрез своите партийни листи е успяла да събере гласове, които достигат този процент, има право да участва в разпределянето на мандатите съобразно подадените гласове. Освен процентната бариера, в някои страни (Германия, Австрия), като изборна бариера функционира и изискване за постигане на т.нар. „основен мандат“ — мандат от първичното разпределяне на подадените гласове.

Бариерите винаги са предвидени от законодателството. Тяхната роля може да бъде различна в зависимост от това на каква „височина/равнище“ законът е поставил бариерата — на национално или на районно равнище, както и от партийната система в страната.

Предпочитането на ниска бариера елиминира само много малки партии, което прави по-трудно изграждането на стабилно мнозинство в парламента. А когато е възприета висока бариера, партийната система е силно фрагментирана и съществена част от избирателите ще остават без представителство.

От 1990 г. насам в България на парламентарни избори се прилага 4% бариера на национално равнище за партии и коалиции (чл. 6, ал. 3 от ЗИНП).

Бонусите представляват мандати, подарени на най-успешните листи, преди общото разпределяне на мандатите да бъде извършено. Предназначението им е както при бариерите — да се постигне компактно мнозинство. В България законодателството за парламентарни избори 1922–1923 г. е предвиждало премия — прилагала се е на равнище околия; най-силната листа обира гласовете, подадени за партии, които не са стигнали прага (в случая избирателната квота), за да участват в разпределянето на мандатите.

3.3. Методи за превръщане на гласовете в мандати.

Най-важният елемент във всяка пропорционална система е методът, по който става пресмятането на гласовете и тяхното изразяване като мандати.

Прилаганите методи са различни, при това се прилагат варианти, както и комбинации. Преобладават два основни метода: методът на изборната квота и методът на делителя.

3.3.1. Първият е известен като метод на изборната квота. Теорията и практиката на изборите е обособила две основни групи: „фиксирани“ и „вариращи“ изборни квоти. „Фиксираната“ изборна квота представлява число — брой гласове, предвиден от закона, и еднакъв за всички изборни райони. Смята се, че недостатъкът на тази квота е в нейното приложение — възприемането на фиксирана изборна квота ще изключи a priori представянето на малките партии и с това — представителството на много избиратели. „Фиксирана“ изборна квота е практикувана във Ваймарската република в Германия (вж. Раздел V).

„Вариращата“ изборна квота се определя в нощта след изборите, т.е. когато е ясно колко са подадените действителни гласове. Прилагат се различни формули. Най-често прилаганата е на британския юрист и усърден радетел за пропорционална система във Великобритания Томас Хеър (1806–1891). Изчислява се изборната квота. Тя представлява определен брой гласове, при получаването на които се печели мандат в изборния район, т.е. това е „цената на мандата“ в конкретния изборен район. Получава се като общият брой на действително подадените гласове в района се дели на броя на мандатите, който се полага за този район; полученото частно представлява изборната квота. Колкото пъти изборната квота се нанася в броя на подадените за партийната листа гласове, толкова мандати в района печели тази листа. Така получаваната изборна квота е известна като „проста квота“, или квота на Хеър (Q = X : Y, където Q е изборната квота, X е броят действителни гласове и Y е броят на мандатите за раздаване). Недостатъкът на тази квота е, че не всички мандати успяват да бъдат разпределени и се налагат вторични процедури.

Затова на същата основа са разработени и други квоти, за да може повече мандати да бъдат раздадени още при първото разпределяне. Ако в знаменателя на метода на Хеър се прибави една единица, полученото частно е известно като квота на Хагенбах-Бишоф — швейцарски математик (1833–1910 г.):

Q = X : (Y + 1).

А когато към квотата на Хагенбах-Бишоф се прибави една единица, получената цялостна квота е известна като квота на X. Друп — британски юрист и математик (1831–1884 г.):

Q = X : (Y +1) + 1.

Прилагат се и други вариации на квоти.

3.3.2. Другият метод, наричан „метод на делителя“ е винаги резултатен — подадените за всяка партийна листа гласове се делят последователно на редицата от естествени числа (делители). Големината на получените частни решава разпределянето на мандатите. Този метод се свързва с името на белгийския математик Виктор Д’Ондт и е известен като метод на Д’Ондт.

Заслужава отбелязване, че до 1 май 2004 г. в 9 от държавите-членки на ЕС (Австрия, Белгия, Дания, Испания, Финландия, Франция, Великобритания, Холандия и Португалия), този метод се прилага при изчисляване резултатите от избори за Европейския парламент.

Голямото предимство на метода на Д’Ондт е, че разпределя всички мандати еднократно. Вторични процедури не са необходими. Като негов недостатък се отчита благоприятното му действие за големите партии.

За да бъде минимизиран този недостатък, са разработени и се прилагат сродни методи, които са модификации на метода на Д’Ондт:

— Методът Сент Лаге: делителят се състои от редицата тек числа: 1, 3, 5, 7, и т.н. Смята се, че дава по-добри възможности за представителство на малките партии.

— Модифициран метод Сент Лаге: първият делител е 1.4, после се продължава с тек числата. Също с добри възможности за малките партии.

— Датски метод: редицата на делителя е 1, 4, 7, 10… Смята се, че този метод е много благоприятен за малки партии.

Следват примери за прилагане на различни методи: Районът е 5-мандатен, т.е. следва да се разпределят 5 мандата. Участват 4 кандидатни листи, съответно на 4 партии. За всички листи са подадени общо 200000 гласа, от които: за партия А — 86000; за партия Б — 56000; за партия В — 38000; и за партия Г — 20000.

А. Метод на Хеър (метод на изборната квота)

Изборната квота = 200000 : 5 = 40000 гласа. Колкото пъти изборната квота се нанася в броя гласове, подадени за отделна листа, толкова мандата получава тази листа.

А получава 86000 : 40000 = 2,15 = 2 мандата

Б получава 56000 : 40000 = 1,4 = 1 мандат

В получава 38000 : 40000 = 0,95 = 0,95 мандата

Г получава 20000 : 40000 = 0,50 = 0,50 мандата

Дотук са раздадени 3 МАНДАТА: А има 2; Б има 1. Необходимо е вторично разпределяне. Как да се разпределят оставащите 2 мандата?

А.1. Метод на най-големия остатък

В и Г получават двата оставащи мандата.

Краен резултат: А — 2 мандат; Б, В и Г — по 1 мандат.

А.2. Метод на най-голямата средна

Използва се същият пример — по метода на Хеър първоначално са раздадени 3 мандата; остават незаети 2.

Те се разпределят, като за всяка листа се прибавя единица (1) в знаменателя на дробта, чийто числител са подадените за листата гласове, а знаменател — спечелените досега мандати; сравняват се получените частни. Тъй като ще се разпределят 2 мандата, процедурата се прави 2 пъти:

A = 86000 / (2 + 1) = 28666,6

Б = 56000 / (1 + 1) = 28000

В = 38000 / (0 + 1) = 38000

Г = 20000 / (0 + 1) = 20000

Най-голямото частно е 38000 — първият мандат от вторично раздаваните, се полага на В.

Същата процедура се прилага и за последния нераздаден мандат.

А = 86000 / (2 + 1) = 28666,6

Б = 56000 / (1 + 1) = 28000

В = 38000 / (1 + 1) = 19000

Г = 20000 / (0 + 1) = 20000

Най-голямото частно е 28 666.6. Последният нераздаден мандат се полага на А.

Краен резултат: А има 3 мандата; Б и В — по 1 мандат; Г-0.

Или по двата вторични коригиращи метода — „най-голям остатък“ и „най-голяма средна“ методът на Хеър даде различни резултати:

— по Хеър (най-голям остатък) — А има 2 м., Б, В и Г — по 1 м.

— по Хеър (най-голяма средна) — А има 3 м., Б и В — по 1 м. Г — 0 м.

Б. Метод на Хагенбах-Бишоф (Метод на коригирания знаменател).

Използва се същият пример: разпределят се 5 мандата между листите на 4 партии. Изборната квота тук се получава, като към квотата на Хеър се прибави в знаменателя единица:

200000 / (5 + 1) = 33333,3

Мандатите се разпределят по целите числа в частното.

А получава 86000 / 33333,3 = 2,58, т.е. 2 мандата

Б получава 56000 / 33333,3 = 1,68, т.е. 1 мандат

В получава 38000 / 33333,3 = 1,14, т.е. 1 мандат

Г получава 20000 / 33333,3 = 0,6, т.е. 0 мандат

Раздадени са 4 мандата. Последният мандат ще бъде разпределен, като се увеличи с единица (1) знаменателят в изборната квота:

Изборната квота = 200000 / (5 + 2) = 28571,42

А получава 86000 / 28571,4 = 3,01

Б получава 56000 / 28 571,4 = 1,96

В получава 38000 / 28571,4 = 1,33

Г получава 20000 / 28571,4 = 0,7

Най-голямото частно е 3,01. Последният мандат отива у партия А.

Краен резултат: А — 3 мандата, Б и В — по 1 мандат, Г — 0 мандати.

В. Метод на Д’Онт (метод на делителя)

А | Б | В | Г
(1) 86000 (1) | 56000 (2) | 38000 (4) | 20000
(2) 43000 (3) | 28000 | 19000 | 10000
(3) 28666 (5) | 18666 | 12666 | 6666
(4) 21500 | 14000 | 9500 | 5000

Сумите гласове, подадени за всяка от четирите партии, се подреждат една до друга и започва деление с редицата от естествени числа — това е делителят, поставен от ляво на изборните суми (1, 2, 3, 4, 5 и т.н.) Първият хоризонтален ред са частните, получени като изборната сума на всяка от партиите се дели на (1); вторият хоризонтален ред са частните, получени от делението на изборната сума за всяка партия, на (2) и т.н. Получават се колонки от частни (числа) „под всяка партия“. Сравняват се частните по големина. Най-голямото частно е 86000; то е в колонката на партия А — така партия А получава „мандат № 1“. Продължава се нататък. Следващото по големина частно е 56000; то е в колонката на партия Б — партия Б получава „мандат № 2“. Следващото по големина частно е 43000 — „мандат № 3“ получава партия А. Следващото по големина частно е 38000 — „мандат № 4“ получава партия В. Петото по големина частно е 28666 — „мандат № 5“ получава партия А. В колонката на партия А има три мандата, в колонката на Б — 1, в колонката на В — 1.

Краен резултат: А — 3 мандата, Б — 1 мандат, В — 1 мандат, Г — 0 мандата.

Налага се изводът, че възприемането на един или друг метод на изчисляване на изборните резултати в пропорционалната система или на комбинация от отделни методи предпоставя задълбочени аналитични проучвания за прилагането на изборните принципи и стандарти и за справедливо пропорционално превръщане на гласовете в мандати.

3.4. Попълване на овакантен мандат.

В пропорционалната изборна система тази операция се извършва бързо и икономично: мястото се попълва от следващия в кандидатната листа, обявен от компетентния орган (ЦИК) за избран. Той доизкарва започнатия мандат. Предимствата на тази пестелива процедура биват неутрализирани до известна степен с това, че напр. след 3 години кандидатът в листата вече не желае да стане депутат за кратко и така към края на легислатурата може да има незаети мандати.

3.5. Предимства и недостатъци.

Голямото предимство на пропорционалната система е нейната представителност, т.е. съразмерното трансформиране на избирателските гласове в мандати, вкл. представяне и на малките партии. С представителността е свързан принципът за справедливостта: всички гласове трябва да имат еднаква „бройна“ и еднаква „успешна“ стойност. Това е не само предимство, това е самата философия на пропорционалната система.

Пропорционалната система е и пестелива — при предсрочно овакантяване на мандат неговото заемане се осъществява с акта на обявяване за избран следващия по листата кандидат. При изчерпване на представената кандидатна листа мандатът остава незает. Пестеливостта е в това, че се избягват разходите и усилията по произвеждане на частични избори, какъвто е случаят при мажоритарната система.

Но пропорционалната система има и недостатъци. Първият от тях е, че избирателите гласуват не толкова за личности, а за партии, респ. за техните програми. Това означава, че една пропорционална система предполага съществуването на няколко партии с изградени структури и завършени програми за бъдещо управление на страната, и тясна зависимост на бъдещите депутати от партиите.

Пресмятането на изборния резултат е сложно. Известно е, че при една пропорционална система широката маса избиратели не познава формулата, по която става превръщането на гласове в мандати. Тя остава „зад завесата“, само като достояние на специалистите.

Друг недостатък, изтъкван като упрек, е че пропорционалният избор действа разединяващо, „разглобяващо“ върху обществото — избраният парламент трудно ще формира мнозинство, а още по-трудно — правителство. А формирането на работоспособни органи за управление принадлежи към предназначението на една изборна система. По правило при прилагане на пропорционална система преобладават коалиционни правителства. На тази основа противниците на пропорционалния избор подчертават, че смисълът на една изборна система не е във филмирането на общественото мнение, а в избиране на добре функциониращи парламент и правителство, почиващи върху свободния вот на избирателите.

4. Смесена система. Предимства и недостатъци

В световен мащаб изборноправната теория все още не е дала ясен и категоричен отговор на въпроса кой от двата главни типа изборни системи е по-добър. Мажоритарните системи са прости и резултатни, но непредставителни — всички подадени не за печелившия кандидат гласове остават без представителство и пропадат. Този нежелан резултат не е присъщ на пропорционалните системи. Но при тях се губи личностният момент — гласува се преди всичко за партийни листи.

В търсене на най-добрата изборна система, в Европа между двете световни войни се появява трети тип изборна система — смесена. Правят се опити за комбиниране на черти от едната и другата система, за взаимно неутрализиране на техни недостатъци. В резултат на такова комбиниране днес се прилагат различни смесени изборни системи в Германия, Мексико, Ирландия, Малта, Сенегал, Япония, Албания, Литва, Русия и др.

Смесена бе системата, по която се проведоха изборите за Велико народно събрание в България през 1990 г. Накратко относно някои действащи смесени системи:

Германия — изборната система е известна като „персонизирана пропорционална система“. Тя е комбинация между пропорционалния принцип и личностния избор. В тази комбинация обаче ясно и определено превес има пропорционалният принцип. Мажоритарният елемент има ролята само на коректив. Гласът на избирателя е „раздвоен“. Той гласува със своя „първи“ и „втори“ глас. С първия си глас гласува за индивидуални кандидати, избирани в едномандатни райони по мажоритарен принцип: гласува за личности. С втория си глас избирателят гласува за една от партийните листи, издигнати в отделните провинции (федерално държавно устройство, вж. Раздел III).

На национално равнище се сумират гласовете, подадени за всяка отделна партия по всички нейни листи в отделните провинции. Пресмятането става по метода Хеър/Нимайер, който по своята същност представлява развита формула на метода Хеър. На национално равнище става разпределяне на всички парламентарни мандати, пропорционално на подадените в цялата страна гласове. Има и изборна бариера: право на парламентарен мандат има само партия, която е успяла да събере поне 5% от гласовете, подадени в цялата страна, или поне 3 мажоритарно спечелени индивидуални мандата. Спечелените от всяка партия национални мандати се разпределят после вторично между листите на същата тази партия, издигнати в отделните провинции. А спечелените от същата партия индивидуални мандати в мажоритарните райони се приспадат от броя на национално спечелените мандати, като първите места в листите се заемат по право от печелившите индивидуални кандидати, издигнати от същата партия.

Така определящо и водещо значение в тази германска изборна система има пропорционалният избор по партийни листи, а мажоритарното избиране само експонира фаворитите на тези политически партии[8].

Предимство на този начин на разпределяне е, че прави възможно мажоритарното персонализиране на част от народните представители, при което обаче разпределянето на мандатите остава пропорционално. Освен в Германия тази система е прилагана за кратко в Естония (1992) и в Нова Зеландия (1993).

Но тя има и недостатъци: преди всичко нейната сложност като конструкция. И още нещо — рискът от манипулации, на който правната теория обръща внимание: „… в тази система, в която избирателят има два гласа нищо не може да попречи на една партия да не номинира свои кандидати в едномандатните райони, а да им позволи да се кандидатират там като независими… В този случай партията на практика ще получи по-голям брой преки мандати и в същото време ще се ползва от максимума на установения механизъм“[9].

В Мексико избирателят също гласува с два гласа. Депутатските места в Долната камара са 500. С първия си глас избирателят гласува за избирането на 300 депутати — решаващо е относителното мнозинство в едномандатни райони. С втория си глас избира 200 депутати по пропорционален принцип, при което партиите участват със свои листи в петте многомандатни района. Бариерата тук е 2%. Смята се, че в мексиканската система превесът е категорично в полза на мажоритарния принцип, а пропорционалният елемент допринася за осъществяването на популярните думи на първия мексикански президент Ф. Мадеро за резултатна и дефинитивна изборна система: „Ефективно изборно право, без повторно избиране“.

Изборната система в съвременна Унгария принадлежи към най-сложните прилагани смесени системи. Системата протича на три равнища. Първото е мажоритарно — изборът е за 176 места; на това равнище се гласува за индивидуални кандидати в едномандатни райони. Второто равнище е пропорционално. Изборът е за 152 места; гласува се в многомандатни райони по партийни листи. Третото равнище представлява заемането на 58 компенсаторни мандата по национални партийни листи. Решават т.нар. остатъчни гласове, неизползвани при първото и второто равнище. Важен момент в тази система е, че за да се участва на по-горно равнище, трябва да е постигнат известен успех на предишното равнище.

Австралия, Ирландия и Малта са тясно свързани с британските правни и политически традиции. Прилаганите в тях изборни системи са били възприети с цел коригиране недостатъците на класическата британска мажоритарна система. Обединяваща черта при изборните системи на Австралия, Ирландия и Малта е стремежът за спасяването на пропадащите гласове; целта е тези гласове да не остават без представителство, а да бъдат използвани и прехвърляни към гласовете, подадени за други кандидати, които имат шанс да постигнат необходимото мнозинство (Австралия) или необходимата изборна квота (Ирландия, Малта). Избирателят поставя поредни номера пред отделните кандидати, вписани в бюлетината. Резултатите от избора се формират съобразно с така изразените „първи“, „втори“ и т.н. избирателски предпочитания.

В Австралия това алтернативно гласуване е на базата на мажоритарния избор; системата е известна като алтернативно гласуване (alternative vote — англ.).

Прилаганата в Ирландия и в Малта изборна система е на базата на пропорционалния избор. Известна е като „система на единствения преносим глас“ (single transferable vote — англ.).

Предимствата на смесените изборни системи са постоянен предмет на дискусии, особено когато става дума за реформа в действащата изборна система. Нещо повече, в такива случаи се констатира като обща тенденция въвеждането на определен тип смесена система да се дебатира като панацея. Обяснението за това е, че в смесената система се въплъщава мултифункционалността на изборните системи въобще. Едновременно с това обаче, на всяка смесена система е присъщо като правило срещането на противоречиви решения и конструкции, което не е желан ефект. Тогава се търси средно решение или превес на някои от компонентите.

Като предимство на смесените системи се отчита тяхната способност да уравновесяват промените в представителството, в селекцията и в пренасянето (или не) на доверие, за разлика от чисто пропорционалните или чисто мажоритарните системи, т.е. да се прилага една „добре темперирана“ изборна система.

Недостатъците на всички смесени изборни системи обобщено могат да бъдат сведени до тяхната сложност. Те често съдържат процедури, които накърняват резултатите от прякото гласуване с цел или да изключат гласове от представителство въобще (бариери), или напротив — да увеличат тежестта на други гласове (бонуси за водещата партия). Тогава избирателят, който е затруднен да разбере сложността на пресмятането, ще бъде още по-затруднен да приеме изборния резултат в несъответствие с подадените гласове. Така че главният недостатък на смесените системи се проявява в усещането у обикновения избирател за алиенация относно действието на изборната система, за която, като не я разбира, заключава, че е манипулирана от политиците.

Към тази трудност във възприемането и разбирането на смесената система се прибавя и структурата на самото смесване. Комбинирането на отделните елементи трябва да бъде направено в определена поредност и приоритет; в противен случай системата може да блокира и нейното действие — парализирано.

От този кратък преглед на предимствата и недостатъците се налага изводът, че когато се предприема въвеждане на смесена изборна система, то трябва да бъде предхождано от задълбочена професионална разработка с ангажиране на държавните институции, и преди всичко — предхождано от широк обществен дебат, за да може смесената система — прозрачна и разяснена, да бъде разбрана, възприета и с това — легитимирана.

5. Критерии за предпочитане на една или друга изборна система

Как се оценява една изборна система? Без съмнение — по нейния ефект. ДОБРАТА ПРАКТИКА оставя предпочитанието на конкретната изборна система свободно, стига да се изпълняват европейските стандарти в изборната материя.

В стремежа да се пребори със скептицизма за това, че добра изборна система въобще не може да бъде създадена („Всичките са маскари!“), както и да не се потъва в безкрайността на релативизма, съвременната правна теория е възприела функционалния подход: чрез изясняване и експониране на функциите на изборните системи да се предостави на законодатели и политици богат и надежден материал за съставяне на желаната изборна система съобразно поставените цели и задължително в съответствие с принципите на европейското изборно наследство[10].

Основните функции на една изборна система са: да определя модуса на гласоподаването, начините, по които избирателят може да изрази своите политически предпочитания, да предоставя методите за превръщането на избирателските гласове в мандати. Така изборната система структурира решението на избирателите и се постига изразяването на воля относно управлението на обществото. От това волеизявление произтича работоспособната политическа воля като фундамент и двигател на демократичната държава. Следователно „добрата изборна система“ трябва да предостави готова уредба (съвкупност от правила и възможни решения) за целия изборен процес — от гласоподаването до определянето на резултатите.

Правната теория и изборната практика предлагат различни класификации за основните функции на една изборна система; обобщено те могат да бъдат сведени до:

— представителство;

— селекция;

— инвеститура.

Без съмнение първата функция — осигуряването на народното представителство, е водещата; всъщност тя дава името на самата „представителна система“.

Но без адекватната реализация на втората функция — селекцията на хората в управлението на държавата, представителната функция губи от своя смисъл.

А след като избирателите са излъчили своите представители и с това са направили тяхната селекция за бъдещото управление на държавата, това управление ще бъде легитимно и ще управлява само ако е снабдено с доверието на народа, инвестирано чрез изборите.

Упражняването на трите главни функции на всяка изборна система е мощен градивен фактор в съвременната демократична конституционна държава. Затова всяка изборна система, която осигурява осъществяването на тези главни функции и с това — осъществяването на принципите на европейското изборно наследство, може да бъде „добрата изборна система“, със своите акценти и нюанси.

Основните типове системи имат както своите предимства, така и своите недостатъци, които биват осветявани различно в зависимост от това коя от функциите на изборната система в конкретния случай е на преден план.

Многообразието е огромно, който факт сам за себе си представлява силно свидетелство за високата степен на развитие на демократичната държава. В това многообразие на изборни системи се проявява легитимността на демократичната власт. А що се отнася до трудностите, възникващи при избора на конкретна система, заслужава да се припомнят думите на именития френски юрист и политик П. П. Роайе-Колар (1763–1845) „Един изборен закон — та това е цяла конституция!“.

[1] Тази дефиниция се възприема като „широкото“ понятие за изборна система — Scepis, Giovanni, I sistemi elletorali, Empoli, 1955, p. XXI. А „тясното“ понятие се свежда до „процедура, по която от избирателските гласове се излъчват народните представители“. — Diederich, Nils. Empirische Wahlforschung. Koln 1965, S. 3. ↑

[2] Nohlen, D. — In: Die Wahl der Parlamente, В. I Europa, Berlin 1969, S. 28–31. ↑

[3] Киров, Ст. Мнозинствена и съразмерна изборна система. — Демократически преглед, 1906, № 6–7. ↑

[4] Loewenstein, К. Staatsrecht…, S. 93. ↑

[5] Gerrymandering — историята е следната: в 1812 г. губернаторът на щата Масачузет Елбридж Джери от Демократическата партия, упражнявайки правомощието си да образува изборните райони, прави такова прекрояване, че електоратът на Републиканската партия се оказва разпръснат в различни райони и кандидатите на същата партия остават в малцинство. Картата на изборните райони имала странен вид — в печата я оприличили на саламандър, вид гущер. В комбинация с името на губернатора Джери такова образуване получило името от „саламандъринг“ — „джеримандъринг“. Днес случаите на спекулативно прекрояване могат да бъдат сведени до две фигури: или малцинството бива обхванато в няколко района, където печели с голям процент; или очертаването е такова, че малцинството не може никъде да спечели.

Има и „естествен gerrymandering“ (М. Дюверже) — без целенасочени действия, а просто част от населението е концентрирано в определени райони или пък една партия има разпръсната в цялата страна подкрепа, която не й стига дори за едно място. ↑

[6] Duverger, М. L’Influence des systèmes électoraux sur la vie politique, A.

Colin, 1955, p. 14–28; Loewenstein, K. Verfassungslehre…, S. 279. ↑

[7] Киров, Cт. Мнозинствена и съразмерна изборна система. — Демократически преглед, 1906, № 6–7. ↑

[8] Schreiber, W., Wahlkampf, Wahlrecht und Wahlverfahren. — In: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der BRD, des Gruyter, 1989, S. 414–419. ↑

[9] Martin, Р, Les systèmes électoraux et les modes de scrutins, Montchrestien Clefs politique, 1097, p; 87. ↑

[10] Rae, Douglas. W., The Political Consequences of Electoral Law, Yale,1967, p. 14. ↑

Изборни системи в България от 1990 г. насам

Непосредствено след възстановяването на модерната българска държава през последните десетилетия на XIX в. в България е възприета мажоритарна система с многомандатни райони (1880 г.). Заслужава да се подчертае, че много скоро след възстановяването на суверенитета си България съумява да следва най-прогресивните световни тенденции в изборното право, преодолявайки вековна изостаналост. Българската правна теория (Стефан Киров, Борис Вазов и др.) подхваща на страниците на сп. „Демократически преглед“ пространна дискусия за изборното право и системи, която постига особен интензитет през 30-те години на XX в.

Впрочем, България е между първите страни в света, които въвеждат пропорционална система; това става в периода 1910–1912 г. Оттогава пропорционални изборни системи, в различни варианти, функционират като силен фактор в политическия живот на страната до 1934 г., когато неотменните участници в пропорционалното избиране — политическите партии, биват забранени.

След Втората световна война свободни и плуралистични избори в България има недълъг период от време. Установяването на тоталитарен режим по съветски образец прави неуместен политическият плурализъм и изборните системи като институт на демокрацията. В края на 40-те години на XX в. в България, както и в другите източноевропейски страни, вече се произвеждат „избори“ с един кандидат, завършващи с резултат 99% в полза на управляващата партия.

В рамките на демократичните промени от 90-те години на XX в. изборното право и изборните системи в Източна Европа се доказаха като мощен фактор с легитимиращи и канализиращи функции. През юни 1990 г. в България се проведоха избори за Велико народно събрание, което трябваше да изработи и приеме конституция; изборите се проведоха по смесена система. През октомври 1991 г. се проведоха избори за 36-то Народно събрание (редовен парламент) по пропорционална система с участие и на независими кандидати. По същата изборна система се проведоха изборите за Народно събрание и през 1994, 1997, 2001 и 2005 г. През май 2007 г. се проведоха първите избори за членове на Европейския парламент от Република България — по пропорционална система с национални листи.

1. Изборна система за Велико народно събрание 1990 г.

1.1. До 1990 г. в историята на България няма аналог на смесена изборна система. Как се стигна до нейното предпочитане? След дълги дискусии на Националната кръгла маса в първите месеци на 1990 г. (вж. Раздел IV). Тогава мненията се застъпваха и за двата главни типа изборни системи: мажоритарната и пропорционалната. И както в световен мащаб изборната теория и практика не се е произнесла категорично в полза на някоя от двете системи, така и Националната кръгла маса не можа да се обедини около една от двете; Изходът от продължителното обсъждане бе намерен в смесена система, представляваща експериментиране на двете системи, независимо една от друга, но все пак в общата рамка на една смесена система. По този начин бе направена началната идентификация и бе тествана сегментацията на обществото.

С какво приложената през 1990 г. смесена система привлече вниманието на специалисти и наблюдатели, въпреки че незаслужено остана извън вниманието на българската правна наука? Със своята оригиналност и простота. Самото смесване на мажоритарни и пропорционални елементи беше ново и оригинално. Смесването е механично; в него няма преливане и зависимост между двата елемента, което е присъщо на други познати смесени системи. Концепцията на системата, развита в приетия Закон за избиране на Велико народно събрание (ЗИВНС), може да бъде обобщено формулирана по следния начин: двата принципа — мажоритарен и пропорционален, са еднакво и поравно застъпени — Великото народно събрание е от 400 народни представители; 200 от тях се избират мажоритарно в едномандатни райони и 200 — пропорционално по партийни листи в многомандатни райони. Това означава, че върху една и съща територия, т.е. върху националната територия, веднъж се осъществява мажоритарният избор за половината мандати, и втори път — пропорционалният избор за другата половина. Двата избора „се наслагват“ един върху друг, без да си пречат. Избирателят разполага с два гласа: за мажоритарния и за пропорционалния избор.

Възниква въпросът защо все пак тези две части — мажоритарна и пропорционална, след като протичат независимо, принадлежат към една система? Налице ли са основания те да се третират като система? Отговорът е „да“ и основанията са в следните свързващи точки:

а) Едно и също лице може да се кандидатира както в един едномандатен район (мажоритарно), така и в една партийна листа в многомандатен район (пропорционално). Никой не може да фигурира в повече от една партийна листа; във всички 28 многомандатни райони партийните листи съдържат различни имена на кандидати. Когато същото лице, кандидатирало се едновременно и в едномандатен, и в многомандатен район, е избрано и на двете места, то трябва да се откаже от едно от тях. Това положение не е изрично уредено в закона, но имплицитно се съдържа в концепцията за смесената изборна система и най-вече — в принципа на представителната демокрация „един човек — един мандат“; Логично е кандидатът да се откаже от многомандатния район, което ще позволи на партията, която е издигнала листата, „да вкара“ следващия по листата кандидат.

б) Образуването на изборните райони бе направено така, че малките, т.е. едномандатните райони, да влизат точно по границите на големите, т.е. многомандатните райони. Това направи възможно избирателите да дадат двата си гласа в една и съща изборна секция, което заслужава да бъде преценено като съществено улеснение. Секционната комисия разпределя подадените мажоритарни и пропорционални бюлетини съответно към едномандатните и към многомандатните районни комисии. При смесената система от 1990 г. районните комисии са два вида — едни за едномандатните райони, и други — за многомандатните райони.

в) Всеки избирател разполага с две бюлетини, които следва да използва за своите два гласа, и по този начин да изрази политическата си воля по два начина: мажоритарно и пропорционално; така той може да избира между личности и между партии.

В едномандатните райони избора печели кандидатът, за когото са подадени повече от половината действителни гласове, т.е. печели се с абсолютно мнозинство (повече от 50%), при условие, че са гласували повече от половината избиратели в района. Следователно, за да бъде излъчен победител в мажоритарния избор, трябва да са налице кумулативно две изисквания: абсолютно мнозинство на действително подадените гласове, и кворум на участие на правоимащите избиратели в района повече от 50 процента. Ако едно от двете условия отсъства, в срок от една седмица се провежда втори тур на изборите като коректив. На втория тур се печели вече с относително мнозинство, т.е. с гласове „повече“.

Пропорционалният избор се проведе в 28 многомандатни изборни райони, вариращи по големина между 4-мандатни и 26-мандатен район. Предвидена бе изборна бариера 4%: право на участие в разпределянето на 200-та пропорционални мандати имаха само партии и коалиции, които са събрали в цялата страна избирателски гласове за своите листи, представляващи 4 или повече процента от всички подадени действителни гласове в страната.

1.2. При пропорционалните избори най-важен е въпросът за метода, по който се изчисляват резултатите и по който се реализира пропорцията между гласове и мандати. Но ЗИВНС не съдържа изрична уредба на такъв метод, а изрично предвижда, че всяка партия или коалиция получава места, пропорционално на подадените за нея действителни гласове, съобразно с методика на изчисляване, утвърдена от Централната избирателна комисия. Така законът тогава възложи на Централната избирателна комисия, в конституционноустановния двумесечен срок за подготовка на изборите, да изработи такава методика. Това бе направено. Методиката бе публикувана в „Държавен вестник“ (бр. 46 от 1990 г.). По нея бяха определени резултатите от пропорционалната част при изборите за Велико народно събрание през 1990 г.

Тази методика е органична част на действащото изборно право; съдържа оригинални и творчески елементи, с доказана ефективност през изминалите избори. Методиката съобразява три водещи принципа: а) разпределянето на национално равнище (4-процентовата бариера), б) предварително установения брой мандати, полагащ се за всеки изборен район; в) регистрирането на партийните листи на равнище изборни райони, а не на национално равнище. От математиката и от практиката по прилагане на пропорционални системи е известно, че в по-големите изборни райони по правило се получава по-справедлива пропорция между гласове и мандати. Когато изборният район е по-малък, т.е. изборът е за по-малък брой мандати, в по-малка степен може да се получи съответствие между гласове и мандати за отделните партии. На практика при прилагането на пропорционалната система в 4, 3 или 2-мандатни райони, при участието на много партии, остават много неоползотворени гласове. По този начин пропорционалната система, прилагана в малки райони, се превръща на практика в мажоритарна система, т.е. тя изменя своята природа и представителния си характер.

Немалка част от формираните в 1990 г. изборни райони бяха малки, и за тях бе възможно да се получи такова нежелано отклонение от пропорционалния характер на изборната система. Ето защо съображенията за справедливо пропорционално разпределяне заложиха в методиката принципното положение, че разпределянето на 200-те мандата се извършва на национално равнище върху „общите партийни суми“, т.е. спрямо действителните гласове, подадени за всяка партия в рамките на цялата страна.

Разпределянето на национално равнище е определящо начало в приетата методика. Но тя отчита и законовото изискване във всеки изборен район да бъдат заети полагащият му се брой мандати, като при това те бъдат разпределени съобразно успеха на издигнатите в същия район партийни листи. Разпределянето на национално равнище обикновено предполага наличието на национални партийни листи. Но законодателството не предвижда национални листи на отделните партии, а изисква от партиите да издигат листи в изборните райони. При това положение налице се явява необходимост от вторично разпределяне, при което мандатите, завоювани от една партия в рамките на цялата страна, следва да бъдат разпределени върху листите на тази партия в отделните изборни райони, т.е. налага се персонализация на мандатите по райони.

Съчетавайки тези трудно съвместими законови положения и съобразявайки принципните изисквания на пропорционалното избиране, методиката предвижда два етапа в разпределянето на парламентарните мандати:

1) разпределяне на мандатите на национално равнище;

2) персонализиране на мандатите, получени от всяка партия на национално равнище, между листите на тази партия, издигнати в отделните изборни райони.

Както националното, така и вътрешнопартийното разпределяне се изчислява по метода на Д’Ондт. Главно предимство на този метод е, че той е винаги резултатен — разпределя мандатите наведнъж, без остатък. Той е силно застъпен в изборната история на България от първата половина на XX в.

Методиката ще бъде илюстрирана със следния пример: 25 мандата за разпределяне. Участват пет партии — А, Б, В, Г и Д. Страната е разделена на 6 изборни района с различен брой мандати за избиране — Р1 (7 м.), Р2 (5 м.), РЗ (4 м.), Р4 (4 м.), Р5 (3 м.) и Р6 (2 м.) — общо 25 мандата. Във всеки район партиите имат свои листи, за които са подадени гласове, както следва:

| А | Б | В | Г | Д | Общо
Р1 (7 м.) | 700000 | 600000 | 320000 | 60000 | 20000 | 1700000
Р2 (5 м.) | 550000 | 550000 | 50000 | 20000 | 30000 | 1200000
РЗ (4 м.) | 400000 | 450000 | 105000 | 20000 | 25000 | 1000000
Р4 (4 м.) | 350000 | 300000 | 120000 | 50000 | 80000 | 900000
Р5 (3 м.) | 250000 | 150000 | 180000 | 100000 | 20000 | 700000
Р6 (2 м.) | 150000 | 50000 | 125000 | 110000 | 65000 | 500000
Общо
25 м. | 2 400000 | 2 100000 | 900000 | 360000 | 240000 | 6000000

I. Сумират се гласовете, подадени за всяка отделна партия във всички райони — получава се „обща партийна сума“. Тези суми се подреждат една до друга и се делят последователно на редицата от цели числа 1, 2 и т.н. Делението продължава, докато се достигне частното, на което се присъжда последният мандат (в случая 25-и). Прави се сортиране на частните от по-големи към по-малки, т.е. прилага се методът на Д’Ондт.

| А |  | Б |  | В |  | Г | Д
1 | 2400000 | /1/ | 2 100000 | /2/ | 900000 | /5/ | 360000 /14/ | 240000 /22/
2 | 1200000 | /3/ | 1 050000 | /4/ | 450000 | /11/ | 180000 | 120000
3 | 800000 | /6/ | 700000 | /7/ | 300000 | /17/ | 120000 | 80000
4 | 600000 | /8/ | 525000 | /9/ | 225000 | /25/ | 90000 | 60000
5 | 480000 | /10/ | 420000 | /12/ | 180000 |  | 72000 | 48000
6 | 400000 | /13/ | 350000 | /15/ | 150000 |  | 60000 | 40000
7 | 342857 | /16/ | 300000 | /18/ | 128571 |  | 51429 | 34286
8 | 300000 | /19/ | 262500 | /21/ | 112500 |  | 45000 | 30000
9 | 266667 | /20/ | 233333 | /24/ | 100000 |  | 40000 | 26667
10 | 240000 | /23/ | 210000 |  | 90000 |  | 36000 | 24000
11 | 218182 |  | 190909 |  | 81818 |  | 32727 | 21818
12 | 200000 |  | 175000 |  | 75000 |  | 30000 | 20000

Мандат № 1 се присъжда според най-голямото частно 2400000; то е в колонката на партия А. Мандат № 2 се дава на второто по големина частно — 2 100 000, намиращо се в колонката на партия Б. Така се процедира до разпределянето на 25-ия мандат.

Крайният резултат от разпределянето на национално ниво е: партия А има 10 мандата (№ 1, 3, 6, 8, 10, 13, 16, 19, 20, 23); партия Б има 9 мандата (№ 2, 4, 7, 9, 12, 15, 18, 21, 24); партия В има 4 мандата (№ 5, 11, 17, 25); партия Г има 1 мандат (№ 14) и партия Д има 1 мандат (№ 22). С това решаващото разпределяне между партиите на национално равнище приключва.

II. Следва персонализацията, т.е. връщането на мандатите по райони. Предмет на разпределяне са мандатите, спечелени от всяка партия на национално равнище; то се извършва между листите на тази партия, издигнати в отделните райони, според подадените за тези листи гласове. Спазват се следните изисквания:

— партията връща мандати само в райони, където е издигнала листа;

— във всеки район се разпределят толкова мандати, колкото е броят на мандатите по решението на ЦИК, минус спечелените в този район независими мандати (ако има такива);

— сумата от „върнатите“ мандати на партията трябва да отговаря на броя мандати, завоюван от тази партия на национално равнище.

Сумите гласове, получени от партията във всеки район, се подреждат една до друга и спрямо тях отново се прилага методът на Д’Ондт. Делението продължава, докато се достигне X мандат, отговарящ на броя мандати, завоюван от тази партия на национално равнище.

Партия А

| Р1 |  | Р2 |  | РЗ |  | Р4 | Р5 | Р6
1 | 700000 | /1/ | 550000 | /2/ | 400000 | /3/ | 350000 /4/ | 250000 /7/ | 150000
2 | 350000 | /5/ | 275000 | /6/ | 200000 | /9/ | 175000 | 125000 | 75000
3 | 233333 | /8/ | 183333 | /10/ | 133333 |  | 116667 | 83333 | 50000
4 | 175000 |  | 137500 |  | 100000 |  | 87500 | 62500 | 37500

Партия А получава по 3 мандата в първи и втори район, 2 мандата в трети район и по 1 мандат в четвърти и пети район; общо 10 мандата.

Партия Б

| Р1 |  | Р2 |  | РЗ |  | Р4 | Р5 | Р6
1 | 600000 | /1/ | 550000 | /2/ | 450000 | /3/ | 300000 /4/ | 150000 | 50000
2 | 300000 | /5/ | 275000 | /6/ | 225000 | /7/ | 150000 | 75000 | 25000
3 | 200000 | /8/ | 183333 | /9/ | 150000 |  | 100000 | 50000 | 16667
4 | 150000 |  | 137000 |  | 112 500 |  | 75000 | 37500 | 12500

Ако при делението се получат равни частни, мандатът се присъжда на по-горния ред. Пример са мандат № 4 и мандат № 5[1].

Партия Б получава по 3 мандата в първи и втори район, 2 мандата в трети район и 1 мандат в четвърти район; общо 9 мандата.

Партия В

| Р1 |  | Р2 | РЗ | Р4 | Р5 | Р6
1 | 320000 | /1/ | 50000 | 105000 | 120000 | 180000 /2/ | 125000 /4/
2 | 160000 | /3/ | 25000 | 52500 | 60000 | 90000 | 62500
3 | 106667 |  | 16667 | 35000 | 40000 | 60000 | 41667
4 | 80000 |  | 12500 | 26250 | 30000 | 45000 | 31250

Партия В получава 2 мандата в първи район и по 1 мандат в пети и шести район; общо 4 мандата.

Партия Г

| Р1 | Р2 | РЗ | Р4 | Р5 | Р6
1 | 60000 | 20000 | 20000 | 50000 | 100000 | 110000 /1/
2 | 30000 | 10000 | 10000 | 25000 | 50000 | 55000

Партия Г получава 1 мандат в шести район; общо 1 мандат.

Партия Д

| Р1 | Р2 | РЗ | Р4 | Р5 | Р6
1 | 20000 | 30000 | 25000 | 80000 | /1/ 20000 | 65000
2 | 10000 | 15000 | 12500 | 40000 | 10000 | 32500

Партия Д получава 1 мандат в четвърти район; общо 1 мандат.

Получава се следното разпределение по изборните райони:

Райони | Р1 | Р2 | РЗ | Р4 | Р5 | Р6
Мандати по вторичното разпределение | 8 | 6 | 4 | 3 | 2 | 2
Мандати по Решението на ЦИК | 7 | 5 | 4 | 4 | 3 | 2
Разлика | + 1 | + 1 | 0 | — 1 | — 1 | 0

Констатира се очакван феномен: „препълване“ (Р1 и Р2), но и „непопълване“ (Р4 и Р5), т.е. партиите са върнали повече, респ. по-малко мандати в тези райони, като се има предвид, че за всеки район броят мандати е предварително определен с Решение на ЦИК. Тук методиката съдържа интересно и оригинално решение:

1. Пристъпва се към попълване на всеки непопълнен район поотделно. Търси се най-голямото частно, на което не е присъден мандат в този район. Според това в чия партийна колонка се оказва това най-голямо частно, разпределението продължава само между листите на тази партия, издигнати в различните райони.

2. Търси се препълнен район, в който тази партия има своя листа.

3. Извършва се следното прехвърляне: от препълнения район мандатът, присъден срещу най-малкото частно, се прехвърля в непопълнения район, но пак в полза на същата партия.

Така става попълването на незаетите мандати в отделните райони — извършва се по ясни и твърди критерии. В нашия пример има два незаети мандата за попълване: по 1 в Р4 и в Р5:

А) Най-голямото частно, на което не е присъден мандат в район Р4, е 175000; то е в колонка на партия А. Разпределението продължава за запълване на Р4. Мандат (10) на партия А, който е с най-малкото частно, се прехвърля от район Р2 в район Р4.

Б) След това се пристъпва към запълването на Р5. Най-голямото частно, на което не е присъден мандат в Р5, е 150000 за партия Б. Мандат № 8 на партия Б се прехвърля от Р1 в Р5 (най-малкото частно, срещу което е присъден мандат — № 9, е 283333, но това частно е в Р2, който вече не е препълнен).

Като резултат се заемат всички мандати във всички изборни райони. Партиите получават полагащия им се, според гласовете, брой мандати, и крайното разпределение е следното:

По партии: Партия А получава 3 мандата в Р1, по 2 мандата в Р2, РЗ и Р4, и 1 мандат в Р5, т.е. общо 10 мандата.

Партия Б получава 3 мандата в Р2, по два мандата в Р1 и РЗ, и по 1 мандат в Р4 и Р5, т.е. общо 9 мандата.

Партия В получава 2 мандата в Р1 и по 1 мандат в Р5 и Р6, т.е. общо 4 мандата.

Партия Г получава 1 мандат в Р6.

Партия Д получава 1 мандат в Р4.

По райони: В Р1 са усвоени точно 7 мандата, в Р2–5 мандата, в РЗ — 4 мандата, в Р4–4 мандата, в Р5–3 мандата, и в Р6–2 мандата.

Това решение на Методиката относно „препълнените“ и „непопълнени“ райони, както и „прехвърлянето на мандати“, е оригинално и ефективно. То е принос в технологията на изборите като техника на демокрацията, гарантираща стабилност и яснота в определянето на изборните резултати и поради това представлява достатъчно основание за това в конкретната формула до името на известния белгиец Д’Ондт с чертичка да застане и българско име.

Пропорционалният избор в смесената система през 1990 г. произведе 100% пропорция между гласове и мандати.

Партии | Гласове | % мандати | Разлика
БСП | 48,40 | 48,50 | + 0,10
СДС | 37,17 | 37,50 | — 0,24
БЗНС | 8,24 | 8,00 | — 0,18
ДПС | 6,18 | 6,00 | + 0,33

Разликите бяха под 0,5% и отнесени към 200 мандата, се вместват в рамките на един мандат, който представлява неделимо цяло. Тази точна пропорция е целта на всеки пропорционален избор. Тя без съмнение е представлявала силен аргумент за това парламентарните избори през 1991, 1994, 1997, 2001 и 2005 г. да бъдат произведени по чисто пропорционална система, макар и с участие на независими кандидати[2]. На тези последвали избори, обаче, пропорцията между гласовете и мандатите остана под оптимума, поради различна сегментация на електоралното пространство, както и поради други фактори.

2. Изборна система за Народно събрание

Изборната система за избиране на Народно събрание (1991, 1994, 1997, 2001 и 2005 г.) е „чиста пропорция + независими кандидати“. До чисто пропорционална система през 1991 г. се стигна след продължителни дискусии в VII ВНС, което след приемането на Конституцията функционираше до избирането на Народно събрание. Приет бе Законът за избиране на народни представители, общински съветници и кметове (ЗИНПОСК, ДВ, бр. 69 от 1991 г., сега отменен). По него едновременно се проведоха комбинирани избори за националния представителен орган и за избиране местни органи на власт. Такива комбинирани избори имат свой аналог в традицията на българското изборно право. Аналог има и обхватното съдържание на закона, регулиращ както парламентарни, така и местни избори, и с това осъществяващ на практика един основен принцип на изборното право — този на хомогенността при правното нормиране на изборните отношения.

За избирането на 240 народни представители ЗИНПОСК през 1991 г. предвиди разделяне територията на страната на 31 многомандатни изборни района и продължи практиката с цветните бюлетини: за цветове се използват само бял, оранжев, син, зелен и червен, а след изчерпване — цветни ивици на бял фон; независимите кандидати — с бели бюлетини.

ЗИНПОСК предвиди и нещо, рядко срещано в рамките на една пропорционална система — независими кандидати. Те се регистрират като самостоятелни кандидатски листи въз основа подписите на определен брой избиратели и инициативен комитет. Резултатът от техния избор се определя не на национално ниво както при партийните листи, а на ниво изборен район; прилага се методът на изборната квота (Хеър).

Така ЗИНПОСК съдържаше две принципно различни методики за изчисляване на резултати от избирането на народни представители. Различието е според това дали кандидатът е регистриран в партийна/коалиционна листа, или е издигнат като независим кандидат с подписи на избиратели. Първо се изчисляват резултатите за независимите кандидати (в РИК), а след това — за партии и коалиции (в ЦИК).

Ако гласовете за независимия кандидат са равни или надхвърлят изборната квота в района, той печели мандат. Но гласовете над изборната квота пропадат; те не се преливат никъде, те просто изчезват, защото законът не допуска подгласници на независимия, които да обират неоползотворените гласове. А независимият кандидат според съвременното изборно право не може да е носител на повече от един мандат. Същата е съдбата и на гласовете за независим кандидат, които не са достигнали квотата. Тези гласове не участват в разпределението на национално равнище и се губят. Този ефект без съмнение накърнява принципа за равното избирателно право и представителния характер на този тип изборна система. Спечеленият мандат в района се изважда от броя мандати, полагащ се за този район. Така във всички райони, в които независими кандидати са спечелили мандати, се получава редуциране на броя мандати — от общия брой 240 мандати се изважда сумата от спечелените независими мандати във всички райони в страната; оставащият брой мандати ще се разпределя между партийните листи и по друга методика.

По отношение на кандидатските листи, издигнати от партии и коалиции, ЗИНПОСК предвиждаше прилагането на методиката, изработена от ЦИК за пропорционалната част от изборите за Велико народно събрание (ДВ, бр. 46 от 1990 г.), което безспорно представляваше признание за качествата на тази методика като изпробван инструментариум, работещ с ясни и твърди критерии и позволяващ добра прозрачност на целия процес на изчисляване на резултатите. Последвалите избори за Народно събрание в 1994, 1997, 2001 и 2005 г. приложиха същата методика за определяне изборните резултати за партии и коалиции, с несъществени изменения[3]. През април 2001 г. ЗИНПОСК бе цялостно отменен. Оттогава действа Законът за избиране на народни представители (ДВ, бр. 37 от 2001 г., с изм.).

Обобщено, действащата изборна система, прилагана на избори за Народно събрание, има следните характеристики:

1) Чиста пропорционална система с издигане на кандидатните листи в районите.

2) 4% от действителните гласове като изборна бариера, прилагана на национално равнище за разпределянето на мандати между партии и коалиции; само партия/коалиция, която със спечелените си гласове достигне бариерата, има право да участва в разпределянето на мандатите.

3) Участие на независими кандидати, чиито изборни резултати се определят в изборния район по метод, различен от този за партии и коалиции.

4) Цветът на бюлетината е бял, като се гласува с една обща (интегрална) бюлетина.

3. Избиране членове на Европейския парламент от Република България

Европейският парламент е демократичният орган на Европейския съюз, в който народите на държавите-членки са представени по квоти, формирани чрез специфична норма на представителство. За Република България квотата е 18 членове на ЕП. Изборите са преки, въз основа на всеобщо избирателно право, и се провеждат всеки 5 години (чл. 9А от ДЕС). Предвижда се, че ЕП ще предложи създаването на правна уредба за избиране на неговите членове в съответствие с уеднаквена процедура във всички държави-членки, или в съответствие с общи за всички държави-членки принципи (чл. 190, ал. 1 от ДЕС). Действащото положение е второто — общи принципи, по които протича избирането на европейските депутати. Резултатите се определят по същите принципи, установени за изборите на Народно събрание. Различията са в следното:

3.1. Избират се 18 членове на ЕП; кандидатните листи са национални.

3.2. Избирателят може да изрази предпочитание към кандидат от листа на партия или коалиция, като надлежно постави знак върху бюлетината; той има право само на едно такова предпочитание. Предпочитанията се отразяват върху подреждането на кандидатите в една листа: ако броят на предпочитанията за конкретен кандидат стигне 15 и повече % от действителните гласове, подадени за канди-датната листа, този кандидат „се придвижва“ с едно място напред в листата (чл. 116, ал. 5–9 от ЗИЧЕПРБ).

3.3. Изборният резултат на партийните и на независимите кандидати се определя на национално равнище от ЦИК по приетата от нея Методика[4], с прилагане метода на Хеър/Нимайер (чл. 9, ал. 2 от ЗИЧЕПРБ). Този метод представлява превърната форма на класическия метод на Хеър, прилагана в Германия за избиране на Долната камара на федералния парламент — Бундестага, от 1987 г. насам; добавката „Нимайер“ към класическия метод на Т. Хеър е името на германския математик X. Нимайер.

Съгласно Методиката първо се определят резултатите на независимите кандидати, ако има такива, и после — за листите на партиите и коалициите. Процедурата започва с определянето на т.нар. национална избирателна квота (НИзбКв): общата сума от действителните гласове, подадени в страната и в чужбина за всички участващи партии, коалиции и независими кандидати, се дели на числото 18 — това е броят на европейските мандати за разпределяне. Полученото частно е НИзбКв. Независим кандидат, който е събрал гласове не по-малко от НИзбКв, е избран, т.е. получава мандат в Европейския парламент.

Следва разпределянето на останалите мандати: ако има избрани независими кандидати, техният брой се изважда от общия брой мандати за разпределяне (18 — х). В това разпределяне участват партиите и коалициите, но не всички регистрирани за изборите, а само тези, които са събрали гласове в страната и чужбина най-малко колкото НИзбКв. Изчислява се нова избирателна квота — „квота на Хеър“[5], чрез деление (първо): числителят е общата сума от всички подадени гласове за партиите и коалициите, достигнали НИзбКв, а знаменателят — броят мандати, останали след изваждането на спечелените независими мандати, ако има такива. Частното е „квотата на Хеър“. Колкото пъти тя се нанася (второ деление) в сумата действителни гласове, подадени за всяка листа на партия и коалиция, толкова мандати получава партията или коалицията.

Дотук Методиката по същество използва класическия метод на Хеър. Добавката „Нимайер“[6] обединява двете деления и ги представя като една дроб, чието частното представлява броят мандати, които печели партия или коалиция:

Брой спечелени мандати за партия = Обща сума гласове x партийна сума гласове / Брой мандати за разпределяне

Ако при деленията се получават остатъци и не всички предвидени мандати биват разпределени, което е характерен признак на този метод, законът и Методиката съдържат правилото на най-големия остатък — нераздадените мандати се разпределят „по реда на намаляването на дробната част (остатъците) от полученото частно“, т.е. избирателната квота.

Методът на Хеър/Нимайер има приложение и при определяне резултатите при местни избори за общински съветници след изменението на ЗМИ през 2007 г. (вж. Раздел XVI).

Въпреки многогодишното прилагане на пропорционалната система в най-новата изборна история на България, дебатът за това коя е най-подходящата и справедлива изборна система за най-доброто възпроизвеждане на представителната демокрация не е приключил; не е приключил и по света, и бива активиран при всяко наближаване на парламентарни избори.

[1] По този въпрос решението в Методиката има развитие при актуализацията й през 1997, 2001 и 2005 г. ↑

[2] Относно независимите кандидати резултатите се определят не по описаната методика, а по квота Хеър в конкретния район. ↑

[3] ДВ, бр. 82 от 1991 г.; бр. 30 от 1997 г.; бр. 40 от 2001 г. и бр. 38 от 2005 г. ↑

[4] ДВ, бр. 25 от 2007 г. ↑

[5] Наименованието е условно, вероятно за да бъде отграничавана от НИзбКв, която по същество също е квота на Хеър. ↑

[6] Munch, l.v. Staatsrecht I, 6. Aufl., Kohlhammer, 2000, S. 71. ↑

Обявяване на изборните резултати. Оспорване на изборите

1. Става дума за официалното обявяване[1]. На парламентарни избори Централната избирателна комисия обявява резултата за мандатите, спечелени от партии и коалиции, а районните комисии обявяват резултата за мандатите, спечелени от независими кандидати, ако има такива. Тези комисии съответно издават удостоверенията на избраните народни представители. Общият резултат се обявява от ЦИК не по-късно от 4 дни след изборния ден, а имената на избраните — не по-късно от 7 дни (ако кандидат на партия или коалиция бъде избран в два района, той се отказва от единия мандат).

Резултатите от местните избори се обявяват от общинските комисии; същите издават и удостоверенията на избраните общински съветници и кметове.

След изборите съответната ЦИК издава бюлетин, в който се публикуват резултатите от гласуването в цялата страна (и в чужбина — при парламентарни и президентски избори).

2. В българското изборно право до 50-те години на XX век е съществувала традицията Народното събрание само да проверява законността на своя избор, сезирано с жалби. Законът за избиране на Велико народно събрание (ЗИВНС) от 1990 г. продължи тази традиция и предвиди срок от две седмици след обявяването на изборните резултати. Такава жалба може да подаде всеки, който има правен интерес. Във ВНС се образува Комисия по проверка на изборите (Мандатна комисия) със статут на постоянна комисия. Тя приема становища по постъпилите в срок жалби и ги докладва пред ВНС (чл. 78 ЗИВНС). Съдбата на оспорения мандат се решава от ВНС.

Комисията проверява жалбите. Решаващ критерий за това дали жалбата да бъде уважена и конкретният избор да бъде обявен за недействителен, е първо дали твърдяното нарушение е извършено, и второ дали извършеното изборно нарушение накърнява избирателската воля в такава степен, че ако то не беше извършено, щеше да има друг резултат на изборите; само тогава изборът се обявява за недействителен, за „касиран“. Това разбиране почива върху т.нар. принцип за „мандатната релевантност“ на установеното нарушение и се съдържа в Правилника за организацията и дейността на ВНС: „Основания за касиране на отделен избор са съществени нарушения, които са повлияли върху крайния резултат, въз основа на който конкретният кандидат е обявен за избран“ (чл. 42).

По доклада на Мандатната комисия се произнася ВНС с решение. Законът обаче не определя срок, в който такова произнасяне трябва да приключи; не го предвижда и Правилникът на ВНС. А стабилността на новоизбрания парламент изисква такава проверка да се осъществи в кратък срок. Формираната в VII ВНС Мандатна комисия не само че не приключи работата си в кратък срок, но остана действаща с несвършена работа през целия мандат на събранието. Това обяснява до известна степен последвалото развитие в българското изборно право: приетите изборни закони, Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание, но преди всичко — приетата в 1991 г. Конституция, въобще не предвиждат такава мандатна парламентарна комисия като механизъм за проверка законността на току-що произведени избори.

3. Законността на произведените избори, присъщо на демократичната държава, може да бъде оспорена. Самата Конституция предвижда специфичен механизъм за проверка законността на парламентарните избори. Конституционният съд има правомощието да проверява законността на изборите (чл. 66 от КРБ), вкл. на отделен народен представител — чл. 149, ал. 1, т. 3, без да се предвижда срок. Срокът се съдържа в ЗИНП — до 14 дни от обявяването на изборните резултати от ЦИК (чл. 112).

Такова оспорване може да бъде инициирано от субектите, които имат правен интерес от това — кандидатите за народни представители, партиите и коалициите. Но те не могат пряко да сезират Конституционния съд, защото тази правна възможност е предвидена само за изрично изброените в чл. 150, ал. 1 на Конституцията субекти — най-малко 1/5 от народните представители, президентът на Републиката, Министерският съвет, главният прокурор, Върховният касационен съд и Върховният административен съд. На практика това означава, че засегнатите от нарушенията трябва да убедят някой от субектите по чл. 150, ал. 1 да сезира Конституционния съд.

По същата схема пред Конституционния съд може да се оспорва и законността на проведени избори за членове на Европейския парламент (чл. 118 от ЗИЧЕПРБ). Тази конструкция затруднява достъпа на кандидати, партии и коалиции до съдебния контрол върху законността на парламентарните избори и заслужава внимание de lege ferenda c оглед улесняване достъпа до Конституционния съд при оспорване законноста на избори (вж. Раздел XV).

Освен при избори за Народно събрание КРБ предвижда подобно правомощие на Конституционния съд и за изборите за президент и вицепрезидент на Републиката — да решава спорове относно законността им в срок един месец след изборите — чл. 93, ал. 6, чл. 149, ал. 1, т. 6.

При местни избори решението на общинската комисия, с което са определени и обявени изборните резултати може да бъде обжалвано пред съответния административен съд в 7-дневен срок от обявяването му (чл. 104, ал. 1 ЗМИ). Право да обжалва решението на комисията има всеки кандидат за съветник или кмет, ръководството на политическа партия или коалиция, както и инициативен комитет, участвали в изборите. Оспорването е пряко, без посредник. Жалбата не спира изпълнението на решението, освен ако съдът не постанови друго. Решението на съда обаче не е окончателно: то може да се обжалва с касационна жалба пред Върховния административен съд в 7-дневен срок от обявяването му, и ВАС се произнася в 14-дневен срок. Влезлите в сила съдебни решения като първа и втора инстанция не подлежат на отмяна.

По принцип оспорването законността на произведени избори, предвидено в Конституцията и в законите, е с кратки срокове с оглед постигането на стабилност в състава на избрания орган на власт. По своята същност тази проверка, осъществявана от Конституционния съд и от административните съдилища, не представлява проверка на волята на избирателите; това, което се проверява, са действия и актове по подготовката, организацията, провеждането на изборите съобразно предписанията на закона.

Тази проверка, осъществявана непосредствено след обявяването на изборните резултати, е различна от правната възможност в един по-късен момент изборът на народен представител да бъде обявен за недействителен. КРБ изрично предвижда такава възможност като едно от индивидуалните основания за предсрочно прекратяване на депутатския мандат — съгл. чл. 72, ал. 1, т. 3 и ал. 2, при неизбираемост или несъвместимост на народния представител, установена от Конституционния съд. Съдът произнася решение, с което пълномощията на народния представител се прекратяват; прекратяването е занапред (вж. Раздел XV). Това произнасяне не е ограничено със срок.

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 1 от 1994 г., ДВ, бр. 25/1994: чл. 149, ал. 1, т. 7 (законността на избора на народен представител);

Решение № 15 от 1995 г., ДВ, бр. 85/1995: чл. 10 (двойното гражданство);

Решение № 18 от 1996 г., ДВ, бр. 92/1996: чл. 93, ал. 3 и 4 (президентски избори);

Решение № 4 от 1997 г., ДВ, бр. 22/1997: чл. 10 (анкетите преди избори);

Решение № 16 от 1997 г., ЗВ, бр. 106/1997: чл. 65, ал. 2 (кандидатите за народни представители прекъсват държавна служба);

Решение № 8 от 2001 г., ДВ, бр. 44/2001: чл. 10, чл. 11, ал. 1 и 3 (разходите за бюлетините);

Решение № 9 от 2001 г., ДВ, бр. 46/2001: чл. 65, ал. 2 (министрите-кандидати за народни представители);

Решение № 12 от 2001 г., ДВ, бр. 50/2001: чл. 70 (наказателната неприкосновеност за кандидатите за народни представители и за застъпниците);

Решение № 17 от 2001 г., ДВ, бр. 87/2001: чл. 66 (законността на парламентарните избори).

Литература:

Баламезов, Ст. Конституционно право. Част II. С., Софи-Р, 1993.

Друмева, Е. Изборни системи — европейски стандарти. — Правна мисъл, 2004, № 2.

Киров, П. Представително управление и избирателни системи. — Съвременно право, 2002, № 6.

Киров, Ст. Мнозинствена и съразмерна изборна система. — Демократически преглед, 1906, кн. VI–VII;

Киров, Ст. Задължителното гласоподаване. — Демократически преглед, 1906, № 5.

Танчев, Е. Международни и европейски стандарти относно принципи за демократични избори. Unidem seminar, С., 28–29 май 2004.

Nohlen, D. Wahlrecht und Parteiensysteme. Leske Verlag, 1989.

Taagepera, R., M. S. Shugart. Seats and Votes. The effects and determinants of electoral systems. Yale University Press, 1989.

Die Wahl der Parlamente, Handbuch, Hrsg. D.Sternberger und B. Vogel, B. I und II, Walter de Gruyter & Co, 1969.

[1] Що се отнася до обявяване на прогнозни резултати от социологични агенции, законът го допуска след обявяването на изборния ден за приключил, което се прави от ЦИК. ↑

Раздел десети
Парламент

Правна същност

1. Парламентът е „народното представителство“.

Пряката демокрация е исторически по-старата (вж. Раздел VIII). С усложняването на обществото нейното упражняване става значително затруднено. Появява се нуждата от форми, инструменти и механизми, чрез които участието на народа в упражняването на властта да бъде практически по-удобно, опосредено и рационализирано.

Формата е намерена — чрез представители на народа, които

— са избирани от него;

— събират се периодично;

— натоварени са със съответен мандат да решават „от името на народа“ и „за народа“ делата по управлението на държавата.

Това е представителната демокрация, която от края на XVIII в. постепенно завладява света. Парламентът има феодален произход. Класически пример е Англия: когато феодалите биват свиквани да решават за събирането на приходи в държавната хазна, те (с изключение на аристокрацията) представляват самия феод и населението в него. Градовете и общините са имали право да участват в събранията при краля (парламентите) чрез свои представители. Постепенно периодичното свикване на представителите се налага като необходимост, за да се осигурява ритмичен приток на пари в държавната хазна. „No Taxation without Representation!“ — „Няма данъци без представителство!“ е записано още във Великата харта на свободите от 1215 г., превърнало се в лозунг и основен темел при изграждането на парламента във феодалната държава. За да бъдат задоволявани постоянните нужди от приходи в държавата, се установява правилото за периодичното свикване на феодалния парламент, който да гласува облагането с данъци; но идвайки на сесия, представителите поставят искания към аристократите и монарха за създаване на закони в общ интерес. Така възниква първата връзка между създаващото се гражданско общество и средновековната държава. Годината 1295 се смята за рождена със свикването и заседаването на т.нар. Model Parliament, в който са представени градовете, общините и аристократите — светски и духовни. Представителите на общините и градовете — „третото съсловие“, правят политическия пробив чрез парламента. С признаването на бюджетните му права и тяхното периодично упражняване феодалният парламент, включващ представителна камара като неразделен компонент, постепенно се налага като необходим участник в законодателството. Борбата продължава: парламентът и представителната му камара да бъдат не само участник, а да станат решаващата власт и единственият законодател в държавата. Въвеждането и налагането на представителството като технология в държавното управление, която няма аналог в древността, се признава за едно от най-значимите постижения на Средновековието.

Специфично за това феодално представителство е, че субектът, представляван в парламента, е общината, а не отделните физически лица — нейни жители; последните добиват политическо значение едва с демократизирането на избирателното право, започнало в края на XVIII в. Разбирането, че общината, а не физическите лица — граждани са представени в парламента, се съдържа в наименованието на Долната камара на английския парламент — „Камара на общините“, запазило се и днес без промяна. Що се отнася до висшата аристокрация, тя участва в парламента на собствено основание. По-късно, с усложняването на феодалните отношения, представителството в парламента се осъществява вече според съсловията в обществото. Заседава се и се гласува по съсловия, представителите са обвързани с инструкциите на общината и съсловието, което ги изпраща — оттук и често срещаното название „съсловно-феодален парламент“.

Относно правната природа на представителството във феодалния парламент в правната теория се прави връзка с частноправния институт на „пълномощието“ — общината упълномощава представителя, а той — упълномощеният/депутатът изпълнява поръченията. Отношението наподобява това на мандант-мандатар: представителят извършва правни действия от чуждо име, за сметка на представлявания, за когото възникват и последиците. Феодалният депутат застъпва само чужди (на общината или съсловието) интереси; той е техен изпълнител.

Дори е имало професионални депутати — т.нар. легисти, които са вършели това срещу възнаграждение. Така съсловният феодален парламент не е парламент по смисъла на съвременното конституционно право — единственото му извоювано право е да решава за данъците[1].

Съвременното понятие за народното представителство като институт на публичното право се създава от мислителите и идеолозите на Великата френска революция. Това става чрез съединяване на концепцията за съсловното представителство като специфична техника в управлението на феодалната държава, от една страна, и идеята за народния суверенитет, от друга; в тази комбинация техниката на народното представителство прави възможна и осъществима идеята за народния суверенитет. Съединяването се извършва бързо, под натиска на революцията. Обединяват се идеите за народната воля, свободата, равенството, пряката демокрация, с идеите за необходимостта и ползата от (съсловното) представителство при вземане на важни държавни решения. Тяхното съчетаване намира израз в конституционния постулат „Суверенитетът принадлежи на народа, но той го упражнява пряко и чрез свои представители“, който представлява едновременно фундамент и връх на демократичното управление, неизменно присъстващ в конституционализма, вкл. и в КРБ (чл. 1, ал. 2).

Всъщност „пряко“ и „представително“ като техники на демокрацията се намират, образно казано, в двата й полюса, и в този смисъл са противопоставени (вж. Раздел VIII). Но Френската революция (с основание е наричана „Велика“) решава този проблем с Декларацията за правата на човека и гражданина от 1789 г. (вж. Раздел XVII), като обявява Националното събрание (представителната камара) за пълен представител на народа и изразител на общата воля. А това означава качествено ново разбиране за представителството: представителите в парламента вече не са пряк проводник на волята на общините и съсловията, а се превръщат в самостоятелен институт на публичното право, с предназначение да формира и изразява своя свободна воля — волята на народното представителство; така осъществяваната воля е воля на народа. Установяването на народното представителство като самостоятелен институт и разпространението на неговите форми създават понятието „представителна система“ като неразделна част на конституционната държава.

Декларацията за правата на човека и гражданина от 1789 г. и първата Конституция на Франция (вж. Раздели V и XVII) от 1791 г. съдържат следните правни положения:

— депутатът представлява цялата нация/народ;

— парламентът формира (политическа) воля и решава „за“ и „вместо“ народа.

Така разбирането за мандата на народния представител вече значително се различава от своя първообраз — мандатът в частното право: мандатът на народния представител е необратим, т.е. няма отзоваване; мандатарят, т.е. народният представител, не се счита обвързан със задължителни инструкции, защото такива въобще не се предвиждат. Налага се нова правна фигура в публичното право — „свободният мандат“ — народният представител представлява не само своите избиратели, а и целия народ; изходната постановка е, че волята на народа и волята, изразена от неговия представител, по правило съвпадат.

2. Парламентът е държавен орган

Член 1, ал. 2 от КРБ гласи: „Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция“. Държавата е правноорганизирана социална общност. Тя е субект на правото, различен от нейните граждани. Държавата е носител на права и задължения, формира своя воля, различна от тази на отделния гражданин, изразява я и я осъществява; това тя прави чрез своите органи, които действат „за“ нея и „вместо“ нея.

Парламентът като държавен орган е неговата втора битност. Първата му битност — „народното представителство“ е сложила силен отпечатък върху възприемането на парламента Като държавен орган, проявяващо се в правната наука обобщено в две теории: представителната и органовата.

2.1. Представителната теория (френска).

С тази теория, извеждана от политико-правната философия на Великата френска революция, се свързва широко разпространилото се понятие за представителната система в държавата, както и разбирането за особения правен статус на народния представител.

Теорията е тясно свързана с победилото в революцията ново разбиране за парламентарното представителство, стъпило здраво върху принципа на народния суверенитет. И тъй като суверенитетът е неотчуждаем (вж. Раздел II), а народът не може да го упражнява всеки ден, това ще се извършва от народни комисари — лица, временно натоварени от народа да извършват определена работа; те не са органи, а има да извършват само конкретна поръчка (commission).

Това застинало разбиране за суверенитета и за народните комисари получава развитие в Националното събрание на Франция: то намира израз и в теорията, която застъпва, че народът делегира на своите представители властта, а те служебно ще действат „за“ него и „вместо“ него. Тези лица и организации, които разполагат с делегирани от народа пълномощия, науката нарича органи, а народът-суверен ги отъждествява с държавата. Така се формира теорията, че държавните органи са представители-пълномощници на народа-държава[2].

Но длъжностите в органите се заемат от физически лица, които имат своя воля. Следователно необходима е една правна фикция, че тези органи, осъществявайки волята на държавата, осъществяват волята на народа. Налага се разбирането, че народните представители са особени органи, които осъществяват волята на народа вместо него; по това те се различават от администраторите, т.е. държавните служители, които изпълняват вече взети политически решения. Или представителната теория за парламента като държавен орган, се свежда до следното: народът има суверенната власт; държавата е правно олицетворение на народа; народът/държава делегира на лица, определени в конституцията и законите, правото да упражняват държавна власт. Тези лица са упълномощени да представляват народа/държава и да действат „за“ и вместо него. Затова те са представители[3]. А другите (т.е. всички останали, без парламента и краля) са изпълнители, назначавани и уволнявани от висшестоящ; те не са „представители“ дори когато народът ги избира. Представителната теория за държавните органи, родена в бурната революционна епоха, днес има приложение само в материята по правната същност на мандата на народния представител. Относно държавните органи тя е заместена от други теории.

2.2. Органовата теория (германска).

Тази теория почива на разбирането за държавата като юридическо лице и държавния орган — като инструмент на държавата. Германският учен Ото фон Гирке (1841–1921) поддържа, че всеки обществен съюз, като социален организъм, за да общува и навън, се нуждае от посредници. Така е и с държавата. Органите на държавата не са представители, а посредници. Те нямат своя правна воля, а само тази на държавата. Гирке прави аналогия с органите на човешкото тяло и с функциите, които те изпълняват.

Друг известен учен — Георг Йелинек (1851–1911), усъвършенства и прави по-гъвкава органовата теория: според него държавата като юридическо лице не може да реализира функциите си, ако не са нейните органи. Държавата не може без своите органи; те са нейните инструменти.

В рамките на тази теория отделният народен представител не е държавен орган. Органът на държавата е парламентът, като корпус от народно представителство. Според органовата теория държавният орган не представлява държавата; той не е неин мандатар; самото правоотношение на мандат липсва, защото няма два субекта — органът е просто неразделна част от държавата. Органът е субект, който действа само в кръга на предоставените му функции, действа „за“ и „вместо“ държавата. Ето защо неговата воля и действия формалноправно са воля и действия на държавата (затова и държавата отговаря за вредите, нанесени от нейни органи, доколкото тези вреди произтичат от актове и действия в кръга на предоставените функции). Държавният орган не може да има субективни права, които да са пряко съдържание на службата му. Често пъти неточно се казва, че този орган има такива и такива права. Всъщност органът няма свои права, той винаги упражнява чужди права, това са права на държавата; органите имат правомощия/компетенции и различните компетентенции означават упражняване на различни права на държавата.

Органовата теория, въпреки своята скованост и консервативност, има две важни практически значения за държавния орган:

— определят се границите на компетентността;

— определят се границите и на отговорността: ако държавен орган е действал в установената му компетентност, тогава държавата изплаща щетите, нанесени от държавни служители; ако държавният орган е надхвърлил границите на компетентността си, гражданите ще търсят възмездяване на щетите пряко към личността и имуществото на държавния служител.

Конституцията на Република България съдържа и двете качества/битности на парламента: Народното събрание е парламентът на България. Член 62 от КРБ дава следната характеристика: „Народното събрание осъществява законодателна власт и упражнява парламентарен контрол“. Следователно Народното събрание е висш държавен орган, натоварен от Конституцията с осъществяването на най-важни държавни функции — законодателство, контрол и други посочени функции. Следващият текст — чл. 63 от КРБ, постановява: „Народното събрание се състои от 240 народни представители“ и съдържа основната същност на българския парламент — да бъде „народното представителство“ на Република България.

И Европейският парламент има битността на „народно представителство“, представлявайки не само държавите-членки, но и народа в тях. Европейският парламент има и втората класическа битност на парламента: той не може да е държавен орган, но е институция на Европейския съюз, с правомощия, които ще бъдат значително увеличени след очакваното влизане в сила на Лисабонския договор през 2009 г.

Както беше посочено (вж. Раздел IX), в Европейския парламент народът на Република България е представен с 18 депутати, избрани пряко въз основа на всеобщо и равно избирателно право за срок от 5 години. Европейският парламент има много прилики с парламентите на националните държави-членки, но и разлики, поради същността на ЕС като особен съюз от държави, който обаче не е държава.

Европейският парламент функционира като демократичния представителен орган на Съюза, в който са представени народите на държавите-членки, съобразно с числеността на населението по принципа на т.нар. регресивна пропорционалност (колкото по-голямо е населението, толкова повече граждани са представени от един европейски депутат. След последното разширяване на Съюза числеността на Европейския парламент е 785 депутати; за изборите през 2009 г. се предвижда числеността да бъде снижена на 750 депутати (чл. 9а, ал. 2 ДЕС).

[1] В този смисъл съвременната употреба на понятието „депутатски мандат“ е неточна, защото терминологично визира именно представителството във феодалната държава. ↑

[2] Владикин, Л. Организация…, е. 45. ↑

[3] Владикин, Л. Организация… с. 46. ↑

Структура на парламента

Структурата на парламента — с една или с две камари/палати, е дискусионен въпрос в държавите с унитарно държавно устройство (вж. Раздел III), особено в периоди на дълбоки промени. Що се отнася до държавите с федерално устройство, всички те имат двукамарна структура на парламента, защото наличието на Горна камара в парламента е присъщ белег на федерализма.

Приема се, че еднокамарният парламент е присъщ на малките по население унитарни държави. Еднокамарни парламенти се създават като правило при нововъзникнали или възстановени държави.

Двукамарната структура на парламента (бикамерализмът) принадлежи към един от най-интересните въпроси на конституционното право; обосноваването на такава структура се прави както с исторически, така и с рационални аргументи.

1. История

Като пример ще използваме отново средновековна Англия. През 1295 г. се събира т.нар. „Парламент-модел“, в който общини, съсловия и лордове заседават заедно (затова е „модел“). Един век по-късно обаче хрониките отбелязват, че се заседава вече отделно: аристокрацията като „Камара на лордовете“, а представителите — като „Камара на общините“. Впрочем, още в самото възникване на парламента като феодална институция се формира първо аристократичната камара, а впоследствие държавните финанси и политическият устрем на третото съсловие допринасят да се институционализира представителната камара; очевидно в исторически план Горната камара на парламента е по-старата.

Двукамарна структура на парламента е продукт на дълга еволюция. Тя получава подкрепа и рационално обосноваване в епохата на Просвещението — Шарл дьо Монтескьо (вж. Раздел IV) гради своята теория отчасти върху примера на съвременна нему Англия; той аргументира в полза на Горната камара на парламента, за да се запазят привилегиите на аристократичния елит за рационалното управление на държавата; обобщено аргументите могат да бъдат сведени до:

— Двукамарната парламентарна структура допринася за уравновесяване на властите; но като се има предвид, че в началото на XVIII в. Горните камари на парламентите са били формирани чрез наследяване и назначаване, т.е. с участието на изпълнителната власт, аргументът е в перспектива; приема се, че Горната камара въздейства спиращо и консервативно върху оживените политически битки в представителната камара;

— Двукамарната парламентарна структура улеснява „смесената форма на управление“ — короната и двете камари на парламента, което според Монтескьо по примера на тогавашна Англия е най-подходящо.

Към тези аргументи световното конституционно развитие прибавя само още един, но много силен аргумент — този на федерализма.

2. Горната камара в унитарната държава

За да има яснота относно класическия въпрос за една или две камари на парламента в унитарната държава, трябва да се уточнят функциите на Горната камара в съвременния парламент:

а) Законодателни функции. Горната камара е пълноценен законодател с детайлно разработен и прилаган законодателен процес. Законопроектът трябва да премине успешно и през двете камари, за да е приет от парламента; основен елемент е осигуряването на работещи механизми за преодоляване на възможното несъгласие между двете камари. След продължителни борби Долната камара в съвременния парламент е извоювала силни и решаващи позиции за преодоляване несъгласието на Горната камара. Но Горната камара продължава да се възприема като необходим законодател, особено при тясно специализирани законопроекти.

б) Съдебни функции (рядкост). Например Камарата на лордовете във Великобритания е върховна инстанция за някои съдебни производства, а нейният председател — лорд-канцлерът, изпълнява функции на министър на правосъдието.

в) Горната камара утвърждава назначения, направени от държавния глава за заемане на висши държавни длъжности (САЩ).

Като аргумент против Горна камара на парламента в унитарната държава се изтъква несъмненото удължаване и усложняване на законодателния процес. Но тази констатация бива използвана и като положителен довод за това, че се гарантира по-внимателна нормотворческа работа.

Като аргумент против двукамарна структура се сочи и правилото за непредставителния начин на формиране на Горната камара. Днес обаче този аргумент до голяма степен е останал в историята, тъй като Горните камари в съвременните парламенти са също представителни. За Горните камари и членството в тях е присъщо изискване за по-висока възраст; съставът на камарата е винаги по-малоброен; мандатът на Горната камара е често пъти по-дълъг от мандата на Долната камара.

Известно е, че при създаването на Търновската конституция въпросът за структурата на парламента е бил горещо обсъждан.

Протоколите от Учредителното събрание съдържат задълбочени и ерудирани изказвания за предимствата и недостатъците. Бащите на Конституцията са взели трудно, но много важно решение в полза на еднокамарната структура на Народното събрание. Трудно, защото по това време — последните десетилетия на XIX в., повечето държави са имали двукамарни парламенти; изключения са били Турция и Сърбия. България обаче е трябвало да наваксва във всяко отношение и осъзнаването на необходимостта от ефективно и рационално работещи модерни институции свидетелства за будния демократизъм и политически усет на учредителите.

Големина на парламента. Легислатура. Архитектура

1. Големина

Колко голяма да бъде едната или двете камари на един парламент — това е въпрос, който в световен мащаб се решава съобразно два фактора: 1) география; 2) население.

Големината на никой парламент не отразява идеално особеностите на географията и числеността на населението. Смята се, че при хомогенно население и малка по територия държава се полага съответно малък по големина парламент; а голяма държава с хетерогенно население има нужда от голям по състав и структура парламент. Ето някои държави, които имат еднокамарен парламент и по големина на население са близки до България: Унгария има парламент от 386 народни представители; Швеция — 349; Португалия — 230 народни представители.

Търновската конституция не фиксира точния брой народни представители; предпочита като законодателна техника да посочи нормата на представителство: един народен представител се пада на 20 хил. души; точният брой да бъде определен в изборния закон. Конституцията на Република България от 1991 г. предпочете да фиксира броя на народните представители и ги установи на 240 (чл. 63).

2. Легислатура

Означава продължителността на срока, за който се избира парламентът и през който ще законодателства. Парламентите по света преобладаващо се избират за 4 или 5 години — това е присъща характеристика на съвременните представителни органи, що се отнася до Долните камари. При Горните камари дължината на легислатурата е обикновено наполовина по-голяма от тази на представителната камара (Бразилия, Франция).

Търновската конституция предвижда първоначално 3-годишен мандат; през 1893 г. той е удължен на 5 години, а с изменението през 1911 г. — фиксиран на 4 години.

КРБ установи легислатура 4 години (чл. 64, ал. 1). След изтичането на мандата избори за ново Народно събрание се произвеждат най-късно в срок до 2 месеца след прекратяване пълномощията на предишното Народно събрание. Следва, че в този период до 2 месеца държавата ще е без народно представителство, без парламент. Четиригодишната легислатура може да бъде скъсена в случай на предсрочно прекратяване пълномощията на Народното събрание; такава възможност Конституцията предвижда само ако Народното събрание след три поредни опита не успее да състави правителство — президентът на Републиката издава указ за разпускане на Народното събрание, издава и втори указ — за назначаване на служебно правителство и за дата на предсрочни избори за Народно събрание в срок от 2 месеца (чл. 99, ал. 5 от КРБ, вж. Раздели XII и XIII).

Хипотетично възниква следният въпрос: ако Народното събрание продължително време не успява да формира мнозинство, за да осъществява присъщите си функции, може ли тогава то само да се разпусне? Внимателният прочит на Конституцията дава ясен отговор — „не“! Нейните норми не предвиждат такава възможност. Но, от друга страна, Конституцията не съдържа и забрана Народното събрание да се саморазпуска. Това обаче съвсем не означава, че Народното събрание може да прави всичко, което не му е забранено. Такава теза е несъстоятелна. Тя обърква основни принципи. „Всичко, което не е изрично забранено, е позволено“ е основна постановка в Декларацията за правата на човека и гражданина от 1789 г., отнасяща се до личната сфера и индивидуалната свобода (вж. Раздел XVII). Но за държавата и за всичко, което е публична власт, важи друг принцип, представляващ фундамент на конституционализма — това е принципът на компетенциите (вж. Раздел I). Според него носителите на публична власт в държавата могат да вършат само това, което изрично е предвидено от действащото право като тяхна компетенция. Да се твърди, че Народното събрание може да вземе решение по всичко, което не е изрично забранено, означава, че то може например да правораздава вместо съда. Абсурдността на подобни твърдения е извън съмнение. И все пак, какъв е изходът от една продължаваща ситуация, когато парламентът не работи или когато в работата му участват по-малко от половината народни представители? Изходът следва да се търси пак в Конституцията — една работеща конституция трябва да съдържа отговор на въпроса и изход от възможно блокиране и обездвижване на основни управленски конструкции. Решение би могло да дойде и по пътя на задължителното тълкуване на конституционни разпоредби, осъществявано от Конституционния съд (вж. Раздел XV).

3. Архитектура на пленарната зала

Архитектурата на пленарната зала има важно и съдържателно значение. Известни са две системи на подреждане на пленарната зала, които имат своето историческо и правно обяснение.

а) Първата е архитектурата на Камарата на общините във Великобритания, следвана от страните, които се развиват в британската правна традиция. Според нея пейките на депутатите са разположени амфитеатрално от двете страни на залата, по средата има широка пътека, която в дъното завършва пред стола на Спикера, т.е. председателят на Камарата на общините. Смята се, че тази архитектурна подредба е повлияла на средновековно формиралите се политически партии (вж. Раздел VII) и е допринесла за формирането на двупартийната система — от едната страна седят депутати, които принадлежат към партията, която излъчва и поддържа правителството, а на отсрещната страна е опозицията, която изчаква следващите избори да опита да се превърне в управляващо мнозинство; оттук се е формирало понятието и институтът на парламентарната опозиция.

б) Другият модел подредба на пленарната зала съдържа формата на полу- или четвърт кръг, в който пейките/столовете на депутатите са наредени като ветрило. Закръглянето отразява плурализма на политическата сцена, има „ляво“ и „дясно“, но има и „център“ и преливането отляво вдясно и обратно се извършва по плавен начин. Всичко това отразява многопартийната плуралистична картина на Европа от XIX и XX в. Смята се, че този модел е свързан с прилагането на пропорционалната изборна система (вж. Раздел IX), наложил се е в Континентална Европа и в повечето страни по света.

Що се отнася до местата, където седят депутатите, практиката е различна: в някои парламенти местата са фиксирани, другаде депутатите са свободни да сядат, където искат. Все пак господства практиката да сядат по политическо групиране; някъде по азбучен ред; другаде по райони; по езици (Швейцария) и т.н.

Къде седят министрите? В много парламенти те седят на специална предна пейка или редове, обърнати с лице към депутатите (Германия, Италия, Япония, България).

Пленарната зала на Народното събрание в Република България е подредена по втория модел, по-точно така е била първоначално. При създаването й пейките на депутатите са били разположени в полукръг пред председателя на събранието. Тази подредба се запазва до 1938–1940 г., когато са проведени избори за Народно събрание по мажоритарна система при забрана на политически партии. Може само да се предполага, че точно липсата на политически партии (полукръгът губи смисъл) е била една от причините за последвалото архитектурно преустройство на залата — оттогава и досега пейките на депутатите са наредени в прави редици фронтално срещу председателя, с две вътрешни пътеки.

Балконите в парламента по традиция не се смятат за част от пленарната зала, т.е. не са част от парламента като решаващ орган.

Къде сяда държавният глава, когато влиза в пленарната зала на Народното събрание? На специално определеното място с лице към депутатите, на което изчаква да произнесе своето слово към парламента, след което напуска залата. Никой освен народните представители и министрите (в парламентарните държави) няма право да присъства и работи в пленарната зала без изрично гласувано решение. В това се състои същината на една дълго воювана през векове автономия и независимост на парламента и обяснява защо държавният глава, когато е в парламента и следи дебата, седи в представителна ложа, която обаче е на балконите, т.е. извън пленарната зала.

В пленарните зали на Европейския парламент (Страсбург и Брюксел) местата на депутатите са разположени в полукръг („подкова“).

Парламентарен мандат. Правно положение на народния представител

1. Същност на парламентарния мандат

„Парламентарен мандат“ е термин на Конституцията (чл. 64, ал. 2, чл. 67). Конституционните разпоредби съдържат като синоним „пълномощия“ (чл. 64, ал. 3, чл. 72 и др.). Какво е парламентарният мандат? Народният представител е избран, за да извършва определени функции:

— участие в разработването и приемането на водещите решения в държавната политика и в създаването на закони, въплъщаващи тези решения;

— контрол върху упражняването на държавната политика;

— помощ и съдействие на гражданите.

Тези функции и доверието, с което е облечено тяхното осъществяване, са основание парламентарният мандат да се възприема като една особена публична служба в интерес и полза на обществото.

Във феодалната държава при възникването на парламента парламентарният мандат е бил възприеман като императивен — представителите са обвързани от поръченията на представляваните. През втората половина на XX в. подобие на императивния мандат присъстваше в изборното законодателство на бившите социалистически страни, в т.ч. и българското, в института на отзоваването, по който обаче нямаше практика!!! Днес конституционализмът отдавна се е разделил с императивния мандат, залагайки на други контролни средства.

Мястото е заето от свободния мандат. Съгласно чл. 67, ал. 1 от КРБ народният представител представлява не само своите избиратели, а и целия народ. Той е представител на цялата нация. Нещо повече, същият конституционен текст изрично забранява задължително обвързващ мандат на народен представител (чл. 67, ал. 2).

В подкрепа на разбирането за съвременния парламентарен мандат като особена публична служба, действащото изборно законодателство предвижда запазване на предишната месторабота (в държавни или общински учреждения, предприятия или търговски дружества с повече от 50 % държавно или общинско участие) на народния представител, като времето, през което се упражнява депутатският мандат, се признава за трудов стаж по специалността, съответно за служебен стаж за длъжността (чл. 52, ал. 4 от ЗИНП). По отношение на завареното трудово правоотношение мандатът на народния представител се отразява като неплатен отпуск (чл. 99 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание — ПОДНС).

2. Начало и край на мандата

Началният момент на депутатския мандат не е ясно установен в позитивноправни норми. По пътя на тълкуване се стига до заключението, че началният момент на мандата е денят на произвеждането на избори за Народно събрание. Този извод прави Конституционният съд в своето Решение № 5 от 2001 г.[1]. Финансовите правила по Бюджета на Народното събрание (анекс към ПОДНС) предвиждат, че възнагражденията на народните представители се начисляват от изборния ден (чл. 14).

Началото на мандата за народен представител, който по-късно е заел овакантен мандат в Народното събрание, е приемането на Решението на ЦИК, с което новият народен представител е обявен за избран (чл. 115, ал. 1 ЗИНП).

Клетвата, която полагат народните представители (чл. 76, ал. 2 от КРБ), е правнорелевантен акт, който има пряко отношение към упражняването на депутатския мандат и, по-точно — към встъпването в длъжност на народния представител. По повод на клетвата Конституционният съд се е произнесъл с решение, в което прави характеристика на същността и правната природа на тази клетва[2]. Поставя се въпросът дали полагането, респ. неполагането на клетва, има правни последици. Отговорът на Конституционния съд е положителен. Клетвата има правни последици: с полагането на клетвата народният представител встъпва в длъжност (вж. Раздел IV).

Краят на депутатския мандат може да настъпи по два начина:

1) с изтичане срока на редовната легислатура (4 години);

2) предсрочно.

В първия случай чл. 64, ал. 2 от КРБ предвижда, че избори за ново Народно събрание се произвеждат до 2 месеца след прекратяване пълномощията на предишното. В случай на война или друго извънредно положение, настъпило по време на легислатурата или след нейното изтичане, е възможно удължаване или възкресяване на изтекъл мандат дотогава, докато отпадне извънредността на положението. По този въпрос и по редица други въпроси, свързани с мандата на народния представител, Конституционният съд е дал задължително тълкуване[3].

Основания за предсрочно прекратяване на депутатския мандат могат да бъдат:

— общи (за целия парламент) — разпускане на Народното събрание (чл. 99, ал. 5 от КРБ);

— индивидуални — съдържат се в чл. 72 от КРБ, без изброяването да е изчерпващо:

а) оставка пред Народното събрание. За да има като последица прекратяването на мандата, оставката трябва да се приеме с решение на Народното събрание (чл. 72, ал. 1, т. 1 и ал. 2);

б) влизане в сила на присъда лишаване от свобода за умишлено престъпление или когато изпълнението на наказанието лишаване от свобода не е отложено (чл. 72, ал. 1, т. 2 и ал. 2). Фактът се регистрира от Народното събрание и се приема решение;

в) неизбираемост или несъвместимост с длъжности, за които законът не допуска да бъдат заемани от народни представители (чл. 72, ал. 1 т. 3). Решението, с което се установява неизбираемостта или несъвместимостта, се взима от Конституционния съд (чл. 72, ал. 2). Установяването на неизбираемост на народен представител не е ограничено от сроковете, предвидени в изборното законодателство за оспорване законността на току-що произведени избори (вж. Раздели IX и XV), а може да се задвижи през целия мандат[4].

г) смърт на народния представител (чл. 72, ал. 1, т. 4 от КРБ). В този случай основанието действа ipso iure;

д) касиране на избора — чрез оспорване на законността на току-що произведени избори пред Конституционния съд (чл. 66 от КРБ).

Когато народният представител бъде избран за министър (чл. 68, ал. 2 от КРБ), той не прекратява, а само „прекъсва“ своя депутатски мандат. Така че, по отношение на народния представител, станал министър, заемането на мандата само се прекъсва; но в рамките на народното представителство мандатът се смята за вакантен и се предприема необходимото за неговото заемане. В случай че избраният за министър народен представител престане да бъде министър и легислатурата на същия парламент все още не е изтекла, доскорошният министър може да се върне обратно в парламента и неговият мандат автоматически се възстановява. Връщането на народен представител, станал министър, обратно в парламента има уредба в ПОДНС (чл. 109).

В случай че политическа партия бъде прекратена по установения ред (вж. Раздел VII), мандатите на народните представители, издигнати от тази партия остават; прекратяването на политическата партия не влияе върху валидността на мандатите на народните представители, които вече заседават в парламента, защото те „… са получили мандат, чийто източник е самият избор. Съгласно чл. 67 от Конституцията народните представители представляват не само своите избиратели, а и целия народ“[5].

Очевидно е, че в Народното събрание има няколко категории мандати:

а) пълен мандат;

б) мандат за доизкарване — заместник на освободен или починал народен представител;

в) „замръзнал“ (запазен) мандат — на народен представител, който е избран за министър, но ако престане да е министър по време на същото Народно събрани може да заеме отново мандата си;

г) мандат под условие, че избраният за министър може да се върне в Народното събрание; тогава мандатът се отстъпва[6].

3. Права и задължения на народния представител

3.1. Право на законодателна инициатива — внася проекти на закони (чл. 87, ал. 1 от КРБ) и на решения, декларации и обръщения (чл. 75, ал. 1 от ПОДНС). Народното събрание е длъжно да ги разгледа.

3.2. Право да задава актуални въпроси и питания до Министерския съвет и до министрите (чл. 90 от КРБ), на които задължително се дава отговор в определени срокове и с лично присъствие на министъра в рамките на парламентарния контрол (вж. Раздел XI).

3.3. Право и задължение да участва в дейността на Народното събрание, вкл. право да бъде избиран в органите на Народното събрание. Народният представител е длъжен да присъства на пленарните заседания и на заседанията на комисиите, в които е член. Неоправданите отсъствия се санкционират съответно с 2/3 и с 1/3 от дневното възнаграждение, които суми се удържат като икономии към бюджета на Народното събрание.

3.4. Няма право да използва служебното си положение и името си за рекламна дейност (чл. 102, ал. 4 от ПОДНС).

3.5. Право на годишен платен отпуск, който по принцип съвпада с ваканциите на Народното събрание (чл. 104 от ПОДНС).

3.6. Право да не бъде призоваван на военен сбор или на учение (чл. 108 от ПОДНС).

3.7. Право на възнаграждение, което се определя от Народното събрание (чл. 71 от КРБ). Възнаграждението на народния представител е институт, който е претърпял продължително развитие през вековете: първоначално от възмездяване на разноски, до ритмичното изплащане на фиксирано месечно трудово възнаграждение (чл. 3 от Финансовите правила по Бюджета на Народното събрание) като упражняване на професия. Това разбиране се проявява в забраната народният представител да получава друго възнаграждение по трудово правоотношение. Той обаче има право да получава хонорари и възнаграждения по граждански договор (чл. 101 от ПОДНС).

Народният представител получава и допълнително възнаграждение за това, че заема длъжности в органите на Народното събрание — председател на Народното събрание, заместник-председател, председател на постоянна комисия и член на постоянна комисия.

Народният представител е длъжен годишно да декларира имущественото си състояние при условията и по реда на Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни длъжности (ДВ, бр. 38 от 2000 г., с изм.). Декларацията се представя пред Сметната палата. Същата декларация той представя в началото на мандата си и след приключването му.

Финансовите правила по Бюджета на Народното събрание, представляващи приложение към ПОДНС, съдържат подробна уредба относно жилище, оборудвано работно място, транспортни улеснения и други въпроси, свързани с упражняването на парламентарния мандат.

4. Имунитет на народния представител

4.1. Правна природа.

Имунитетът на народния представител е привилегия на самия парламент като институция. Неговото предназначение, наложило се през дълго историческо развитие, е да пази членовете на парламента срещу наказателно преследване от страна на изпълнителната и съдебната власт. Правната уредба е в Конституцията и ПОДНС; има и натрупана практика на Конституционния съд.

Материята за имунитета е в няколко правни отрасъла: конституционно, наказателно, наказателен процес и международно право. За народните представители Конституцията съдържа класическото за континентална Европа разбиране за имунитета, с две съставки: първата — наказателна неотговорност за служебни действия, чрез които се осъществяват основните функции и се взимат решенията, и втората — неприкосновеност срещу задържане и наказателно преследване, освен ако компетентният орган даде съгласие за това.

4.1.1. Наказателна неотговорност (индемнитет) за:

— изказаните мнения и

— гласуванията в Народното събрание.

Наказателната неотговорност е материалноправният елемент в имунитета на народния представител; тя е за служебни действия, чрез които се осъществяват основните функции и се взимат решения. Уредбата е в чл. 69 от КРБ. Това е лично основание в полза на депутата. Наказателната неотговорност на народния представител важи не само за срока на легислатурата, а до края на живота му. Неотговорността не изключва налагането на дисциплинарни мерки, допустими по ПОДНС.

4.1.2. Неприкосновеност (имунитет) срещу:

— задържане;

— наказателно преследване.

Наказателната неприкосновеност не допуска задържане и наказателно преследване срещу депутата, освен ако компетентният орган не е дал разрешение за това. Тази съставка, за разлика от първата, има процесуалноправен характер и представлява препятствие за започване, респ. продължаване на наказателно преследване и за задържане на лицето. Тази съставка се възприема като същинския имунитет. Уредбата е в чл. 70 от КРБ. За разлика от неотговорността, неприкосновеността (имунитетът) е привилегия, която може да бъде „снета“. Такова снемане Конституцията допуска при престъпления от общ характер, т.е. всички престъпления, с изключение на изрично посочените от закона, които се преследват с тъжба на пострадалия. Снемането на имунитета става с разрешение на Народното събрание, а когато то не заседава — с разрешение на неговия председател, в който случай се изисква последващо утвърждаване от Народното събрание.

Разрешение от Народното събрание за възбуждане на наказателно преследване не се изисква, когато засегнатият народен представител е дал писмено съгласие за снемането на имунитета му (чл. 70, ал. 2 от КРБ). Председателят на Народното събрание незабавно уведомява за това главния прокурор и Народното събрание. Оттегляне на писменото съгласие не се допуска (чл. 107, ал. 2 от ПОДНС).

Разрешение от Народното събрание за задържане не се изисква в случаите на „заварено тежко престъпление“, когато имунитетът се счита автоматически снет, а Народното събрание се уведомява незабавно, а ако не заседава — уведомява се председателят му (чл. 70, ал. 1 от КРБ).

Неприкосновеността на народния представител срещу задържане или наказателно преследване има действие само по време на мандата му.

4.2. Процедура по снемането на имунитета.

Снемането на имунитета се прави с решение на Народното събрание, с което се дава или не исканото разрешение, а когато то не заседава — съответно с акт на председателя на Народното събрание.

Процедурата по снемане на имунитета започва по искане на главния прокурор. Искането трябва да е мотивирано и да почива на достатъчно данни, че народният представител е извършил конкретното престъпление от общ характер. Към искането се прилагат „достатъчно данни“.

Мотивираното искане на главния прокурор не представлява проект за решение по смисъла на ПОДНС, поради което не подлежи на разпределяне по комисии (вж. Раздел XI). Няма пречка обаче искането да бъде внесено в някоя от постоянните комисии или в специално създадена за случая временна комисия, каквато е практиката. По искането на главния прокурор и приложените данни Народното събрание се произнася с решение не по-рано от 14 дни след постъпването му (чл. 107, ал. 5 от ПОДНС). Правилникът предвижда възможността засегнатият народен представител да бъде изслушан в пленарната зала.

Когато Народното събрание не заседава, разрешение за снемане на имунитета на народен представител се дава от председателя на Народното събрание. Това разрешение следва да получи утвърждаване на първото заседание на Народното събрание. Даването на разрешение от председателя представлява отклоняване от възприетия принцип, че решението трябва да бъде взето от Народното събрание като решаващ орган и е рядкост в световната практика — среща се във Франция, Камерун, Китай, Сенегал[7]. Предвиждаше се и в българските конституции от 1947 и 1971 г.

В решението, с което Народното събрание разрешава или не снемане на имунитета, трябва да е ясно по кой член на Наказателния кодекс се сваля имунитетът. Това изискване е записано изрично в решението на Конституционния съд, произнесено като задължително тълкуване на имунитета на народния представител[8] и отразява принципното положение, че всяко разрешение за снемане на имунитет се дава за отделен случай.

Народното събрание преценява според предназначението и смисъла на парламентарния имунитет и се произнася за сваляне на имунитета, ако добие убеждение, че искането е основателно и че имунитетът в конкретния случай препятства началото или по-нататъшния ход на наказателното преследване.

Решението по искането на главния прокурор се приема по общия ред — по правило гласуването в Народното събрание е явно, но по искане на 1/10 народни представители или на парламентарна група то може да реши гласуването да бъде „особено явно“ — преброяване, поименно, или да бъде тайно. Решението за имунитета се взима с обикновено мнозинство. Квалифицираните мнозинства са изрично предвидени от Конституцията. Процедурата по снемане на имунитета не е между тях.

Няма пречка засегнатият народен представител да участва в гласуването. Правната уредба не предвижда задължение за отвод.

Решението влиза в сила от момента на приемането му; обнародва се в „Държавен вестник“ в 15-дневен срок.

В случаите, когато искането от главния прокурор е както за наказателно преследване, така и за „задържане“ на народен представител, Народното събрание гласува две отделни решения (чл. 105, ал. 8 от ПОДНС).

Народното събрание по правило е властно да измени, респ. да отмени всяко свое решение. При имунитета обаче това положение е уредено различно предвид близостта със съдебната власт: парламентарното право изрично предвижда, че когато Народното събрание е дало разрешение за задържане на народния представител, то може да измени или отмени това свое решение, а с това — и даденото разрешение (чл. 107, ал. 8 от ПОДНС). С това позитивната уредба приключва.

Що се отнася обаче до решение на Народното събрание, прието по искане на главния прокурор за възбуждане на наказателно преследване срещу народен представител, Конституционният съд се е произнесъл[9], че такова решение не може да бъде изменяно, респ. отменяно, тъй като това би означавало намеса в съдебната власт.

4.3. Правните последици от снемането на имунитета се проявяват в следното:

а) срещу народния представител може да започне разследване, може да бъде повдигнато и предявено обвинение за престъпление от общ характер.

б) снемането на имунитета не означава предсрочно прекратяване на мандата; не означава и прекъсването му. Мандатът не е вакантен, на мястото на засегнатия народен представител няма да се избира нов народен представител.

в) ако наказателното преследване завърши с присъда лишаване от свобода за умишлено престъпление, тогава предстои предсрочно прекратяване на мандата на основание чл. 72, ал. 1, т. 2 от КРБ.

Имунитетът е привилегия, но заедно с това е и потребност, воювана от парламента през вековете. Той не е даден на отделната личност, а е даден на представителя на народа да изпълнява мандата и поръчаното в него.

Депутатите в Европейския парламент имат правно положение, близко до това на народните представители в национален парламент. В редица държави-членки качеството „европейски депутат“ е несъвместимо с много длъжности и функции в държавата или ЕС, в т.ч. и с качеството народен представител в национален парламент. Такава е законовата уредба и в Република България — ЗИЧЕПРБ, чл. 2, т. 1.

[1] Реш. № 5 на КС от 2001 г., ДВ, бр. 30 от 2001 г. ↑

[2] Реш. № 1 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 11 от 1992 г. ↑

[3] Реш. № 20 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 1 от 1993 г. ↑

[4] Реш. № 2 на КС от 1995 г., ДВ, бр. 39 от 1995 г. ↑

[5] Реш. № 4 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 35 от 1992 г. ↑

[6] Реш. № 8 на КС от 1993 г., ДВ, бр. 41 от 1993 г. ↑

[7] Parliaments of the World, IPU, V. 1. 140–177. ↑

[8] Реш. № 10 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 63 от 1992 г. ↑

[9] Реш. № 4 на КС от 1995 г., ДВ, бр. 62 от 1995 г. ↑

Организация и ред на дейност на парламента

А. Автономия на парламентарните процеси. Правилник на парламента

Автономията на парламента означава неговото право да се самоорганизира и да се управлява. Автономията на парламента се проявява в:

1) изработването на правилата за неговата дейност и организация и

2) в избора на неговите органи. Тези две традиционни съставки на парламентарната автономия представляват едновременно и съставки на „парламентарното право“ като самостоятелен подотрасъл на действащото право. Създаването на органите на парламента, изработването и приемането на неговия правилник, определянето на реда в сградите на парламента — всичко това принадлежи към класиката на парламентарното право.

Всеки новоизбран парламент приема Правилник за организацията и дейността си, респ. потвърждава правилника на предишния парламент. За Народното събрание такова изрично задължение не се предвижда; самата Конституция (чл. 73) обаче постановява, че Народното събрание се организира и работи въз основа на правилник, приет от него. Оттук следва, че всяко новоизбрано Народно събрание трябва да реши по какви правила ще се организира и ще работи — дали ще потвърди заварения правилник, дали ще го измени, дали ще приеме нов правилник, а дотогава ще работи по временни правила. Отбелязване заслужава практиката, че Народното събрание приема своя правилник не като напр. „Правилник на 40-ото Народно събрание“, а като поредния „Правилник за работата и организацията на Народното събрание“.

Каква е правната природа на този правилник? Това е класически въпрос на парламентарното право. Конституцията споменава наличието на правилник, по който Народното събрание се организира и работи и оставя цялата останала регламентация на самия правилник. Въпреки споровете, теорията вече се е обединила около становището, че такъв вътрешен устройствен парламентарен акт е абсолютно необходим. В миналото вътрешните правила за работа на парламента са били в рамките на обичая, на конвенцията. Приема се, че едва през втората половина на XIX в. се прави събирането и подреждането на тези устройствени и процедурни правила в самостоятелен писмен акт.

Правилникът е правнонормативен акт. Той не е закон. По ранг е по-ниско от Конституцията, по-ниско и от законите; но той запълва с нормативна уредба рамката, която непосредствено му е дала Конституцията; а тази рамка е широка и включва много важна правна уредба за това как се правят и приемат законите. Поради това Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание е особен нормативен акт, който се приема не въз основа и в изпълнение на закона, а на самата Конституция. Правилникът се приема от Народното събрание на едно гласуване и се обнародва в Държавен вестник от председателя на Народното събрание. Изменения в него се правят с (нормативно) решение на Народното събрание.

Правилникът обаче подлежи на контрол за конституционност от Конституционния съд в общата рамка на „актове на Народното събрание“ (чл. 149, ал. 1, т. 2 от КРБ). На такъв контрол подлежат и правилниците на парламентите в други страни — Германия, Турция. В съвременна Франция правилниците на двете камари на парламента не само че подлежат на контрол за конституционност, но те задължително биват подлагани на такъв контрол преди да влязат в сила. Българският Конституционен съд има практика по оспорване конституционността на ПОДНС.

В теорията се застъпва становището, че предвид устройствения си характер и ограничения предмет на регулиране правната сила на Правилника няма действие извън парламента[1]. Тезата е догматично последователна, но в държава с парламентарна форма на управление се проявява като прекалено максималистка и скована, поради което не може да бъде споделена: Правилникът на Народното събрание представлява непосредствено развитие на Конституцията, и по-точно — на заложената в нея схема на управление, с централна роля на парламента. В една държава с парламентарна форма на управление, каквато е съвременната българска държава дейностите и процесите, протичащи в парламента, надхвърлят неговите стени и имат решаващо значение за организирането и функционирането на цялата държава — в парламента дефинитивно се решават въпроси като съставянето на правителство, промени в него и др. Чрез Правилника нерядко се регламентират въпроси, които са пропуснати да бъдат уредени на по-високо равнище (пример за това е уредбата на връщането в парламента на доскорошен министър).

Всъщност Правилникът представлява кодификация на устройствени, организационни и процедурни правила. Но парламентарното право не се изчерпва само с Правилника; Народното събрание приема и решения, съдържащи правила — напр. правила за избиране на заместник-председатели на Народното събрание. Някои от тях се обнародват в „Държавен вестник“ и с това се превръщат в действащо право, приложимо и за следващ избор, докато не бъде отменено; други решения се приемат ad hoc само за конкретния случай и с това изчерпват действието си. В тази връзка в съвременното парламентарно право се поставя следният въпрос: необходимо ли е цялото парламентарно пространство да бъде „стегнато“ в императивни правила, или следва да се оставят по-гъвкави норми и поле за действие на парламентарния обичай и особено — на парламентарната практика? Така например във Великобритания в Камарата на общините по-голямата част от парламентарната процедура се съдържа в обичаи и конвенции (вж. Раздел I); те биват интерпретирани в рамките на утвърдени неформални практики — напр. „от стола на председателя“ (From the Speaker’s Chair).

Правилникът на Народното събрание също отразява свободата и автономията в регламентацията, като в „Допълнителните разпоредби“ предвижда, че по неуредени с този Правилник въпроси Народното събрание приема решения. Практиката от 1990 г. насам свидетелства за гъвкаво прилагане на тази разпоредба.

Кой следи за спазването на Правилника? Съгласно неговия чл. 8, ал. 1, т. 10 председателят на Народното събрание осигурява и следи за спазването му. С това българското парламентарно право следва традицията, която почива върху силни позиции на председателя на парламента, наследени от векове.

В някои страни при определени условия се допускат отклонения, респ. неспазване на конкретна разпоредба на Правилника — това е възможно напр. в Бундестага на Германия и се гласува с квалифицирано мнозинство от 2/3. Но в Бундестага, както и в много други парламенти, съществуват постоянни комисии, чийто предмет на дейност е изключително Правилникът на парламента. Това са „комисии по Правилника“, които имат задача да оглеждат, да ревизират периодически Правилника и да предлагат негово изменяне, съобразяване, отпадане на някои разпоредби с цел рационализиране на парламентарните процеси.

В Народното събрание се е наложило като практика създаването на временна комисия по Правилника: такава комисия функционира за приемането на нов Правилник, както и при възникнали потребности от изменяне, отмяна или създаване на нови текстове.

Европейският парламент също изгражда организацията и дейността си съобразно Правилник, приеман и изменян от него.

Б. Формации и органи на парламента

1. „Из средата на народните представители“

Това е широко разпространен термин в световната парламентарна практика, свидетелстващ за демократично протичане на различни процедури в парламента. Проявява се в компетенции, осъществявани от нормативно установен различен брой народни представители, който брой представлява еманация на целия парламентарен състав.

Съединява два принципа — демократичност и рационално функциониране, които се проявяват в амплитуда от минимален брой народни представители, който има право да предлага определени процедури, до достигане на минимален брой народни представители, който има право да решава парламентарни въпроси.

а) една десета от всички народни представители. Според големината на Народното събрание (чл. 63 от КРБ) това са 24 народни представители, които:

— предлагат провеждане на конкретно пленарно заседание като закрито (чл. 37, ал. 2 от ПОДНС);

— предлагат конкретното гласуване в пленарна зала да бъде поименно, или със саморъчно подписване (чл. 54 от ПОДНС).

б) една пета от всички народни представители (48 народни представители), които:

— предлагат създаване на временни комисии (чл. 31, ал. 2 от ПОДНС);

— предлагат вот на недоверие на правителството или на министър-председателя (чл. 89 от КРБ);

— предлагат провеждане на разисквания по конкретно питане в рамките на парламентарния контрол (чл. 90, ал. 2 от КРБ);

— предлагат свикване на Народното събрание на заседание (чл. 78, т. 2 от КРБ);

— сезират Конституционния съд (чл. 150, ал. 1 от КРБ);

— свикват новоизбраното Народно събрание на първо заседание в случай че президентът не е направил това (чл. 75 от КРБ).

в) една четвърт от всички народни представители (60 народни представители), които:

— правят предложение за изменяне на Конституцията, като внасят съответен законопроект (чл. 154, ал. 1 от КРБ);

— правят предложение в Народното събрание за повдигане на обвинение пред Конституционния съд за държавна измяна или за нарушение на Конституцията от страна на президента или на вицепрезидента на Републиката (чл. 103, ал. 2 от КРБ);

— предлагат на Народното събрание произвеждането на национален референдум по конкретен въпрос (чл. 6 от ЗДН).

г) една трета от всички народни представители (80 народни представители), които:

— правят искане за предсрочно освобождаване на председателя или на заместник-председател на Народното събрание (чл. 5, ал. 1, т. 2 от ПОДНС);

д) една втора от всички народни представители (120 народни представители), които във връзка с Велико народно събрание:

— внасят законопроект за изменение на Конституцията, който се разглежда и приема от Велико народно събрание (чл. 159, ал. 1 от КРБ);

— внасят проект за нова Конституция (чл. 159, ал. 1 от КРБ).

Дотук броят на народните представители в Народното събрание беше под половината от състава на всички народни представители или изравнен с нея. Този изискуем брой има права да предлага на пленарната зала решаването на определени въпроси. Оттук нататък, с нарастването на изискуемия брой народни представители над половината от неговия състав, вече е дадено право на съответния брой не да предлага, а да решава поставените въпроси:

е) повече от половината от всички народни представители, т.е. квалифицирано „абсолютно“ мнозинство, които:

— преодоляват несъгласието на президента на Републиката и върнатия от него закон за повторно обсъждане и гласуване (чл. 100, ал. 2 от КРБ, вж. Раздел XI).

— гласуват в подкрепа на направеното предложение за вот на недоверие към правителството или към министър-председателя (чл. 89, ал. 1 от КРБ), в резултат на което министър-председателят е длъжен да подаде оставка и правителството се превръща в „правителство в оставка“ (вж. Раздел XIII).

ж) най-малко две трети от всички народни представители (160 народни представители), които:

— вземат решение за изменение на Конституцията, като гласуват в подкрепа на конкретен законопроект (т.нар. „спадащо мнозинство“) — чл. 155, ал. 2 от КРБ (вж. Раздел IV);

— вземат решение за избиране на Велико народно събрание (чл. 160, ал. 1 от КРБ) и гласуват решаването на въпроса, за който е избрано самото Велико народно събрание (чл. 161 от КРБ);

— приемат закон за ратифициране на международен договор, който дава право на чужденци и чуждестранни юридически лица да придобиват собственост върху земя в България (чл. 22, ал. 3 от КРБ) и за ратифициране на международен договор, който предоставя на Европейския съюз правомощия, произтичащи от Конституцията (чл. 85, ал. 2 от КРБ);

— избират главния инспектор в Инспектората към ВСС (чл. 132а, ал. 2 от КРБ).

з) повече от две трети от всички народни представители (161 народни представители), които:

— вземат решение за поддържане на обвинението от страна на Народното събрание към президента или вицепрезидента на Републиката в рамките на процеса пред Конституционния съд (чл. 103, ал. 2 от КРБ).

и) най-малко три четвърти от всички народни представители (180 народни представители), които:

— приемат закон за изменение и допълнение на Конституцията (чл. 155, ал. 1 от КРБ);

— приемат нова Конституция (Правилник на ВНС, вж. Раздел IV).

2. Парламентарни групи/фракции

2.1. Същност.

Ако търсим парламентарни групи и фракции като понятие в по-стари учебници и произведения на правната теория, просто няма да ги намерим като правнорелевантно явление. Днес обаче парламентарните групи, респ. фракции, са активен участник с неизменно и силно присъствие в парламентарния живот. Нещо повече — парламентарните групи са конституционно понятие — чл. 99 от КРБ.

Названията варират: в Германия, в Австрия те са парламентарни „фракции“; в Испания — „политически групи“; в Дания — „партийни групи“. С едни или други терминологични варианти, парламентарните групи имат следната същност:

— те са проявна форма на съществуването на политическите партии вътре в парламента;

— като парламентарно образувание парламентарните групи се инкорпорират в общата рамка на държавната организация;

— парламентарните групи представляват самостоятелни формации със свои собствени права като идеална част от самия парламент;

— те са политически силов център; мотор и двигател на парламентарния живот;

— парламентарните групи са предназначени да рационализират процесите в парламента. Големината/числеността на парламентарните групи определя един важен признак — тяхната поредност. Поредността има съществено значение при формиране на правителство (чл. 99 от КРБ), при определяне на полагащо се време в дебатите, при квота в състава и ръководството на постоянните комисии и т.н.

2.2. Условия за създаване и прекратяване на парламентарна група.

Съгласно чл. 12, ал. 1 от ПОДНС парламентарни групи могат да бъдат образувани според два признака: партийна принадлежност или политическа ориентация.

Минималният брой народни представители, който е достатъчен за образуване на парламентарна група, е 10 (чл. 12, ал. 2 от ПОДНС). Когато броят на народните представители в една парламентарна група спадне под определения минимум, т.е. под 10, тя преустановява своето съществуване.

Правната уредба не предвижда срок, в който новоизбраното Народно събрание трябва да образува своите парламентарни групи. Практиката свидетелства, че това се извършва още в първата седмица.

Правилникът по принцип не препятства „движение“ сред парламентарните групи, респ. напускане на парламентарна група, постъпване в друга парламентарна група или оставане извън състава на парламентарни групи. Липсата на регламентация по отношение на срока важи и по отношение на времето, в което такова движение между групите е допустимо — извършва се през целия срок на легислатурата.

Всеки народен представител може да членува само в една парламентарна група (чл. 15, ал. 1 от ПОДНС). На парламентарната група се признава автономия сама да определя условията за членуване, възникване и прекратяване на членството в нея, както и правата и задълженията на нейните членове; автономните правила на парламентарната група трябва да са в съответствие с разпоредбите на Правилника (чл. 15, ал. 2).

Как народен представител може да напусне една парламентарна група и да постъпи в друга парламентарна група? Напускането е възможно по два начина: а) чрез писмено заявление до ръководителя на групата и до председателя на Народното събрание, изразявайки воля за напускане (чл. 15, ал. 3), и б) чрез изключване на депутат от състава на парламентарната група съобразно правилата за нейното членство. Що се отнася до реда, по който народен представител може да постъпи в друга парламентарна група, Правилникът изцяло предоставя това на вътрешните правила на парламентарната група, в която иска да влезе народният представител.

В Народното събрание се води регистър за състава и ръководството на всяка парламентарна група. В него се отбелязва всяка промяна, която се оповестява от председателя на Народното събрание на пленарно заседание (чл. 13 от ПОДНС).

Не се допуска образуване на парламентарни групи, които защитават частни, местни и професионални интереси (чл. 16 от ПОДНС).

Прави впечатление, че Правилникът споменава спорадично независимите народни представители. А присъствие на независими народни представители е възможно, на първо място, като резултат от парламентарните избори, предвид действащото изборно право (вж. Раздел IX), и на второ място — като резултат от напускане на конкретна парламентарна група и неприсъединяване към друга такава. Така че независими народни представители са възможен и на практика реален факт в Народното събрание, въпреки откъслечното споменаване в Правилника. Парламентарната практика е наложила следното правило: ако независимите депутати достигнат необходимия брой за формиране на парламентарна група, и ако между тях съществува воля и обща политическа ориентация (един от допустимите признаци, въз основа на които може да се образува парламентарна група), тогава те имат право да сформират парламентарна група.

В Европейския парламент депутатите формират фракции по политическа принадлежност. Минимумът депутати, необходим за фракция, варира от 14 до 29 според това дали те са от една или повече държави. Членството във фракция не е задължение, поради това във всеки състав на ЕП има и депутати извън фракция.

В дейността си парламентарните групи биват допълвани и от неформални образувания, каквито са т.нар. контактни групи, особено практикувани в дейността на VII-ото Велико народно събрание.

Интересно название имат във Великобритания, в Камарата на общините народни представители, натоварени с функции по надзор и организация на членовете на техните групи. Те са „длъжностни депутати“, наричани whips („камшици“). Длъжността им е да контролират, да надзирават, да организират, да събират депутатите при важни гласувания, да следят за тяхното отсъствие и присъствие, активност при дебатите и т.н.

Всичко относно парламентарните групи принадлежи към специфичното парламентарно явление, известно като лобизъм. Названието идва от английската дума lobby(коридор); има се предвид парламентарните кулоари, в които се осъществяват неформални контакти и резултати, непостижими по утвърдените пътища.

2.3. Официална опозиция.

Може да се състои от една, а може и от много фракции. Официално е призната в страните, които следват британската правна традиция. Приема се като една алтернатива на правителството, по-точно опозицията се стреми да стане правителство. При изменение на съотношението в парламента, при бламиране на правителството и при съставяне на ново, опозицията може да стане правителство.

По българското право опозицията не е институционализирана. По правило тя се стреми да стане мнозинство в парламента и да има решаващата дума. Опозицията е двигател на контролните права на парламента спрямо правителството; тя е действен политически феномен. Опозицията е част от парламента, а с това — от държавата, и от нея се очаква както критика, така и конструктивност и отговорност.

2.4. Функции на парламентарните групи.

Разхвърляни са в различни текстове на Правилника; тук се прави опит за подреждане:

— право да излъчи кандидат за министър-председател в новоизбрано Народно събрание или след оставка на правителството (чл. 99 от КРБ);

— право на полагащо се време в предстоящи дебати, определено в Правилника. Председателят на парламентарната група има право да поиска думата по всяко време на заседанието, но изказването му се приспада от времето за парламентарната група;

— право да предлага: тайно гласуване, поименно гласуване и гласуване чрез саморъчно подписване (чл. 54 от ПОДНС); отлагане и прекратяване на заседание;

— право да предлага състав и ръководства на постоянните комисии (чл. 19, ал. 3 от ПОДНС);

— право да внася проекти за решения, декларации и обръщения (чл. 75, ал. 1 от ПОДНС);

— право на пропорционално представяне в постоянните комисии (чл. 19 от ПОДНС);

— право на съвещателен кабинет в сградата на Народното събрание и сътрудници.

3. Председател на парламента

Парламентът е колективно тяло; за да функционира, трябва да бъде ръководено. Ръководството на дебатите е първичната функция. Това е така, защото дебатите са животът на парламента. Ръководството на дебатите е основна функция на председателя на парламента. Освен тази главна функция, той изпълнява и други съществени функции по прилагане на парламентарното право и процедури, както и по управление на парламента като учреждение.

Председателят е орган на парламента, но не е държавен орган (държавният орган е самият парламент). Наистина, Конституцията му възлага функции и задачи, но той ги изпълнява от името и за парламента; в този смисъл има произнасяне на Конституционния съд[2]. Централната роля на парламента като държавна институция и функциите, възложени на неговия председател, снабдяват последния с особено висок ранг в държавния протокол и отговорност.

Председателят едновременно е и народен представител, един от 240, които заедно са парламентът; той е primus inter pares (пръв сред равни). В това си качество председателят в Народното събрание може да участва в дебата, като напусне мястото си и не може да го заеме, докато приключи обсъждането на конкретния въпрос; той участва и в гласуването като всички други народни представители.

В световен мащаб председателството на парламентите бива: индивидуално и колективно. Индивидуалният председател на парламента има своя произход във феодалния парламент. Пример за колективен председател е Президиумът на Народното събрание по Конституцията от 1947 г. (вж. Раздел IV).

3.1. В повечето страни днес преобладава положението парламентът да е ръководен от индивидуален председател, който се подпомага от заместник-председатели, както и от помощни колегиални образувания от рода на Председателския съвет (чл. 9 от ПОДНС).

Как се заема длъжността председател на Народното събрание? — чрез избиране от самото Народно събрание за срока на легислатурата. В новоизбраното Народно събрание кандидатури се издигат от: парламентарно представените партии и коалиции, регистрирани в ЦИК за участие в последните парламентарни избори, както и от отделен народен представител (чл. 4, ал. 2, от ПОДНС). За избран се смята кандидатът, получил повече от половината гласове на присъстващите народни представители. Ако при първото гласуване не се получи необходимото мнозинство, изборът се повтаря, като при него участват двамата кандидати, получили най-много гласове.

Конституцията предвижда, че избор на председател и заместник-председатели се провежда на първото заседание на новоизбраното Народно събрание (чл. 76, ал. 3). ПОДНС регламентира случаите на предсрочно прекратяване мандата на председател и на заместник-председател, при което нови титуляри се избират и на други заседания.

За разлика от други парламенти, Правилникът на Народното събрание предвижда една рядка процедура — предсрочно освобождаване на председателя и на заместник-председател на Народното събрание (чл. 5) на следните основания:

а) подаване на оставка;

б) писмено искане на най-малко 1/3 от всички народни представители, когато е налице обективна невъзможност за изпълнение на задълженията или системно превишаване на правата и неизпълнение на задълженията;

в) писмено искане на парламентарна група, която го е издигнала.

Оставката е акт на субективно волеизявление. Тя не се гласува; самото депозиране на оставката има автоматично действие — компетенциите на председателя са прекратени. При другите основания Народното събрание гласува решение; приема се с обикновено мнозинство, т.е. повече от половината от присъстващите народни представители. Нов избор се произвежда в 14-дневен срок от приемане на решението (чл. 5, ал. 4 от ПОДНС). До избирането на нов председател Народното събрание се председателства от заместник-председателя, излъчен от най-голямата парламентарно представена партия или коалиция, регистрирана в ЦИК на последните избори (чл. 5, ал. 4 от ПОДНС).

3.2. Правомощия.

Голяма част от правомощията на председателя на Народното събрание всъщност са правомощия на самия парламент като автономна институция. Правната им уредба се съдържа в Конституцията и в ПОДНС.

а) Правомощия по управлението на държавата; председателят на Народното събрание встъпва в правомощията на президента на Републиката при невъзможност на вицепрезидента да направи това в случай на предсрочно прекратяване на президентския мандат (чл. 97, ал. 4 от КРБ);

б) Правомощия по управлението на Народното събрание; председателят на Народното събрание:

— представлява Народното събрание, т.е. действа от името и за сметка на Народното събрание (чл. 77, ал. 1, т. 1 от КРБ);

— организира международните връзки на Народното събрание (чл. 77, ал. 1, т. 6 от КРБ);

— упражнява бюджета на Народното събрание (чл. 8, ал. 1, т. 5 от ПОДНС);

— определя правила за вътрешния ред в сградите на Народното събрание, правила за организацията и щата на службите в Народното събрание и правила за използването на материалната база (чл. 8, ал, 1, т. 4 от ПОДНС);

— определя длъжностите в Народното събрание и извършва назначенията и освобождаванията на главния секретар и другите служители в Народното събрание (чл. 8, ал. 1, т. 11 и 12 от ПОДНС);

— свиква постоянните комисии на заседание (чл. 24, ал. 3 от ПОДНС);

— осигурява необходимите условия за дейността на комисиите и за дейността на народните представители (чл. 8, ал. 1, т. 3 от ПОДНС);

— дава, респ. не дава, разрешение за снемане на депутатски имунитет, когато е постъпило мотивирано искане от главния прокурор в период, в който Народното събрание не заседава (чл. 70, ал. 1 от КРБ);

— ръководи издаването на „Държавен вестник“ (чл. 8, ал. 1, т. 7 от ПОДНС).

в) Правомощия, свързани с пленарните заседания; председателят на Народното събрание:

— предлага проект за дневен ред на пленарните заседания (чл. 77, ал. 1, т. 2 от КРБ) след консултиране с Председателския съвет (чл. 40, ал. 1 от ПОДНС);

— открива, ръководи и закрива заседанията и осигурява реда при провеждането им (чл. 77, ал. 1, т. 3 от КРБ);

— определя местата в пленарната зала за парламентарни групи, за членове на Министерския съвет, за президента на Републиката (чл. 8, ал. 1, т. 8 от ПОДНС);

— има право да участва в разискванията, но тогава следва да напусне председателския стол и да възложи ръководството на заседанията на един от заместник-председателите (чл. 8, ал. 6 от ПОДНС); това правомощие и начинът на неговото осъществяване следват стара традиция за неутралност на парламентарния председател. В парламентите на някои страни председателят няма право да участва в дебатите (Италия, Индия). В други той има по-големи права от тези на председателя в Народното събрание, като участва в дебатите без да напуска председателския стол (Австрия). В традиционната за парламентаризма страна Великобритания председателят на Камарата на общините (спикерът) гласува само в случай на равенство на гласовете (tie);

— свиква Народното събрание на заседание (когато то е във ваканция, иначе Народното събрание е постоянно действащ орган — чл. 74 от КРБ): по своя инициатива, по искане на 1/5 от народните представители, по искане на Министерския съвет или на президента на Републиката (чл. 78 от КРБ);

— предлага провеждане на конкретно пленарно заседание като закрито (чл. 37, ал. 2 от ПОДНС);

— предлага отлагане или прекратяване на пленарни заседания (чл. 50, ал. 1 от ПОДНС);

— предлага избиране на временни комисии (чл. 31, ал. 2 от ПОДНС);

— удостоверява с подписа си стенографските протоколи от заседанията най-късно три дни след заседанието (чл. 8, ал. 1, т. 6 и чл. 60, ал. 1 от ПОДНС).

г) Правомощия, свързани със законотворческата дейност; председателят на Народното събрание:

— съобщава новопостъпилите законопроекти, разпределя проекти за закони и други актове, внесени в Народното събрание, между комисиите според тяхната специализация (чл. 8, ал. 1, т. 1 от ПОДНС);

— удостоверява с подписа си съдържанието на приетите от Народното събрание актове (чл. 77, ал. 1, т. 4 от КРБ);

— обнародва решенията, декларациите и обръщенията, приети от Народното събрание (чл. 77, ал. 1, т. 2 от КРБ), както и законите за изменение и допълнение на Конституцията (чл. 156 и 163 от КРБ);

— осигурява и следи за спазването на Правилника (чл. 8, ал. 1, т. 10 от ПОДНС).

ПОДНС предвижда, че председателят изпълнява и други функции, които са му възложени от Конституцията, законите и ПОДНС (чл. 8, ал. 1, т. 16).

3.3. Заместник-председателите на Народното събрание извършват конкретни правомощия на председателя само след изричното възлагане за това от негова страна (чл. 77, ал. 2 от КРБ); ако председателят не е направил възлагане, в негово отсъствие той се замества от заместник-председателя, излъчен от най-голямата политическа партия или коалиция, регистрирана на последните избори (чл. 8, ал. 5 от ПОДНС).

Броят на заместник-председателите не е определен в Конституцията. Обяснението е, че във всяко ново Народно събрание парламентарното пространство е различно сегментирано, броят на парламентарните групи може да е различен — а оттам и броят на заместниците. Наложила се е практиката всяка парламентарна група да „е представена“ със заместник-председател, при което големите групи имат „постоянен“ заместник-председател, т.е. за цялата легислатура, а малките — „на ротационен принцип“ с продължителност една парламентарна сесия (чл. 4, ал. 4–6 от ПОДНС).

Европейският парламент се ръководи от председател, който заедно с 14 заместник-председатели формира Президиума.

4. Комисии в парламента

Комисиите са структурен елемент на парламента. Тяхната поява се е наложила от практическа потребност: парламентарната зала е голяма, за да решава добре и експедитивно обсъжданите въпроси, а също така — да ги решава в детайли. Комисиите са орган на парламента, но те не могат и не заместват парламента; комисиите подпомагат дейността на Народното събрание (чл. 79, ал. 2 от КРБ). Същността на парламентарните комисии има своя смисъл и разум в търсене ефективност на работата и рационално разпределяне задачите на парламента.

Едно едро класифициране на парламентарните комисии по света ги поставя в две основни групи: постоянни и временни. Във Великобритания и в страните, които следват нейната правна традиция, има и специфични форми на комисии, каквато е например „Комитет на цялата палата“, представляващ целия пленарен състав, но управляван и работещ по правилата за постоянните комисии. Това е форма, която пленарната зала приема, когато се обсъжда законопроектът за годишния държавен бюджет.

Комисиите имат много и значителни функции. В рамките на законодателния процес постоянните комисии са се превърнали в незаменим компонент, представляващ задължителна фаза/и за всеки законопроект. Друга класическа функция както на постоянните, така и на временните комисии, е да събират информация, да канят експерти, длъжностни лица и заинтересовани, с което комисиите осъществяват разностранна контролна дейност от името на парламента.

4.1. Постоянни комисии. В повечето страни по света те се формират по предметна специализация, като често специализираните комисии се покриват по предмет с ресорите на държавното управление, ръководени от отделните министри.

ПОДНС съдържа изчерпателно изброяване на действащите постоянни комисии в Народното събрание. Техният брой и наименования варират в различните парламенти.

Народното събрание може да извършва промени във вида, броя и съставите на първоначално установените постоянни комисии (чл. 17, ал. 5 от ПОДНС).

В 40-то Народно събрание Правилникът предвижда 24 постоянни комисии (чл. 17, ал. 2):

1. Комисия по икономическата политика

2. Комисия по бюджет и финанси

3. Комисия по правни въпроси

4. Комисия по местно самоуправление, регионална политика и благоустройство

5. Комисия по външната политика

6. Комисия по отбраната

7. Комисия по вътрешна сигурност и обществен ред

8. Комисия по земеделието и горите

9. Комисия по труда и социалната политика

10. Комисия по образованието и науката

11. Комисия по здравеопазването

12. Комисия по въпросите на децата, младежта и спорта

13. Комисия по околната среда и водите

14. Комисия по енергетиката

15. Комисия по културата

16. Комисия по правата на човека и вероизповеданията

17. Комисия по жалбите и петициите на гражданите

18. Комисия по европейските въпроси

19. Комисия по транспорт и съобщения

20. Комисия по гражданското общество и медии

21. Комисия по въпросите на държавната администрация

22. Комисия по парламентарна етика

23. Комисия за борба с корупцията

24. Комисия за политиката при бедствия и аварии.

4.2. В парламентарната практика по света, вкл. и практиката на Народното събрание, постоянните комисии са законодателни и незаконодателни. Разликата е дали обсъждането на законопроекти в конкретната комисия е задължителен стадий в законодателния процес (вж. Раздел XI) или не. Законодателни са постоянните комисии — специализирани по предмет, на които председателят на парламента разпределя постъпилите проекти за закони и решения. Комисиите трябва да ги разгледат и да се произнесат по тях, след което становището на комисията прави възможно законопроектът да продължи по-нататък в другите фази на законодателния процес.

Поначало постоянните комисии са възникнали като „законодателни комисии“ — подпомагат парламента в основната му дейност законодателството. Затова повечето постоянни комисии в Народното събрание са законодателни, като някои от тях имат и други функции.

В първите години след демократичните промени в България (в началото на 90-те години на миналия век) в Народното събрание имаше т.нар. Законодателна комисия с особено силна позиция. Тя функционираше в две качества: първо, като предметна постоянна комисия, специализирана в юридическите материи, второ — като особена формация на парламента, извършваща нормотворческа дейност: ПОДНС предвиждаше задължително всеки законопроект да преминава през Законодателната комисия и едва след нейното становище да може да продължи по-нататъшния си път в законодателния процес. Впрочем, исторически такава „Законодателна комисия“ като суперкомисия, през която трябва да минават всички законопроекти, се появява в VI Велико народно събрание (1946 г.). Оттогава насетне присъства в Народните събрания при действието на Конституциите от 1947 и 1971 г., но без изрично споменаване в самите конституции. Конституцията от 1991 г. също не предвижда т.нар. Законодателна комисия; тя отпадна от регламентацията на законодателния процес в 1995 г., когато бе възстановен балансът сред законодателните комисии.

Сред постоянните комисии на 40-ото Народно събрание има Комисия по жалбите и петициите на гражданите. Такава комисия е характерна за българската парламентарна традиция като „Прошетарна комисия“. Съгласно Конституцията (чл. 45) всеки има право индивидуално или в колектив с други да подава писмено молби или петиции до компетентните органи на власт. Правото на петиции принадлежи към най-старите средства за закрила на правата и свободите. Правото на жалби и петиции е основно право, конституционната му уредба е сред основните права и задължения на гражданите (вж. Раздел XVII), което задължава адресата да разгледа петицията по същество и да вземе отношение. Адресат на жалбите и петициите може да бъде и парламентът, който има обща компетенция да ги разгледа и с това да действа като гарант за правата и свободите. Комисията по жалбите и петициите на гражданите в 40-ото Народно събрание има задължението да представя пред Народното събрание всяка година доклад по постъпилите жалби и петиции (чл. 17, ал. 4 от ПОДНС).

Комисията по европейските въпроси докладва на Народното събрание как Министерският съвет изпълнява задължението си за предварително информиране при участието му в работата на Европейския съюз (чл. 105, ал. 4 от КРБ), изготвя доклади и по други въпроси (чл. 17, ал. 3 от ПОДНС), свързани с членството в Европейския съюз. Към тази комисия действа подкомисия, която следи за правилното и навременно усвояване на средствата от фондовете и програмите на Европейския съюз (чл. 22, ал. 2 от ПОДНС).

4.3. Съставът и ръководствата на постоянните комисии се формират с решение на Народното събрание, из средата на народните представители.

Въпросът за формиране състава и ръководството на постоянните комисии е толкова важен, че в някои страни има постоянна комисия по селекция на състава и ръководствата на постоянните комисии — Кипър, Великобритания, Ирландия, Норвегия и др. Основният принцип, по който се формира съставът на постоянните комисии в Народното събрание, е съотношението между числеността на парламентарните групи (чл. 19, ал. 1 от ПОДНС). Този принцип се реализира, като се прилага установена формула на пропорция. На практика се оказва трудно поддържането на този пропорционален принцип, тъй като съставът на парламентарните групи търпи промени — депутати напускат парламентарни групи или се присъединяват към нови парламентарни групи, което неминуемо следва да намери отражение в състава и ръководствата на постоянните комисии; в противен случай пропорционалният принцип се оказва изкривен.

4.4. Заседанията на постоянните комисии по принцип са открити и с това се осъществява парламентарният принцип за публичност и прозрачност на парламентарните процеси. В Народното събрание е установена практика заседанията на Комисията по външна политика, на Комисията по отбраната и на Комисията по вътрешна сигурност и обществен ред да са закрити, като с решение на комисията отделно заседание може да е открито (чл. 25, ал. 4 от ПОДНС).

Комисиите се свикват на заседание от техния председател; той следва да ги свика и ако за това е направено предложение от най-малко 1/3 от състава на комисията. Председателят на Народното събрание също може да свика комисия (чл. 24, ал. 3 от ПОДНС). Дневният ред, периодичността (редовни и извънредни заседания) и продължителността на заседанията се определят от комисиите.

Кворумът, с който комисиите могат да заседават и да взимат своите решения, е „повече от половината от всички членове на комисията“. Кворумът е изискуем не само за взимане на решение, но и за заседаване. В сравнение с парламенти на други страни този кворум е много висок. Затова Правилникът предвижда спадащ кворум за заседаване на комисиите (чл. 27, ал. 2) — ако след обявеното време кворумът не е налице, комисията може да заседава и при наличния състав, когато той не е по-малко от 1/3 от всичките й членове.

Решенията се взимат с мнозинство от присъстващите членове на комисията при явно гласуване. Постоянните комисии могат да провеждат съвместни заседания, т.е. заседания на няколко комисии. Народните представители имат право да присъстват и на комисии, на които не са членове, без да имат право да гласуват в тях. Правило в съвременния български парламентаризъм е, че народни представители нямат право да бъдат в състава на повече от две постоянни комисии (чл. 18, ал. 1 от ПОДНС). Що се отнася до председателя и заместник-председателите на Народното събрание, установена е практика те да не членуват в никоя комисия.

Постоянните комисии разглеждат разпределените им законопроекти, проекти за решения, декларации и обръщения и изготвят доклади и становища по тях, вкл. по очакваните последици, и по отражението им върху държавния бюджет. В съответствие със своя предмет на дейност те осъществяват периодичен контрол за степента на усвояване и за целесъобразното и законосъобразното изразходване на средства от фондовете и програмите на Европейския съюз. Постоянните комисии изготвят предложения по Годишната програма за парламентарно наблюдение и контрол по въпросите на Европейския съюз. Комисията по европейските въпроси, въз основа на становищата на другите постоянни комисии, изготвя окончателен проект за Годишна работна програма на Народното събрание по въпросите на Европейския съюз (чл. 65 от ПОДНС).

Държавни органи, длъжностни лица, обществени организации и граждани са длъжни да предоставят, при поискване, сведения и документи пред постоянните комисии (чл. 80 от КРБ), да присъстват на заседания на комисията при покана, да отговарят на въпроси (чл. 23, ал. 4 и 5 от ПОДНС).

4.5. Временни комисии.

Правилата за работа на постоянните комисии се прилагат и по отношение на временните комисии. Такива комисии могат да бъдат образувани по конкретен повод, за проучване на отделни въпроси и за провеждане на анкети.

Временните комисии се избират от Народното събрание по предложение на председателя или най-малко на 1/5 от народните представители. Решението за формиране на конкретна временна комисия следва да включва точно формулиран предмета на тази комисия, числеността, състава, срока на дейност и финансовите средства. Що се отнася до последния елемент, на практика той остава извън рамката на конкретното парламентарно решение.

Временните комисии приключват съществуването си с изтичането на срока, за който са създадени, или предсрочно — с решение на НС.

Европейският парламент също формира из своя състав постоянни и временни комисии.

В. Сесии и заседания. Пленарни дебати

1. Сесии и заседания

Сесията е период от годината, през който парламентът има право да заседава и да извършва дейност. Продължителността на сесията/ите в парламентите по света е различна.

Заседанието е период, през който членовете на парламента се срещат, работят заедно до отлагането, респ. приключването на заседанието. По правило в деня има само едно заседание; по изключение може да се проведе и второ заседание.

Исторически по-старото понятие е „сесия“. Конституцията работи с понятието „заседания“; ПОДНС — както със „заседания“, така и „сесии“.

„Постоянно заседаващ парламент“ е правна фигура в съвременния парламентаризъм, наложила се поради големия обем законодателна работа. Съгласно чл. 74 от КРБ Народното събрание е постоянно действащ орган. То само определя времето, през което не заседава. С тази уредба Народното събрание се нарежда сред „постоянно заседаващите“ парламенти по света — Германия, Австрия и др., което не означава, че се заседава без спиране, а че парламентът има власт да заседава неопределено време. Европейският парламент е в „сесия“ всеки месец по една седмица в Страсбург; в останалото време заседава в комисии, фракции и др. форми.

Всъщност точно установена е само продължителността на легислатурата, а традиционно парламентът „се свиква“ на сесии. Дължината на сесиите е различна. Статистиката сочи, че над 30 държави работят на една годишна сесия. Това на практика означава, че имат постоянно заседаващи парламенти, тъй като календарната година представлява сесията. Всъщност продължителността на сесията зависи до голяма степен от схемата, по която парламентът работи в пленарна зала и в постоянните комисии. В България Народното събрание работи годишно на три сесии, които са обособени от три ваканции в годината — лятна, коледна и великденска, съответно с установени дати и продължителност (чл. 33 от ПОДНС). С решение Народното събрание може да промени датите. По време на ваканциите сроковете, предвидени в ПОДНС, не текат.

Конституцията (чл. 75) предвижда, че новоизбраното Народно събрание следва да бъде свикано на заседание от президента на Републиката в срок от един месец след произвеждане на изборите. Ако президентът не стори това, събранието се свиква от 1/5 от народните представители.

По време на легислатурата 1/5 от народните представители имат право да поискат от председателя да свика Народното събрание на заседание, независимо дали то е във ваканция или не; председателят може да свика събранието и по своя инициатива. Освен от най-малко 1/5 от народните представители, искане за свикване на Народното събрание може да бъде отправено от президента на Републиката или от Министерския съвет. Така сезиран, председателят е длъжен да свика Народното събрание в 7-дневен срок от постъпването на искането (чл. 34, ал. 2 от ПОДНС).

Пленарните заседания на Народното събрание по принцип са открити (чл. 82 от КРБ). По изключение парламентът може да гласува решение отделно заседание да се проведе като закрито — по предложение от председателя на Народното събрание, от 1/10 от народните представители, или от Министерския съвет, когато важни държавни интереси налагат това (чл. 37, ал. 2 от ПОДНС). В какво се състои спецификата на закритото заседание? Председателят поканва всички външни лица да напуснат залата и да се спре прякото предаване по медиите. След като изслуша предложението, Народното събрание гласува как да продължи заседанието — като закрито или открито. Обсъжданията и протоколът на закритото заседание представляват класифицирана информация и обвързват със съответните задължения всички народни представители и други лица, които имат достъп до тях (чл. 37, ал. 4). Решенията, които са взети на закрито заседание, се обявяват публично.

2. Пленарни дебати

2.1. Дневен ред/програма. Правната уредба на дневния ред и на програмата за една или две седмици в Народното събрание е създадена в съответствие с наложилите се тенденции в съвременния парламентаризъм. Решенията, които са заложени в Правилника, следват образци както от българската парламентарна традиция, така и от развити парламентарни страни. Програмата за една или две седмици се предлага от председателя на Народното събрание (чл. 77, ал. 1, т. 2 от КРБ) след консултации с Председателския съвет, включващ председателя на Народното събрание, заместник-председателите на Народното събрание и председателите на парламентарните групи (чл. 9, ал. 1 от ПОДНС). Всеки народен представител може да предлага по една точка при едноседмична програма, респ. по 2 точки при двуседмична. Програмата се приема с гласуване без да се обсъжда. Изключение от този ред е първото пленарно заседание от месеца, за което дневният ред се запълва със законопроекти и проекти за решения, предложени от парламентарните групи; всяка група предлага по една точка; подреждането на точките е по големината на парламентарните групи; всеки месец редът се променя на ротационен принцип (чл. 40, ал. 7 от ПОДНС).

2.2. Как протичат самите дебати?

Принцип в парламентаризма е, че народният представител не бива да бъде ограничаван в неговото право да участва в разискванията, да прави изказвания в пленарната зала. Но практиката, формирала се в продължение на години и векове, е наложила председателят на парламента, ръководейки заседанието, да направлява реда, по който народните представители взимат думата. Така е и в Конституцията (чл. 77, ал. 1, т. 3) и ПОДНС — никой народен представител не може да се изказва, без да е получил думата от председателя — „Да хванеш окото на Спикера!“ се казва в Камарата на общините (Великобритания).

В българския парламент народните представители говорят само от трибуната, а ако са с физически увреждания — от място (чл. 43 от ПОДНС).

Интерес представлява т.нар. процедурен въпрос (чл. 42). Процедурни са въпросите, с които се възразява срещу конкретно нарушаване на реда за провеждане на заседанията, или въпроси, които съдържат предложение за промяна в приетия ред за развитие на конкретното заседание, вкл. за прекратяване и отлагане на заседанието или на разискванията. По процедурни въпроси думата се дава веднага. Процедурният въпрос се развива в рамките на две минути, като не се засяга същността на главния въпрос, тъй като процедурният въпрос не е изказване. Видно е, че посредством умело зададен процедурен въпрос може да се направи предложение, което да има отражение върху по-нататъшното развитие на самото заседание.

Народният представител няма право да говори по същество повече от един път по един и същи въпрос (чл. 44, ал. 2 от ПОДНС). Обяснението е в опасението парламентът да не се превърне в говорилня. При отклоняване от обсъждания въпрос председателят може да отнеме думата.

Ако председателят на Народното събрание не е разпределил предварително времето за обсъждания и изказвания по съответните точки от дневния ред, всяка парламентарна група може да претендира минимум 30 минути да има трибуната. Ако ораторът превиши определеното време за изказване, председателят, след като го предупреди, може да му отнеме думата. Всички тези ограничения не се прилагат, когато се извършва обсъждане на законопроекти на второ четене (чл. 45, ал. 7 от ПОДНС).

Живецът на парламентарните дебати са специфичните техники: репликата, дупликата, личното обяснение, обяснението на отрицателния вот. Репликата е кратко възражение по съществото на приключило изказване (чл. 46, ал. 2 от ПОДНС). Тя се прави веднага след изказването и не може да превишава повече от 2 минути. Репликата е право на народния представител да участва в започнал дебат, но все пак Правилникът слага ограничение: по конкретно изказване не могат да бъдат правени повече от три реплики; има се предвид, че тези реплики се правят от различни народни представители. Не се допуска реплика на репликата.

Репликираният народен представител има право на дуплика — това е отговор на направената реплика. Трайността на дупликата е позволена до 3 минути след приключването на репликите (чл. 46, ал. 4 от ПОДНС).

Народният представител има право на лично обяснение тогава, когато в изказване по време на пленарното заседание той е бил засегнат лично и поименно. Може да го направи само в края на заседанието. Трайността е до 2 минути (чл. 47, ал. 1 от ПОДНС).

Обяснение на отрицателен вот е форма, различна от личното обяснение. Обяснение на отрицателен вот има право да направи само народен представител, който по време на дебата не е изразил същото отрицателно становище или не се е изказал. Обяснение на отрицателен вот не се предвижда след провеждане на тайно гласуване или след гласуване по процедурни въпроси. И тук Правилникът слага ограничение за пестене на време — такива обяснения могат да правят най-много трима народни представители след конкретното гласуване (чл. 47, ал. 2, 3, 4, 5 от ПОДНС).

Пленарното заседание може да бъде прекъснато от председателя на Народното събрание, когато има шум или безредие и се пречи на работата или когато важни причини го налагат (чл. 51, ал. 1 от ПОДНС); прекъсването е за определено време, след което заседанието се възобновява. Прекъсване на заседанието до 30 мин. може да бъде поискано и от парламентарна група до веднъж на заседание. Председателят го разрешава, като определя продължителността му.

2.3. Кворум и мнозинство.

Кворумът е изискване за присъствието на минимален брой народни представители като предпоставка за надлежно извършване на парламентарните функции. В повечето парламенти по света кворумът е изискуем само при вземане на решението, а не при дебатите (Германия, Франция, Гърция и т.н.). В това отношение българската Конституция от 1991 г. предвиждаше много строго изискване за кворум — присъствие на повече от половината народни представители, необходимо не само за приемане на закони, решения и другите актове на Народното събрание, но и за заседаване. С Четвъртата поправка на Конституцията (ДВ, бр. 12 от 2007 г.) изискването за кворум се запази само при откриването на заседанието и при гласуването на актовете на Народното събрание (чл. 81, ал. 1 от КРБ).

Мнозинството е правнорелевантният брой гласове на присъстващи народни представители, който решава конкретния въпрос, подложен на гласуване. Конституцията и Правилникът на Народното събрание не употребяват термините „просто“, „обикновено“ и „квалифицирано“ мнозинство. Общият ред е в чл. 81, ал. 2 от КРБ: правилото е, че законите и другите актове на Народното събрание се приемат с мнозинство повече от половината от присъстващите народни представители; изключението е „освен когато Конституцията изисква друго мнозинство“. Кои са „присъстващите“ народни представители, които са основата, върху която се формира мнозинството при пленарните гласувания? Отговорът се съдържа в допълнителните разпоредби (§ 4) на ПОДНС: под „присъстващи“ при тайно гласуване се разбира участвалите в гласуването народни представители; под „присъстващи“ при явно гласуване се разбира броят народни представители, които са се регистрирали преди започването на гласуването.

Случаите на квалифицирани мнозинства в Народното събрание са предвидени в Конституцията, без да бъдат наричани така. Първият вид е мнозинството „повече от половината от всички народни представители“ (чл. 89, ал. 2 и чл. 101, ал. 2). Вторият вид квалифицирано мнозинство са мнозинствата „най-малко 2/3 и 3/4 от всички народни представители“ (чл. 22, ал. 3, чл. 85, ал. 2, чл. 132а, ал. 2, чл. 155, ал. 1 и 2, чл. 160, ал. 2 и чл. 161).

3. Гласуване

Това е финалният момент, когато народните представители изразяват волята си и с подадения глас се произнасят за решаването на поставения въпрос. Основните положения са в Конституцията, развити в ПОДНС: гласуването е лично, не се допуска гласуване по пълномощие. В Народното събрание има три опции за гласуване: „за“, „против“ и „въздържал се“ (чл. 53, ал. 1 от ПОДНС).

Гласуването е и явно. Това е принципът, по който се гласува в Народното събрание, освен ако Конституцията предвижда или Народното събрание реши гласуването да е тайно (чл. 81, ал. 3 от КРБ).

Правната теория и практика обособяват начините на явно гласуване в две групи: нерегистрирани и регистрирани. Различието е, че при регистрираните начини остава запис как точно е гласувал всеки народен представител, докато при нерегистрираните остава само резултатът заедно с възможността за грешка, която обаче не може да бъде проверена.

Исторически по-стари са нерегистрираните начини. От тях практиката на гласуване в парламенти на други страни предвижда на първо място „викане“, т.е. определяне резултата от гласуване по силата на викането „за“ или „против“ (Великобритания, САЩ, Швеция и др.). Безспорно този начин на гласуване не е достатъчно точен. Като нерегистриран начин често се практикува гласуването с „вдигане на ръка“. Този начин на гласуване се предвижда и в Правилника на Народното събрание като една от формите на гласуване (чл. 53, ал. 2, т. 2). Друг начин на нерегистрирано гласуване е „ставане и сядане“ на местата, каквато практика има в Германия и Австрия.

Безспорно начините на регистрираното гласуване са по-точни. ПОДНС предвижда: ставане от място при поименно извикване по азбучен ред и отговаряне (roll call — англ.); саморъчно подписване; поименно изписване имената на народните представители и начина на тяхното гласуване чрез компютризираната система на гласуване (running names — англ.) и най-практикувания начин на гласуване — компютризираната система за гласуване, който начин на гласуване е ежедневната практика в Народното събрание.

В някои парламенти по света има интересна форма на регистрирано гласуване — т.нар. „разделяне“ (division — англ.), при което народните представители напускат пленарната зала през няколко врати — в Камарата на общините вратите са 2 съответно „за“ и „против“, а в Бундестага на Германия вратите са 3 — съответно „за“, „против“ и „въздържал се“; преброители броят излизащите народни представители и така формират резултата от гласуването.

Кой начин на гласуване ще се приложи, решава Народното събрание. Широко застъпена практика в съвременния парламент, в т.ч. в Народното събрание, е да се използва компютризирана система за гласуване. Тя замести гласуването с вдигане на ръка и се възприе като „общ ред“ за гласуване в Народното събрание[3]. Когато народни представители искат да се гласува по друг начин, се прави предложение от най-малко 1/10 от общия брой народни представители или от парламентарна група, след което се провежда гласуване.

Времето за гласуване в пленарната зала на Народното събрание е до 1 минута, но не по-малко от 15 сек. От обявяването му до приключването не се допускат изказвания (чл. 55 от ПОДНС). В случай на равенство на гласовете предложението се смята за отхвърлено (чл. 57, ал. 2 от ПОДНС). Резултатът от гласуването се обявява от председателя — веднага след приключване на гласуването. Този е моментът, в който може да се направи оспорване както на самата процедура по, конкретното гласуване, така и на резултата от него. Председателят разпорежда гласуването да бъде повторено. Резултатът от повторното гласуване е окончателен.

По средата на легислатурата на 40-ото Народно събрание се реализира идеята за т.нар. „време за гласуване“ не само като практика, но и като позитивноправна уредба: гласуването се извършва в четвъртък и петък от 9:00 ч. до изчерпване на съответните въпроси и/или законопроекти и проекти за решения, по които обсъжданията са приключили. По изключение председателят на Народното събрание може да отложи началото на гласуването до приключване на вече започнат дебат или за проверка и осигуряване на кворум. Народното събрание може да определи и друго време за гласуване в случаите на чл. 84, т. 4–8 и 12, чл. 89, чл. 91 и чл. 112 от КРБ, както и когато необходимостта за това произтича от естеството на акта или при извънредни заседания (чл. 53, ал. 3 и 4 от ПОДНС). Паралелно обаче остана да действа и предишната уредба: председателят на Народното събрание определя времето за обсъждане на всяка точка от дневния ред, както и деня и часа, в който ще се извърши гласуването по нея (чл. 45, ал. 1 от ПОДНС). Очаква се парламентарната практика да постигне необходимия синхрон във „времето на гласуване“.

В заключение заслужава да се отбележи, че въпреки научно-техническия прогрес и безспорния напредък в съвременните компютризирани системи за гласуване, интересен е фактът, че класически парламентарни страни (Великобритания, Германия) предпочитат по-примитивните начини на гласуване. Видно е предпочитанието към публичността на тези начини на гласуване, при които явно личи как гласува отделният народен представител, а и той самият вижда как гласуват другите.

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 1 от 1992 г., ДВ, бр. 11/1992: чл. 76, ал. 2 (клетвата на народните представители);

Решение № 2 от 1992 г., ДВ, бр. 18/1992: чл. 72 (несъвместимости на депутатския мандат);

Решение № 10 от 1992 г., ДВ, бр. 63/1992: чл. 69 и 70 (имунитетът на народния представител);

Решение № 16 от 1992 г., ДВ, бр. 94/1992: чл. 77 (председателят на Народното събрание);

Решение № 19 от 1992 г., ДВ, бр. 103/1992: чл. 77 (председателят на Народното събрание);

Решение № 2 от 1993 г., ДВ, бр. 16/1993: чл. 70 (имунитетът на народните представители);

Решение № 4 от 1993 г., ДВ, бр. 30/1993: чл. 68, ал. 1 (несъвместимости на депутатския мандат);

Решение № 5 от 1993 г., ДВ, бр. 31/1993: чл. 68, ал. 1 (несъвместимости на депутатския мандат);

Решение № 8 от 1993 г., ДВ, бр. 41/1993: чл. 68, ал. 2 (депутатският мандат);

Решение № 10 от 1993 г., ДВ, бр. 53/1993: чл. 72 (предсрочно прекратяване пълномощията на народен представител);

Решение № 1 от 1994 г., ДВ, бр. 25/1994: чл. 149, ал. 1, т. 2 (законността на избор на народен представител);

Решение № 2 от 1995 г., ДВ, бр. 39/1995: чл. 65, ал. 1 и 72, ал. 2 (прекратяване пълномощията на народен представител);

Решение № 4 от 1995 г., ДВ, бр. 62/1995: чл. 73 (конституционността на ПОДНС);

Решение № 5 от 1995 г., ДВ, бр. 62/1995: чл. 73 (конституционността на ПОДНС);

Решение № 11 от 2000 г., ДВ, бр. 89/2000: чл. 76, ал. 3 (предсрочно освобождаване на заместник-председател на Народното събрание);

Решение № 5 от 2001 г., ДВ, бр. 30/2001: чл. 64, ал. 1 (мандатът на Народното събрание тече от изборния ден);

Решение № 12 от 2001 г., ДВ, бр. 50/2001: чл. 70 (наказателна неприкосновеност за кандидати за народни представители и за застъпниците);

Решение № 12 от 2002 г., ДВ, бр. 112/2002: чл. 67, ал. 1 и чл. 79 (свободният парламентарен мандат и парламентарните комисии);

Решение № 5 от 2003 г., ДВ, бр. 39/2003: чл. 81, ал. 2 и 3 (стенографските протоколи от Народното събрание);

Решение № 8 от 2003 г., ДВ, бр. 54/2003: чл. 81, ал. 3 (гласуването с чужди карти);

Решение № 6 от 2007 г., ДВ, бр. 35/2007: чл. 79 (парламентарните комисии в законодателството).

Литература:

Баламезов, Ст. Конституционно право. Част I, II. С., Софи-Р, 1993.

Велчев, Б. Имунитетът по наказателното право на Република България. С., Софи-Р, 2001.

Киров, Ст. Депутатската длъжност. — Демократически преглед, 1906, № 4.

Спасов, Б., Парламентарно право. С., Сиби, 1996.

Avril, P., J. Jicquel. Droit parlementaire, 2. ed., Montchrestien, 1996. Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, herausg. H. P. Schneider, W. Zeh, De Gruyter, 1989.

[1] Баламезов, Ст. Цит. съч., с. 182–184 ↑

[2] Реш. № 4 на КС от 1995 г., ДВ, бр. 62 от 1995 г. ↑

[3] Правилникът на Народното събрание изрично забранява гласуването с чужди електронни карти (чл. 53, ал. 5 от ПОДНС). Дори и Конституционният съд е произнесъл тълкувателно решение относно тази негативна практика. — Вж. Реш. № 8 на КС от 2003 г., ДВ, бр. 54 от 2003 г. ↑

Раздел единадесети
Парламентни правомощия и актове

Законодателни правомощия

1. Законодателна функция

1.1. Същност.

„Народното събрание осъществява законодателната власт и упражнява парламентарен контрол“, гласи чл. 62, ал. 1 от КРБ. Впрочем, Народното събрание осъществява законодателната функция, а самото то като държавен орган (вж. Раздел X) с тази си основна функция е законодателната власт в България. „Народното събрание приема, изменя, допълва и отменя законите“, гласи чл. 84, т. 1 от КРБ. Народното събрание е парламентът на Република България.

Законодателната дейност е правотворческа дейност. Тя е най-важната от всички функции по осъществяване на държавната власт, главният канал, по който се въздейства върху социалния живот чрез механизма на правното регулиране. Историческото развитие на законодателната дейност може да бъде проследено още от Кодекса на Хамураби (XVII в. пр.н.е.), през законите на Солон (VI в. пр.н.е.) и т.н. Дискусиите около същността на законодателството продължават и днес. При всичките различия, все пак се стига до обединяващото заключение, че всяка държава се нуждае от установено обвързващо право, което се създава от правоустановяваща (праводаваща) власт. Кое е обаче това „установено право“ и коя е тази „праводаваща власт“?

Отговорът се съдържа във връзката между законодателството като правотворческа дейност и принципа на народното представителство. Законодателството е определен етап в историческото развитие на правните форми, който се установява и действа върху принципа на представителството. Представителният елемент издига законодателната дейност като най-развита и безусловно най-силно демократично легитимирана форма на правотворчество в държавата. В нейните рамки общата воля, изразена чрез националния представителен орган, се изразява по задължителен начин във форма на юридически закони, приемани по установен ред.

Юридическите закони заемат най-високо място в системата на правнонормативните актове (вж. Раздел I); на тях се признава висша юридическа сила. Това върховно място на закона следва да се разглежда във връзка със субектите на законодателната дейност в държавата. Теоретици и политици от епохата на буржоазните революции поставят закона и законодателната дейност в неделима връзка с представителния орган на държавата: само парламентът като суверенен изразител на волята на народа/нацията (вж. Раздел II) може да бъде автор и създател на закони. Обявяването на парламента като единствен и изключителен титуляр на законодателна дейност в държавата има своето обяснение в материалните и политическите условия на ранното пазарно стопанство. Първите прояви на капиталистическо производство в недрата на феодализма трудно си проправят път. Феодалното право спъва техния растеж. Като първа стъпка е издигната идеята за създаване на правни актове — общи закони, които да са еднакво задължителни за всички и с това да отговарят на една обективна икономическа и социална необходимост — улесняване на свободната конкуренция и пазарното стопанство; органът, който ще създава тези общи закони, при което се осигурява активното участие на инициаторите на тези закони, е представителното учреждение в държавата — парламентът.

1.2. Законът — акт на парламента.

Съвременното право е позитивно право. Политически значимата и конституционноправно решаващата част от правотворчеството е законодателството. Законът като акт на парламента е съвкупност от правни норми, създадени от националния представителен орган по надлежно установен процесуален ред съобразно изискванията на Конституцията[1].

Всички дейности в държавата трябва да са съобразени със законите, написани и приети по установения ред — това е същностен принцип на съвременната правова държава (чл. 4, ал. 1 от КРБ, вж. Раздел IV). В рамките на принципа за правовата държава законът има една особена функция — тази да бъде гаранция: да служи като основа и граница за администрацията и правосъдието и с това да осигурява изискванията, съдържащи се в принципа за правовата държава, за надеждност, за уповаемост на правото, за правна сигурност и за закрила на основните права на гражданите; и при всичко това — да се запази политическото пълномощие на парламента да решава държавните въпроси.

Законодателството представлява самостоятелна форма на политическо волеобразуване. Чрез прилагане на принципа за разделение на властите то се е обособило самостоятелно спрямо другите функции и власти, при това с по-силна и определяща позиция. В британския конституционализъм се е формирал принципът за върховенството на парламента, който и досега конкурира с „разделението на властите“ като основно начало (вж. Раздел V).

Все още битува в правната теория, пък и в практиката, едно традиционно деление на понятието за закон: „закон в материален смисъл“ и „закон във формален смисъл“. Тези понятия се свързват с германската правна теория и с именития юрист Паул Лабанд (1838–1918). Съвсем опростено, смисълът на това разграничаване е следният: „закон в материален смисъл“ е всеки правнонормативен акт, независимо кой е неговият автор, достатъчно е този акт да съдържа правни норми. „Закон във формален смисъл“ е всеки акт на парламента като национален представителен орган, който е приет от него по установения законодателен процес, без значение дали съдържа правни норми. Въпреки че съвременните конституции не споменават, а и правната литература не отделя полагащо се внимание, действащото българско конституционно право не е чуждо на тези понятия: често в закони, вкл. и в Конституцията, присъства лапидарната формулировка „… по ред, установен от закона“ — има се предвид не непременно закон като акт на парламента, а правнонормативни актове въобще. Така постанови Конституционният съд в своето решение за тълкуване на чл. 6 от КРБ: „равенство пред закона“ означава „равенство пред всички правнонормативни актове“, с което съдът разясни имплицитно съдържащото се в Конституцията разбиране за „закон в материален смисъл“[2].

Що се отнася до „закон във формален смисъл“, такива са напр. ратификационните закони. Те, с някои изключения, не съдържат правни норми, но по форма, т.е. по начина на приемането им, са закони.

Опростено: законът е нормативен акт на парламента, това е „решение“ на парламента като изразител на волята на народа като суверен, обвързано с ясни мащаби за справедливост и разумност. Но не всеки акт на парламента е закон, а само този, който е приет като закон по строго установен законодателен процес с дискусии, публичност, информация, множествена подкрепа, демократичност; този ред въплъщава един процедурен рационализъм, който е необходим и обосновава материалната правилност на съдържанието на законите.

Съдържанието на понятието за закона е много богато. Законът е:

а) решение на парламентарното мнозинство, прието по строго установен процесуален ред;

б) инструмент за управление на обществените процеси;

в) регистриран израз на социално-етично и правно оценяване на човешки дейности (кое е добро и кое е лошо). Съвременната демократична държава е „законова държава“.

Заслужава внимание и въпросът кой е възможният предмет на закона? Този е класически за конституционното право въпрос — кои отношения следва да бъдат регулирани със закон и кои — с подзаконови актове? Развитието му е дълго и променливо, но днес е избистрен основният принцип, който е заложен в Закона за нормативните актове: предмет на уредба със закон са основни обществени отношения, които се поддават на трайна уредба (чл. 3, ал. 1). Като нормативен акт на националния представителен орган, уреждащ основни и устойчиви обществени отношения, законът има висша юридическа сила (вж. Раздел I).

Действащото българско конституционно право разграничава законите по тяхната значимост: два вида особено значими закони се приемат, изменят и отменят по усложнен ред: а) закони за годишния държавен бюджет — чл. 87, ал. 2 от КРБ, и б) закони за изменяне и допълнение на Конституцията — Глава IX от КРБ (вж. Раздел IV).

Особен ред — посредством Велико народно събрание вместо Народно събрание, Конституцията (чл. 158) предвижда и за закони, които регулират особено важни отношения: изменение на територията на Република България, промени във формата на държавното устройство и във формата на държавното управление, изменения на чл. 5, ал. 2 и 4 и чл. 57, ал. 1 и 3 от КРБ, както и изменение и допълнение на Глава IX. Що се отнася до другите закони, разграничаване не се прави. Действащото българско право не съдържа фигурата „органичен закон“ — особено важни закони, приемани/изменяни по особен ред, характерно за конституционното право на Франция, Испания, Португалия.

1.3. Парламентът — титуляр на законодателната функция.

Този въпрос е особено важен в държавите с федерално устройство. Там разпределянето на сферите за законодателство между съюза и полу-държавите е от изключително значение за управлението на федералната държава (вж. Раздел III).

И при федералната, и при унитарната държава парламентът е абсолютният титуляр на законодателната функция; без неговото участие не може да бъде създаден нито един закон. Но в сложния процес по упражняването на законодателната функция участват и други субекти: правителството; държавният глава; избирателите; местните парламенти. Сред тях главна роля се пада на правителството — в държавите с парламентарно управление то има законодателна инициатива, извършва извънпарламентарни консултации, а в някои страни осъществява и т.нар делегирано законодателство (вж. Раздел XIII).

Народът участва в законодателната дейност чрез: референдуми, законодателна подписка (Австрия, Швейцария) и други форми на пряката демокрация (вж. Раздел VIII). При законопроекти за изменение на Конституцията практиката в много страни е те да бъдат подлагани на референдум след приемането им от парламента.

2. Законодателен процес

Правната теория работи с две „едри“ понятия:

— законодателен процес в широк смисъл обхваща подготвителен/предпарламентарен), парламентарен и административен (следпарламентарен) стадий. Това са действия, актове, процеси, които далеч надхвърлят „парламентарните стени“. Разбирането за законодателен процес в широк смисъл го приравнява до правотворчески процес въобще — разбиране, което е прекомерно широко за предмета и целите на конституционното право.

— законодателен процес в тесен смисъл представлява установеният ред за извършване на юридически значими действия, без които не може да се създаде юридически закон като акт на парламента с висша юридическа сила. Този ред формално отличава закона от другите правнонормативни актове. Така процесът има значение на форма на закона. Разбирането за законодателен процес в тесен смисъл е разбирането, с което работи конституционното право. В правната теория[3] законодателният процес се възприема като съвкупност от правно регламентирани действия, които трябва да бъдат предприети, и от условия да бъдат спазени; извършват се в логическа последователност и представляват поредица, в която всяко действие е обусловено от предхождащото го.

Традиционно законодателният процес протича в три фази: начална (внасяне), същинска (обсъждане и гласуване) и заключителна (санкция, промулгацйя и обнародване).

2.1. Законодателна инициатива.

Субект, на когото Конституцията е възложила това право, внася надлежно оформено предложение за създаване, изменение или отменяне на закон; предложението е оформено като законопроект, снабден с мотиви. Възниква правоотношение: от едната страна е вносителят, който упражнява правото на законодателна инициатива, от другата — парламентът, който е длъжен да обсъди законопроекта и да го:

— приеме като закон със или без изменения;

— отхвърли;

— остави в някой от законодателните стадии, където с приключването на легислатурата той „умира“: това се случва с всички недовършени в края на легислатурата проекти — за да има движение по тях в следващия парламент, те трябва да бъдат внесени отново; в конституционната теория и практика този ефект е известен като „дисконтинюитет на легислатурата“ (вж. Раздел X).

Историческото развитие на правото на законодателна инициатива показва следната еволюция: първоначално то е у монарха като суверен, който разполага с цялата власт. По-късно, след продължителни борби, представителите във феодалния парламент отвоюват правото единствени да внасят законопроекти, които засягат данъци (вж. Раздел X), което се преценява като значителна стъпка в развитието на парламентаризма — правото на законодателна инициатива вече принадлежи на два субекта: монархът и парламентът. След буржоазните революции, в условията на развиващото се пазарно стопанство, правото на законодателна инициатива се упражнява все повече от правителството, имащо доверието на парламента и разполагащо с детайлна информация за нуждите на държавното управление. Съвременната статистика показва, че днес в развитите парламентарни държави правителството е вносител на около 90 % от законопроектите; нещо повече, от законопроектите, станали закони, около 90 % са внесени от правителството[4].

2.1.1 Субекти.

Член 87, ал. 1 от КРБ гласи: „Законодателната инициатива принадлежи на всеки народен представител и на Министерския съвет.“ Това е общият ред относно „обикновените“ законопроекти. А законопроекти за изменение и допълнение на Конституцията се внасят в Народното събрание от минимум 1/4 от народните представители или от президента на Републиката (чл. 154, ал. 1 от КРБ), а във Велико народно събрание — от минимум 1/2 от народните представители или от президента на Републиката.

Едно сравнение с други страни показва, че в над 80 държави законопроекти се внасят от народни представители, в по-малко — и от постоянните комисии, от правителството, от държавния глава и други субекти[5].

Преобладава практиката, при която законодателната инициатива е поделена — у народните представители и у правителството. На този фон действащата правна уредба в Република България се вмества в световните стандарти. Но веднага следва да се отбележи, че правителството упражнява правото на законодателна инициатива само в държавите с парламентарна форма на управление (вж. Раздел III); в тези с президентстко управление президентът и държавните департаменти нямат законодателна инициатива.

Законът за нормативните актове (чл. 28) и Правилникът на Народно събрание (чл. 63) изискват законопроектите да бъдат снабдени с мотиви, които да съдържат: а) причините, които налагат издаването на акта; б) целите, които се преследват с него; в) смисъла и съдържанието на основната уредба; г) очакваните резултати от прилагането му и становище на вносителя за очакваните последици, вкл. и финансови, от прилагането на бъдещия закон. Такова изискване има и по-нататък в законодателния процес — в стадия на комисия.

Терминологично българската правна уредба не прави разлика между проектите, внесени от Министерския съвет, и тези, внесени от народните представители. Не само името, но и режимът им е еднакъв, за разлика от други страни (Франция, Германия), където освен терминологично двата типа проекти се различават и процедурно. Действащото българско парламентарно право предвижда, че по законопроект, внесен от народен представител, водещата комисия може да изисква становище от Министерския съвет или от съответния ресорен министър, което трябва да постъпи в Народното събрание до 2 седмици; липсата на становище обаче не спира обсъждането на законопроекта (чл. 66, ал. 2 и 3 от ПОДНС).

2.1.2. Особени правила, предвиждани за отделни видове законопроекти.

КРБ предвижда, че законопроектът за годишния държавен бюджет се внася само от Министерския съвет (чл. 87, ал. 2); народен представител няма това право. Само Министерският съвет може да внася и законопроект за изменение и допълнение на действащ закон за годишния държавен бюджет. Като изключение от общия ред за обикновените закони КРБ предвижда, че законопроект за изменение на Конституцията може да се внася от минимум 1/4 от народните представители или от президента на Републиката (чл. 154, ал. 1).

Разпространена практика по света е особеният режим на т.нар. „финансови законопроекти“ (Великобритания), или „парични законопроекти“ (САЩ, Аржентина, Бразилия и др.). Има се предвид законопроекти, които предвиждат разходи от бюджета, които не са обхванати от закона за годишния държавен бюджет; такива законопроекти могат да бъдат внасяни само от правителството. В други страни (Австрия, Белгия, Гърция и др.) народни представители също могат да внасят такива законопроекти, но на определена фаза от законодателния процес трябва да постъпи становище на правителството — без него законопроектът не може да продължи по-нататък в законодателния процес. Българското бюджетно законодателство също е чувствително по този въпрос и постановява, че разпоредбите на закони, които предвиждат увеличаване на разходите или намаляване на приходите след като годишният закон за държавния бюджет е приет, влизат в сила не по-рано от изменението му или от влизането в сила на закона за държавния бюджет за следващата година (ЗУДБ, чл. 2, ал. 5).

В двукамарния парламент (вж. Раздел X) първо стои въпросът в коя камара да се внесе законопроектът. Строго правило е, че проектите за бюджетните закони и „финансовите закони“ в посочения по-горе смисъл се внасят в Долната камара, която се формира по представителен път.

Българското парламентарно право е стъпило на принципа, че вносителят, т.е. субектът на правото на законодателна инициатива, е автономен в упражняването на своето право както за внасяне, така и за оттегляне. Но тази му автономия има определени граници — те допират до друг принцип: парламентът да не бъде излишно натоварван със законопроекти, които нямат никакви изгледи за успех, т.е. вносителят да упражнява правото си отговорно и рационално. Той може безпрепятствено да оттегли законопроекта до започване фазата на първото четене в пленарната зала (чл. 72 от ПОДНС). След това вносителят вече може да оттегли своя законопроект само с решение на Народното събрание.

Може ли законопроект, отхвърлен в някой от стадиите на законодателния процес, да бъде внесен отново, докато трае същият парламент? Съществува ли срок, в чиито рамки същият законопроект не може да бъде внасян отново в парламента в течение на същата легислатура? В тази хипотеза съвременното парламентарно право поставя условия; българското парламентарно право също: законопроект, който е отхвърлен във фазата на първо четене в пленарната зала, може да бъде внесен повторно само след съществени промени в основните му положения, което се отразява в мотивите; такова повторно внасяне се допуска не по-рано от следващата парламентарна сесия (чл. 69 от ПОДНС).

Вносителят бива изслушван в комисиите, както и по време на първото четене в пленарната зала (чл. 67, ал. 3 от ПОДНС).

2.2. Обсъждане и гласуване на законопроекта.

То е основната, същинската фаза на законодателния процес. По българското парламентарно право обсъждането протича в няколко етапа: а) предварително обсъждане на законопроекта в постоянни комисии; б) включване на законопроекта в дневния ред за пленарно обсъждане; в) обсъждане и гласуване на законопроекта в пленума на Народното събрание на първо четене; г) обсъждане на писмени предложения на народни представителни по законопроекта, постъпили във водещата комисия; д) обсъждане и гласуване в пленума на парламента на второ четене.

Член 88, ал. 1 от КРБ постановява, че законите се обсъждат и приемат на две гласувания, които се провеждат на различни заседания. По изключение двете гласувания могат да се проведат в един и същи ден. Още тук се налага уточнение: не само тази разпоредба, но и цялата Конституция използва термина „гласуване“ в два смисъла:

а) в смисъл на „четене“ като специфичен стадий на обсъждането и приемането на актове в пленарната зала на Народното събрание, и

б) като технология и способ, при който чрез гласоподаване от страна на народните представители се взима решение по конкретен въпрос, вкл. и законопроект. Този подход на Конституцията едва ли е най-удачен. Може да се съжалява, че класическият термин „четене“ беше изоставен при изработването на КРБ; наистина в съвременния парламент законопроектите не се „четат“ в залата, а предварително се размножават и дават, но терминът „четене“ е традиция в парламентарната практика и позволява отграничаване от „гласуването“ като техника за вземане на решения. „Двете четения“, т.е. двете гласувания, предвидени в КРБ, представляват двата решаващи стадия в обсъждането на законопроекта; те протичат изключително в пленарната зала; следователно „първо четене“ и „второ четене“ означават пленарно обсъждане и гласуване на законопроекта.

Броят на четенията в парламентите по света е различен; преобладава задължителното пленарно обсъждане на три четения, практикува се и „едно четене“ със совалка между двете камари на парламента (Франция). Правилото на две четения преобладава в парламентите по света[6]; българското Народно събрание е между тях.

Обстоятелството, че броят на четенията е записан в КРБ, свидетелства за значението на този въпрос. Какъв е смисълът на тези пленарни четения? Отговорът се съдържа в парламентарното право:

— първото четене е стадий, на който законопроектът се обсъжда по принцип и в цялост, т.е. народните представители се произнасят по основните положения на законопроекта (чл. 67, ал. 4 от ПОДНС); след като законопроектът е приет на първо четене, по него народните представители могат да правят предложения за изменения и допълнения.

— на второто четене законопроектът с направените депутатски предложения се обсъжда и гласува текст по текст, раздел по раздел, глава по глава (чл. 71, ал. 1 от ПОДНС).

Движението на законопроектите през стадиите на законодателния процес е регламентирано в самостоятелна глава на Правилника, именувана „Внасяне, обсъждане и приемане на законопроекти и други актове на Народното събрание“. То протича в следния алгоритъм: постъпилият в Народното събрание законопроект, с мотивите към него, се завежда в публичен регистър „Законопроекти“ и постъпва в кабинета на председателя на Народното събрание. В тридневен срок с акт на председателя на Народното събрание законопроектът се разпределя между специализираните постоянни комисии (чл. 64, ал. 1 от ПОДНС), като за всеки законопроект председателят определя една от комисиите да бъде „водеща комисия“ по този законопроект — чл. 64, ал. 2 от ПОДНС). Критерий за разпределянето на законопроектите по комисии са обществените отношения, които законопроектът урежда, и съответстващата „специализираност“ на постоянните комисии.

На първото пленарно заседание след тридневния срок за разпределяне председателят на Народното събрание прави устно оповестяване на новопостъпилите законопроекти и съобщава постоянните комисии, на които те са разпределени. В едномесечен срок от това съобщаване вносителят на законопроекта и заинтересованите комисии, недоволни от разпределянето, могат да правят възражения, на които председателят на Народното събрание реагира със съответно разпореждане в двудневен срок. Значението на тези срокове е, че ако не бъдат спазени, комисията би могла да разгледа конкретния законопроект, но нейното становище няма да е формално изискуемо за по-нататъшния ход на законопроекта.

2.2.1. Комисии.

Съгласно ПОДНС законопроектите, преди да пристъпят прага на пленарната зала за първо четене, постъпват в постоянните комисии — това означава, че по действащото българско парламентарно право „стадият на комисия“ предхожда стадия на „първо четене“. Тази подредба в стадиите съответства на определен модел на законодателния процес, който е широко застъпен на европейския континент (Франция, Германия, Испания).

Другият модел в законодателния процес, който е също така разпространен по света, предвижда, че законопроектът най-напред постъпва в пленарната зала за първо четене, а после — в комисия. Първото четене тогава представлява само известяване заглавието на законопроекта; следва второто четене, което е обсъждане в цялост и по принцип, след което законопроектът напуска пленарната зала и продължава по-нататъшния си ход в стадий на комисия — това е поредицата от фази в обсъждането на законопроектите, която е установена във Великобритания, Австралия, Канада, Кипър и други страни, които следват британската парламентарна традиция. Характерно за този британски модел е, че при него въздействието на комисиите върху законопроектите е ограничено: законопроектът вече е бил гласуван по принцип в пленарната зала и поради това комисиите не могат да изменят принципите му, а само детайли; моделът е известен със „слаби комисии“.

Специализираните постоянни комисии в Народното събрание приемат вътрешни правила за своята работа. Те обсъждат разпределените им законопроекти в цялост и по принцип и по всеки от тях изготвят мотивиран доклад, който представят на председателя на Народното събрание в срок от 3 месеца (чл. 65 от ПОДНС).

След като са се произнесли специализираните комисии, след като има доклад на водещата комисия, законопроектът е готов за включване в дневния ред и за разглеждането му в пленарна зала на първо четене. От предоставянето становището на водещата комисия до началото на пленарното заседание, на което законопроектът ще се разглежда на първо четене, следва да са изминали минимум 24 часа (чл. 66, ал. 1 от ПОДНС).

Докъде се простират правомощията на постоянните комисии при обсъждането на законопроектите? Практиката в парламентите е различна. Постоянните комисии във Великобритания, както бе посочено, имат ограничени правомощия. Различно е положението в американския Конгрес: там комисиите са властни да правят значителни промени в законопроекта и на практика да внесат съвсем изменен законопроект. В България постоянните комисии на Народното събрание са „по средата“: на първо четене се обсъжда внесеният законопроект с доклада на водещата комисия, становището на вносителя и представените доклади от другите комисии, на които този законопроект е бил разпределен. За второто четене водещата комисия прави мотивиран доклад по направените писмени предложения, който доклад е базата за второто пленарно обсъждане и гласуване на законопроекта.

2.2.2. Първо четене.

То представлява пленарно обсъждане и гласуване по принципите на законопроекта и в цялост (чл. 67, ал. 4 от ПОДНС).

Първото четене на всеки законопроект протича в пленарната зала. Правило в българското парламентарно право е, че постоянната комисия обсъжда законопроекти по една и съща материя едновременно; това обаче е допустимо до деня, в който водещата комисия започва обсъждането. Такива законопроекти се внасят и обсъждат на едно и също заседание в пленарната зала на Народното събрание (чл. 68, ал. 1 от ПОДНС). Законопроектите се обсъждат едновременно, но се гласуват поотделно. Когато на първо четене са приети повече законопроекти по една и съща материя, водещата комисия с участието на вносителите на законопроектите изготвя от тях един общ законопроект за второ четене в срок от 14 дни (чл. 68, ал. 2).

След като законопроектът е гласуван на първо четене, народните представители имат право да правят писмени предложения за изменение и допълнение на отделни текстове от законопроекта, както и върху изготвения общ проект, когато има такъв; срокът за такива предложения е 7 дни след приемането, респ. представянето му, с възможност за удължаване до 3 седмици, или скъсяване, но да не е по-кратък от 3 дни. Предложенията се отправят чрез председателя на Народното събрание до председателя на водещата комисия.

В тази фаза на законодателния процес водещата комисия има силна позиция: провежда обсъждане на законопроекта и направените писмени предложения за изменения и допълнения и изготвя мотивиран доклад. В него се включват: а) направените в срок писмени предложения от народни представители и становището на комисията по тях, и б) предложенията на комисията по обсъждания законопроект, когато тя приеме такива по повод предложение на някой от нейните членове, направено по време на заседанията (чл. 70, ал. 2 от ПОДНС).

2.2.3. Второ четене.

То протича в пленарната зала. На него законопроектът се обсъжда и гласува глава по глава, раздел по раздел или текст по текст. Обсъждат се само постъпилите писмени предложения на народни представители и предложенията на комисията, включени в доклада. Допустимо е предлагането на редакционни поправки. Предложения, които противоречат на принципите, приети на първото четене на законопроекта, не се поставят на обсъждане и гласуване на второто му четене (чл. 71, ал. 2 от ПОДНС). Всеки народен представител може да обоснове направеното си предложение в рамките на 5 мин.

Обсъждането на второ четене в пленарната зала се води от председателя на водещата комисия. Гласуването на отделните текстове, респ. глави и раздели, се извършва по определено време и по определен ред.

По изключение двете пленарни четения на един законопроект могат да се извършат на едно заседание, въз основа на решение на Народното събрание — чл. 88, ал. 1 от КРБ. Правилникът на Народното събрание добавя условието — само ако по време на обсъждането не са направени предложения за изменение или допълнение на законопроекта (чл. 67, ал. 2). Тази практика е присъща на законопроектите за ратифициране или денонсиране на международен договор — обяснението е, че Народното събрание няма право да изменя текста на договора (чл. 74 от ПОДНС).

С гласуването на последния текст от законопроекта, както и на отложените текстове (ако има такива), законопроектът е приет на второ четене и с това е приключил движението в парламентарната си фаза: той е приет на първо и на второ четене — приет е по принцип, приет е и текст по текст и с това законопроектът е изминал конституционно предвидените стадии, абсолютно необходими за неговото превръщане в закон. Конституцията и Правилникът на Народното събрание не предвиждат като задължителен законодателен стадий цялостно оглеждане и цялостно гласуване in toto на приетия на първо и второ четене законопроект.

2.3. Санкция (промулгация), обнародване.

Председателят на Народното събрание подписва приетия закон и удостоверява неговия текст (чл. 77, ал. 1, т. 4 от КРБ); приетият закон напуска Народното събрание, отправен към президента на Републиката. В тази заключителна фаза на законодателния процес държавният глава е активен участник.

В правната теория се застъпват различни становища за ролята на държавния глава в тази заключителна фаза, както и за принадлежността на тази фаза към същинския законодателен процес. Преобладава разбирането, че тази заключителна фаза е част от цялостния законодателен процес. Това е така, защото без предвидените действия приетият от парламента акт не може да произведе правните последици на закон.

2.3.1. Исторически институтът на санкцията върху приетия от парламента закон има своя произход в Средновековието: монархът има пълната власт; участва и в „трите власти“. Той е могъщ и пряк участник в законодателния процес. По всеки приет от парламента закон монархът дава съгласието си: „Кралят го иска“, или не го дава: „Кралят ще си помисли“ (Великобритания)[7]; без съгласието му законът не влиза в сила.

Несъгласието на монарха не може да бъде преодоляно и законът пропада. Тази правна фигура е известна като абсолютна санкция на монарха; корени се в пълната му власт, обхващаща и законодателния процес. Илюстрация на тази архаична монархическа конструкция и остатък от онова време представлява официалното наименование на британския парламент — „Кралят в Парламент“. Това наименование е действащо във Великобритания и днес, както е действащо и правилото за абсолютната санкция на монарха при несъгласие с приет от парламента закон; за последен път обаче това традиционно право е било упражнено през 1707 г.

Създаването на президентската институция като изборен държавен глава е наложило необходимостта от модификация на описаното класическо положение: санкцията на държавния глава върху приетия закон остава, но вече е силно смекчена — тя е отлагателна/суспензивна и може да бъде преодоляна от парламента. Формирало се е едно ново разбиране за санкцията на държавния глава (вж. Раздел XII) върху приетия от парламента закон: санкцията вече не представлява (както при монарха) властно участие в законодателния процес, а е един необходим баланс в схемата на разделените власти; балансът е в отношението „законодателна власт — изпълнителна власт“. Така се налага правното разбиране за същността на президентската санкция върху приетия от парламента закон като една балансираща мярка и като механизъм за опазване на Конституцията (вж. Раздели IV и XII).

Като синоним на несъгласието и санкцията на държавния глава върху приет от парламента закон се използва терминът „вето“ (Veto — лат., „Аз се противопоставям!“). „Санкция“ и „вето“ не са понятия на КРБ. Но и без тези понятия Конституцията съдържа участието на държавния глава в края на законодателния процес. Съгласно чл. 101, ал. 1 в 15-дневен срок от приемането на закона президентът на Републиката може мотивирано да го върне за ново обсъждане в Народното събрание и такова обсъждане не може да му бъде отказано. Следователно президентът разполага с процесуално право да върне закона, т.е. право да извърши определени формални действия, с което да върне приетия закон обратно за ново обсъждане в парламента. Това процесуално право почива върху негово материално право да изрази несъгласие с приетия закон и да участва „на изхода“ на законодателния процес, когато законът е напуснал парламента и предстои обнародване.

Как такова право на санкция у държавния глава спрямо приет от парламента закон има оправдание в условията на една република с парламентарно управление, каквато е съвременната българска държава? Президентът на Републиката се избира пряко от народа — неговата демократична легитимност е изравнена с тази на Народното събрание. Предвид функциите и правомощията, които президентът има по Конституция (вж. Раздел XII), налице са основания участието на президента в законодателния процес на съвременна България да се разглежда изцяло на плоскостта на т.нар. проверки и баланси в схемата за разделените власти, изцяло в класическите правомощия на държавен глава, избиран пряко от народа.

Процедурата на президентското вето и неговото преодоляване има уредба в КРБ (чл. 101) и в Правилника на Народното събрание (чл. 73). В тридневен срок от постъпването на президентския указ, с който законът се връща за повторно разглеждане в парламента, председателят на Народното събрание възлага на комисията, която е била „водеща“, да докладва пред пленарната зала указа на президента и мотивите му. Правилникът предвижда кратки срокове за повторното разглеждане и гласуване на върнатия от президента закон — в 15-дневен срок той трябва да е в дневния ред.

Несъгласието на президента може да засяга приетия от парламента закон цялостно, а може да засяга само негови отделни части. Тази възможност за „частично вето“ не е изрично уредена в Конституцията. Но Правилникът предвижда правото на президента да върне закон, като го оспорва: в цялост и по принцип, или като оспорва отделни негови текстове (чл. 73, ал. 5 и 6).

За преодоляване на президентското вето КРБ предвижда повторно приемане на закона с еднократно гласуване, което се решава с абсолютно мнозинство, т.е. повече от половината от всички народни представители (чл. 101, ал. 2). При това решаващо гласуване се допускат дебати („ново обсъждане“), но не се допускат предложения за поправки; законът се гласува en bloc със съдържанието, с което е бил приет от парламента и върнат от президента. Ако решаващото еднократно гласуване е в подкрепа на закона, президентското вето е преодоляно и повторно приетият закон се изпраща на президента за обнародване, което той е длъжен да направи в 7-дневен срок (чл. 101, ал. 3 от КРБ). При обнародването на закона се посочват двете дати на неговото приемане.

Ако върнатият закон не получи при решаващото гласуване необходимото мнозинство, той продължава своето движение в парламента по една от двете „орбити“, съобразно с това дали е бил оспорен изцяло или е бил оспорен само по отделни части. В първия случай той подлежи на разглеждане по общия ред, предвиден за обсъждане и приемане на законопроекти — законът се трансформира в новопостъпил законопроект и поема повторно своя ход в парламента, но вече съпътстван с възраженията на президента, поради които той е върнал закона.

Във втория случай — ако върнатият закон е придружен с възражения само по отделни текстове и президентското вето не е било преодоляно, тогава законът се връща на по-напреднал стадий — след приемането му на първо четене: по законовите текстове, оспорени от президента, народните представители могат да правят предложения за изменение и допълнение и се процедира както в общия законодателен процес (чл. 73, ал. 6 от ПОДНС). След приключването на второто четене по оспорените текстове целият закон се обнародва (с двете дати на приемане).

Следователно санкцията, която президентът на Републиката може да упражни върху приет от Народното събрание закон, представлява по своята правна природа едно отлагателно вето (вж. Раздел XII). Произходът на този институт е в Конституцията на САЩ от 1787 г. За да бъде преодоляно ветото на американския президент, върнатият закон следва да бъде приет повторно и в двете камари на Конгреса, при това с по-високо квалифицирано мнозинство — най-малко 2/3 от присъстващите.

Санкцията, която президентът на Републиката може да упражни върху приет от Народното събрание закон, е жив и прилаган институт. В 36-ото Народно събрание президентът е упражнил санкция върху 4 закона; в 37-ото Народно събрание — 18 закона; в 38-ото Народно събрание — 10; в 39-ото Народно събрание — 14; в 40-то Народно събрание (до март 2008) — 5.

2.3.2. Преди обнародването или рамо до рамо с него „върви“ промулгацията на закона. Промулгацията е правен институт, който принадлежи на монархичното минало. Традиционно в правната теория[8] промулгацията е възприемана като акт на управление, който се извършва от държавния глава и съдържа заповед приетият закон да влезе в сила и да бъде изпълняван.

В съвременния конституционализъм промулгацията не се възприема като самостоятелен компонент на законодателния процес. Пример за това е действащото българско право, което не урежда промулгацията самостоятелно, а я оставя да бъде „погълната“ от обнародването на закона.

2.3.3. Обнародването е в края на законодателния процес. С него се извършва оповестяване и официално осведомяване на гражданите; с обнародването законът става задължителен. Осъществява се неделима връзка между законотворчеството и законоприлагането.

Съгласно чл. 88, ал. 3 от КРБ приетите от Народното събрание актове, в т.ч. и законите, се обнародват в „Държавен вестник“ не по-късно от 15 дни след приемането им. В този срок след приемането на закона от Народното събрание трябва да се вместят: евентуалното упражняване на президентската санкция (само началото), полагането на държавния печат (вж. Раздел II) и обнародването на закона в „Държавен вестник“.

Обнародването на приетите закони се осъществява само с указ на президента на Републиката като негово конституционно правомощие (чл. 98, т. 4), с изключение на законите за изменение на Конституцията, които се обнародват от председателя на Народното събрание (чл. 156 от КРБ)[9].

Това е официалното обнародване на законите, което прави закона изпълняем. То е оповестяване, което ангажира държавата.

Поставя се въпросът защо Конституцията предвижда обнародването на законите да се прави от президента на Републиката, а не например от председателя на Народното събрание? Още повече, че президентът по Конституция няма задължението да удостоверява текста на приетия закон — това е задължение на председателя на Народното събрание (чл. 77, ал. 1, т. 4 от КРБ). Отговорът е в миналото на конституционализма и в традиционния прерогатив на монарха като държавен глава със свой акт да удостоверява съдържанието на приетия закон и да заповядва този закон да бъде изпълняван — т.е. да извършва промулгацията на закона. Както вече бе посочено, съвременният конституционализъм не съдържа промулгацията като обособен компонент от участието на държавния глава в законодателния процес, но някои нейни елементи са се запазили и днес: например Народното събрание приема закона, а нареждането за обнародване се прави от държавния глава. Тази конструкция се проявява и в Закона за държавния печат, който предвижда (чл. 8, ал. 1, т. 8), че печатът се полага не върху закона, а върху указа на президента за обнародването му (вж. Раздел II).

Законът влиза в сила 3 дни след обнародването му в „Държавен вестник“, освен ако самият закон предвижда друго. Това основно правило на правовата държава е записано в разпоредба (чл. 5, ал. 5) от „Общите начала“ на КРБ, визираща правнонормативните актове въобще.

[1] Сталев, Ж. Теория на законодателството. — Съвременно право, 1992, № 2, с. 3; Schneider, Н. Gesetzgebung, 2. Aufl., С. F. Müller, 1992, S. 10. ↑

[2] Реш. № 14 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 93 от 1992 г. ↑

[3] Спасов, Б. Конституционно право. Част И. — Юриспрес, 2002, с. 112–114. ↑

[4] Parliaments of the World, IPU, V. 2, p. 909–920. ↑

[5] Ibid, p. 859–879. ↑

[6] Parliaments…, p. 92. ↑

[7] Loewenstein, K. Staatsrechet…, S. 326 ↑

[8] Владикин, Л. Организация…, с. 446–448. ↑

[9] Другите актове на Народното събрание се обнародват в Държавен вестник от председателя на Народното събрание. ↑

Бюджетни правомощия

1. Природа на държавния бюджет

Ежегодният контрол върху бюджета на държавата заема особено важно място сред парламентарните правомощия. Развитието му отразява историческата еволюция в ролята на парламента. В много отношения произходът на съвременното конституционно право е свързан с регламентацията на „държавните пари“. В историята на парламентаризма борбата за отвоюване на правомощия от изпълнителната власт започва с финансовите правомощия. Събитията около и по повод на тях формират постепенно съвременната конституционна система. Законодателната власт на парламента е била затвърдена едва когато парламентът вече е спечелил битката за финансите: хората заявяват и воюват за правото си да гласуват данъците („No Taxation without Representation“); това те правят преди да са започнали да искат полагаща им се роля в законодателния процес. Представителите на общини и съсловия биват свиквани периодично „в парламент“ да гласуват данъците. Когато идват на сесия, представителите носят със себе си поръченията, носят и петиции с искания за създаване на определени закони. А правото на молби и петиции до краля/суверен е признато право във феодалната държава. Така извоюваното годишно свикване на парламента за одобряването на данъците, в съчетание с признатото право на петиции за създаването на определени закони, ражда правомощията на представителната камара във феодалния парламент: монархът е принуден да съобразява политиката си с потребното съгласие на общините относно данъци. Долната камара във феодалния парламент постепенно отвоюва правото си първо да е молител (петиции), после — и творец на закони във финансовата сфера, а по-късно — и във всички сфери.

Парламентът израства силен в борбата срещу ограбването на държавата. Днес той не държи така строго „връвта на кесията“; функцията по задържането на държавните пари в определени граници и тяхното отчитане е поета от правителство, отговорно пред парламента.

Държавният бюджет съдържа предвиждане за общите финансови нужди на държавата и общите ресурси за тяхното покриване. Той представлява цифров запис на очакваните публични разходи и на предвидените приходи на държавата за определен период. Бюджетът на държавата е сбор от финансови данни; като такъв той има следните цели: 1) прави възможно „общ приход“ да се сравни с „общ разход“; 2) позволява разходите да се класифицират и да се изтъква приоритет; 3) прави възможно контролиране на икономическото положение в държавата; 4) улеснява контрола на парламента върху формирането на държавния бюджет и неговото отчитане.

Каква е ролята на парламента досежно държавния бюджет? Целите, които се поставят с държавния бюджет, оправдават той да бъде възприеман и като план за осъществяване на програмата, която правителството си е поставило за изпълнение. Признаването на тази програма като програма за държавното управление за определен период може да се постигне само чрез парламента, и то във формата на закон. Член 84, ал. 2 от КРБ предвижда, че Народното събрание приема държавния бюджет, т.е. превръща след обсъждане и възможни изменения правителствения проект за държавен бюджет в закон за държавния бюджет за съответната година. Одобрението, което парламентът годишно дава на предложения от правителството бюджет, представлява по своята правна същност овластяване на правителството да действа, и легитимирането му да управлява. Чрез закона за държавния бюджет парламентът оторизира изпълнителната власт да прави две неща:

— Да търси приходи. Историческият възход на парламента е наложил събирането на данъци да се одобрява формално всяка година от парламента. В съвременната държава данъчното законодателство не се създава, за да се прилага само една година, а трайно и за дълъг период; самото овластяване за неговото прилагане обаче е валидно само за една година. По този начин парламентът запазва вековното си право периодично да упражнява контрол върху действията на правителството.

— Да извършва разходи. Предвиждането на разходите, така както и на приходите (напр. облагането с данъци, трябва също да бъде одобрявано от парламента със закон.

В по-стари времена парламентът е гласувал определена сума пари, която цялостно е била предоставяна на монарха да я разходва, както той намери за добре. Следващата историческа стъпка е била изискването парламентът да знае как гласуваните суми се разходват. Впоследствие парламентът сам започва да решава как тези суми ще бъдат харчени, чрез разпределяне на парите за обособени цели, забранявайки трансфер на неизползвани суми от един вид разход в друг. В хода на тези последователни стъпки парламентът укрепва своя финансов авторитет.

Но такъв подробен контрол върху приходите и разходите на държавата би представлявал тежко бреме за парламента и би оставил на заден план основното му предназначение, а именно — да прави закони. Съвременните разходи на държавата са сложни и детайлната им проверка е трудно осъществима от орган, какъвто е парламентът. Затова днес парламентът гласува обща сума за покриване на разходите в даден сектор на управление и упражнява контрол по общите показатели на разходите.

2. Законът за държавния бюджет

Годишният държавен бюджет се приема със закон. Традиционно се смята, че законът за държавния бюджет не е закон в материален смисъл, защото съдържа само неголям брой правни норми[1]. В този смисъл се е произнесъл и Конституционният съд: „Годишният бюджетен закон… е само формален закон, защото не съдържа правни норми, които уреждат обществени отношения (по смисъла на Закона за нормативните актове)… Ежегодните бюджетни закони са закони във формален смисъл само защото под наименованието «закон» те са гласувани от Народното събрание. В основното, същинското си съдържание те не съдържат правни норми. В разходната си част те съдържат разпоредби, с които се овластяват държавните органи да извършат необходимите им разходи на държавни парични средства до определен размер. Текстовете на ежегодните бюджетни закони са актове, с които се управляват средствата от общодържавния паричен фонд. Те са управленски (административни) актове, които, без да променят своята основна юридическа характеристика, се издават в присъщата на актовете на Народното събрание форма (закон) и по предвидената за законодателния орган процедура“[2].

В голямата си част бюджетът е една сметка от заложени приходи и предвиждани разходи на държавата (чл. 2, ал. 1 от ЗУДБ). Но по форма, по начина на неговото приемане от Народното събрание, държавният бюджет е закон и следва да отговаря на всички формалноправни изисквания за закон.

Проектът за такъв закон може да бъде внесен само от Министерския съвет — чл. 87, ал. 2 от КРБ. Изготвянето на законопроекта се извършва също от Министерския съвет, респ. — от Министерството на финансите. Обяснението за това е в същността на бюджета като рамка за правителствената политика, а правителството ръководи и осъществява политиката на държавата (чл. 105, ал. 1 от КРБ) и разполага с най-широката информация (вж. Раздел XIII).

Процедурата за приемане на закона за годишния държавен бюджет следва общата законодателна процедура за приемане на закони от Народното събрание (чл. 21, ал. 1 от ЗУДБ). Но има и особености, на които обръща внимание Конституционният съд:

— Законопроектът се внася само от Министерския съвет. Само Министерският съвет може да внесе законопроект за изменение на действащия закон за държавния бюджет (чл. 10, ал. 2 от ЗУДБ).

— Водеща комисия по такъв законопроект винаги е Комисията по бюджет и финанси, а самият законопроект се разпределя и на всички останали постоянни комисии в Народното събрание.

— Между първо и второ четене народните представители могат да правят писмени предложения както при обикновените законопроекти, но разликата тук е, че при обсъждането на бюджетния законопроект водещата комисия докладва така, че да бъде запазен предложеният и вече гласуван на първо четене баланс между приходите и разходите (чл. 21, ал. 2 от ЗУДБ).

Държавният бюджет е решаващият инструмент на правителствената политика и се нуждае от одобрението на парламента, за да бъде изпълняван. При обсъждането му ролята на парламента не се проявява само в оценката на всеки ред, на всяка позиция, а преди всичко — в оценката на държавния бюджет като инструмент за управление.

Време за бюджета. Законът за държавния бюджет се приема всяка година. „Годишен държавен бюджет“ като понятие означава, че нивата на разходи и приходи са установени и че трябва да бъдат одобрени от парламента веднъж в годината с оглед бъдещото прилагане. Идеята за ежегодното одобряване на държавния бюджет има за цел осигуряване на парламентарен контрол върху всички правителствени дейности. Постига се периодична проверка на финансовото състояние на държавата; смята се, че по този начин са възможни по-точни предвиждания за относително къс период от време.

Правилото за ежегодното приемане на държавния бюджет от парламента има своя произход в бюджета на частните предприятия. Днес навсякъде това е станало утвърдена практика, на която се гледа като на естествен процес, особено ако финансовата година съвпада с календарната. В повечето държави финансовата година съвпада с календарната — от 1 януари до 31 декември. Изключение правят Великобритания, Канада, Индия, Израел, Япония и др., при които финансовата година започва на 1 април; както и други (Австралия, Швеция, САЩ и др.), при които финансовата година започва от 1 юли, а някъде — от 1 октомври. Поддържа се, че несъвпадането на финансовата и календарната година осигурява повече време за обсъждане след приключване на календарната година. Всъщност важното е съгласието на парламента за следващата година да е налице.

В Република България бюджетната година съвпада с календарната (чл. 12, ал. 2 от ЗУДБ). Изпълнението на бюджета започва на 1 януари и приключва на 31 декември.

Основно правило в бюджетните правомощия на парламента и в конституционните основи на бюджетното дело е годишният държавен бюджет да бъде приет навреме от парламента, а това означава той да бъде приет преди началото на финансовата година, за която се отнася. Във връзка с това съществуват две правила:

а) Законопроектът за държавния бюджет трябва да бъде представен на Народното събрание до настъпването на определена дата преди края на финансовата година. ЗУДБ предвижда, че Министерският съвет трябва да внесе в Народното събрание проекта за държавния бюджет не по-късно от 2 месеца преди началото на бюджетната година (чл. 20, ал. 5); в случай че срокът не бъде спазен, Министерският съвет мотивирано иска разрешение от Народното събрание за продължаване на срока (чл. 20, ал. 6).

б) В случай че законът за държавния бюджет не бъде приет до края на финансовата година, ЗУДБ предвижда, че приходите на бюджета се събират в съответствие с действащите закони, а разходите се извършват в размери, не по-големи от размера на разходите за същия период на предходната година, като се отчитат влезлите в сила нормативни актове на Народното събрание и на Министерския съвет, които предвиждат допълнителни или намалени бюджетни средства (чл. 26, ал. 1). Тази уредба може да бъде прилагана не повече от три месеца; ако и тогава не е приет законът за държавния бюджет, Народното събрание определя допълнителен срок за събиране на приходи и за извършване на разходи (чл. 26, ал. 4 и 5).

3. Отчет за изпълнението на държавния бюджет

Приемането на такъв отчет е правомощие на Народното събрание (чл. 84, т. 2 от КРБ) и представлява крайната фаза на бюджетния процес. ЗУДБ отрежда на отчета за изпълнението му самостоятелна глава и подробна уредба. Министерският съвет внася в Народното събрание годишния отчет за изпълнението на държавния бюджет за съответната година, по показателите, по които е бил приет тогава. По отчета пред Народното събрание доклад представя и Сметната палата. Народното събрание с решение приема отчета за изпълнението на държавния бюджет за съответната година, което трябва да стане не по-късно от края на следващата бюджетна година.

Комисията по бюджет и финанси в Народното събрание (вж. Раздел X) също упражнява контрол. Към тази комисия се формира Подкомисия по отчетност на публичния сектор. По искане на председателя на Комисията по бюджет и финанси първостепенните разпоредители с бюджетни кредити съставят отчети за изпълнението на определени бюджети и програми и ги представят на Подкомисията. По този ред могат да се обсъждат и отчети за изпълнението на извънбюджетни сметки и фондове. В заседанията на Подкомисията участват първостепенният разпоредител, председателят на Сметната палата и министърът на финансите или техни заместници, както и други лица по покана на председателя на Подкомисията. След обсъждането на отчета Подкомисията изготвя доклад с оценка за изпълнението на бюджета и го предоставя на Комисията по бюджет и финанси и на народните представители (чл. 22а от ПОДНС).

Контролът върху изпълнението на държавния бюджет за всяка година е възложен като специфична функция на Сметната палата (чл. 91, ал. 1 от КРБ). Съставът на Сметната палата се избира от Народното събрание. Организацията, правомощията и редът на дейност на Сметната палата са предмет на уредба със Закона за Сметната палата (ДВ, бр. 109 от 2001 г., с изменения).

[1] Другите актове на Народното събрание се обнародват в Държавен вестник от председателя на Народното събрание. ↑

[2] Другите актове на Народното събрание се обнародват в Държавен вестник от председателя на Народното събрание. ↑

Контролни правомощия

1. Същност

Философията на парламентаризма ражда принципа, че след като парламентът представлява народа на държавата, парламентът трябва да контролира и управлението на държавата, за да бъде то упражнявано в съответствие с исканията и интересите на народа. Парламентът упражнява контрол върху държавното управление както в процеса на законодателната си дейност, така и чрез своите бюджетни правомощия.

Но парламентът разполага и със същински контролни правомощия — той упражнява контрол върху политическите и управителните дейности на изпълнителната власт, дори до степен те да бъдат спрени. Член 62 от КРБ предвижда, че Народното събрание наред със законодателната си дейност упражнява и парламентарен контрол, т.е. контрол върху правителството.

Парламентарният контрол принадлежи към традиционните задачи на парламента. В теорията на парламентаризма[1] се поддържа, че ефективността на контролните процедури и, съответно — политическата отговорност на правителството пред парламента, са ключът към успешната реализация на парламентарното управление.

Появата на парламентарния контрол е в конституционните монархии от XIX в., но се счита, че през изминалите години съществено се е променил поради доминиращата роля на политическите партии (вж. Раздел VII): тогава парламентът е противостоял на назначеното от монарха правителство и е можел да го застави да отговаря публично на въпроси в парламента; днес парламентарният контрол в Европа, поради взаимодействието между парламентарното мнозинство и правителството (вж. Раздел III), е преди всичко инструмент на опозицията и съответно правата в сферата на парламентарния контрол имат уредба като права на парламентарно малцинство. Но тъй като тяхното упражняване не бива да води до блокиране на правителствените дейности, за осъществяването на най-радикалните от контролните мерки се изисква парламентарно мнозинство, дори квалифицирано (вж. Раздел XIII).

Понятието „парламентарен контрол“ присъства в споменатия чл. 62 от КРБ; негови форми имат уредба в отделни конституционни разпоредби, допълнени и конкретизирани в ПОДНС.

Отговорността пред парламента се реализира в две групи: колективна/солидарна и индивидуална. Колективната (солидарната) отговорност се реализира спрямо Министерския съвет като екип, като колектив. Индивидуалната отговорност е по отношение на отделния министър. КРБ предвижда както колективната, така и индивидуалната отговорност на министрите в съответните форми. Тук ще бъдат разгледани актуални въпроси, питания, интерпелации, анкетни и проучвателни комисии, изслушвания; а вот на недоверие и вот на доверие — в Раздел XIII.

2. Актуални въпроси в парламента

Тази форма се прилага с цел получаване на информация и упражняване на контрол върху правителството. Тя е широко разпространена — и в парламентарни, и в президентски форми на управление. Според класическия модел въпросите по правило са устни, но могат да бъдат и писмени; същото се отнася за отговорите — както устни, така и писмени. Въпросите в парламента са такава форма на контрол, която не е обвързана с незабавна политическа санкция; тяхната сила е в актуалността и в публичността: министърът отговаря на неудобни въпроси, дава обещания, а народът гледа и слуша целия парламентарен контрол чрез пряко предаване по националните медии. Актуалните въпроси в парламента имат предимно осведомителен характер. Те са най-широко разпространената форма на парламентарен контрол.

Институтът на въпросите към правителството в парламента възниква с установяването на парламентаризма; като начало за институализацията му се приема установяването на правилото в Камарата на общините, че във всяко пленарно заседание трябва да има запазено т.нар. време на въпросите. Оттогава в Долната камара на британския парламент се въвежда постоянната практика, запазваща половин час или повече в началото или в края от всяко пленарно заседание, за въпроси към правителството.

Член 90 от КРБ съдържа принципната уредба на актуалните въпроси в парламента, а Правилникът на Народното събрание — детайлите, обособени в самостоятелна глава „Парламентарен контрол“. Уредбата (чл. 77–79) съдържа класическите елементи за института на парламентарния въпрос: а) въпросът да е от народен представител; б) да е отправен към министър или към министър-председателя; в) с въпроса да се търси обяснение или предприемане на наложително действие по конкретен повод, който е в ресора на министъра, респ. „въпроси от дейността на правителството“.

Същностната характеристика на парламентарните въпроси е техният актуален характер, изрично подчертан в чл. 77 от Правилника, който поставя още изисквания: актуалните въпроси трябва да представляват обществен интерес. Към министър се задават въпроси от неговия ресор на управление или засягащи дейността на възглавяваната от него администрация. Към министър-председателя се отправят въпроси, които се отнасят до дейността на правителството. Въпросите трябва да са точно и ясно формулирани и да не съдържат лични нападки и обидни квалификации.

Народен представител има право да зададе не повече от два въпроса на пленарно заседание за парламентарен контрол. Въпросът се отправя чрез председателя на Народното събрание само в писмена форма най-късно до изтичането на 48 часа преди началото на заседанието, на което министърът следва да отговаря. Така Правилникът предвижда един период от 48 часа като необходимо време за министъра да подготви своя отговор. Отговорът по правило е устен (но може да бъде и писмен, ако питащият депутат изрично го е поискал). Отговорът е и личен — министърът се явява в Народното събрание и отговаря. Това са двете основни характеристики на тази най-разпространена и прилагана форма на парламентарен контрол, които имат приложение и в парламентарната практика на Република България.

Председателят на Народното събрание незабавно уведомява министрите за постъпилите към тях въпроси и заседанията, на които те следва да отговарят, както и за оттеглянето на въпроси. Министърът може да поиска отлагане на отговора със 7 дни. Когато питащият депутат отсъства от заседанието по уважителни причини, отговорът се отлага. Писменият отговор се връчва на народния представител и се прилага към стенографския протокол на съответното пленарно заседание на парламента.

Времето за изложение на въпроса е до 2 мин. Отговорът на министъра е до 3 мин. Народният представител, задал въпроса, има право на реплика, а министърът — на дуплика.

3. Питания и интерпелации

Правната уредба, както и при актуалните въпроси, е в Конституцията — чл. 90, и в Правилника на Народното събрание — чл. 80–86.

3.1. Питанията, както и актуалните въпроси, принадлежат към класиката на парламентарния контрол. Питанията представляват по-богата и усложнена форма на парламентарен контрол — трябва да засягат основни страни от дейността на министър-председателя, отделния министър или администрацията, която той оглавява. Към министър-председателя се отправят питания, отнасящи се до общата политика на правителството. Питанията трябва да са ясно формулирани и не бива да съдържат лични нападки и обидни квалификации.

Срокът за отговор на питане е значително по-дълъг в сравнение с актуалния въпрос — министърът трябва да отговори в 14-дневен срок; допустимо е и отсрочване, но не повече от седем дни. Министър, който не е поискал удължаване на срока със 7 дни и не спази 14-дневния срок или в поискания 7-дневен срок не даде отговор, е длъжен да даде обяснение пред Народното събрание в 10-дневен срок.

Председателят на Народното събрание обявява новопостъпилите питания в началото на всяко заседание за парламентарен контрол. Той уведомява своевременно министър-председателя или съответния министър за постъпилите питания, както и за деня и часа на заседанието, на което министърът следва да отговори. Отговорът на питането по правило е устен, но може и да е писмен, ако питащият е поискал. Отговорът е и личен.

Питащият народен представител излага питането до 3 мин., министърът отговаря до 5 мин. По отговора на питането не се допускат разисквания, реплики, дуплики. След отговора народният представител, който го е задал, има право на два уточняващи въпроса; министърът отговаря. Същият народен представител може в рамките на 2 мин. да заяви дали е доволен или не от отговора.

Принцип в уредбата на актуалните въпроси и питания в Народното събрание е, че министрите отговарят в определено време — „последните три часа на заседанието всеки петък, освен ако Народното събрание реши друго“. В петък пленарното заседание е от 9:00 до 14:00 часа (вж. Раздел X); определеното време за въпроси, питания и отговори е от 11:00 часа. Първи отговаря министър-председателят, после заместник министър-председателите и министрите като при отговорите на министрите се прилага ротационен принцип (чл. 88 от ПОДНС).

Действащото българско парламентарно право съдържа принципа, че въпрос или питане, на което вече е отговорено, не може повече да се задава в Народното събрание (чл. 89, ал. 1 от ПОДНС). Ако въпрос или питане не съответства на изискванията на Правилника на Народното събрание или не е зададен към министър, в чийто ресор е предметът на въпроса или питането, председателят на Народното събрание уведомява питащия народен представител да отстрани несъответствието в тридневен срок.

С тази детайлно регламентирана процедура съвременното българско парламентарно право и практика съдържа и прилага въпросите и питанията като форма на парламентарен контрол с цел събиране на информация и поддържане на ритмичен контрол върху управлението на държавата.

3.2. Интерпелация.

В строго определени случаи по питането могат да започнат и да се проведат разисквания, които приключват с решение на Народното събрание; с това се реализира институтът на интерпелацията. Тя е класически институт на парламентаризма, представляващ засилена форма на питането, при която питането напуска традиционните си параметри и навлиза в разискване; а щом има разискване, парламентът трябва да се произнесе в започнатата дискусия с решение, изразяващо отношение и преценка. Целта на интерпелацията е по-широка от тази на питането.

Терминът „интерпелация“ не е в КРБ, но в чл. 90, ал. 2 описателно присъства неговото съдържание: най-малко 1/5 от всички народни представители могат да поискат след отговора на питането по него да започнат разисквания, които да приключат с решение. Видно е, че Конституцията предвижда същия минимален брой народни представители, както при започване на процедурата по вот на недоверие към правителството. Това насочва към същината на интерпелацията като форма на парламентарен контрол, която при определени обстоятелства може да се окаже близка до вота на недоверие към правителството (вж. Раздел XIII).

Конституционната уредба има развитие в Правилника на Народното събрание — чл. 87. След като отговорът на конкретното питане приключи, може да бъде внесено предложение за разисквания по питането — народният представител или не е доволен от отговора, или предметът на питането е особено важен, или и двете. Предложението трябва да е подписано от най-малко 1/5 от всички народни представители и може да се внесе до края на същото заседание за парламентарен контрол. Уредбата в Конституцията и Правилника съдържа следния автоматизъм: след като предложението за разисквания по питането е внесено, Народното събрание не провежда гласуване дали да има, или да няма разисквания, а председателят задължително насрочва разискванията за следващото пленарно заседание, определено за парламентарен контрол. Времето за разискванията е ограничено до 1 час, който се разпределя между парламентарните групи и независимите депутати; присъства и засегнатият министър.

След приключване на разискванията по питането Народното събрание приема решение. Предложението, подписано от най-малко 1/5 от народните представители, може да съдържа и проект за решение на Народното събрание. Освен подписалите предложението, и други народни представители могат да внасят проект/и за решение на Народното събрание вследствие разискванията по питането.

В досегашната практика на Народното събрание интерпелацията дава правна възможност за изразяване отношението на парламента и към отделен министър. Заслужава да се припомни, че КРБ и парламентарното право не предвиждат като правна конструкция вот на недоверие спрямо отделен министър (с изключение на министър-председателя, който е „пръв министър“). На тази плоскост развитието на конкретно питане в разисквания, които приключват с решение от Народното събрание, представлява път, по който може да се стигне до порицание и до фигурата на т.нар. „косвен блам“ на министър. Но веднага трябва да се отбележи, че решението, което Народното събрание произнася по чл. 90, ал. 2 от КРБ, няма преки правни последици: ако то съдържа порицание за действия или бездействия на министър — от това не следва задължение за министъра да подава оставка; точно затова бламът е „косвен“ — неговият ефект ще зависи от конкретната политическа ситуация, в която правителството или ще „застане зад министъра“ и няма да има оставка, а ще има стабилизиращ ефект за него и правителството, или министър-председателят ще предложи на Народното събрание да гласува освобождаването на министъра.

4. Проучвателни и анкетни комисии. Изслушване

Това са временни комисии, които работят по правилата за постоянните комисии (вж. Раздел X). Извън формализираните конструкции на парламентарния контрол — въпроси, питания, интерпелации, КРБ предвижда, че Народното събрание — както „пленарната зала“, така и комисиите (постоянни и временни), може да кани министрите на заседания и министрите са длъжни да се явяват и да отговарят на въпроси (чл. 83).

Целта на изслушването като форма на парламентарен контрол не е толкова упражняване на контролни функции, колкото събиране на информация по въпроси, засягащи държавни или обществени интереси. Тази същност на изслушването се потвърждава и от обстоятелството, че като специфична контролна форма то е регламентирано в отделна глава на Правилника — „Парламентарно проучване, анкети и изслушване“, т.е. отделно от традиционните форми на парламентарен контрол, каквито са въпросите и питанията. Член 94, ал. 2 от ПОДНС съдържа процедурата за провеждане на изслушване. Ако в парламентарна комисия има изслушване на министър, комисията последващо представя на председателя на Народното събрание и на останалите народни представители доклад относно изслушването. Държавните органи, длъжностните лица и гражданите са длъжни да предоставят сведения и документи по провеждани от Народното събрание анкети, проучвания и изслушвания, дори когато сведенията представляват държавна, служебна или следствена тайна (чл. 95 от ПОДНС).

[1] Баламезов, Ст. Цит. съч., с. 283. ↑

Други правомощия

Това са хетерогенни, т.е. различни по характер правомощия. Основанията за тях са различни. Всички те все пак имат своя произход в същината на парламента като народно представителство и като държавен орган (вж. Раздел X).

1. Народното събрание ратифицира и денонсира със закон международни договори.

КРБ не съдържа дефиниция на международен договор. В първата година на съществуването си Конституционният съд даде определение на международен договор: „Международните договори по своя характер представляват двустранни и многостранни международни споразумения, сключени между държави с участие на Република България и регулирани от международното право, независимо от тяхната форма и наименование (договори, пактове, съглашения, протоколи и др.)“[1]. Според Закона за международните договори на Република България (ЗМДРБ) международен договор е всеки двустранен или многостранен договор, сключен в писмена форма между Република България и други държави или международни организации, независимо от това дали договорът се съдържа в един или в няколко свързани помежду си документа. Разпоредбите на този закон се прилагат съответно и към договорите на Република България с чуждестранни лица, в които тя участва като публичноправен субект, когато тези договори подлежат на ратифициране от Народното събрание съгласно чл. 85, ал. 1 от Конституцията на Република България (чл. 2).

КРБ съдържа списък на видовете международни договори, които задължително подлежат на ратифициране или на денонсиране със закон, за да влязат в сила за Репулика България, съответно да престанат да са в сила. Съгласно чл. 85, ал. 1 такова ратифициране, респ. денонсиране, е задължително при международни договори, които:

1. имат политически или военен характер;

2. се отнасят до участието на Република България в международни организации;

3. предвиждат коригиране на границата на Република България;

4. съдържат финансови задължения за държавата;

5. предвиждат участие на държавата в арбитражно или съдебно уреждане на международни спорове;

6. се отнасят до основните права на човека;

7. се отнасят до действието на закона или изискват мерки от законодателен характер за тяхното изпълнение;

8. изрично предвиждат ратификация;

9. предоставят на Европейския съюз правомощия, произтичащи от действащата Конституция.

Посочените видове международни договори покриват широк периметър от видове международни договори, които може да сключи една държава. Веднъж ратифицирани по надлежния ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, международните договори имат предимство пред нормите на вътрешното законодателство в случай на колизия с тях (чл. 5, ал. 4 от КРБ). Но това предимство не засяга Конституцията: чл. 85, ал. 4 предвижда, че за международни договори, които предстои да бъдат сключени и чието съдържание би изисквало изменения в Конституцията, сключването им трябва да бъде предшествано от приемането на такива изменения в Конституцията. Следователно Конституцията не допуска сключване на международни договори, които биха се оказали в противоречие с нейни норми. За да бъдат сключени такива международни договори, първо трябва да бъде изменена Конституцията.

В тази връзка внимание заслужава една правна фигура на българското конституционно право, предхождаща ратификацията на сключен международен договор: съгласно чл. 149, ал. 1, т. 4 от КРБ всеки договор може (но не е задължително) да бъде проверяван от Конституционния съд за съответствие с Конституцията (вж. Раздел XV).

Ратифицираните от Народното събрание договори могат да бъдат изменяни или денонсирани само по посочения в самите договори ред или в съответствие с общопризнатите норми на международното право (чл. 85, ал. 3 от КРБ). Конституционните принципи имат развитие в ЗМДРБ и в ПОДНС, съгласно който текстът на международния договор не може да бъде изменян при обсъждане и гласуване на ратификационния закон в Народното събрание (чл. 74) — това е така, защото едно изменение в него, извършено от Народното събрание, трябва да бъде прието и от другата/ите страна/и, а Народното събрание е орган само на българската страна.

Ратификационният закон, с който всъщност се извършва едно утвърждаване на сключен договор, е класически пример за категорията „закон във формален смисъл“. В практиката на Народното събрание е обичайно точно ратификационните законопроекти да се приемат на първо и второ четене в едно и също пленарно заседание; приемат се с обикновено мнозинство, с изключение на законопроектите, ратифициращи договори, с които на Европейския съюз се предоставят правомощия, произтичащи от КРБ — за тях Конституцията изисква мнозинство най-малко 2/3 от всички народни представители (чл. 85, ал. 2).

2. Народното събрание установява със закон данъците и определя размера на държавните данъци.

Установява със закон и такси КРБ не съдържа самостоятелна глава с уредба на финансови и бюджетни въпроси, не ги обособява като отделна функция със съответни органи и правомощия. Уредбата е разпръсната в Конституцията; неин основен предмет все пак са данъците, тъй като чрез данъците принципно се финансира изпълнението на държавните задачи.

Народното събрание установява данъците и определя размера на държавните данъци (чл. 84, т. 3 от КРБ). В тази разпоредба се съдържа основното начало на парламента и на парламентаризма, изразено в класическия лозунг „Няма данъци без (народно) представителство“ (No Taxation without Representation), известен още от Средновековието. Действащата редакция на конституционния текст е резултат от Четвъртата поправка на Конституцията (вж. Раздел IV); предишната редакция предвиждаше, че Народното събрание не само установява данъците, но и определя размера на всички данъци, вкл. и местните. Действащият текст на чл. 84, ал. 3 следва да се чете във връзка с друг конституционен текст, изменен пак с Четвъртата поправка — чл. 141, ал. 3: размерът на местните данъци не се определя от Народното събрание, а от общинския съвет при условия, по ред и в границите, установени със закон.

КРБ не съдържа дефиниция на „данък“. Но тъй като данъците са конституционна материя, Конституционният съд й отделя внимание, като изтъква основните характеристики: „Данъкът е задължително плащане, определено едностранно от държавата, съобразно доходите и имуществата на облагаемите лица. То изхожда от публичноправното съществуване на държавата и е задължително фиксирано публичноправно плащане. Чрез него държавата и общините обременяват лицата за посрещане на своите финансови цели в съответните държавни и общински бюджети по начин, който те едностранно определят съгласно Конституцията“[2].

Допълнение към конституционния принцип, че Народното събрание има абсолютното правомощие да установява със закон всички данъци в държавата, е специфичното правомощие на Народното събрание със закон да установява данъчни облекчения и утежнения, изрично предвидено в КРБ (чл. 60, ал. 2). Систематическото място на тази разпоредба е в Глава втора „Основни права и задължения на гражданите“. Тя съдържа основното задължение на гражданите (вж. Раздел XVII) да плащат данъци и такси, установени със закон, съобразно техните доходи и имущество (чл. 60, ал. 1 от КРБ). Конституцията определя две категории данъци — съобразно с това дали са на базата на имуществото на данъчнозадължените субекти или на техните доходи. Според Конституционния съд недопустимо е елементите, които определят размера на данъците от едната категория, да се използват при определяне на размера на другата категория данъци[3].

Освен за данъците, посочената разпоредба на чл. 60, ал. 1 от КРБ съдържа уредба и за таксите. Конституционният съд отбелязва, че Конституцията третира различно данъците и таксите, което е видно от чл. 60, ал. 2, визиращ облекчения и утежнения само за данъците, но не и за таксите. Съдът прави разграничението: поначало таксата се заплаща срещу извършена услуга. Задължението да се плати се поражда по волята на гражданина, който желае да се ползва от дадена услуга. Тези такси са частни държавни или частни общински вземания; няма задължение техният размер да се определя със закон. Но има и друг вид такси, които са установени по основание и размер със закон; те не са свързани с насрещни услуги, не зависят от волята на гражданина да поиска услугата срещу заплащане на таксата, а имат характер на публично задължение към държавата или общината[4]. Такива са например таксите върху течните горива (автомобилни бензини, дизелово гориво, втечнен нефтен газ и други газообразни въглеводороди) по Закона за пътищата, и таксите по Закона за чистотата на атмосферния въздух, които производителите и вносителите на течни горива заплащат във връзка с опазване на околната среда.

3. Народното събрание дава амнистия.

Амнистия означава „забрава“ (гръцки). Амнистията изличава престъпния характер на определен вид извършени деяния[5].

Според КРБ даването на амнистия е правомощие на Народното събрание (чл. 84, т. 13); то приема закон за амнистия. Тя е обща мярка; не визира лица, а категория извършени престъпни деяния при определени обстоятелства и през определено време. Амнистията не отменя материалния наказателен закон, а само го прави неприложим, като премахва всички последствия, които той налага. Амнистията премахва наложените вече наказания, прави безпредметни започнатите наказателни преследвания относно визираните престъпни деяния.

Амнистията следва ясно да бъде разграничавана от помилването като правомощие на държавния глава (вж. Раздел XII). Помилването визира определена личност; то не премахва наказание; премахва се само неговото изтърпяване.

Амнистията се прилага при политически, военни или фискални престъпления. Дава се по политическа необходимост, за ускоряване на необходими социални промени. Последният Закон за амнистия, приет от Народното събрание, амнистира престъпления, извършени през определен период във връзка с упражняването на конституционната свобода на съвестта, свободата на мисълта и свободния избор на вероизповедание[6].

4. Народното събрание приема решения за произвеждане на национален референдум и за насрочване избори за президент и за вицепрезидент на Републиката.

С тези си правомощия по чл. 84, т. 5 и 4 от КРБ Народното събрание участва в организацията на национално допитване до народа и в организацията на президентски избори (вж. Раздел VIII и XII).

5. Народното събрание избира правителството.

— Избира и освобождава министър-председателя, и по негово предложение — Министерския съвет (чл. 84, т. 6 от КРБ, вж. Раздел XIII).

— Извършва промени в Министерския съвет по предложение на министър-председателя (чл. 84, т. 6 от КРБ).

— Създава, преобразува и закрива министерства по предложение на министър-председателя (чл. 84, т. 7 от КРБ).

Тези правомощия, които Конституцията изрично предоставя на Народното събрание, засягат пряко образуването на правителствения кабинет, възможностите за частични промени в него, както и създаването на структурата на правителството и възможните промени в нея. Осъществяват се с решения на Народното събрание.

6. Народното събрание избира и освобождава ръководителите на Българската народна банка и на други институции, определени със закон.

Конституцията (чл. 84, т. 8) е възложила на Народното събрание чрез избиране да формира състава на важни държавни органи — напр. председателят и членовете на Сметната палата, националният омбудсман и др., или да допринесе за формирането на състава им — напр. 11 членове на Висшия съдебен съвет. По този начин Народното събрание като народното представителство (вж. Раздел X) снабдява с демократична легитимност избираните от него държавни органи. Тези свои правомощия Народното събрание упражнява като приема решения[7].

7. Народното събрание дава съгласие за сключване на договори за държавни заеми.

Заемите са международни и вътрешни (чл. 84, т. 9 от КРБ). Съгласието се дава с решение на Народното събрание.

8. Народното събрание учредява със закон ордени и медали.

Конституцията (чл. 84, т. 14) възлага на Народното събрание правомощието по създаването на ордени и медали и определянето на техния статут като държавни символи. В упражняване на това правомощие е създаден Законът за ордените и медалите на Република България (вж. Раздел II). Самото удостояване с ордени и медали е правомощие на държавния глава (вж. Раздел XII).

9. Народното събрание определя официалните празници.

Така предвижда чл. 84, т. 15 от КРБ. Мястото на законовата уредба и конкретните дати са в Кодекса на труда.

10. Народното събрание разрешава изпращането и използването на български въоръжени сили извън страната, както и пребиваването на чужди войски на територията на страната или преминаването им през нея.

Правомощието е предвидено в чл. 84, т. 11 от КРБ. Многократно Конституционният съд е давал задължителни тълкувания на различни аспекти на това правомощие на Народното събрание: даде тълкуване на понятието „чужди войски“ по смисъла на чл. 84, т. 11; направи извода, че разрешение за пребиваване на чужди войски на българска територия или за преминаването през нея, когато то има военен или военно-политически характер, може да дава само Народното събрание; когато обаче пребиваването или преминаването няма такъв характер, разрешението се издава от други държавни органи, определени със закон[8]. По-късно Конституционният съд добави още към понятието: войските на политически или военен съюз, на държавите-членки на този съюз или на съюзни държави по ратифициран, обнародван и влязъл в сила за РБългария международен договор с политически или военен характер не са чужди войски по смисъла на тълкувания конституционен текст, ако преминаването им през територията на страната или пребиваването им в нея е свързано с изпълнение на съюзнически задължения[9].

Заложената в Конституцията принципна конструкция на чл. 84, т. 11 има развитие и детайлирана правна уредба в Закона за преминаването през и пребиваването на територията на Република България на съюзнически и на чужди въоръжени сили[10].

11. Народното събрание изслушва и приема годишни доклади.

Става дума за двата върховни съда — Върховният касационен съд и Върховният административен съд, както и за годишния доклад на главния прокурор за прилагането на закона и за дейността на съдилищата, прокуратурата и разследващите органи; докладите се внасят в Народното събрание от Висшия съдебен съвет (чл. 84, т. 16 от КРБ). Упражняването на това правомощие е в полето на „проверките и балансите“ между разделените власти и съдържа разбирането за повече прозрачност и отчетност на независимата съдебна власт (вж. Раздел XIV).

Освен към съдебната власт Конституцията възлага на българския парламент да допринася за повече прозрачност и отчетност и спрямо органите, които изцяло или частично се избират от Народното събрание — чл. 84, т. 17; приносът на Народното събрание е да изслушва докладите за дейността на тези органи и да използва информацията в законодателството. По докладите Народното събрание приема решение. Упражняването на тези правомощия има подробна уредба в Правилника на Народното събрание (чл. 756).

12. Народното събрание решава въпросите за обявяване на война и за сключване на мир; обявява военно или друго извънредно положение.

Правомощието е предвидено в чл. 84, т. 10 и 12 от КРБ. Въпросите за обявяване на война и за сключване на мир са въпроси от изключителната компетентност на Народното събрание.

Народното събрание е единствено правомощно да обяви военно или друго извънредно положение върху цялата територия на страната или върху част от нея; това парламентът може да направи по предложение на президента или на Министерския съвет. Когато обаче Народното събрание не заседава и в този момент страната бъде нападната от чужди войски или когато възникне спешна необходимост от неотложно изпълнение на международни задължения, президентът на Републиката има право да обяви положение на война; президентът може да обяви и военно или друго извънредно положение. Тогава Народното събрание се свиква незабавно, за да се произнесе по обявяването (чл. 100, ал. 5 от КРБ).

„Извънредното положение“ е особена правна фигура, чиято правна уредба има традиция в българския конституционализъм. То е изрично предвидено в Търновската конституция с уредба, която съдържа разместване в иначе нормалното упражняване на функциите в установената конституционна схема. В чл. 47 се предвижда издаването на наредби-закони от изпълнителната власт, в случай че държавата е заплашвана от външна или вътрешна опасност, които наредби-закони подлежат на одобрение от Народното събрание, щом то бъде свикано; в чл. 76 се предвижда временно ограничаване в правата на гражданите при събития, които биха могли да нарушат обществената безопасност. С това Търновската конституция съдържа разбирането, Че положението затова е извънредно, защото разрешава отстъпление от установения конституционен ред, предвижда разместване във висшите конституционни органи и техните функции; допуска се за ограничено времетраене и подлежи на контрол от първото свикано Народно събрание.

Действащата българска Конституция предвижда кой и кога обявява „извънредното положение“, но не съдържа уредба на въпроса какво вършат висшите държавни органи: Министерският съвет, президентът на Републиката и Народното събрание при условията на извънредно положение, т.е. разместването във функциите не е регламентирано от Конституцията, а е оставено на закона. Конституцията предвижда обаче, че в случай на извънредно положение се допуска със закон временно ограничаване правата на гражданите. Но относно изрично посочени такива права и принципи (право на живот, забрана за изтезания, неприкосновеност на личността, презумпция за невиновност, свобода на съвестта и вероизповеданията и др.) дори и в условията на извънредно положение не се допуска ограничаване — чл. 57, ал. 3 от КРБ.

13. Народното събрание упражнява наблюдение и контрол по въпроси на Европейския съюз.

Народното събрание регулярно получава от Министерския съвет информация относно задълженията, произтичащи за Република България от членството й в Европейския съюз. Когато участва в разработване и приемане на актове на Европейския съюз, Министерският съвет информира предварително Народното събрание и дава отчет за своите действия (чл. 105, ал. 3 и 4 от КРБ).

Правилникът на Народното събрание съдържа в самостоятелна Глава десета „Парламентарно наблюдение и контрол по въпросите на Европейския съюз“, с подробна правна уредба в чл. 97а-97л: Министерският съвет внася в Народното събрание приетата от него Годишна програма за участие на Република България в процеса на вземане на решения на Европейския съюз в едноседмичен срок от приемането й. Председателят на Народното събрание я изпраща на Комисията по европейските въпроси и на другите постоянни комисии (вж. Раздел X). Комисията по европейските въпроси, като взема предвид и предложенията на другите комисии, предлага проект за Годишна работна програма на Народното събрание по въпросите на Европейския съюз. Годишната работна програма съдържа списък на проектите за актове на институциите на Европейския съюз, по които Народното събрание осъществява наблюдение и контрол. Проектът се обсъжда и приема от Народното събрание, след което се изпраща на Министерския съвет.

Проектите за актове на институциите на Европейския съюз, включени в Годишната работна програма, се внасят от Министерския съвет в Народното събрание в триседмичен срок от получаването им, придружени с информация, която съдържа кратко описание на акта, първоначална позиция, след оценка на интересите на страната и отражението на акта върху тях, процедурата по приемането и датите на обсъждане на проекта от институциите на Европейския съюз, и друга информация.

Председателят на Народното събрание разпределя на Комисията по европейските въпроси и на други постоянни комисии получените от Министерския съвет проекти за актове на институциите на Европейския съюз, придружени от становище. Когато с тях се засягат въпроси на външната политика или отбраната, председателят на Народното събрание задължително ги разпределя на Комисията по външна политика, съответно на Комисията по отбраната. Комисията по европейските въпроси обсъжда проектите за актове на институциите на Европейския съюз и становищата към тях, а след постъпване на докладите на другите постоянни комисии изготвя доклад, който се изпраща на Министерския съвет.

Министерският съвет внася отчет в Народното събрание за своите действия във връзка с приемането на актове от Европейския съюз. В отчета се посочват и въпроси, по които при окончателното приемане на акта от институциите на Европейския съюз са възникнали различия спрямо приетата позиция на българската страна.

Комисията по европейските въпроси изслушва кандидатите за длъжности в институциите на Европейския съюз, предложени от Министерския съвет.

Министерският съвет текущо предоставя на Народното събрание информация за проектите за актове на Европейския съюз, отнасящи се до задълженията на Република България, които произтичат от нейното членство в Европейския съюз, както и за проекти на актове, в разработката на които участва. На всеки две седмици Народното събрание и Министерският съвет обменят информация за актовете, като Министерският съвет текущо предоставя разработваните по тези актове становища.

Народното събрание:

— Изслушва доклад на министър-председателя в началото на всеки шестмесечен период на председателство на Европейския съюз за участието на Република България в Европейския съюз през предходното председателство и за задачите на Република България по време на текущото председателство.

— Може да провежда изслушване на министър-председателя относно позицията на Република България в предстоящи заседания на Европейския съвет.

— Организира и поддържа база данни за проекти за актове и други документи на институциите на Европейския съюз, както и за становищата на българската страна по тях, изпратени на Народното събрание.

В заседанията на Народното събрание могат да участват без право да гласуват членовете на Европейския парламент от Република България.

С очакваното ратифициране на измененията в ДЕС и ДСЕО, осъществени с Лисабонския договор през декември 2007 г. ще се засили ролята на националните парламенти в нормотворческия процес и в други жизнено важни сфери на Съюза, което ще повиши неговата демократична легитимност, но и очакванията за постижения от националните парламенти.

Правомощията на Народното събрание произтичат непосредствено от конституционни норми. Това е принцип на правовата държава — правомощията на конституционните органи да бъдат почерпени Пряко от Конституцията. Но има изключения, когато законодателството изрично предвижда правомощия За Народното събрание, не са записани в Конституцията — напр. съгласно Закона за висшето образование (чл. 9, ал. 2, т. 1) Народното събрание е компетентно да открива, преименува, преобразува и закрива висши училища.

[1] Реш. № 7 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 56 от 1992 г. ↑

[2] Реш. № 8 на КС от 1997 г., ДВ, бр. 53 от 1997 г. ↑

[3] Реш. № 8 на КС от 2002 г., ДВ, бр. 97 от 2002 г. ↑

[4] Реш. № 10 на КС от 2003 г., ДВ, бр. 60 от 2003 г. ↑

[5] Реш. № 1 на КС от 2005 г., ДВ, бр. 13 от 2005 г. ↑

[6] ДВ, бр. 78 от 2002 г. ↑

[7] Редица такива решения са били предмет на оспорване за тяхното съответствие с Конституцията пред Конституционния съд — Реш. № 3 на КС от 1991 г., ДВ, бр. 4 от 1992 г., Реш. № 15 на КС от 1993 г., ДВ, бр. 88 от 1993 г., Реш № 14 на КС от 1997 г., ДВ, бр. 100 от 1997 г. и др. ↑

[8] Реш. № 6 на КС от 1994 г., ДВ, бр. 59 от 1994 г. ↑

[9] Реш. № 6 на КС от 1999 г., ДВ, бр. 41 от 1999 г.; Реш. № 1 на КС от 2003 г., ДВ, бр. 13 от 2003 г. ↑

[10] ДР, бр, 102 от 2005 г. ↑

Решения. Декларации. Обръщения

Народното събрание приема закони, решения, декларации и обръщения (чл. 86, ал. 1 от КРБ). Законите и решенията на Народното събрание са правни актове и затова са задължителни за всички (чл. 86, ал. 2 от КРБ). Декларациите и обръщенията нямат правен характер.

Решението е често приеман акт в съвременния парламент, в т.ч. и в Народното събрание. То приема решения по дейности, които нямат нормотворчески характер, а решават конкретни въпроси; това е правилото. С приемането на решението и с неговото изпълнение желаните правни последици се осъществяват и решението изчерпва своето действие[1]. Решенията на Народното събрание са предимно ненормативни актове, и мажа част — нормативни. Нормативните решения на Народното събрание са рядкост в парламентарната практика. Обяснението е, че когато парламентът предприема нормативно уреждане на конкретен въпрос, той приема закон, а не решение.

Според Правилника на Народното събрание (чл. 75, ал. 1) проекти за решение се внасят от народните представители или от парламентарните групи; разпределят се от председателя на Народното събрание между съответните постоянни комисии в тридневен срок от постъпването им, с изключение на проекти за решения по процедурни, организационни и технически въпроси, които не се разпределят на постоянните комисии, освен ако председателят на Народното събрание реши друго (чл. 75а).

Постоянните комисии обсъждат проектите за решения, изготвят становища и ги представят на председателя на Народното събрание в срок от 15 дни, за да се намери място в програмата на Народното събрание. Никоя от комисиите не е водеща, за разлика от законопроектите.

Решението се приема от Народното събрание на едно гласуване (чл. 88, ал. 2 от КРБ), т.е. „едно четене“ в пленарна зала. Като акт на Народното събрание решението се обнародва в „Държавен вестник“ не по-късно от 15 дни след приемането му. В зависимост от това дали решението има нормативен характер или не, в първия случай влиза в сила три дни след обнародването му в „Държавен вестник“ (чл. 5, ал. 5 от КРБ), а когато няма нормативен характер, решението влиза в сила от момента на неговото приемане в Народното събрание; за трети лица обаче решението е в сила от обнародването му в „Държавен вестник“.

Проектите за декларации и обръщения „се придвижват“ в Народното събрание по процедурата, предвидена за решенията. Като се има предвид, че декларациите и обръщенията не са правни актове, обяснението за тази нелека процедура е в значимия политически ефект на тези парламентарни актове. Те също подлежат на обнародване в „Държавен вестник“ в 15-дневен срок от приемането им.

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 3 от 1991 г., ДВ, бр. 4/1992: чл. 86 (решенията на Народното събрание подлежат на контрол от Конституционния съд);

Решение № 13 от 1992 г., ДВ, бр. 87/1992: чл. 89 (вот на недоверие към правителството);

Решение № 17 от 1992 г., ДВ, бр. 98/1992: чл. 84 (правомощия на Народното събрание извън Конституцията);

Решение № 20 от 1992 г., ДВ, бр. 1/1993: чл. 99 (съставянето на правителство, служебното правителство);

Решение № 6 от 1994 г., ДВ, бр. 59/1994: чл. 84, т. 11 (чужди войски в страната);

Решение № 4 от 1995 г., ДВ, бр. 62/1995: чл. 73 (оспорване текстове на ПОДНС пред Конституционния съд);

Решение № 5 от 1995 г., ДВ, бр. 62/1995: чл. 73 (оспорване текстове на ПОДНС пред Конституционния съд);

Решение № 11 от 1995 г., ДВ, бр. 68/1995 г.: чл. 84, т. 2 (законът за годишния държавен бюджет);

Решение № 17 от 1995 г., ДВ, бр. 93/1995: чл. 84, т. 2 (законът за годишния държавен бюджет);

Решение № 22 от 1995 г., ДВ, бр. 105/1995: чл. 151, ал. 2 (правните последици от обявяване противоконституционност на изменителен закон);

Решение № 23 от 1995 г., ДВ, бр. 104/1995: чл. 84, т. 11 (български войски извън страната);

Решение № 7 от 1998 г., ДВ, бр. 38/1998: чл. 88, ал. 1 (очевидна фактическа грешка в законодателния процес);

Решение № 25 от 1998 г., ДВ, бр. 114/1998: чл. 86, ал. 2 (решение на Народното събрание за „взимане акт“ от международен договор);

Решение № 28 от 1998 г., ДВ, бр. 123/1998: чл. 87, ал. 1 и чл. 88, ал. 1 (законодателният процес);

Решение № 6 от 1998 г., ДВ, бр. 37/1999: чл. 84, т. 11 (чужди войски в страната при действащ международен договор);

Решение № 15 от 1999 г., ДВ, бр. 89/1999: чл. 53, ал. 5 (откриване и закриване на висши училища);

Решение № 13 от 2001 г., ДВ, бр. 51/2001: чл. 84, т. 1 (тълкувателен закон);

Решение № 8 от 2002 г., ДВ, бр. 97/2002: чл. 84, т. З (Народното събрание определя видовете данъци);

Решение № 5 от 2003 г., ДВ, бр. 39/2003: чл. 62 и чл. 90 (парламентарният контрол);

Решение № 1 от 2003 г., ДВ, бр. 13/2003: чл. 84, т. 11 и чл. 85, ал. 1 (съюзническите войски са ли „чужди войски“);

Решение № 1 от 2005 г., ДВ, бр. 13/2005: чл. 84, т. 13 (амнистия);

Решение № 6 от 2005 г., ДВ, бр. 43/2005: чл. 84, т. 11 (чужди войски в страната);

Решение № 7 от 2005 г., ДВ, бр. 52/2005: чл. 87, ал. 2 (МС внася законопроекта за държавния бюджет);

Решение № 9 от 2005 г., ДВ, бр. 81/2005: чл. 88, ал. 1 (законодателният процес);

Решение № 3 от 2007 г., ДВ, бр. 26/2007: чл. 88, ал. 1 (законодателният процес);

Решение № 6 от 2007 г., ДВ, бр. 35/2007: чл. 87 и чл. 88, ал. 1 (законодателният процес);

Решение № 7 от 2007 г., ДВ, бр. 37/2007: чл. 88, ал. 1 (законодателният процес);

Литература:

Близнашки, Г. Функциите на Народното събрание: политически и конституционни измерения. — Съвременно право, 1995, № 1.

Близнашки, Г. Въпросите и питанията в Народното събрание. — Политически изследвания, 1996, № 1.

Костов, М. Конституционни основи на бюджетното право. С., БАН, 1976.

Спасов, Б. Парламентарно право. С., Сиби, 1996. Сталев, Ж. Теория на законодателство. — Съвременно право, 1992, № 2. Стойчев, Ст. Конституционно право. 5. изд. С., Сиела, 2002. Avril, P., J. Jicquel. Droit Parlementaire. 2. ed., Montchrestien, 1996. Schneider, H. Gesetzgebung. 2. Aufl., C. F. Muller, 1992. Handbuch des Staatsrechts, Rechtsquellen, Organisation, Finanzen, hrsg. J. Isensee, P. Kirchhof, В. V, C. F. Müller, 2007.

[1] Спасов, Б. Парламентарно права С., Сиби, 1996, с. 124–129; Стойчев, Ст. Цит. съч., е. 457–460. ↑

Раздел дванадесети
Президентът на републиката

Правно положение

1. Президентът е държавен глава. Видове

1.1. Член 92, ал. 1 от КРБ гласи: „Президентът е държавен глава.“ Какво означава това? Второто изречение дава отговор: „Той олицетворява единството на нацията и представлява Република България в международните отношения.“ С тази конструкция КРБ следва исторически установената световна практика, че към конституционния ред на една република принадлежи изборен държавен глава. Неговият авторитет и компетенции олицетворяват съществуването и единството на държавата: а) в отношенията й с гражданите и юридическите лица, б) във функционирането и взаимодействието на конституционните органи и в) в международните отношения. Така държавният глава олицетворява единството на държавата „навътре“ към нейните граждани и органи, и „навън“ — към другите държави и субекти на международното право.

Президентът е на върха на държавната пирамида (чл. 10 от Закона за държавния протокол). Тази негова позиция оправдава той да има функцията по балансиране на политическите процеси. За да я изпълнява, държавният глава не следва да има много силна власт, за да не се стигна до деспотизъм; но от друга страна, позицията на държавния глава не бива и да е слаба, за да може той да осъществява очаквания от него баланс. В правната теория това положение е известно като „активен арбитраж“ у държавния глава, оприличаван на „четвърта власт“. Присъщо е на френската доктрина, свързва се с именития публицист Бенжамен Констан (1767–1830) и с разбирането за една „балансираща неутрална власт“ — „pouvoir moderateur neutre“ (фр). В по-ново време това виждане има развитие и институционализация в Конституцията на Франция (1958), която с изменения действа и сега.

Конституцията на Република България, без изрично да визира „арбитража“, който президентът на Републиката има като умиротворител и като балансьор сред трите власти, съдържа това разбиране, но изразено с думите: „олицетворява единството на нацията“ посредством предоставените му функции в трите разделени власти. Този, който олицетворява единството на нацията, е висш едноличен държавен орган. Неговата интегрираща роля обаче не произвежда политическо единомислие, а му осигурява участие във вземането и изпълнението на политическите решения в държавата заедно с други конституционни органи; принципно положение в демократичната държава е, че държавният глава не притежава неограничена власт за политически решения и действия.

Понятието за „държавния глава“ се развива в рамките на органовата теория за държавата (вж. Раздел X). Като организъм държавата има „глава“ с определени функции. „Главата на държавата“ се въплъщава във висш държавен орган, който черпи своя правен статус и своите правомощия пряко от Конституцията. Правомощията му навлизат в сферите и на трите разделени власти — на законодателната, на изпълнителната и на съдебната власт; олицетворявайки единството и достойнството на държавата.

Държавният глава има и т.нар. политическа резервна функция. Тя се проявява в случай на криза в държавата, когато държавният глава има специфични правомощия (напр. резервна намеса за съставяне на правителство, когато парламентът не може успешно да го стори (вж. Раздел XIII).

Представителната функция на държавния глава е безспорна. Той представлява държавата в международните отношения, както изрично предвижда чл. 92, ал. 1 от КРБ, и с това я представлява „навън“ — назначава/освобождава посланици в чужбина, приема акредитивните писма на чужди посланици в България, сключва международни договори в предвидените от закона случаи (чл. 98, т. 3 и 6 от КРБ). Но държавният глава представлява държавата и „навътре“ — дава и освобождава от българско гражданство, той е главнокомандващ въоръжените сили в страната.

1.2. Според това дали длъжността на държавния глава се заема от едно лице или от повече лица, държавният глава е едноличен и колективен. Приема се, че едноличният държавен глава най-добре ще извършва функциите по обединяване на нацията и по осигуряване единството на народа. Едноличният държавен глава е и преобладаващият вид в различни форми на държавата.

Колективният държавен глава е рядкост в държавната практика. Традиционно Швейцария се сочи за пример, въпреки че в това има условност: колективният орган, който колегиално взема своите решения, е Федералният съвет. Това всъщност е и правителството на Швейцария. Конституцията на страната предвижда изрично, че министрите са 7; нарича ги федерални съветници. Всяка година един от тези 7 министри изпълнява функции на председател на Федералния съвет и заедно с това — функции на държавен глава. По отношение на другите членове този председател на Федералния съвет е primus inter pares. В този смисъл той не се счита за председател на републиката, но я представлява „навън“ и „навътре“. Такъв „колективен президент“ Швейцария има от 1848 г. насам.

В първите десетилетия на XX в. „колективен президент“ има в държавното право на Съветския съюз — така е характеризиран Президиумът на Върховния съвет (федералният представителен орган). По съветски модел в България, както и в повечето източноевропейски страни в 50-те години на XX в., имаше Президиум на Народното събрание с немалко функции, които традиционно са функции на държавния глава. Съгласно Конституцията от 1947 г. (вж. Раздел IV) Народното събрание формира свой Президиум, който действа в две качества: а) като постоянен орган на държавна власт, т.е. конституционен орган, който черпи пряко правомощията си от Конституцията, и б) като орган на самото Народно събрание. Но правната наука тогава се въздържа да оприличава Президиума с институцията на държавен глава[1]. С Конституцията от 1971 г. ролята на Президиума на Народното събрание е поета от нов държавен орган — Държавен съвет, който действа до измененията на тази конституция през април 1990 г. (вж. Раздел IV).

1.3. Според начина на заемане на длъжността държавният глава е: наследствен или изборен. Наследственият държавен глава е монарх, а изборният — президент. Тук се абстрахираме от редките случаи на „изборни крале“, известни в Европа през минали епохи.

Монарх. Институтът има хилядолетно развитие. Установено правило е, че монархът заема поста си чрез наследяване. Начинът, по който се заема постът/тронът, има самостоятелно значение в конституционното право — това е институтът на престолонаследието.

Президент. Исторически това е сравнително нов вид държавен глава. Неговият произход е в Конституцията на Съединените американски щати от 1787 г. Основната му характеристика е, че той е изборен държавен глава. Избира се: а) пряко от народа (Франция, Австрия, Португалия, България и др.), б) непряко — от особени колегии (САЩ), или в) от парламента (Чехия и др.). Президентът се избира за определен срок — практиката варира от 3 до 7 години.

Пряко или непряко избиране на президента? Това е класически въпрос в конституционната теория и практика, проявил се още при изработването на американската конституция (вж. Раздел V). Същият въпрос бе предмет на дискусии и при създаването на Конституцията на Република България през 1990–1991 г. Актуалността на този въпрос припламва периодично, тъй като неговата уредба е свързана с въпроса „силен“ или „слаб“ президент.

1.3.1. Счита се, че прекият избор от народа дава силна демократична легитимация на държавния глава. Пряк избор на президент е предвиждала Ваймарската конституция (1919 г.) в Германия, с дълъг 7-годишен мандат и широки правомощия (вж. Раздел V). Този пример е образец за силен президент в парламентарна форма на управление. По-новата история и съвременността също са източник на примери. „Силен“ е президентът в съвременна Франция. Той е избиран пряко от народа. Има широки правомощия, въпреки че ги упражнява в парламентарна република, в координация или в „съжителство“ с политически отговорен министър-председател. Съвременният конституционализъм обаче съдържа и примери на пряко избирани държавни президенти, които в условията на парламентарно управление не са така силни. Такъв пример са Австрия, Португалия, България и др.

1.3.2. Двустепенният (непрекият) избор е начинът, който „бащите на американската Конституция“, след повече от 30 поред гласувания, са предпочели през 1787 г. като път за заемане на най-високия пост в създаващата се американска държава (вж. Раздел V). Този е пътят, с последвали изменения, по който и понастоящем се заема президентският пост в САЩ. Изборната процедура включва два етапа: издигане на кандидати и самия избор на президент и вицепрезидент. Съществена особеност при този непряк двустепенен избор в САЩ е, че избран е не кандидатът, който получи просто мнозинство от гласовете на избирателите на Съединените щати, а кандидатът, който събере абсолютното мнозинство гласове на електорите („гласните“). Кои са тези електори? Отговорът изисква връщане в историята, към консерватизма (в този случай) на бащите на американската Конституция и към федерализма като устройствен принцип на американската държава.

Създателите на американската конституция не са имали голямо доверие в прекия избор. Известно е, че избирателното право тогава е било неразвито и обременено със значителни имуществени цензове. Смята се, че създателите на Конституцията са отхвърлили избирането на президента да става от националния представителен орган — Конгресът, за да не нарушат принципа за „проверките и балансите“ като засилят много законодателната власт. Аргументацията в полза на двустепенното избиране на президента в САЩ, съдържаща се в написаното от А. Хамилтън (1755–1804) на страниците на сп. „Федералист“ важи и днес:

— за избирането на президента и вицепрезидента решаващи са не пряко подадените избирателски гласове, а гласовете на членовете на т.нар. електорна колегия, чийто състав отразява федералното устройство на държавата;

— всеки щат е представен в тази колегия с толкова електори, с колкото конгресмени щатът е представен общо в двете камари на Конгреса;

— електорите решават относно двойка кандидати: за президент и за вицепрезидент.

Своеобразното в тази процедура е, че между електорната колегия и издигането на кандидатите, което се извършва изцяло от политическите партии, няма конституционноправна връзка. Особеното е, че в изборния ден избирателят фактически дава своя глас за електорите на една или друга политическа партия със съзнанието, че той дава своя глас за една от партийно номинираните двойки за президент и за вицепрезидент.

В изборния ден, фиксиран в Конституцията (вторник след първия понеделник на ноември), народът на САЩ всъщност дава своя глас за формирането на електорната колегия. Сърцевината на тази постановка се състои в презумпцията, че когато избирателите гласуват за своите електори, те фактически гласуват за кандидата на същата политическа партия; електорът по принцип няма право да гласува за друга партия.

Гласоподаването става във всеки отделен щат, където изборът се печели с относително мнозинство (plurality). След като са избрани, електорите се събират в понеделник след втората сряда на декември. Така през декември електорите гласуват и резултатът, валиден за избор на президент и вицепрезидент в САЩ, се определя според гласуването на тези електори: съгласно Конституцията (чл. 2, § 1, клауза 3, изречение 5), който кандидат събере абсолютно мнозинство (majority) от гласовете на електорите във всички щати, той е избраният президент на САЩ. Подадените от електорите гласове се броят на 6 януари в Конгреса, в столицата Вашингтон. Ако не е налице абсолютно мнозинство от електорските гласове, тогава Камарата на представителите избира президента на страната, а Сенатът избира вицепрезидента[2].

1.3.3. В немалко страни (Италия, Чехия и др.) президентът се избира от парламента. При парламенти с двукамарна структура в избора на президент участват и двете камари.

В България институцията „президент на Републиката“ като държавен глава за първи път се въвежда със Закона за изменение и допълнение на Конституцията на НРБ (ДВ, бр. 29 от 1990 г.). Той предвижда, че председателят (президентът)[3] на Републиката се избира от Народното събрание с квалифицирано мнозинство най-малко две трети от присъстващите народни представители.

Избира се за срока, през който действа Народното събрание, което ще приеме Конституцията на Република България (вж. Раздел IV). А тази Конституция, приета 1991 г., действаща с изменения и сега, предвиди пряк избор от народа за президента и вицепрезидента на Републиката.

2. Заемане на длъжността. Избори

Съгласно чл. 93, ал. 1 от КРБ президентът се избира пряко от избирателите, т.е. от народа. Конституционният модел на съвременна България представлява рядък случай в световната практика, когато в условията на парламентарна форма на управление до президента има и вицепрезидент, който подпомага президента в неговата дейност (чл. 92, ал. 2) и е избиран пряко от народа едновременно и в една листа с президента (чл. 94), при условията и по реда за избиране на президента.

2.1. Изискванията за избираемост към кандидатите за президент и вицепрезидент са изчерпващо изброени в чл. 93 на КРБ. Първото е наличието на българско гражданство по рождение — както по произход, така и по месторождение; не се допуска български гражданин, придобил гражданство по натурализация (вж. Раздел II), да се кандидатира за президент или вицепрезидент. Не се допуска и български гражданин с двойно гражданство да се кандидатира — това произтича от изричното конституционно позоваване на условията за избиране на народен представител (вж. Раздел IX); а те изключват двойното гражданство (чл. 65, ал. 1 от КРБ). Относно понятието „гражданин по рождение“ като изискване за избираемост на президентски избори, през 1996 г. Конституционният съд произнесе тълкувателно решение, според което придобиването на гражданство по рождение не може да се предшества от друго гражданство; „гражданството по рождение“ е първично и се придобива от момента на раждането.

Второто изискване е навършена възраст 40 години. Третото — да е живял последните 5 години в България. По това изискване Конституционният съд даде задължително тълкуване: кандидатът за президент или вицепрезидент трябва фактически и трайно да е пребивавал на територията на страната през повече от половината за всяка от петте години, предхождащи датата на избора[4].

Конституцията съдържа и две негативни изисквания към кандидатите, като се позовава на изискванията към кандидатите за народни представители: лица, които са поставени под запрещение, както и лица, които изтърпяват наказание лишаване от свобода, не могат да се кандидатират за президент или вицепрезидент на Републиката.

2.2. Процедурата за избиране на президент и вицепрезидент е уредена в специален акт — Закон за избиране на президент и вицепрезидент на Републиката (ЗИПВР), приет през 1991 г., действащ с последвали изменения и сега. Същият закон предвижда, че за неуредени от него въпроси, т.е. субсидиарно, се прилага Законът за избиране на народни представители.

Изборът е мажоритарен; той има резултат в един тур, ако кандидатна двойка събере мнозинство гласове, представляващо повече от половината от всички подадени в страната действителни гласове, при положение, че в избора са участвали повече от половината от право-имащите избиратели (чл. 93, ал. 3 от КРБ). Ако гласуването не е резултатно, се провежда втори тур, при който изборът вече е само между първите две кандидатни двойки и се печели с мнозинство „повече гласове“.

Изборният ден се определя от Народното събрание (чл. 84, т. 4 от КРБ). То избира Централна избирателна комисия за произвеждане на изборите. За определяне на изборните резултати цялата страна представлява един изборен район, но за организацията по произвеждането на изборите се обособяват 31 изборни района, които съвпадат с районите за последните избори на народни представители (вж. Раздел IX). Съставят се съответно районни и секционни избирателни комисии.

2.2.1. Кандидатурите за президент и вицепрезидент се издигат в една обща листа (чл. 94 от КРБ), т.е. „в екип“. Право да издигат кандидатури имат:

— централните ръководства на политическите партии и на коалициите;

— най-малко 15000 избиратели с регистриран инициативен комитет.

2.2.2. Кандидатурите и инициативните комитети се регистрират в Централната избирателна комисия най-късно 35 дни преди изборния ден заедно с изискуемата в закона документация.

2.2.3. Кандидатите представят следните документи:

— предложение на централното ръководство на политическата партия или коалицията, или предложение на инициативния комитет, с имената на кандидатите и други техни данни; при независим кандидат се представя списъка с имената, ЕГН, адресите и подписите на издигащите го избиратели;

— декларация, че кандидатите са живели последните 5 години в България;

— заявление от кандидатите, че са съгласни да бъдат издигнати;

— банков документ за внесен безлихвен депозит от 5000 лв. по сметка в БНБ; той се възстановява по решение на ЦИК, ако за кандидатната двойка са гласували най-малко 1% от подадените действителни гласове;

— удостоверение от Сметната палата за своевременно внесени финансови отчети на политическата партия (при коалиция — на включените в нея политически партии), издигнали кандидати; отчетите са за последните три години.

2.2.4. ЗИПВР не предвижда (все още) интегрална бюлетина. Всяка кандидатна двойка се регистрира пред ЦИК с отделна бюлетина. От 1996 г. насам бюлетините са бели. Номерът на бюлетината се определя по жребий, теглен в ЦИК. Бюлетината съдържа имената на двойката кандидати за президент и вицепрезидент и името на партията, коалицията или инициативния комитет.

2.2.5. Избирателните списъци се съставят при условията и по реда на Закона за избиране на народни представители (вж. Раздел IX). Издават се удостоверения за гласуване на друго място. Провежда се и гласуване в чужбина.

2.2.6. Уредбата на предизборната кампания като съществен елемент на съвременното изборно право бива изменяна при предстоящи избори с цел повече прозрачност и равни условия.

2.2.7. Резултатите от президентските избори се определят и обявяват от Централната избирателна комисия. Изборът печели кандидатът за президент, събрал повече от половината от подадените в страната действителни гласове (чл. 93, ал. 3 от КРБ), при условие, че в гласуването са участвали повече от половината от правоимащите избиратели; тогава изборът има резултат на един тур.

През 1996 г. с поглед към предстоящите (тогава) президентски избори се постави следният въпрос: дали неучастието на повече от половината правоимащи избиратели води до недействителност на изборите („нестанали избори“) и необходимост от повтарянето на цялата процедура за подготовката на изборите, или представлява основание да се премине към провеждане на втори тур само между двамата най-успешни кандидати, каквато възможност предвижда самата Конституция. Отговорът даде Конституционният съд в тълкувателно решение: конституционната уредба в чл. 93, ал. 3 определя двете условия, при наличието на които президент на Републиката може да бъде избран само на един тур — кандидатът да е получил повече от половината от всички действителни гласове и в гласуването да са участвали повече от половината избиратели. Двете условия трябва да са налице кумулативно; те са равнозначни. Липсата на едно от тях или на двете не прави избора недействителен, а води до втори тур (балотаж) с участие само на двамата най-успешни кандидати[5]. Балотажът се печели с „повече гласове“ (чл. 93, ал. 4 от КРБ). Тълкувателната интервенция на Конституционния съд разясни, че в конституционната рамка на демократични и дефинитивни избори в България предвидената възможност за втори тур на президентските избори по същество представлява коректив на нерезултатен избор при първия тур и спестява повтарянето на цялата изборна процедура в кратки срокове.

Ако някой от участниците в тези две листи, готови за балотажа, междувременно се откаже, Централната избирателна комисия поканва следващата по успех листа да участва в балотажа. При смърт или тежка болест на някой от кандидатите по двете номинирани листи ЗИПВР (чл. 16) предвижда отлагане на деня на балотажа с 14 дни, при което партията, чийто кандидат се е оттеглил по тези причини, може да регистрира нов кандидат в тридневен срок от решението на Централната избирателна комисия за отлагане. Принципно положение в действащата уредба е, че при смърт или тежко заболяване на регистриран кандидат може да бъде издигнат друг на негово място, но не по-късно от 7 дни преди изборния ден.

2.2.8. Законът регулира и финансирането на кандидатите: фиксира обща сума за една кандидатна листа, която не трябва да се надвишава — 2 000 000 лв. Позволени са дарения в определени граници, но не от чужди държави или чуждестранни лица, нито от смесени дружества с над 25% чуждестранно участие, нито от юридически лица с над 50% държавно или общинско участие (чл. 12 от ЗИПВР). В срок от 1 месец след изборите всички участвали кандидати декларират пред Сметната палата източниците за финансирането си, както и направените разходи по време на предизборната кампания (чл. 19 от ЗИПВР).

2.2.9. Законността на изборите за президент и вицепрезидент може да се оспорва пред Конституционния съд. Оспорването и произнасянето на съда трябва да приключат до един месец след изборния ден (чл. 96, ал. 6 от КРБ).

3. Мандат

„Президентският мандат“ е конституционно понятие (чл. 95, ал. 1 от КРБ); президентът се избира за срок от 5 години — чл. 93, ал. 1. Втори мандат се допуска само веднъж. Без значение е дали вторият мандат следва непосредствено, или е отдалечен по време от първия.

Ограничаването само до два мандата е действало като неписано правило за президентския институт още от времето на първия президент на Съединените американски щати — Джордж Уошингтън. Но след като в по-късна епоха Франклин Рузвелт е президент повече от два мандата (от 1933 до 1945), през 1951 г. се приема XXII поправка на Конституцията на САЩ, според която президентът и вицепрезидентът могат да заемат длъжността само за два мандата или за един мандат плюс две години заместване (за вицепрезидента).

Срокът на пълномощията на президента в САЩ е 4 години. В други страни е 5 години — Португалия, Германия, Гърция и др., 7 години — Италия, Турция. Наложило се е правилото: при кратък мандат на президента се допуска преизбирането за втори мандат, и обратното — при по-дълъг мандат не се допуска повторно избиране.

3.1. Начало и край на мандата. Началото е денят, следващ непосредствено последния ден от мандата на действащия президент. Встъпването на новия президент в длъжност изчаква завършването на мандата на предишния — това положение се извежда от чл. 93, ал. 5 от КРБ; то следва установената традиция в родината на президентската институция — САЩ: там изборът започва през ноември, продължава през декември, а новият президент и вицепрезидент встъпват в своя мандат едва на 20 януари, когато приключва редовният мандат на предишния президент и вицепрезидент.

Мандатът на президента (и вицепрезидента) в Република България е 5 години. Народното събрание насрочва избори за президент (чл. 84, т. 4 от КРБ) преди да е изтекъл петгодишният мандат: датата трябва да е не по-рано от три месеца и не по-късно от два месеца преди края на редовния мандат на действащия президент (чл. 93, ал. 5 от КРБ). С това изискване се задоволява един същностен принцип на института на държавния глава — принципът на непрекъсваемостта.

Избраните президент и вицепрезидент полагат клетва пред Народното събрание 3 дни преди изтичане пълномощията на действащите президент и вицепрезидент — това е същата клетва, която полагат и народните представители: клетва за вярност пред Конституцията и за спазване законите на страната — така предвиждат чл. 96 от КРБ и чл. 18 от ЗИПВР.

3.2. Предсрочно прекратяване. Случаите на предсрочно прекратяване са предвидени в чл. 97 от КРБ. Те се отнасят както за президента, така и за вицепрезидента.

3.2.1. Първото основание е оставка на президента или на вицепрезидента (чл. 97, ал. 1, т. 1 от КРБ). Оставката се подава пред Конституционния съд. Нейното подаване няма автоматично действие за прекратяване на пълномощията; за това е необходимо решение от Конституционния съд. Този тип решения на съда влизат в сила от момента на тяхното постановяване (чл. 14 от ЗКС).

3.2.2. Друго основание за предсрочно прекратяване на президентския мандат е трайна невъзможност поради тежко заболяване (чл. 97, ал. 1, т. 2 от КРБ). И това основание, както и оставката, не причинява прекратяването на мандата автоматически. По обстоятелствата следва да се произнесе Конституционният съд. Неговото решение също влиза в сила от момента на постановяването му.

3.2.3. Трето основание съгласно чл. 97, ал. 1, т. 3 от КРБ, е подвеждането под особената политическа отговорност, предвидена в чл. 103 от КРБ. Реализираната отговорност може да има за последица прекратяване на пълномощията и възбуждане на наказателно преследване. Процедурата започва в Народното събрание и протича пред Конституционния съд. Ако Конституционният съд се произнесе, че е налице нарушение на Конституцията или държавна измяна, пълномощията на президента или на вицепрезидента се прекратяват с влизането на решението в сила (вж. Раздел XV).

3.2.4. Последното основание, предвидено в чл. 97 (ал. 1, т. 4) от КРБ, е случай на смърт.

Така изброените в чл. 97 на КРБ основания за предсрочно прекратяване на президентския и на вицепрезидентския мандат не съдържат случаите на неизбираемост (неспазване изискванията на чл. 93, ал. 2 от КРБ), нито случаите на несъвместимост (нарушаване забраните в чл. 95, ал. 2 от КРБ). Оттук следва, че при констатирана неизбираемост или несъвместимост правната последица няма да бъде автоматично прекратяване на пълномощията, а повод за започване на процес по чл. 103 от КРБ за нарушение на Конституцията, който протича бързо и приключва в едномесечен срок. Обяснението за тази сдържаност на конституционната уредба може да се търси в подчертания стремеж към стабилност на института на държавния глава.

Пълномощията на президента не се прекратяват автоматично и когато той се кандидатира за участие в следващи президентски избори, съгласно тълкуването на Конституционния съд[6].

3.3. Този стремеж за стабилност има своя най-ярък израз в посочения вече принцип на непрекъсваемост на длъжността: в случаите на предсрочно прекратяване пълномощията на президента вицепрезидентът встъпва в длъжността на президент до края на редовния мандат — това изрично се предвижда от чл. 97, ал. 3 от КРБ. В тази фигура се проявява главното предназначение на вицепрезидентския институт — да подпомага и в случай на криза да осигури непрекъсваемост в упражняването на тази най-висока държавна длъжност.

Смисълът на принципа за непрекъсваемостта може да се търси още в института на монарха: държавата не трябва да остава без държавен глава и за да се избегне междуцарствие и свързаната с него нестабилност в държавата, господства максимата „Кралят е мъртъв! Да живее кралят!“ (новият).

А в случай на невъзможност вицепрезидентът да встъпи в овакантения мандат, на негово място встъпва председателят на Народното събрание — така предвижда чл. 97, ал. 4 от КРБ. Тогава обаче председателят на Народното събрание не продължава да изпълнява президентската длъжност до края на редовния мандат, а прави това само до избирането на нов президент и вицепрезидент в предсрочни избори, които трябва да се произведат в срок от два месеца; датата се определя от Народното събрание (чл. 84, т. 4 от КРБ).

3.4. Президентът има и права, свързани с длъжността (майестетни — от Майестет, т.е. Негово Величество). Някои от тях представляват отзвук от кралския прерогатив, който по своята същност включва традиционни, присъщи на Короната права — привилегии: титла, кралски знаци и символи, свита, церемониал, екстериториалност; данъчни привилегии; сечене на монети; удостояване с ордени и медали. Други права са характерни за висшите длъжности в съвременната държава — възнаграждение, пенсия, резиденция, охрана и т.н. В Република България тези права са уредени в специален закон — Законът за някои права на лицата, които са били президенти на Република България (ДВ, бр. 59 от 2003 г., с изм.).

Президентът и вицепрезидентът търпят и негативни изисквания забрана за съвместяване на длъжността президент или вицепрезидент с мандат на народен представител, забрана за изпълняване на други държавни служби, за стопанска дейност (чл. 95, ал. 2 от КРБ). Конституцията позволява членство в политическа партия, но не и участие в ръководството на политическа партия. Възниква въпросът доколко партийно номиниран и избран с листа на политическа партия президент може да бъде „неутралната власт“ в държавата. В търсене на отговор, в рамките на парламентарното управление се е родило едно релативирано смекчаващо изискване — за „партийна сдържаност“ по време на президентския мандат. В този смисъл конституционното право на Германия, Турция и други страни предвижда т.нар. замразяване на партийната обвързаност на президента, което логически следва от правната конструкция за „арбитража“, присъщ на правното положение на държавния глава.

4. Отговорност

4.1. Имунитет на президента и на вицепрезидента на Републиката.

4.1.1. Съвременният имунитет на изборния държавен глава има своя произход в абсолютната неотговорност на монарха. Тази неотговорност има теократична основа (вж. Раздел II). Като институт е възникнала още в Древния Рим и Византия, възприета е по-късно в Средновековна Франция. Като противоположно решение може да бъде посочен старогерманският принцип, според който монархът не само че не е неотговорен, той е бил отговорен пред главата на християнската католическа църква и пред представителни съвети в страната. По-късно обаче и германското държавно право се приобщава към наложилия се принцип за неотговорността на монарха.

Във Великобритания неотговорността на монарха има интересно развитие: счита се, че през Средновековието водеща е била максимата „Кралят не може да направи нищо лошо“. Но въпреки това в британската история има съдене и обезглавяване на монарх — Пуританската революция (1649 г.), изгонване на монарх — Славната революция (1688 г.). Следователно монархът е бил подвеждан под политическа отговорност. След възстановяването на монархията в края на XVII в. във Великобритания (вж. Раздел V) са били потребни нови механизми за стабилизиране и оправдаване на кралската институция.

Такива са намерени в института на министерската отговорност, считан за мъдро решение в конституционното право и практика: монархът е неотговорен, но вместо него отговорност носят „неговите министри“, които приподписват всички актове на държавния глава. Това правило на министерската отговорност се установява през първите десетилетия на XVIII в. като основен стожер на изграждащото се парламентарно управление (вж. Раздел XIII).

Конструкцията за неотговорния монарх и отговорните министри е пренесена на европейския континент. Първата конституция от Великата френска революция — тази през 1791 г. (вж. Раздел V), я съдържа. Принципът за кралската неотговорност и за встъпващата вместо нея министерска отговорност се налага трайно.

4.1.2. По действащото българско право президентът на Републиката и вицепрезидентът имат един и същ имунитет. Той включва два компонента: а) материалноправният — неотговорност за действията, извършени при изпълнение на служебни функции, с изключение на държавна измяна и нарушение на Конституцията (чл. 103, ал. 1 от КРБ) и б) процесуалноправният — неприкосновеност за задържане и за възбуждане на наказателно преследване (чл. 103, ал. 4 от КРБ).

Предвидената неотговорност на президента и вицепрезидента е функционална, т.е. само за действия, извършени при изпълнение на служебните им функции. Нейният обхват не покрива обаче случаите на държавна измяна и нарушение на Конституцията. Поставя се въпросът може ли да бъде търсена наказателна, гражданска или административна отговорност от бивш президент след края на мандата му за действия, извършени по служба във време на мандата му и непредставляващи държавна измяна или нарушение на Конституцията? КРБ не дава изричен отговор нито относно президента, нито относно другите носители на имунитет в държавата. Но още в първите години на нейното действие Конституционният съд даде тълкуване относно имунитета на народните представители в смисъл, че наказателната им неотговорност за действия и гласувания при изпълнение на мандата им важи и след прекратяването на мандата, т.е. важи доживот[7].

Има логика конституционният законодател да е вложил същото разбиране за функционалната неотговорност и досежно останалите носители — президент и вицепрезидент на Републиката, съдии, прокурори и следователи, но въпросът заслужава самостоятелно тълкуване (вж. Раздел XV).

Вторият компонент от имунитета — наказателната неприкосновеност за президента и вицепрезидента на Републиката, е предвиден както за наказателно преследване, така и за задържане. Този имунитет важи, докато се заема длъжността и не може да бъде „свален“, както това изрично се предвижда напр. за народните представители (вж. Раздел X). Обяснението е в правното положение на държавния глава и в разбирането, наложило се като осъзната политическа потребност, че авторитетът и стабилността на държавния глава като институция трябва да бъдат гарантирани.

4.2. Политическа отговорност. Има път обаче, по който се загубва не само имунитетът на президента и вицепрезидента, но се загубва и самата длъжност, т.е. прекратяват се предсрочно пълномощията — този път е институтът на политическата отговорност на президента и на вицепрезидента. Уредена е в чл. 103, ал. 1–3 от КРБ като изключение от принципа за наказателната неотговорност на президента и вицепрезидента. Изключението обхваща два състава: държавна измяна и нарушение на Конституцията. Двете основания, на които президентът и вицепрезидентът могат да бъдат „теглени“ към отговорност, се отнасят само за действия, извършени при изпълнение на функциите им. Това е особен вид правна отговорност и се реализира по особен ред.

Отговорността по чл. 103, ал. 1–3 от КРБ представлява българският вариант на импийчмънта (impeachment — англ.). Исторически импийчмънтът е възникнал през средните векове във Великобритания като особена квалифицирана отговорност на министри, съдии и висши държавници, осъществявана не от съдилищата, а от парламента: Долната камара повдига обвинението, а Горната — Камарата на лордовете, се превръща в особен съд и се произнася доколко служебните действия са консумирали предвидените политико-наказателни състави. От Великобритания институтът на импийчмънта е възприет с известни изменения, в САЩ — за висши държавници и за федералния президент и вицепрезидент. Първоначално правната теория е аргументирала политическата отговорност на държавния глава като ultima ratio — последно средство на взаимния контрол между законодателната и изпълнителната власт[8]. Последвалото развитие и разпространение на института, обаче го е извело от парламентарната сфера и е предоставило решаващото произнасяне на друга институция — особен съд, съставен от съдии и депутати (Франция, IV Република), а през последните десетилетия — на Конституционен съд.

Действащата българска Конституция следва тази съвременна тенденция — обвинението повдига и поддържа Народното събрание, а съдебното производство протича пред Конституционния съд и приключва с неговото произнасяне.

4.2.1. Двата състава на политическа отговорност, предвидени от КРБ, са: държавна измяна и нарушение на Конституцията. Какво е тяхното съдържание? В правната теория няма спор[9], че „държавна измяна“ като състав на политическата отговорност по чл. 103 от КРБ е нещо различно от съставите на престъплението „измяна“, предвидени в Глава първа „Престъпления против Републиката“, чл. 95–97а от Наказателния кодекс. Но последната дума ще е на Конституционния съд.

Що се отнася до другия състав — „нарушение на Конституцията“, в доктрината се поставят въпроси. Ваймарската конституция в Германия (1919 г., вж. Раздел V) изрично е предвиждала, че трябва да е налице виновно нарушение на Конституцията, за да има привличане под такава политическа отговорност. Действащата българска Конституция не прави такова уточняване, но чл. 103, ал. 2 съдържа термина „обвинение“, което вече поставя въпроса за вината. Едва ли може да има спор, че нарушението на Конституцията като състав на тази конституционна отговорност трябва да е общественоопасно и съществено, тъй като съществени са последиците от нейното реализиране. Уточняване елементите на състава „нарушение на Конституцията“ е необходимо и като се има предвид, че по Конституция (чл. 149, ал. 1, т. 2) актовете на президента на Републиката подлежат на контрол за конституционност пред Конституционния съд. Ако същият съд установи, че акт на президента не съответства на Конституцията, тогава съдебното решение ще съдържа произнасяне, че президентът е нарушил Конституцията, като е издал такъв акт. Поради това е наложително ясно и същностно разграничаване между произнасянето на съда в хипотезата на конституционната отговорност на президента по чл. 103 за наличието на „нарушение на Конституцията“, от една страна, и упражняването на т.нар. абстрактен контрол за конституционност върху актовете на президента като правомощие на Конституционния съд, от друга страна (вж. Раздел XV).

4.2.2. Процедурата за привличане към политическа отговорност на президента и на вицепрезидента се съдържа в КРБ (чл. 103, ал. 2 и 3) и в Закона за Конституционния съд. Началото може да постави само Народното събрание: най-малко 1/4 от всички народни представители имат това право. Предложението се гласува и, ако бъде подкрепено с повече от 2/3 от гласовете на всички народни представители, то се превръща в „обвинение“, което ще се поддържа пред Конституционния съд. Взетото с квалифицирано мнозинство решение на Народното събрание се изпраща в Конституционния съд заедно с мотивите, с доказателствата, стенографските протоколи от пленарните заседания. Председателят на Конституционния съд образува производството; назначава не един, както обикновено, а трима съдии за докладчици.

Обвиненият е уведомяван за делото и получава всички материали по него; в 15-дневен срок може да представи или да поиска събиране на нови доказателства. Допустими са всички видове доказателства; обвиненият има право да участва в процеса със защита. Уведомено е и Народното събрание. Негов представител участва в конституционния процес, като поддържа обвинението. При такова дело Конституционният съд заседава с повишен кворум — 3/4 от общия брой на съда, вместо 2/3, какъвто е обикновеният кворум за заседаване. Гласуването е тайно, за разлика от правилото за явно гласуване в Конституционния съд. Но мнозинството, с което решението се приема, остава същото, както при общия конституционен процес — повече от половината от всички конституционни съдии, т.е. 7 съдии.

След разглеждането на обвинението, доводите на обвиняемия и доказателствата по делото, Конституционният съд се произнася с решение за:

а) установяване на държавна измяна или нарушение на Конституцията и на това основание прекратява пълномощията на президента или вицепрезидента на Републиката; или

б) неустановяване на държавна измяна или нарушение на Конституцията и на това основание отхвърля обвинението.

Решението на Конституционния съд, постановено по такъв процес, влиза в сила по общото правило — 3 дни след обнародването му в „Държавен вестник“ (чл. 151, ал. 2 от КРБ), като решението се обнародва в „Държавен вестник“ в 15-дневен срок от постановяването му. Предвид особената важност решението се съобщава веднага на Народното събрание, на президента или на вицепрезидента на Републиката и на Министерския съвет. Ако пълномощията бъдат прекратени за „държавна измяна“, делото се изпраща и на главния прокурор.

[1] Спасов, Б., А. Ангелов. Държавно право на Народна република България. 3. изд. С., Наука и изкуство, 1968, с. 275–278. ↑

[2] Loewenstein, К. Verfassungsrecht und Verfassungspraxis der Vereinigten Staaten. Springer Verlag, 1959, S. 266–286. ↑

[3] Националната кръгла маса 1990 г. не можа да постигне съгласие по названието на тази институция и законът възприе „председател“ (президент). ↑

[4] Реш. № 3 на КС от 2001 г., ДВ, бр. 15 от 2001 г. ↑

[5] Реш. № 18 на КС от 1996 г., ДВ, бр. 92 от 1996 г. ↑

[6] Реш. № 2 от 1991 г., ДВ, бр. 106 от 1991 г. ↑

[7] Реш. № 10 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 63 от 1992 г. ↑

[8] Loewenstein, К. Verfassungslehre…, S. 203. ↑

[9] Спасов, Б. Конституционно…, с. 354–366; Христов, В. Политическата отговорност на президента съгласно българската конституция. Сб. Научни трудове на ИПН, БАН. Т. III, 2006, БАН, 2007, с. 118–120. ↑

Правомощия

В условията на парламентарна форма на управление президентът има правомощия и в трите сфери на разделно упражняваната държавна власт — в законодателната, в изпълнителната и в съдебната. Правомощията му са предвидени в Конституцията — президентът на Републиката е конституционен орган, който черпи компетенциите си пряко от нея. Законодателството също съдържа правомощия за президента, но те по правило представляват развитие на принципи, заложени в Конституцията.

1. Президентът и законодателната власт

1.1. В някои страни (Франция) президентът има законодателна инициатива в рамките на общия законодателен процес. Действащата българска конституция не го предвижда. Когато обаче се внася законопроект за изменение и/или допълнение на Конституцията или проект за нова Конституция, такъв законопроект се развива по усложнен законодателен ред. В неговите рамки (Глава девета от КРБ) президентът на Републиката има право на законодателна инициатива: той може да внася законопроекти за изменение и допълнение на Конституцията както в Народно събрание (чл. 154, ал. 1), така и във Велико народно събрание — по предмети, изрично запазени за изменение само от Великото народно събрание (чл. 158, т. 2, 3, 4 и 5), така и проект за нова конституция.

1.2. Президентът на Републиката обаче няма законодателна инициатива за обикновени закони, нито може да внася в Народното събрание проекти за решения. Той обаче има силна позиция „на изхода“ на законодателния процес — президентът може да упражни санкция/вето върху закон, приет от Народното събрание — да го върне мотивирано за ново обсъждане, което не може да му бъде отказано. Veto (лат.) — „аз се противопоставям/възразявам“ — е формулата, използвана от народните трибуни в Древния Рим при несъгласие с декрет, приет от Сената. В конституционното право „ветото на президента“ е правомощие на изборния държавен глава да се противопостави и временно да суспендира влизането в сила на закон, приет от парламента.

По своята същност президентското вето представлява ехо от „кралската санкция“, т.е. от абсолютното вето, което монархът е можел да упражни спрямо приет от парламента закон, и окончателно да препятства неговото влизане в сила. Исторически ветото има своя произход в Средновековието, когато кралят е бил решаващият орган в държавното управление, вкл. и решаващият участник в законодателния процес (вж. Раздел XI).

Родината на президентското вето е САЩ; институтът на ветото се установява заедно с институцията на президента като държавен глава, избиран за определен срок/мандат. Както в монархията, така и в републиката приетите от парламента закони се представят на държавния глава и се обнародват от него. Санкцията като правомощие на държавния глава — президента, остава, но вече е силно смекчена — тя може да бъде преодоляна от парламента. Ветото на президента не е абсолютно; то е отлагателно, само временно препятства влизането на закона в сила. Парламентът може да го преодолее, като гласува повторно закона. Потребно е по-голямо квалифицирано мнозинство в подкрепа на закона, за да се преодолее възражението на президента, и ако парламентът събере изискуемото мнозинство „за“ закона, ветото е преодоляно и законът трябва да бъде обнародван и да влезе в сила. Така с въвеждането на президентското вето се налага едно ново разбиране за санкцията на държавния глава върху приетите закони — докато кралската санкция се е основавала на традиционното право на монарха да е законодател, ветото у президента се основава на потребността от координация и контрол между законодателната и изпълнителната власт, прилагайки принципа за „проверки и баланси“ в схемата на разделените власти. Смята се, че в парламентарната република (каквато е днешна България) президентското вето има още едно основание — то е в арбитражната функция на държавния глава, предназначена да осигурява единството на нацията (чл. 92, ал. 1 от КРБ).

В традицията на конституционализма президентското вето се разглежда и като средство за опазване на Конституцията и на нейното върховенство (вж. Раздел IV). Налага се изводът, че ветото на президента в съвременната държава е участие на държавния глава в законодателния процес с цел балансиране и контрол в разделното упражняване на държавната власт съобразно установения конституционен ред.

„Вето“ не е термин на действащата българска Конституция, но тя го съдържа като правна конструкция без изрично да го именува така: съгласно чл. 101, в 15-дневен срок от приемането на закон президентът може мотивирано да го върне в Народното събрание за ново обсъждане. Върнатият закон се гласува повторно; ако се събере мнозинство повече от половината от всички народни представители в подкрепа на закона, несъгласието на президента е преодоляно и законът подлежи на обнародване в 7-дневен срок (вж. Раздел XI).

Изключение от тази конструкция представляват законите за изменение и допълнение на Конституцията, както и самата нова Конституция: относно тях президентът няма вето, дори не участва в обнародването. Обяснението е, че по такива законопроекти той има законодателна инициатива, т.е. не следва да е и на входа, и на изхода на законодателния процес едновременно.

Какво обхваща проверката на президента, преди да подпише указ за обнародване на закона? Ясен отговор няма нито в българската, нито в която и да е друга конституция. Отговорът се извежда от същността на президентското вето като „контролен пост“ на изхода на законодателния процес и като инструмент за координация между разделеното упражняване на държавни функции. Следователно проверката е както по съдържанието, така и по формата на закона, вкл. и за съответствието му с Конституцията.

Конституцията не уточнява дали президентът може да върне за ново обсъждане само части от закон или ветото засяга закона винаги цялостно. Конституционната практика, per argumentum a fortiori (след като може да връща цял закон, значи може и част от него), изведе правилото, а ПОДНС ясно го регламентира: ветото на президента може да бъде както по целия закон, така и по части от него (вж. Раздел XI).

Как парламентът се справя с несъгласието на президента? Отговорът е чрез повторно приемане на върнатия закон (чл. 101, ал. 2 от КРБ) — има се предвид повторно еднократно гласуване на целия върнат закон, независимо дали несъгласието на президента е по целия закон или само по части от него. Такава е логиката на отлагателното вето и тя изисква да бъде направено уточнението, че „повторното приемане на закона“, предвидено в чл. 101, ал. 2 и 3 от КРБ като преодоляване на президентското вето, е нещо различно от „повторно преминаване на законопроект“ през всички фази на законодателния процес. Упражняването на ветото и връщането на закона в Народното събрание не превръща приетия закон автоматически в законопроект, който трябва да извърви целия законодателен път. В този смисъл Конституционният съд направи ясно произнасяне по повод оспорени разпоредби от ПОДНС[1].

Със своето вето президентът привлича вниманието на парламента върху принципи и текстове на закона, срещу които той възразява. В отговор парламентът трябва да положи допълнителни усилия и да прегласува в цялост върнатия закон, като се има предвид, че цялото му съдържание вече е било гласувано и прието по принцип (първо четене), както и в детайли (второ четене). Налага се заключението, че както президентското вето действа като проверка, така и ответната реакция на парламента на този етап не надхвърля проверката, т.е. проявява се в повторното еднократно гласуване на върнатия закон. ПОДНС регламентира по-нататъшното движение на върнатия закон (вж. Раздел XI).

1.3. Съгласно чл. 98, т. 4 от КРБ президентът на Републиката обнародва законите. Той, ако няма възражения, е длъжен да обнародва в „Държавен вестник“ приетия от Народното събрание закон в рамките на 15-дневен срок от приемането му (чл. 88, ал. 3 от КРБ). Този срок тече от приемането на закона в Народното събрание, като денят на приемането не се брои (чл. 41, ал. 3 и 4 от ЗНА). Когато обаче президентът е упражнил отлагателното си вето върху приет закон и парламентът е успял да преодолее несъгласието на президента, повторно приетият закон се обнародва от президента в 7-дневен срок от получаването му (вж. Раздел XI).

1.4. В исторически план държавният глава по традиция има участие в свикването и отлагането на пленарни заседания, както и в прекъсването (пророгацията) на парламентарната сесия. Съвременното конституционно право значително е ограничило такава намеса. Приема се, че днешните правомощия на държавния глава нямат за цел опека върху парламента, а координация между разделените власти. Съгласно чл. 75 от КРБ новоизбраното Народно събрание се свиква на първо заседание от президента на Републиката. Това той е длъжен да направи в едномесечен срок от деня на изборите. Отказът или просрочването би представлявало нарушение на Конституцията. Така президентът има конституционно задължение да свика новоизбрания парламент на първо заседание в предвидения срок.

Що се отнася до другите заседания на парламента, президентът има право да отправи до председателя на Народното събрание искане за свикване — той е един от субектите, които имат право да поискат това съгласно чл. 78 от КРБ (вж. Раздел X). Тази правна фигура има развитие в ПОДНС — при постъпване на такова искане председателят на Народното събрание е длъжен да свика Народното събрание на заседание в 7-дневен срок.

1.5. Президентът на Републиката може да прави обръщения към Народното събрание и към народа (чл. 98, т. 2 от КРБ). Обръщенията не са правни актове. Президентът може да отправя и послания (чл. 102, ал. 1 от КРБ). Той е представител на държавата „навътре“ към нейните граждани и органи; той е представител и „навън“ към другите държави (чл. 92, ал. 1 от КРБ).

1.6. Президентът информира Народното събрание по основни въпроси в кръга на своите правомощия (чл. 98, т. 14 от КРБ). Аналогия може да бъде направена със задължението на президента в САЩ „да информира периодически Конгреса за състоянието на съюза“ (чл. 2, § 3 от Конституцията на САЩ). Действащата българска Конституция не предвижда нито срокове, нито форма, нито периодичност, нито задължава президента да се отчита пред Народното събрание. Смисълът и предназначението на чл. 98, т. 14 се съдържат в необходимото взаимодействие и координация между конституционните органи.

1.7. Президентът на Републиката има право да иска издаването на извънреден брой на „Държавен вестник“ (чл. 12, ал. 2 от Закона за „Държавен вестник“).

1.8. Президентът има правомощия в подготовката на избори за Народно събрание, за местни органи на власт, както и при национален референдум. Той утвърждава изборните книжа, уточнява границите, наименованията и центровете на изборните райони, назначава Централната избирателна комисия за произвеждане на парламентарни и местни избори.

Президентът насрочва изборите за Народно събрание и за местните органи (чл. 98, т. 1 от КРБ). Той има право да предлага произвеждането на национален референдум, а след като Народното събрание е приело решение за произвеждането му, президентът определя конкретната дата (вж. Раздел VIII).

1.9. Президентът на Републиката има право да разпусне Народното събрание, но само в един случай — когато след неколкократни опити Народното събрание не е успяло да формира правителство (чл. 99, ал. 5 от КРБ). В този случай президентът назначава служебно правителство (вж. Раздел XIII), като с указа, с който разпуска Народното събрание, определя датата на предсрочни избори, които следва да се произведат в срок 2 месеца. Това е единственият случай по действащата българска Конституция, при който Народното събрание може да бъде разпуснато (вж. Раздел X). Актът за разпускане идва „отвън“ — от държавния глава. С това действащото българско конституционно право съдържа класическия за парламентаризма институт на разпускане (разтуряне)[2] на парламента.

Разпускането на парламента като правен институт принадлежи към класиката на парламентаризма. То е оръжието, чрез което държавният глава и изпълнителната власт „се справят“ с несъгласното (с тях) парламентарно мнозинство. Традиционната схема е следната: правителството загубва доверието на парламента, респ. „печели недоверието му“; алтернативата пред правителството е: или да отстъпи като подаде оставка, или да предизвика разпускане на парламента, разчитайки на избирателска подкрепа в предсрочни избори. Разпускането на парламента играе роля на балансьор между изпълнителната и законодателната власт — когато несъгласието между парламент и правителство е дълбоко и съществено, разпускането означава обръщане към избирателите — те да бъдат арбитър в спора за кормилото на държавното управление. Като институт на конституционното право разпускането на парламента има и друга роля — то помага на правителството да не се окаже в тотално подчинение на парламента, и едновременно с това стимулира търсенето на диалог и сближаване на позиции до възможно сътрудничество в държавното управление.

Произходът на „разпускането на парламента“ е в родината на парламентаризма — Великобритания. Оттам през XIX в. широко се възприема в континентална Европа заедно със самия парламентаризъм — първоначално като прерогатив на монарха, а после — като правомощие на изборния държавен глава. Свидетелство за това е систематичното място на уредбата в действащата българска Конституция — не в Глава трета „Народно събрание“, а в Глава четвърта „Президент на Републиката“.

Правната конструкция „разпускане на парламента“ съдържа комплекс от сложни отношения между парламент и изпълнителна власт, проявяващи се със своите специфики в различните парламентарни държави. Преобладават два модела. При първия модел разпускането на парламента е правомощие на държавния глава, което той упражнява при настъпването на конституционно предвидени обстоятелства (вкл. успешен вот на недоверие), без за това да е необходимо постъпило от правителството предложение за разпускане на парламента. Идеята е, че държавният глава действа като арбитър в спора между парламент и правителство (Франция, Италия, Япония, Белгия и др.).

При втория модел водеща роля има правителството, по-точно министър-председателят. Тук вече не е необходимо да е налице „падане“ на правителството, за да бъде задействан механизмът по разпускането на парламента. Правителството, респ. министър-председателят, преценява, че съществува благоприятна обстановка за спечелване на предсрочни парламентарни избори и отправя до държавния глава искане за разпускане на парламента (Великобритания, Швеция и др.). Този модел отдалечава института на разпускането от неговия класически първообраз да бъде контрамярка срещу „сваляне“ на правителството, като дава на правителството силен лост за маневри.

В някои страни разпускането на парламента има и „деполитизирана“ битност — представлява автоматично настъпващ етап в процедурата по изменение на конституцията (Белгия, Холандия, Индия и др.).

Логично възниква въпросът има ли случаи, в които парламентът не може да бъде разпуснат? Отговорът е „да“ и те, по дефиниция, са в президентската форма на управление — САЩ, Аржентина, Бразилия и др. (вж. Раздел III). Обяснението е в стриктното разделение на властите, характерно за президентската форма на управление — в неговата схема такава радикална и решаваща намеса на изпълнителната власт в законодателната надвишава летвата на балансите и поради това се счита за недопустима. В тази посока е и обяснението защо първата конституция (1791 г.) от епохата на Великата френска революция, силно повлияна от идеите на Монтескьо, не допуска разпускане на парламента. Днешната конституция на Норвегия (в основата й е конституция, приета през 1814 г. под френско влияние) също не предвижда разпускане на парламента, с което съвременна Норвегия представлява рядък случай в конституционализма на Европа.

Конституцията на съвременна България прави отклонение от класическото разпускане на парламента — предвижда такава възможност единствено в случая на чл. 99, ал. 5. Тази възможност е вместена в процедурата по съставянето на ново правителство — когато след три неуспешни опита с участие на кандидати, предложени от първата, втората и някоя от следващите парламентарни групи, не се е стигнало до избиране на министър-председател и на правителство, разполагащи с доверието на Народното събрание — единствено тогава президентът на Републиката разпуска Народното събрание, назначава служебно правителство и насрочва „ранни“ парламентарни избори в 2-месечен срок. Тук въпросът не е дали има или няма непримиримо несъгласие между парламент и конкретно правителство; тук е налице фактическа невъзможност след три поредни опита да се състави правителство по парламентарен път. В този случай Конституцията е последователна и съдържа оригинално решение: след като по принцип парламентът има решаващо участие в процедурата по формиране на правителство, при положение, че след няколко опита парламентарното мнозинство не успее да състави правителство, тогава този парламент не се вмества вече в рамката на парламентарното управление, той е неспособен да извършва функциите си и подлежи на разпускане, последвано от нови избори. През последните три месеца от своя мандат президентът не може да разпуска Народното събрание (чл. 99, ал. 7).

Отклонението на действащата българска конституционна уредба от класическия образец се проявява в обстоятелството, че Конституцията не предвижда разпускане на Народното събрание като възможна последица при падане на правителството на някое от предвидените конституционни основания (чл. 89, 111, 112 от КРБ — вж. Раздел XIII). Такава компетенция за разпускане на парламента не е предоставена и на президента нито като негово задължение, нито по негова инициатива, нито по искане на правителството. А във всички случаи на предсрочно прекратяване правомощията на правителството (успешен вот на недоверие, неуспешен вот на доверие, оставка на правителството или на министър-председателя, смърт на министър-председателя) КРБ предвижда ясно и недвусмислено (чл. 99, ал. 6), че се започва наново процедурата по съставяне на правителство в три възможни рунда (чл. 99, ал. 1–4, вж. Раздел XIII), при заседаване на действащия парламент.

2. Президентът и изпълнителната власт

2.1. Назначаването и освобождаването на висши държавни служители е традиционно право на държавния глава. Съгласно чл. 98, т. 7 от КРБ президентът на Републиката назначава и освобождава от длъжност държавни служители, определени със закон. Това правомощие има различни правни измерения:

а) в едно от тях президентът действа напълно самостоятелно, без да е необходимо предложение от друг орган — напр. назначава трима членове на Управителния съвет на БНБ (чл. 12, ал. 3 от ЗБНБ), назначава и освобождава служителите в Президентството (чл. 102, ал. 3, т. 5 от КРБ);

б) в други случаи президентът е властен да прави назначения, респ. уволнения, само по предложение на Министерския съвет — напр. ръководителите на дипломатическите представителства и постоянните представители на Република България при международните организации (чл. 98, т. 6 от КРБ), както и висшия команден състав на Въоръжените сили (чл. 100, ал. 2 от КРБ).

2.2. Президентът има участие в процедурата по съставяне на правителство. В тази връзка заслужава отбелязване, че по света в държавите с парламентарно управление могат да бъдат откроени две линии: първата е, че държавният глава участва със значителна тежест в съставянето на правителството, като назначава министър-председателя и министрите, които от своя страна трябва да имат парламентарната подкрепа (Гърция); втората е, че парламентът, без участието на държавния глава, избира правителството (неговия шеф) и с това го облича със своето доверие и подкрепа (Швеция).

По действащата българска Конституция редът за съставянето на правителство съчетава основното от двете линии и представлява оригинално конституционноправно решение (вж. Раздел XIII). Президентът е държавният орган, който поставя началото на процедурата за съставяне на правителство (чл. 99, ал. 1). Започва с провеждането на консултации с парламентарните групи в Народното събрание. По-нататък той възлага на кандидат за министър-председател, посочен от най-голямата по численост парламентарна група, да предложи състав на бъдещо правителство. При неуспех президентът е длъжен да възложи мандат на втората по големина парламентарна група. Ако и втората по численост парламентарна група не успее, президентът има свобода и преценка да възложи последния възможен мандат на „някоя следваща парламентарна група“ (чл. 99, ал. 3), а не непременно на третата по численост група. Така конституционният ред по формирането на правителство предвижда активното участие на президента, което до възможния трети тур носи предимно посреднически характер. Ако възлагането е успешно, президентът предлага на Народното събрание да избере въпросния министър-председател и проектирания от него Министерски съвет. Решаващата дума е на Народното събрание (вж. Раздел XIII). Ако Народното събрание не успее да състави правителство в три поредни опита, президентът разпуска Народното събрание и назначава служебно правителство (чл. 99, ал. 5 и 6 от КРБ).

2.3. Президентът на Републиката утвърждава промени в границите и центровете на административно-териториалните единици (чл. 98, т. 5 от КРБ). Това принципно положение е развито в Закона за местното самоуправление и местната администрация и в Закона за административно-териториалното деление на Република България. Правомощието си президентът може да упражни само при наличие на предложение, направено от Министерския съвет. Това е пример за съвместно осъществяване на компетенции в изпълнителната сфера, което е характерно за парламентарната форма на управление.

2.4. Президентът на Републиката наименува обекти с национално значение и населени места (чл. 98, т. 13 от КРБ).

3. Президентът и съдебната власт

Правомощията му в съдебната власт представляват „ехо“ от абсолютната монархия, когато държавният глава е и върховен съдия в държавата.

3.1. Президентът по предложение на Висшия съдебен съвет назначава и освобождава главния прокурор, председателя на Върховния касационен съд и председателя на Върховния административен съд (чл. 129, ал. 2 от КРБ). При повторно направено предложение той не може да откаже. Налице е съвместно упражняване на правомощия — този път в сферата на съдебната власт[3].

3.2. Президентът назначава 1/3 от състава на Конституционния съд (чл. 147, ал. 1 от КРБ); това са 4 съдии, назначавани в схема за периодично обновяване състава на съда (вж. Раздел XV). Президентът ги назначава, като осъществява самостоятелно правомощие, без за това да е необходимо предложение „отвън“.

3.3. Президентът упражнява право на помилване (чл. 98, т. 11 от КРБ). Правото на помилване е традиционно за държавния глава; има своя произход в неограничената власт на абсолютния монарх. В нейните рамки това правомощие се реализира като акт на милост — такава е етимологията на думата. Разумът и смисълът на това правомощие, запазило се и при изборния държавен глава, се съдържат в търсенето на обща полза и справедливост в конкретния случай.

Чрез помилване президентът може да опрости изцяло или частично наложеното с влязла в сила присъда наказание, а доживотния затвор без замяна и доживотния затвор — да опрости или замени (чл. 74 от Наказателния кодекс). Помилването е индивидуално и поименно. С него не се изменя присъдата, поради което реализирането на това правомощие не се възприема като намеса в сферата на съдебната власт.

4. Президентът като представител на държавата

4.1. В това си качество (чл. 92, ал. 1, изр. 2 от КРБ) президентът назначава и освобождава от длъжност ръководителите на дипломатическите представителства и на постоянните представители на Република България при международните организации (чл. 98, т. 6 от КРБ). Това си правомощие той упражнява само по предложение на Министерския съвет. Президентът приема акредитивните и отзователните писма на чуждестранните дипломатически представители в България.

4.2. Президентът има правомощие за сключване на международни договори (чл. 98, т. 3 от КРБ). Аналогично правомощие има и Министерският съвет (чл. 106 от КРБ, вж. Раздел XIII).

4.3. Президентът „излиза на авансцената“ в кризисни ситуации. Той има значителни правомощия в случаите на извънредно положение, на военно положение, както и при положение на война:

4.3.1. Президентът обявява обща или частична мобилизация по предложение на Министерския съвет в съответствие със закона (чл. 100, ал. 4 от КРБ). Президентът може да прави предложение до Народното събрание за въвеждане на военно или друго извънредно положение (чл. 84, т. 12 от КРБ). Всички тези правомощия на президента са при положение, че в страната има заседаващ парламент.

4.3.2. Ако Народното събрание не заседава, президентът е в състояние сам да обяви военно или друго извънредно положение, като свиква незабавно Народното събрание, за да се произнесе окончателно по решението (чл. 100, ал. 5 от КРБ). При въоръжено нападение или при необходимост от неотложно изпълнение на международни задължения президентът обявява „положение на война“ — чл. 100, ал. 5 от КРБ, след което веднага свиква Народното събрание. При тази процедура за обявяване на извънредно положение президентът има инициатива, но все пак решаващата дума е запазена за парламента, вкл. и при хипотезата на чл. 64, ал. 2 от КРБ[4] (вж. Раздел X).

4.4. Президентът има правомощия по отношение на въоръжените сили на страната. Като държавен глава той е върховен главнокомандващ на въоръжените сили на Република България (чл. 100, ал. 1 от КРБ). В това си качество президентът възглавява Консултативния съвет за национална сигурност (чл. 100, ал. 3 от КРБ).

В качеството си на върховен главнокомандващ на въоръжените сили президентът назначава и освобождава висшия команден състав на въоръжените сили; в същото си качество той удостоява с висши военни звания. И двете си правомощия президентът осъществява само въз основа на надлежно направено предложение от страна на Министерския съвет (чл. 100, ал. 2 от КРБ).

4.5. КРБ предвижда още правомощия на президента, присъщи на държавния глава в отминали епохи. Съгласно чл. 84, т. 8 от КРБ той награждава (по-точно би било „удостоява“) с ордени и медали (вж. Раздел II).

Президентът дава, възстановява, освобождава и лишава от българско гражданство (чл. 84, т. 9 от КРБ, вж. Раздел II). Той предоставя право на убежище (чл. 84, т. 10 от КРБ).

Президентът е държавният орган, който опрощава несъбираеми вземания на държавата (чл. 84, т. 12 от КРБ).

От конституционните правомощия на президента на Републиката следва, че тяхното упражняване му осигурява възможност за участие и в трите „разделени власти“.

[1] Реш. № 5 на КС от 1995 г., ДВ, бр. 62 от 1995 г. ↑

[2] Владикин, Л. Организация…, с. 430. ↑

[3] Третата поправка на КРБ (ДВ, бр. 27 от 2006 г.) предвиждаше в рамките на същия чл. 129 (ал. 4), че предложение до президента за освобождаване на главния прокурор, или на един от двамата председатели на върховните съдилища поради тежко нарушение или системно неизпълнение на служебните задължения, може да направи и Народното събрание — предложението да изхожда от поне 1/4 от всички народни представители и да е подкрепено с мнозинство 2/3 от всички народни представители. В случая президентът бе поставен в едно сложно взаимодействие — да съвместява упражняването на своя функция в сферата на съдебната власт, но „съвместителят“ не е от съдебната власт, а е Народното събрание. Тази разпоредба имаше кратък живот — скоро след влизането й в сила тя бе атакувана пред Конституционния съд като разпоредба от съответния закон за изменение и допълнение на Конституцията. Съдът се произнесе, че намесата на законодателната власт в независимостта на съдебната власт преминава допустимите граници, нарушава установения в Конституцията баланс между властите, а с това — и установената форма на държавно управление и поради това е трябвало да бъде приета по пътя на Велико, а не на обикновено Народно събрание; въпросната разпоредба на изменителния закон бе обявена от Конституционния съд за противоконституционна и спря да се прилага. — Реш. № 7 на КС от 2006 г., ДВ, бр. 78 от 2006 г. (вж. Раздел XV). ↑

[4] Чл. 64, ал. 2: „В случай на война, военно или друго извънредно положение, настъпили по време или след изтичане на мандата на Народното събрание, срокът на неговите пълномощия се продължава до отпадането на тези обстоятелства.“ ↑

Актове на президента

1. Укази. Обръщения и послания

В упражняване на своите правомощия президентът издава укази, отправя обръщения и послания (чл. 102, ал. 2 от КРБ). Указът е традиционен за конституционализма в България, специфичен правен акт, издаван от държавния глава. Конституцията не прави разграничение относно правния характер на президентските укази — дали са нормативни или ненормативни актове[1]. Разграничението има значение за влизането на указите в сила — по принцип актове, които нямат нормативен характер, влизат в сила от момента на тяхното издаване, а нормативните актове — три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок (чл. 5, ал. 5 от КРБ). Един поглед върху президентските правомощия води до заключението, че указите на президента на Републиката нямат нормативен характер, с изключение на указите за организацията и реда на дейност в службите в Президентството[2].

Указите на президента не подлежат на съдебен контрол в рамките на административното правосъдие (чл. 2, ал. 2, т. 1 от Административнопроцесуалния кодекс. Те обаче подлежат на контрол за конституционност пред Конституционния съд (чл. 149, ал. 1, т. 2 от КРБ, вж. Раздел XV).

Указите на президента се обнародват в „Държавен вестник“ с изключение на указите за гражданство, убежище, помилване, опрощаване на несъбираеми вземания и за службите към Президентството (чл. 4, ал. 1, т. 5 от ЗДВ).

Обръщенията и посланията на президента не са юридически актове. Те са политически актове със силно обществено въздействие и осигуряват възможност за активно участие на президента във формирането на държавната политика.

2. Приподписване на указите (контрасигнатура)

КРБ съдържа присъщия за парламентарната държава принцип, че указите на държавния глава подлежат на приподписване/контрасигниране от министър-председателя или от съответния министър — чл. 102, ал. 2 от КРБ. Смисълът и разумът на това изискване произтича от принципното положение, че държавният глава не носи отговорност за действията, извършени при изпълнение на функциите си, с изключение на държавна измяна и нарушение на Конституцията (чл. 103, ал. 1 от КРБ).

Институтът на приподписването има своя произход в конституционната монархия. Първоначално предназначението му е било да автентизира актовете на държавния глава чрез полагането на държавния печат, т.е. да действа като нотариална заверка. Впоследствие постепенно се превръща в предпоставка за правната валидност на актовете на държавния глава. С установяването на задължението за контрасигниране се счита, че е намерена удачна юридическа форма, която да вмести неотговорния монарх в рамките на контролираното управление на държавата. Теорията и практиката от миналия век възторжено акламират установяването на контрасигнатурата като постижение на конституционната държава — поемайки отговорността, правителството получава част от правителствената власт на монарха и се стабилизира като самостоятелен орган наред с него.

Всъщност институтът на приподписването, наричан още „контрасигнатура“, осигурява специфично сцепление между държавния глава и министрите, от една страна, и между парламент и министри — от друга. В този смисъл контрасигнатурата бива характеризирана като триъгълна конструкция, в която министърът приподписва актовете на държавния глава, за което пък отговаря пред парламента. Така се установява една, макар и непряка, зависимост на държавния глава от парламента, която може да се реализира индиректно посредством парламентарната отговорност на министрите.

В действащата българска Конституция уредбата на приподписването се съдържа в Глава четвърта — „Президент на Републиката“. Това систематическо място свидетелства за смисъла, който Конституцията влага — като предпоставка за валидността на актовете на президента. Съгласно чл. 102, ал. 2 от КРБ указите на президента се приподписват от министър-председателя или от ресорния министър. Предвид силната позиция на министър-председателя (вж. Раздел XIII), може да се направи заключението, че той може да приподписва всеки подлежащ на приподписване указ на президента, докато ресорният министър може да прави това само по укази, които засягат неговия ресор.

Провъзгласеният в Конституцията принцип за приподписване на президентските укази съдържа и изключение: от обхвата му са извадени няколко групи укази (чл. 102, ал. 3 от КРБ). На първо място, това са три възможни вида укази, които президентът издава в рамките на процедурата по формиране на правителството: указ за възлагане на проучвателен мандат за образуване на правителство; указ за назначаване на служебно правителство; указ за разпускане на Народното събрание — и трите указа се издават на основание чл. 99 от Конституцията. Втората група укази, които не подлежат на приподписване, са в сферата на законодателния процес: указ, с който президентът обнародва закон, и указ, с който приет от парламента закон се връща за повторно гласуване. Освен посочените две групи укази, не подлежат на приподписване и указите, с които се насрочват избори и национален референдум, както и указите, с които се определят редът и организацията на службите в Президентството. За всички тези укази контрасигнирането от министър не е изискуемо условие те да бъдат валидни правни актове.

Възниква въпросът дали съдържащото се в краткия каталог на чл. 102, ал. 3 изброяване на изключенията е изчерпателно, или, казано с други думи, всички ли укази на президента, които не попадат в този каталог, подлежат на задължително приподписване от министър. С този и други въпроси около правната същност на приподписването бе сезиран през 1996 г. Конституционният съд. Той се произнесе с решение[3] в следния смисъл: изброяването в чл. 102, ал. 3 от КРБ, на указите, които не се приподписват, не е изчерпателно; има и други укази извън посочените в този текст, които не подлежат задължително на приподписване от министър. Това, според Конституционния съд, са указите, чието съдържание не е насочено към сферата на изпълнителната власт. По аргумент на противното следва, че указите, насочени към сферата на изпълнителната власт, по правило подлежат на приподписване. Основанието за този извод е, че с приподписването правителството споделя отговорността за издаването на указа, вкл. политическата отговорност, която може да бъде реализирана пред Народното събрание. С приподписването се поема задължение и за съдействие по прилагането на указа[4].

Налага се заключението, че министърът, когато полага своя подпис върху президентския указ, не само поема отговорност за издадения от държавния глава указ, но в известна степен упражнява контрол върху държавния глава. Допустимо ли е министър да откаже приподписването на указ? Без изрично да се урежда от Конституцията, отговорът би следвало да бъде положителен. Така е и в други парламентарни страни, които съдържат института на контрасигнатурата. При такава хипотеза обаче в съвременната българска държава ще има конфликт между президента, който е пряко избран от народа, и министъра като член на правителството, избрано от парламента. Как би могъл да бъде преодолян един такъв конфликт? Съвременните конституции не дават изричен отговор; предоставят го на политическата практика и разум.

[1] В кратък период от новата конституционна история на България (април 1990 г. — юли 1991 г.) Конституцията не допуска председателят (президентът) на Републиката да издава нормативни укази (вж. Раздел IV). ↑

[2] В правното пространство на съвременната българска държава продължават да действат немалко укази с нормативен характер — напр. Указа за печатите. Те са „заварени“ от КРБ (вж. § 3, ал. 1) и са издадени от Държавния съвет или от Президиума на Народното събрание при действието на предишни конституции (вж. Раздел IV). ↑

[3] Реш. № 13 на КС от 1996 г., ДВ, бр. 66 от 1996 г. ↑

[4] Пак там. ↑

Вицепрезидентът на републиката

Вицепрезидентът рядко се изявява в едър конституционен план. Логично е произходът на вицепрезидентския институт да е в родината на президенциализма — САЩ. Съгласно Конституцията на САЩ основната функция на вицепрезидента е да бъде помощник на президента и да е готов да встъпи в президентския пост, ако той бъде овакантен предсрочно; за него не се предвиждат други правомощия, освен тези на председател на Сената и решаващата сила на неговия глас при равенство на гласовете; вицепрезидентът председателства Сената само при важни случаи, иначе Сенатът се ръководи от избран председател pro tempore. Подборът на вицепрезидент е предоставен на кандидата за президент. И двамата се избират от народа чрез непреки избори. Така кандидатите за президент и за вицепрезидент в САЩ се предлагат и избират „в екип“.

Относно случаи на предсрочно овакантяване на вицепрезидентския пост Конституцията на САЩ съдържа изрична и ясна правна уредба до 1967 г., когато влиза в сила 25-ата поправка на Конституцията. Съгласно нейния § 2 в този случай вицепрезидентският пост се заема от кандидат, предложен от президента и утвърден с гласовете на двете камари на Конгреса. Предсрочни частични избори само за вицепрезидент не се предвиждат.

Различно е в Индия. Защо се спираме на Индия? Индия, както и днешна България, се числи към много редките в конституционната практика случаи, при които, без да има форма на президентско управление, до президента има и вицепрезидент. За разлика от САЩ, президентът и вицепрезидентът на Индия не се избират в екип; те не се избират от народа, а заемат длъжностите си чрез избиране от парламентарно формирани колегии. При тези дадености в случай на овакантяване на поста на вицепрезидент Конституцията на Индия предвижда извънредно предсрочно избиране само за вицепрезидент.

Какво предвижда действащото конституционно право на България? Относно функциите и ролята на вицепрезидента КРБ следва американския модел, макар и в условията на парламентарна форма на управление. Вицепрезидентът подпомага президента (чл. 92, ал. 2 от КРБ) и осъществява функции само след възлагане от президента. Възможният кръг на възлаганите правомощия е стриктно ограничен в чл. 104 от КРБ до следните правомощия: назначаване и освобождаване от длъжност на висши държавни служители, даване, възстановяване, освобождаване и лишаване от българско гражданство, предоставяне на убежище, и упражняване право на помилване. При предсрочно овакантяване на президентския пост чл. 97, ал. 3 от КРБ, следвайки американския модел, постановява, че вицепрезидентът встъпва в длъжността „президент“ до края на текущия мандат.

Конституцията е последователна и по-нататък — в случай на предсрочно овакантяване на вицепрезидентския пост, подобно на класическия образец, извънредни частични избори само за вицепрезидент, при наличието на действащ президент, не се предвиждат. Вицепрезидентът е избран едновременно и в една листа с президента. С това ясно и категорично Конституцията съдържа екипния принцип. Така в посочената хипотеза постът на вицепрезидента по действащата Конституция остава вакантен до произвеждане на общи за президент и за вицепрезидент избори.

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 2 от 1991 г., ДВ, бр. 106/1991: чл. 97 (действащ президент кандидатства на президентски избори);

Решение № 20 от 1992 г., ДВ, бр. 1/1993: чл. 99 (съставянето на правителство, служебното правителство, разпускане на парламента);

Решение № 11 от 1993 г., ДВ, бр. 60/1993: чл. 97, ал. 1 и 2 (оставката на вицепрезидента на Републиката);

Решение № 9 от 1993 г., ДВ, бр. 47/1993: чл. 102, ал. 1 (указите подлежат на контрол от Конституционния съд);

Решение № 25 от 1995 г., ДВ, бр. 6/1996: чл. 92, ал. 1 (президентът олицетворява единството на нацията);

Решение № 12 от 1996 г., ДВ, бр. 67/1996: чл. 93, ал. 2 (президентът на Републиката има българско гражданство по рождение);

Решение № 13 от 1996 г., ДВ, бр. 66/1996: чл. 102, ал. 2 и 3 (приподписването на президентските укази);

Решение № 18 от 1996 г., ДВ, бр. 92/1996: чл. 93, ал. 3 и 4 (президентските избори);

Решение № 23 от 1998 г., ДВ, бр. 113/1998: чл. 100, ал. 1 и 3 (президентът е върховен гравнокомандващ);

Решение № 3 от 2001 г., ДВ, бр. 15/2001: чл. 93, ал. 2 (кандидатът за президент да е живял последните 5 години в страната);

Решение № 2 от 2002 г., ДВ, бр. 35/2002: чл. 98, т. 6 и чл. 100, ал. 2 (предложенията на МС са несамостоятелни актове);

Решение № 9 от 2005 г., ДВ, бр. 81/2005: чл. 101 (ветото на президента).

Литература:

Баламезов, Cт. Конституционно право. Част I. С., Софи-Р, 1993.

Близнашки, Г. Функциите на президентската институция в България. — Правна мисъл, 1992, № 3.

Владикин, Л. Организация на демократичната държава. С., 1992.

Киров, В. Президентът в системата на разделените власти. — Правна мисъл, 1998, № 3.

Киров, П. Президентът в българския конституционен модел. С., Сиби, 2004.

Спасов, Б. Президентът на Републиката. Правно положение. Св. Климент Охридски, 1992.

Танчев, Е. Президентската институция в конституционализма и новата конституция на България. — Съвременно право, 1991, № 1.

Loewenstein, К. Verfassungsrecht und Verfassungspraxis der Vereinigten Staaten, Springer, 1959.

Maurer, H. Staatsrecht I, 5. Auflg., C. H. Beck, 2007.

Раздел тринадесети
Правителство

Функционално понятие — правителството е част от изпълнителната власт

Законът съдържа абстрактни норми, които изразяват правната воля на държавата и ръководните начала за управлението. Но самото управление, т.е. осъществяването на правните норми и прилагането им към конкретната житейска ситуация, е дейност от друго естество. Такава дейност/функция има изпълнителен характер. В конституционната държава тази функция се упражнява от „изпълнителната власт“, а тя от своя страна представлява комбинация между изпълнителна функция и висш държавен орган, който е нейният титуляр (вж. Раздел IV).

Действащата българска Конституция не се произнася кой висш държавен орган осъществява изпълнителната власт, така както изрично постановява в чл. 62, че законодателната власт се осъществява от Народното събрание. От анализа на Глава пета — „Министерски съвет“, както и от прочита на цялата Конституция се извежда разбирането, че изпълнителната власт — това е правителството и държавната администрация (чл. 105, 106, 116 от КРБ).

Какво всъщност е изпълнителната власт? В правната теория от началото на XX в. преобладава прагматичното негативно определение: „Изпълнителна власт са всички държавни функции, които не влизат в обхвата на законодателната и на съдебната власт“[1].

Съвременните конституционалисти охотно възприемат това комфортно становище[2]. То намира отражение и в конституционната практика на съвременната държава: конституциите днес, по правило, не изброяват, т.е. не съдържат каталог на компетенциите на правителството.

Въпреки неяснотата, която съществува по отношение на съдържанието и границите на изпълнителната власт, от средата на XIX в. в правната теория[3] се налага разбирането, че в изпълнителната власт са обособени два главни масива: правителство и администрация. Това обособяване е във функционален план. Корените на такова функционално разбиране за правителството са в зората на конституционализма. В известните „Два трактата за управлението“ Джон Лок излага едно широко разбиране — правителството е функция (инструмент), чрез която обществото съществува[4]. От времето на Лок до днес в британския конституционализъм и политически живот продължава да се застъпва това широкофункционално понятие за government. Традиционно за британската правна и политическа наука една „theory of government“ по своето същество представлява „теория за държавата“, за упражняване на държавната власт въобще. Абстрактната фигура „правителство-държавна власт-управление“ е общата рамка, в която се вмества и другото понятие — институционното понятие за правителство като висш държавен орган.

Всъщност английското „government“ има своя корен в латинския глагол gubernare. Друг латински глагол — regere, дава корена на германското Regierung (правителство). И така government (англ.), gouvernement (фр.), Regierung (нем.) като понятие преминават през вековете с едно ясно установено съдържание — това е необходимата ръководна дейност в държавата, упражнявана от определени лица, достигнали до такъв пост на властник посредством наследяване, избор, назначаване или държавен преврат. Още в античността властникът е имал компетенции да направлява и да ръководи polis или res publica; следователно понятието, заложено в gubernare и regere, се покрива с едно ясно установено съдържание като държавно ръководство или държавна власт въобще. Дълго време „правителство“ е било синоним на държавната власт.

От XVIII в. започва отделянето на функциите по осъществяване на държавната власт; първо се отделя съдебната власт. С установяването на конституционализма се извършва ясното и категорично отделяне на законодателната власт; най-накрая се отделя и администрацията. Този процес се извършва с бавни стъпки, но в началото на XIX в. се смята, че той вече е завършен. Тогава вече шества идеята за разделението на властите, без обаче в изпълнителната власт да има вътрешно разграничение между „правителство“, „изпълнителна функция“, „администрация“. То се въвежда от германския юрист Лоренц фон Щайн (1815–1890). В началото на XX в. в науката вече преобладава разбирането, че правителствената власт е онази държавна дейност, която не е нито законодателство, нито правосъдие, нито администрация, а по-скоро „общото действие на конституционните органи“[5].

В рамките на своята „интеграционна теория“ за държавата (вж. Раздел II) германският юрист Рудолф Сменд (1882–1975) прокарва ясно разграничение между правителствена власт и администрация: правителството е онази част от изпълнителната власт, която попада в кръга на политиката, т.е. там, където държавата осъществява своята същност; администрацията е онази част от изпълнителната власт, посредством която държавата само осигурява технически и организационно реализирането на своите политически функции[6]. Според Р. Сменд правителството във функционален смисъл е тясно обвързано с „политическото“, с държавното ръководство и с определянето на основните политически линии.

В България въпросът за правителството във функционален смисъл е разработван от Петко Стайнов и Любомир Владикин. Двамата класици на българското публично право се опират върху функционалното понятие за правителство като дейност по ръководство и направляване на държавната политика[7].

А дали действащата българска Конституция съдържа такова понятие за правителството във функционален смисъл? От ясния текст на чл. 8[8] може да се направи заключението, че КРБ не го съдържа като самостоятелно разклонение в схемата на разделението на властите, т.е. правителство във функционален смисъл не представлява някаква „четвърта власт“.

Но чл. 105, ал. 1 гласи: „Министерският съвет ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната…“ Следователно, без изрично да го формулира, КРБ предвижда една функционална сфера, която се покрива до голяма степен от правителството като висш държавен орган. Но в същата сфера действат и парламентът, и политическите партии; всички те си взаимодействат в сферата на политиката при взимането на важните държавни решения. В този смисъл функционалното понятие за правителството, т.е. „правителствената власт“, наричана „Губернатива“ (от латински „gubernare“ — управлявам) е част от изпълнителната власт; в парламентарната държава то участва в съвместното решаване и извършване на определящите дейности в политиката; правителството като функция може да бъде оприличено с „локомотивната мотриса“ на държавното управление и политически връх на изпълнителната власт.

Според съвременната конституционноправна теория правителство във функционален смисъл — това е дейност по планиране и извършване на политически ръководни функции, които дават основните линии и посоки на държавното управление. Всъщност няма държава без управление, без правителство във функционален смисъл. Тогава защо все пак отсъства от Конституцията? Защо правомощията на правителството като висш държавен орган не се изброяват в строен каталог, така както са изброени правомощията на Народното събрание или на президента? Отговорът се съдържа в практиката на съвременния конституционализъм: изчерпателното изброяване на цялото богатство от функции на вътрешната и външната политика на една държава е невъзможно; важно е Конституцията да урежда титуляра на тази правителствена власт — политическия връх на изпълнителната власт; смята се за нецелесъобразно и нерационално правомощията на този „връх“ да бъдат поставени в Прокрустово ложе; дефинират се само общите сфери на дейност, чието запълване се оставя на живата държавна практика.

Във функционален аспект „правителство“ е създаващото, координиращото държавно ръководство, а администрацията (чл. 116 от КРБ) — осъществяваната държавна дейност, чрез която се осигурява технически и организационно реализирането на вече взетите политически решения. Това правнотеоретично разчленяване обаче не води до обособяването на „четвърта власт“, до организационно отделени сфери. Двете части — правителство и администрация — са взаимно предпоставящи се и взаимно проникнали се съставни части на изпълнителната власт, макар и всяка от тях да има различни, присъщи на нея, функционални сфери и самостоятелност.

[1] Владикин, Л. Записки по държавно право. С., 1929, с. 144. ↑

[2] Katz, A. Staatsrecht, 9. Aufl., С. F. Müller, 1989, S. 183. ↑

[3] Frotscher, W. Regierung als Rechtsbergriff, Dunker & Humbolt, 1975. ↑

[4] Лок, Дж. Цит. съч., с. 343. ↑

[5] Hatschek, J. Deutsches und Preussisches Staatsrecht, Bd. 1, Berlin, 1922, S. 552. ↑

[6] Smend, R. Die politische Gewalt im Verfassungsstaat und das Problem der Staatsform, in: Staatsrechtliche Abhandlungen, Dunker & Humbolt, 1955, S. 68. ↑

[7] Владикин, Л. Организация…, c. 380; Стайнов, И Административно…, c. 35–39. ↑

[8] „Държавната власт се разделя на законодателна, изпълнителна и съдебна.“ ↑

Институционно понятие — правителството е висш държавен орган

1. Правно положение

Правителството на съвременната държава е висш държавен орган, който работи колегиално и се състои от министри, министър-председател и в някои страни — от заместник министър-председатели. В това си институционно качество правителството исторически се е появило след дългогодишни борби за надмощие между монарха и парламента. До съвременните ресори на държавното управление, ръководени от министри, които от своя страна формират правителството на държавата, се е стигнало бавно. Историческото развитие минава през няколко форми — предтечи на съвременното правителство: инцидентното назначаване; колегиалната система; едноличната министерска система[1].

Инцидентното назначаване е най-ранната форма — доверени лица на монарха биват натоварвани от него с конкретни определени задачи. Известно е например, че кардинал Дьо Ришельо (1585–1642) във Франция бил носител на 20 висши държавни титли, което предпоставя, че на него са били възложени 20 държавни задачи. Този ранен тип правителство постепенно бива изместен от по-рационална форма — колегиалната система.

Колегиалната система (съвети, ръководени от доверени на краля хора) се превръща постепенно във водещ принцип на абсолютната монархия. Страната, в която тази форма на държавно управление има своя разцвет, е Франция: върхът на правителството е кралят; под него в държавната стълбица е канцлерът (le chancelier), който обединява в своята служба целия правосъден ресор и регистрацията на приетите закони — в това си качество се явява и пазител на държавния печат. В по-долните редици на стълбицата са главният интендант, главният контрольор на финансите и четирима държавни секретари. При царуването на Луи XIV за първи път се появява терминът „държавен министър“ от латинското ministerium — служба. Постепенно държавните ресори се обособяват като групи отношения, администрирани от кралски съвет, начело с министър. Великата френска революция заварва страната със 7 министерства. Основният недостатък на тази неразвита колегиална система е, че тя няма собствен ръководител, подобен на съвременния министър-председател, и с това системата не може да поема отговорност като едно колективно управително тяло.

Едноличната министерска система израства и се налага във Великобритания в рамките на установяването на парламентаризма като система за държавно управление. С нея се налагат основните характеристики на правителството като висш държавен орган, включващ отговорни министри, между които единият е „пръв министър“. Докато на Острова развитието на правителствения институт върви по линия на парламентарното му усъвършенстване, във Франция се усъвършенства йерархията на държавната администрация; очертават се и съвременните йерархични зависимости в лицето на ресорния министър и на службите в управляваната от него администрация/министерство.

Действащата българска Конституция съдържа институционното понятие за правителство; нещо повече, съдържа ясното разбиране, че правителството на Република България като висш държавен орган е Министерският съвет. „Правителство“ и „Министерски съвет“ са синоними на институционното понятие за правителство в съвременната българска държава.

Министерският съвет е висш държавен централен орган с предметно очертани компетенции, съвкупно представляващи т.нар. обща компетентност. Тези компетенции се съдържат изрично в Конституцията, поради което правителството е конституционен орган — правната си уредба то черпи от Конституцията, от закони (Закон за администрацията, Закон за държавния служител и др.) и от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация (УПМСНА), наричан по-нататък Правилникът; всяко ново правителство актуализира прилагания Правилник или приема нов[2].

Правителството като висш държавен орган е самостоятелен орган. Фактът, че съвременното правителство в парламентарната държава е отговорно пред парламента, не създава за правителството статус на подчиненост — сферата на вземане на важните държавни решения не е резервирана единствено за парламента като национален представителен орган; в тази сфера има място и за политическия връх на администрацията, който е правителството. Самата схема на разделените власти предпоставя един съдържателен комплекс от функции и компетенции — изпълнителната власт е самостоятелна област на задачи и функции, които правителството осъществява на собствено основание и за които правителството носи особена политическа отговорност.

За да може да осъществява ръководните функции по държавното управление, правителството разполага с потенциал от специалисти, работещи в министерствата и в другите звена на държавната администрация, правителството е „политическа глава“ на тази администрация; този потенциал му осигурява решаващо предимство от информация, знания и подготовка в процесите по вземането на политически решения.

Организацията на работата на правителството има правна уредба, изградена на основни начала, присъщи за цялата изпълнителна власт: непрекъснатост, йерархичност и единство. Докато законодателната власт работи на сесии и това е присъщо на представителната система, вкл. и на националния представителен орган, то за органите на изпълнителната власт, и особено за ръководния орган в изпълнителната власт, е присъща:

а) непрекъснатостта — държавното управление не може и не бива да остава без кормило, без ръководител. Приложение на този принцип представлява напр. конституционноправната фигура на „правителството в оставка“ — действащото правителство, въпреки че е подало оставка или че неговите правомощия са предсрочно прекратени на някое от предвидените основания, продължава да изпълнява служебните си задължения до образуване на ново правителство (чл. 111, ал. 3 от КРБ);

б) йерархичността се проявява в разпоредбата на чл. 107 от КРБ: „Министерският съвет отменя незаконосъобразните или неправилните актове на министрите“;

в) единството намира израз в силната позиция на министър-председателя, предназначена да обединява и да държи в синхрон състава и действията на правителството като колективен орган.

Освен че правителството е ръководната част от изпълнителната власт, то е и висш държавен орган, който има своята специфика и работи въз основа на свои, присъщи на тази специфика, начала: колегиалност и ресорност:

а) колегиалността като принцип в работата на правителството произтича от неговата структура: правителството/Министерският съвет е многоличен орган, който взима решенията си в колегиум. Съгласно чл. 108, ал. 1 от КРБ Министерският съвет се състои от министър-председател, заместник министър-председатели и министри. Заседанията му се ръководят от министър-председателя, а ако той отсъства — от посочен от него заместник министър-председател.

Заседанията на Министерския съвет могат да бъдат открити или закрити. Редовните заседания се провеждат всяка седмица по утвърден график. Принципно положение е, че актовете на Министерския съвет се приемат с общо съгласие (чл. 73 от Правилника), при условие че е налице необходимият кворум — повече от половината от всички членове на Министерския съвет. По решение на министър-председателя по определени въпроси може да бъде проведено гласуване — решава се с обикновено мнозинство повече от половината от присъстващите членове. По изключение решенията на Министерския съвет могат да се приемат неприсъствено „на подпис“; министър-председателят подписва последен.

б) ресорността като принцип се проявява в това, че членовете на Министерския съвет — министрите, ръководят отделни специализирани ресори на държавното управление. Това е принцип, който се е наложил в дълга историческа еволюция. Министърът като глава на администрацията в конкретен ресор носи политическа отговорност пред парламента и пред министър-председателя за всичко, което се извършва в ресора.

Ресорният принцип е изрично уреден в КРБ — чл. 108, ал. 3: „Министрите ръководят отделни министерства, освен ако Народното събрание реши друго.“ Допустима е и фигурата на т.нар. министър без портфейл, т.е. такъв член на правителството, който не ръководи определен специализиран ресор на обществените отношения, а поема възложени му задачи[3]. В едно съвременно правителство това обикновено е министър-председателят — обяснява се с важните и ръководни функции и задачи, които осъществява председателят на правителството.

2. Структура на правителството

Ресорността се проявява и в структурата на правителството — правилото е, че броят на министрите съответства на броя на ресорите в държавното управление. Но има и изключения, когато един министър поема няколко ресора (Министерството на образованието, науката и културата бе създадено при съставянето на кабинета на Л. Беров в края на 1992 г. и разделено по-късно, в рамките на същия кабинет).

Действащата българска Конституция не съдържа броя и вида на министерствата, чиито ръководители влизат в състава на правителството, т.е. не съдържа модел за структурата на правителството. Това положение не е пропуск в уредбата, а представлява тенденция в съвременния конституционализъм, който предпочита да не регламентира структурата на правителството, а да остави този въпрос за прагматична уредба според конкретните политически условия. Всъщност въпросът кои ресори да бъдат издигнати до равнището на министерство, т.е. централно специализирано ведомство, което се ръководи от министър — член на правителството, е въпрос на политическа преценка на министър-председателя и на парламента, който утвърждава предложената от министър-председателя структура на бъдещото правителство.

Министерският съвет, съставен по установения в Конституцията ред от новоизбраното (2005 г.) 40-то Народно събрание, има[4] следната структура:

1. министър-председател;

2. заместник министър-председател и министър на външните работи;

3. заместник министър-председател и министър на образованието и науката;

4. заместник министър-председател и министър на държавната политика при бедствия и аварии;

5. министър на финансите;

6. министър на вътрешните работи;

7. министър на отбраната;

8. министър на правосъдието;

9. министър на държавната администрация и административната реформа;

10. министър на икономиката и енергетиката;

11. министър на транспорта;

12. министър на регионалното развитие и благоустройството;

13. министър на околната среда и водите;

14. министър на земеделието и горите;

15. министър на труда и социалната политика;

16. министър на здравеопазването;

17. министър на културата;

18. министър по европейските въпроси.

През юли 2007 г. Народното събрание гласува по предложение на министър-председателя изменения в структурата на Министерския съвет: от ресора на министъра на земеделието отпадат „горите“, в едномесечен срок да се създаде Държавна агенция по горите, и министърът е „министър на земеделието и продоволствието“[5].

3. Състав на правителството

Член 108, ал. 1 от КРБ изрично го предвижда: това са министър-председателят, заместник министър-председатели (неопределен брой) и министри. Конституцията не фиксира определена големина/численост на Министерския съвет.

3.1. Министрите са една от най-сложните фигури в публичното право. По своята правна природа и функции министърът е изцяло в изпълнителната власт; присъства и работи в две качества/битности:

— министърът е държавен орган — централен едноличен орган на изпълнителната власт със специална компетентност (чл. 25, ал. 1 от Закона за администрацията). Като такъв той е член на правителството. Съвкупността от министрите дава Министерския съвет като висш държавен орган, т.е. правителството като колективен орган. В това си качество министърът е основен участник в политическата сфера. Всички министри „правят“ политиката на държавата. Затова те отговарят за своята дейност пред парламента и чрез парламента — пред народа;

— министърът извършва служба за държавата. В това си качество той представлява върхът на административната пирамида в отделния ресор на държавното управление.

Коя от двете битности надделява в публичноправната природа на министъра? Или двете битности съществуват на равна нога? Действащата българска Конституция не дава отговор. От общия й анализ се налага изводът, че качеството на държавен орган има по-голяма тежест — то надделява и „поглъща“ качеството на държавен служител; потвърждение за това е фактът, че в някои страни (Германия) министрите не са държавни служители, а са в „публичноправно служебно отношение с държавата“[6]. Министрите не са държавни служители и според действащото българско законодателство — съгласно Закона за държавния служител, членовете на колегиални органи не са държавни служители по смисъла на закона (чл. 3, т. 2 от ЗДС).

Министрите са подпомагани от заместник-министри. Последните обаче не са членове на правителството и поради това не носят специфичната политическа отговорност, присъща на министрите. Заместник-министрите са държавни служители. Но поради особено високия ранг, който те заемат в държавната администрация, заместник-министрите се назначават и освобождават от длъжност по особен ред — това не прави ресорният министър, а съгласно чл. 108, ал. 2 от КРБ заместник-министрите се назначават и освобождават от длъжност от министър-председателя.

Правното положение на министрите съдържа редица специфики. Първата от тях е избираемостта, или условията, на които следва да отговаря едно лице, за да заеме министерски пост. Член 110 на КРБ предвижда, че министърът следва да отговаря на всички изисквания за избираемост, които са предвидени за народен представител — българско гражданство (без двойно гражданство), навършена 21-годишна възраст, да не е поставен под запрещение и да не изтърпява наказание лишаване от свобода.

Връзката с изискванията, на които трябва да отговаря един потенциален министър, и тези, на които трябва да отговаря един народен представител, произтича от парламентарния характер на Република България. С този характер са свързани и изискванията за несъвместимост на министерската длъжност; те са същите, които важат и относно несъвместимостта на депутатския мандат — чл. 113, ал. 1 на КРБ предвижда, че министрите не могат да заемат длъжности и да извършват дейности, които са несъвместими с положението на народен представител. Действащото законодателство е много пестеливо по отношение на възможните несъвместимости, в които може да изпадне народен представител. Същото се отнася и за министрите, но по отношение на тях има възможност за усилване строгостта на тази несъвместимост — чл. 113, ал. 2 от КРБ предвижда, че Народното събрание може да определя и други длъжности и дейности, които ще се окажат несъвместими с министерския пост.

Въпросите на министерската несъвместимост са предмет на законова уредба в европейските страни: в Испания министерският пост е несъвместим с упражняване на публична длъжност, с упражняване на професия, с извършване на търговия, в Германия — с каквато и да е друга платена длъжност, с търговия, упражняване на професия, участие в ръководството на фирма с цел печалба и т.н.

В страните с президентска форма на управление министерският пост е абсолютно несъвместим с парламентарен мандат (САЩ, Бразилия, Аржентина и др.). Такава несъвместимост съществува и в някои европейски страни: Франция, Швеция, Холандия, Норвегия. В повечето страни с парламентарно управление обаче съвместяването на качеството министър с това на народен представител по правило е допустимо. Действащата българска Конституция предпочете несъвместимостта между министерския пост и депутатския мандат, при което, ако народен представител бъде избран за министър, той запазва своето депутатско място като резервирано; в случай че правомощията му като министър бъдат прекратени, докато все още тече мандатът на същото Народно събрание, в което той е бил избран за народен представител, доскорошният министър може да се върне и да заеме отново предишното си депутатско място (чл. 68, ал. 1 от КРБ).

Пак в условията на парламентарно управление действащата българска Конституция изрично предвижда, че министрите могат да участват винаги в работата на Народното събрание и в работата на неговите комисии; когато поискат думата, тя им се предоставя веднага — чл. 83, ал. 1 от КРБ. Имайки това право, министрите пък имат и задължението да се явяват и да предоставят необходимата информация както в пленарно заседание, така и в парламентарните комисии — чл. 83, ал. 2 от КРБ.

3.2. Министър-председателят.

КРБ съдържа силна позиция за министър-председателя. Това е новост в конституционното право и практика на България. Откъде идва тя? Идва от Великобритания и Германия, където фигурата на ръководителя на правителството има собствено развитие, отговарящо на традициите и особеностите на различните правни системи.

Контурите на „кабинетното управление“ във Великобритания се очертават в първите десетилетия на XVIII в. Кабинетът възниква като орган, обединяващ най-влиятелните министри на краля. Постепенно той се отделя от монарха, въпреки че и до днес официалното название на министрите е „министри на Нейно Величество“. За да постигне съгласие с парламента, кралят започва да формира кабинета си измежду членовете на Камарата на общините. Още в края на XVII в. английският крал започва да подбира министрите си из редиците на партията, която има мнозинство в Камарата на общините — така си осигурява нейната подкрепа. Налага се правилото за необходимостта от еднородно еднопартийно правителство. Лидерът на тази партия, която има ръководството в Камарата на общините, бива издиган като „пръв министър“. Приема се, че през 1721 г. започва политическият възход на първия „силен“ министър-председател — Уилям Уолпол; поставени са основите на т.нар. силно правителство, чиято сила произтича от това, че то е опряно на мнозинството в парламента. „Силното правителство“ се развива като основен водещ принцип на британския конституционализъм (вж. Раздел V). Но колкото и странно да изглежда, правната уредба на целия правителствен институт във Великобритания, включително кабинет и министър-председател, се съдържа предимно в конституционни конвенции, т.е. неписано право (вж. Раздел I).

Освен еднопартийността, следващият важен момент в британското кабинетно правителство е силното нарастване на ролята на министър-председателя и функционалното разширяване на задачите, които той изпълнява както вътре в кабинета, така и извън него.

Възникнал исторически като орган на кабинета, днес доктрината и практиката възприемат британския министър-председател като обособен едноличен орган в държавата, съществуващ паралелно и едновременно с кабинета. Той ръководи дейността на кабинета, определя времето и дневния ред на заседанията му; той формира състава на кабинета; назначава отделните министри и има право да ги уволнява. Министър-председателят е едновременно и лидер на управляващата партия. Като се има предвид двупартийната система (вж. Раздел VII) и парламентарният път, по който се формира правителството, това означава, че министър-председателят владее и парламентарната фракция на партията, която има мнозинство в Камарата на общините, а оттам — и цялата камара. В тази връзка днес във Великобритания политици и конституционалисти са единни, че кабинетното правителство се е превърнало в „правителство на министър-председателя“[7].

Изпълнителната власт в съвременна Франция е доминирана от особено силната позиция на държавния глава — президентът на Републиката. Що се отнася до правителството, то работи като колегиален орган в две структури: а) Министерски съвет, ръководен от президента на Републиката, и б) Кабинет на министрите, ръководен от министър-председателя. В конституционната теория и практика няма спор, че първата структура — Министерският съвет, която работи под ръководството на президента, е по-силната — най-важните решения се оформят като актове на този Министерски съвет[8].

Експонираната позиция на министър-председателя в съвременна Германия има свой ясен образец още в разпоредбите на германската Конституция от 1871 г. (вж. Раздел V). В нея правителството е едноличен орган — канцлерът. Впоследствие този орган се развива в „правителство“ като колективен орган. Но в правната и политическата традиция на Германия остава силното присъствие на канцлера, превърнало се в основно начало, известно като „канцлерски принцип“[9].

Примерите показват, че експонираното положение на ръководителя на правителството по действащата българска Конституция отговаря на обща за съвременната парламентарна държава линия на засилване позицията и ролята на главата на правителството. Министър-председателят е преди всичко министър, т.е. централен едноличен орган на изпълнителната власт, но с обща компетентност. В КРБ тази засилена роля на министър-председателя се съдържа в няколко ясни постановки:

— Т.нар. компетенция на компетенциите, която чл. 108, ал. 2 от КРБ отрежда на министър-председателя: да „… ръководи и координира общата политика на правителството и носи отговорност за нея“.

— Министър-председателят е единственият субект, който е правомощен да предложи: състав на бъдещия Министерски съвет, структура на Министерския съвет, т.е. вида и броя министерства, които ще бъдат включени, частични промени във функциониращия Министерски съвет (чл. 84, т. 6 и 7 от КРБ). С това министър-председателят представлява моторът при формиране на състава и структурата на Министерския съвет, както и на извършваните текущи промени[10].

— Министър-председателят назначава и освобождава заместник-министрите (чл. 108, ал. 3 от КРБ).

Законодателството предвижда още правомощия за министър-председателя: напр. той назначава, респ. освобождава, заместник-областните управители (чл. 69, ал. 4 от ЗМСМА).

За цялата си ръководна, организационна и управленска дейност министър-председателят носи самостоятелна служебна отговорност:

а) вот на недоверие може да бъде поискан самостоятелно към него самия (чл. 89 от КРБ). При успех на така поискан вот министър-председателят подава оставка, но с това си отива не само той, а и цялото правителство. Следователно неуспехът на министър-председателя влече след себе си оставката на цялото правителство. Същия тежък резултат Конституцията предвижда и в случай на смърт на министър-председателя.

б) подаване и приемане на оставката на министър-председателя (чл. 111, ал. 1, т. 2 от КРБ) е предвидено сред основанията за предсрочно прекратяване правомощията на правителството. Оставката се подава пред Народното събрание и ако бъде приета, правомощията на правителството ще са прекратени — налице е симетрия: както заемането на поста министър-председател става по парламентарен път, така и освобождаването от поста вследствие на оставката става също по парламентарен път. В случая Народното събрание има думата не само за освобождаването на министър-председателя, но и на цялото правителство, което си отива с него.

Посочените разпоредби в действащата българска Конституция илюстрират водещата роля на министър-председателя по отношение на цялото правителство и насочват към т.нар. канцлерски принцип, присъщ на германската правна теория, но получил широко разпространение през последните десетилетия в цяла Европа. Но едновременно с това следва да се отбележи, че българският вариант на „канцлерския принцип“ не е доведен докрай, както той присъства в съвременна Германия — българското конституционно право не съдържа института на „конструктивния вот на недоверие“ — това е рационален вариант на вота на недоверие, който може да бъде упражнен единствено и само по отношение на министър-председателя, като задължително и едновременно включва и избор на нов министър-председател; прилага се в Испания, Унгария и др.

[1] Българската теория отделя дължимото внимание на сложната правна природа на правителството. — Вж. Владикин, Л. Организация…, с. 478–480; Близнашки, Г. Конституционното положение на правителството. — Съвременно право, 1994, № 2. ↑

[2] Действащият е обнародван в „Държавен вестник“, бр. 84 от 2005 г., последвали са изменения. ↑

[3] Напр. „Неждет Моллов — за министър без портфейл“, в Решение на Народното събрание за избиране на Министерски съвет, ДВ, бр. 66 от 2001 г. ↑

[4] Решение на Народното събрание за структурата на Министерския съвет на Република България, ДВ, бр. 68 от 2005 г. ↑

[5] Решение на Народното събрание за промяна в структурата на Министерския съвет на Република България, ДВ, бр. 60 от 2007 г. ↑

[6] Maurer, H., Op. cit., S. 448 ↑

[7] Един от най-последователните поддръжници на това мнение е Р. Кросман — лейбъристки политик и член на Кабинета 1964–1970 г. (Crossman, R. S. Н. The Myth of Cabinet Government, Harvard, 1972). ↑

[8] Burdeau, G. Droit constitutional et institutions politiques. 18. ed., LGDJ, 1977, p. 533. ↑

[9] Ipsen, J. op. cit., S. 135; Munch, I v. Op. cit., S. 360–361. ↑

[10] Напр. извършените през юли 2007 г. по предложение на министър-председателя структурни и персонални промени в правителството — две решения на Народното събрание ДВ, бр. 60 от 2007 г. ↑

Съставяне на правителство. Срок на правителствените правомощия

1. Съставяне на правителство

Съставянето на правителството е един от най-важните елементи на парламентарната държава; той е считан за ключ към рационално парламентарно управление. В сравнителноправен план съставянето на правителство като процедура съдържа два принципа:

а) Силно участие на държавния глава. Държавният глава (монарх или президент) назначава за министър-председател онзи кандидат, който разчита на подкрепата на мнозинството в парламента. Този министър-председател предлага структурата и състава на правителството, след което държавният глава със свой акт назначава министрите като ръководители на съответни министерства. При този тип съставяне на правителство участието на държавния глава е водещо, но той не може да не се съобразява със съотношението на политическите сили в парламента — така парламентът индиректно участва при съставянето на правителство. Но именно непряката намеса на парламента на този етап в съставянето на правителството обяснява необходимостта от процедурата, известна като инвеститура на правителството. Тя представлява необходимо последващо „обличане“ на правителството с доверието на парламента; протича като последващо гласуване в парламента относно програмата и основните линии в бъдещата политика на новосъставеното правителство. Конституцията на Италия предвижда, че новосъставеното (с водещата роля на президента) правителство следва да представи своята програма в 10-дневен срок след съставянето си, за да получи доверието на парламента; аналогичен срок предвижда Конституцията на Гърция — 15 дни. Конституциите на Турция, на Израел и др. също така предвиждат необходима последваща инвеститура чрез гласуване доверие на новосъставеното правителство — гласува парламентът. В посочените страни президентът като държавен глава не се избира пряко от народа, а се избира от парламента. И още нещо — инвеститурата на правителството като последващо в кратък срок необходимо гласуване на доверие към новосъставеното правителство е институт, присъщ само на парламентарното управление. Той е чужд на президентското управление.

б) Водеща роля на парламента. В Германия, Швеция, Швейцария и др. парламентът гласува за министър-председателя, т.е. постът ръководител на правителството се заема посредством избиране от парламента. Характерно за тази практика е, че конституционният ред не предвижда инвеститура като едно необходимо последващо гласуване на доверие на новосъставеното правителство — обяснението е просто: с избирането на министър-председателя, парламентът, вече е гласувал доверие към него и към бъдещото му правителство.

в) Конституцията на Република България. Процедурата, предвидена в чл. 99, както и разпоредбите, съдържащи се в чл. 84, т. 6 и 7, в същността си съединяват двата посочени по-горе принципа: този за ролята на държавния глава и този за водещата позиция на парламента. С това процедурата по съставяне на правителство в съвременна България е едно оригинално решение и принос в съвременния конституционализъм; едновременно с това обаче представлява тромава процедура. Обяснението е, че съединяването на двата принципа, които взаимно се конкурират, изисква тяхното балансиране, което от своя страна натрупва още процедури. Не бива да се забравя и сложният и компромисен исторически момент, в който беше приета КРБ (вж. Раздел IV).

Процедурата протича в няколко последователни фази. При цялата й сложност водеща роля има парламентът, т.е. Народното събрание; то има решаващата дума при образуването на правителството, както се полага в една парламентарна държава. Началото на процедурата се поставя от президента на Републиката[1]. Той започва консултации с парламентарните групи в новоизбраното Народно събрание, последвани от т.нар. проучвателен мандат (чл. 102, ал. 3, т. 2 от КРБ), който се изразява във възлагане на кандидата за министър-председател, посочен от най-голямата по численост парламентарна група, да състави правителство.

Този кандидат има на разположение седем дни, в които да предложи на президента готов състав за бъдещо правителство. След като това е направено, президентът възлага на Народното събрание да избере кандидата за министър-председател и по негово предложение — бъдещия състав и структура на Министерския съвет.

Ако в този 7-дневен срок кандидатът за министър-председател не успее да предложи състав за Министерски съвет, тогава президентът, съгласно Конституцията, следва да възложи втори проучвателен мандат, този път насочен към кандидата за министър-председател, излъчен от втората по численост парламентарна група. Процедурата се повтаря — ако в 7-дневен срок мандатът приключи успешно и кандидатът за министър-председател предложи състав и структура на бъдещия кабинет, президентът го предлага за гласуване на Народното събрание.

Но ако в 7-дневния срок кандидатът за министър-председател на втората по численост парламентарна група не успее да направи предложение, тогава президентът, в следващ 7-дневен срок, възлага на някоя следваща парламентарна група да посочи кандидат за министър-председател. В този случай президентът не е обвързан тази група да бъде непременно третата по численост парламентарна група. Тук вече се предпоставя пролиферация на политическите сили; налице е значително забавяне в процеса по съставяне на правителство, което оправдава това финално ускоряване на проучвателния мандат. В този случай президентът е свободен да извърши преценка на коя парламентарна група да възложи посочването на кандидат за министър-председател.

На който и да е от трите рунда кандидатът за министър-председател, който е представил бъдещия състав на Министерския съвет в изпълнение на проучвателния мандат, до гласуването му в Народното събрание може да направи промени в така предложения състав и структура[2].

Дотук свършва, по КРБ, пряката роля на държавния глава в процедурата по съставянето на правителството. Следва етапът, който е същински и решаващ. Този етап протича изцяло в Народното събрание и решението на Народното събрание произвежда конститутивния ефект на „постигане съгласие“ по смисъла на чл. 99, ал. 5 от КРБ; това означава избиране на предложения министър-председател и, по негово предложение — избиране на останалия състав и структура на правителството.

От прочита на чл. 84, т. 6 от КРБ може да се направи изводът, че Народното събрание най-напред избира министър-председател, а след това — предложения от него състав и структура на Министерския съвет. Този извод е направен от Конституционния съд при тълкуване на чл. 99 от КРБ, въпреки че той внася известен дебаланс в цялата процедура по съставяне на правителството, като влиза в противоречие с „канцлерския принцип“, т.е. с принципа за силната позиция на министър-председателя — на практика става възможна хипотезата Народното събрание с първото си решение да избере министър-председателя, а с второто си решение да не избере предложения от него състав на правителството; в резултат на това и изборът на министър-председателя ще се счита за нестанал (в този смисъл и споменатото Решение № 20 от 1992 г. на Конституционния съд).

Установена е практиката Народното събрание да гласува 3 решения. Първото — по кандидатурата на министър-председателя. След като той е избран (под условие, че ще бъдат подкрепени неговите предложения за структура и състав на Министерския съвет), Народното събрание гласува второто решение — по структурата на бъдещия Министерски съвет, предложена от министър-председателя, и третото — по състава му, предложен пак от министър-председателя. Предложенията се гласуват en bloc, а не министър по министър, съгл. споменатото решение на Конституционния съд.

Процедурата на чл. 99 от КРБ се прилага за съставяне на правителство при всяко новоизбрано Народно събрание. Същата процедура се прилага и при всички случаи на предсрочно прекратяване правомощията на действащо правителство — подаване и приемане на оставка или гласуване на недоверие. Във всички случаи процедурата по чл. 99 трябва да започне отначало, а не да се продължава чрез преминаване към мандат на парламентарна група, която по численост следва парламентарната група, излъчила вече подалото оставка правителство. Продължителността на периода, през който правителството е действало, е без значение[3].

В първите години при действието на Конституцията на Република България бе поставен въпросът: необходимо ли е новосъставеното правителство да иска инвеститура (в посочения по-горе смисъл) от Народното събрание? Необходимо ли е в кратък срок след своето съставяне правителството да представи програма и да иска доверието на парламента? Конституционната уредба не предвижда такова задължение за правителството. Като се има предвид, че правителството е съставено по сложната процедура на чл. 99 и чл. 84, т. 6 и 7 на КРБ, при която решаваща и конститутивна роля има парламентът, и че тази роля парламентът упражнява чрез гласуване, следва заключението, че извършвайки това гласуване, парламентът вече е дал своя вот на доверие към този министър-председател, към предложения от него състав на бъдещо правителство и неговата програма. Така последваща инвеститура не е необходима. Но много зависи от преценката на конкретното правителство и от политическия момент, дали то да представи или не пред парламента, в кратък или в по-отдалечен срок, своя програма или декларация за бъдещата вътрешна и външна политика; с това ще се търси добро взаимодействие с парламента, на чиято подкрепа правителството разчита.

За да встъпят в длъжност и да упражняват правомощията си, членовете на Министерския съвет полагат пред Народното събрание клетва — това е същата клетва, която народните представители полагат за вярност към Конституцията и законите (чл. 109 от КРБ).

2. Срок на правомощията

Той не е и не може да бъде, по правило, точно определен. Продължителността е в зависимост от доверието на парламента и от неговата легислатура — дали Народното събрание „ще изкара“ пълен мандат, или ще има предсрочни избори. Срокът се определя:

2.1. От парламентарните избори и свикването на новото Народно събрание. Водещо правило във всяка парламентарна държава е, че след произвеждане на общи парламентарни избори се съставя и ново правителство, независимо че действащото „е на власт“, не е „свалено“. Обяснението е, че в новия парламент ще има ново разположение на силите. Завареното правителство задължително подава оставка пред новоизбраното Народно събрание — така предвижда и чл. 111, ал. 2 от КРБ. А новоизбраният парламент съставя новото правителство — с посредничеството на президента гласува за министър-пред-седател и за предложения от него състав на Министерския съвет. До приключване процедурата по съставянето на ново правителство завареното правителство изпълнява своите функции (чл. 111, ал. 3 от КРБ), за да се осигури непрекъснатостта в държавното управление.

2.2. От предсрочното прекратяване на правителствените правомощия, без да има връзка с произвеждането на парламентарни избори, действа Народното събрание, което е гласувало за този Министерски съвет. По Конституция предсрочно прекратяване се извършва на едно от следните основания (чл. 111, ал. 1):

а) Народното събрание е гласувало недоверие на Министерския съвет или на министър-председателя. По повод на това основание Конституционният съд се е произнесъл, че то е налице както в случаите на успешно упражнен вот на недоверие, така и в случаите на неуспешно поискан вот на доверие от страна на правителството[4].

И в двата случая министър-председателят е длъжен да подаде оставката на Министерския съвет (чл. 89, ал. 2 и 112, ал. 2 от КРБ). Но самото прекратяване на правомощията в тези случаи настъпва по силата на решението на Народното събрание относно доверието/недоверието към Министерския съвет, а оставката е само последица.

б) Министерският съвет или министър-председателят са подали оставка пред Народното събрание. Депозирането на оставката обаче не прекратява автоматически правомощията. Оставката следва да се приеме с решение на Народното събрание, така както Народното събрание със свое решение е избрало министър-председателя и предложения от него Министерски съвет — налице е симетрия в конституционната уредба. Във връзка с това основание за предсрочно прекратяване на правителствените правомощия Конституционният съд е произнесъл тълкувателно решение в следния смисъл: извън хипотезите на успешен вот на недоверие или на неуспешен вот на доверие министър-председателят няма задължението да подаде пред Народното събрание оставката на правителството; такова задължение не възниква и когато Народното събрание отхвърли предложения, направени от Министерския съвет (напр. упражняване на законодателна инициатива) или от министър-председателя (напр. за структурни промени в правителството)[5].

в) Смъртта на министър-председателя прекратява правителствените правомощия автоматично.

[1] По цялата процедура Конституционният съд е дал задължително тълкуване с Реш. № 20 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 1 от 1993 г. ↑

[2] Реш. № 20 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 1 от 1993 г. ↑

[3] Реш. № 20 на КС от 1992 г., бр. 1 от 1993 г. ↑

[4] Реш. № 13 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 87 от 1992 г. ↑

[5] Реш. № 4 на КС от 1994 г., ДВ, бр. 56 от 1994 г. ↑

Правомощия на правителството

Конституцията урежда правомощията на правителството само в общи линии — това е самата жива политика и взаимодействието на конституционните органи; то не бива и не следва да бъде „оковавано“ в тесни очертания. Правителството разглежда и решава въпросите, които Конституцията и законите изрично му възлагат, както и които произтичат от ръководните му функции в държавното управление.

1. По чл. 105 и 106 от Конституцията

Основната задача на Министерския съвет е да участва активно в изработването, ръководството и осъществяването на вътрешната и външната политика на държавата. Чл. 105, ал. 1 и 2 от КРБ съдържа т.нар. обща клауза за правомощията на правителството. Съгласно ал. 1: „Министерският съвет ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната в съответствие с Конституцията и със законите.“ От тази разпоредба се извежда заключението, че Конституцията признава на Министерския съвет качеството на политически връх на администрацията, след като „ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната“.

Съгласно ал. 2 на същия чл. 105 Министерският съвет:

— „осигурява обществения ред и националната сигурност“;

— „осъществява общото ръководство на държавната администрация и на въоръжените сили“. С това Конституцията ясно и недвусмислено признава на Министерския съвет т.нар. организационна власт, отреждайки му върховата позиция в пирамидата на администрацията. Що се отнася до сферата на въоръжените сили, в нея компетенции има и президентът на Републиката в качеството му на върховен главнокомандващ въоръжените сили на страната (вж. Раздел XII), и Народното събрание (вж. Раздел XI). Конституцията съдържа послание към законодателя — в рамките на текущото законодателство да регламентира ясно и безконфликтно компетенциите на държавния глава и на правителството, респ. на министъра на отбраната в областта на въоръжените сили — действа Законът за отбраната и въоръжените сили (ДВ, бр. 112/1995, с изм.).

КРБ в чл. 106 съдържа още три важни комплекса правомощия за Министерския съвет:

— ръководи изпълнението на държавния бюджет — за него Министерският съвет се отчита годишно пред Народното събрание (вж. Раздел XI);

— организира стопанисването на държавното имущество;

— сключва, утвърждава и денонсира международни договори в случаите, предвидени от закона. Тук, както и в чл. 105, ал. 2 по отношение на въоръжените сили, Конституцията отправя също така послание към законодателя за необходимата и безконфликтна законова уредба относно сключването на международни договори от два възможни субекта: държавният глава, каквото изрично правомощие КРБ му дава (чл. 98, т. 3), и Министерският съвет действа Законът за международните договори на Република България (ДВ, бр. 97/2001).

2. Законодателна инициатива

Съгласно чл. 87 от КРБ сред възможните субекти на правото на законодателна инициатива наравно с народните представители е и Министерският съвет. Той може да внася в Народното събрание законопроекти без ограничение в предмета и времето (с някои изключения). Правото си на законодателна инициатива Министерският съвет упражнява въз основа на приет от него план и програма.

Министерският съвет е единствен и изключителен титуляр на правото да се изготвя и внася законопроект за годишния държавен бюджет, както и за законопроекти за изменение и допълнение на действащ закон за годишния държавен бюджет (чл. 87, ал. 2 от КРБ). Но той участва в законодателния процес не само в началото. В рамките на протичащ законодателен процес Министерският съвет може да се намесва:

— В качеството си на вносител на законопроекта ресорният министър или упълномощено от него лице представя законопроекта във фазата на първо четене в пленарната зала (вж. Раздел XI) и в комисии, и инцидентно дава разяснения.

— По законопроект, внесен от народен представител, водещата по този законопроект комисия в Народното събрание може да поиска становище от Министерския съвет, което се представя до 2 седмици.

Има ли право Министерският съвет да внася в Народното събрание проекти за решения? Конституцията не го предвижда изрично. Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание (чл. 7) посочва като възможни вносители на такива проекти само народни представители или парламентарна група. В доктрината и в парламентарната практика няма спор, че тези разпоредби следва да се четат във връзка с другите разпоредби на Правилника, на Конституцията и въобще в рамките на парламентаризма; след такъв прочит се заключава, че Правилникът не посочва друг освен народните представители като възможни вносители, защото самият Правилник по принцип е предназначен само за „актьорите в парламента“.

Отговорът е в самата Конституция — тя предвижда редица хипотези, при които Министерският съвет сезира Народното събрание, с цел то да се произнесе с решение — напр. иска се съгласие за сключване на договор за заем (чл. 84, т. 9), или се иска разрешение за изпращане на български въоръжени сили извън страната (чл. 84, т. 11). В други случаи Министерският съвет сезира Народното събрание, но без да очаква произнасянето на решение; в тези случаи то извършва рутинната си дейност като активен участник в парламентарните процеси. Такива са случаите, когато Министерският съвет сезира Народното събрание на основание чл. 78 от КРБ, когато иска свикване на заседание. Министерският съвет може да поиска от Народното събрание конкретно пленарно заседание да бъде проведено като закрито.

3. Правомощия относно области и общини

Правителството има правомощия, свързани с местното самоуправление и местната администрация. След допитване до населението на общината Министерският съвет предлага на президента на Републиката да утвърди: създаването на нова община (чл. 9 ЗАТУРБ) или исканата промяна в границите, административния център или наименованието на общината (чл. 28 и 29 от ЗАТУРБ, вж. Раздели XVI и XII).

Пак Министерският съвет е правомощен да предлага промени в границите, административния център и наименованието на областта; предложението се отправя до президента на Републиката, който утвърждава, или не промяната (чл. 26 ЗАТУРБ).

Министерският съвет назначава областните управители (чл. 69, ал. 2 от ЗМСМА).

4. Резервни правомощия

КРБ възлага на Министерския съвет правомощия като резервна власт по отношение на всяка непокрита с правна уредба сфера в публичноправната област, без да го формулира изрично. В качеството си на „връх на изпълнителната власт“ Министерският съвет предлага на президента на Републиката назначаването и освобождаването на офицери на висши командни длъжности (чл. 100, ал. 2) и удостояването им с висши военни звания, на български посланици в чужди държави и ръководители на български мисии в международни организации (чл. 98, т. 6), да сезира Конституционния съд (чл. 150, ал. 1). Министерският съвет е един от субектите, които могат да предлагат на Народното събрание обявяване на военно или друго извънредно положение върху цялата територия на страната или върху част от нея (чл. 84, т. 12). Министерският съвет предлага на президента на Републиката да обяви обща или частична мобилизация в страната (чл. 100, ал. 4).

Като политически връх и ръководител на държавната администрация Министерският съвет назначава и освобождава ръководителите на агенции, държавни комисии, центрове, и др.

5. Правомощия, свързани с членството в ЕС

Министерският съвет е Висшият държавен орган, чрез който Република България като член на Европейския съюз участва в създаването и прилагането на европейското право и политики. След Втората поправка на КРБ (вж. Раздел IV) Министерският съвет като правителство на държава-членка на Европейския съюз ръководи политиката на Република България по въпросите на Европейския съюз (чл. 5, т. 3 от УПМСНА). Спрямо Народното събрание Министерският съвет има и следните задължения:

— Информира Народното събрание по въпроси, отнасящи се до задълженията, произтичащи за Република България от нейното членство в Европейския съюз (чл. 105, ал. 3); в изпълнение на това задължение всяка година Министерският съвет внася в Народното събрание приетата от него Годишна програма за участие на Република България в процеса на вземане решения на Европейския съюз, по която Народното събрание упражнява парламентарно наблюдение и контрол (Глава десета от ПОДНС, вж. Раздел X).

— Когато участва в разработването и приемането на актове на Европейския съюз, Министерският съвет информира предварително Народното събрание и дава отчет за своите действия (чл. 105, ал. 4).

Актове на правителството и на министрите

Актовете, които Министерският съвет приема и отделният министър издава, имат винаги вторичен характер — те са създадени и приети „въз основа и в изпълнение на законите“ (чл. 114 и 115 от КРБ).

Министерският съвет приема нормативни актове — постановления, и ненормативни актове — решения и разпореждания. Актовете се приемат с общо съгласие. По решение на министър-председателя по определени въпроси може да бъде проведено гласуване, в който случай актът се приема с обикновено мнозинство от присъстващите членове на Министерския съвет. Приетите актове се оформят от администрацията на Министерския съвет до 5 дни след приемането им, освен ако Министерският съвет е определил друг срок. Подписват се от министър-председателя и се подпечатват с официалния печат на Министерския съвет (УПМСНА).

Министерският съвет приема два вида постановления — ЗНА (чл. 6, ал. 2) и УПМСНА (чл. 13), когато: а) утвърждава/приема правилници и наредби и б) урежда обществени отношения в областта на неговата изпълнителна и разпоредителна дейност, които не подлежат на законова уредба. И едните, и другите имат подзаконов характер. Правомощието да се приемат такива нормативни актове от правителството е известно в правната теория като „регламентарна власт.“ Понятието е присъщо на френската правна традиция и почива върху разбирането, че всички обществени отношения са покрити с правната уредба на конституцията и законите, която съдържа принципите и общата рамка. Що се отнася до детайлите, те са оставени за регламентация от подзаконовите нормативни актове — точно в този смисъл чл. 6, ал. 2 от ЗНА предвижда, че при неуредени от закона обществени отношения Министерският съвет издава постановления, с които ги урежда съобразно законите.

Конституционното право на Република България не предвижда възможност за правителството да издава нормативни актове със сила на закон — дори с временен характер, дори в извънредни обстоятелства и под контрола на парламента и на съдебната власт; или, казано с други думи, действащото българско право не съдържа института на делегираното/декретното законодателство — институт, който присъства в съвременния конституционализъм на немалко европейски страни (Испания, Португалия, Полша, Румъния и др.).

Министерският съвет приема и правилници; практиката е те да бъдат утвърждавани с постановления, което повишава степента на юридическата им сила (вж. Раздел I). Правилниците са за прилагането на закони, както и устройствени правилници.

Министерският съвет приема и наредби; те също биват оформяни и приемани с постановления. Наредби се приемат за прилагане на отделни законови разпоредби или раздели, при изрично посочване в закона.

Постановленията като нормативни актове на Министерския съвет подлежат на обнародване в официалния раздел на „Държавен вестник“ (чл. 4, ал. 1, т. 8 и 10 от Закона за „Държавен вестник“) и влизат в сила 3 дни след обнародването им, освен ако е предвидено друго. Ненормативните актове на Министерския съвет — решения и разпореждания, подлежат на обнародване в „Държавен вестник“ по преценка на министър-председателя (чл. 4, ал. 1, т. 8 от ЗДВ).

Министърът издава нормативни актове — наредби, правилници и инструкции, както и ненормативни актове — заповеди (чл. 115 от КРБ). Актовете на министъра могат да бъдат отменяни от Министерския съвет както поради незаконосъобразност, така и поради неправилност (чл. 107 от КРБ). Това положение отразява отношението на административна зависимост, в което се намира министърът спрямо Министерския съвет като колективен орган.

Нормативните актове на министъра се обнародват в официалния раздел на „Държавен вестник“ (ЗДВ, чл. 4, ал. 1, т. 10), а ненормативните — в неофициалния раздел, когато това е предвидено в закон или в нормативен акт на Министерския съвет (ЗДВ, чл. 7, ал. 1).

Актовете на Министерския съвет, както и актовете на министри, подлежат на съдебен контрол (вж. Раздел XIV). В Глава шеста „Съдебна власт“ от КРБ чл. 120 предвижда, че съдилищата осъществяват контрол за законност на актове и действия на административните органи и че граждани и юридически лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Така действащата българска Конституция съдържа принципа за прекия съдебен контрол върху административните актове — не само за индивидуалните, но и за подзаконовите нормативни актове. Съдебният контрол върху актовете на Министерския съвет и на министрите се осъществява по особен ред — пред Върховния административен съд (чл. 125, ал. 2 от КРБ). От прекия съдебен контрол са изключени актовете, с които се упражнява законодателна инициатива, както и тези, с които се създават права и задължения за органи и организации, подчинени на органа, издал акта, освен ако с тях се засягат права и законни интереси (чл. 2, ал. 1, т. 2 и 3 от Административнопроцесуалния кодекс).

Видове правителства (извън редовното)

1. Служебно правителство

Служебното правителство (cabinet d’affaires — фр.) като правна фигура се споменава само в Глава четвърта — „Президент на Републиката“ — чл. 99, ал. 5 и 7, и чл. 102, ал. 3, т. 1 от КРБ. То е особен вид правителство. В правната теория и практика се разглежда като крайно средство/ultima ratio. Към него се прибягва, след като всички усилия и предвидени процедури не са дали резултат и са се изчерпали. По принцип служебно правителство има място само тогава, когато е настъпила невъзможност за надлежно съставяне на редовно правителство. Това предвижда и чл. 99, ал. 5 от КРБ: Ако не се постигне съгласие за образуване на правителство, президентът на Републиката назначава служебно правителство, разпуска Народното събрание и насрочва нови избори, които да бъдат проведени в срок от 2 месеца.

Като „особено правителство“ служебното правителство бива оприличавано на „национален кабинет“ по време на война, на „извънпарламентарен кабинет“ по време на криза, и т.н. Служебното правителство представлява изключение от установения ред, по който се съставя правителство: съгласно чл. 99, ал. 5 от КРБ то не се формира от парламента съгласно предходните алинеи на чл. 99 и чл. 84, т. 6 от КРБ, а се назначава от президента на Републиката. Относно същността и правомощията на служебното правителство Конституционният съд даде задължително тълкуване в рамките на споменатото Решение № 20 от 1992 г.[1]

В рамките на чл. 99, ал. 5 от КРБ президентът на Републиката следва да извърши три взаимосвързани действия: да назначи служебно правителство, да разпусне парламента, и да определи датата на предсрочните парламентарни избори в рамките на два месеца. Разпускането на парламента и определянето на датата следва да се съдържат в един и същи указ. С назначаването на служебното правителство правомощията на действащото правителство се прекратяват[2].

Служебното правителство е съставено за определен срок — докато се състави редовното правителство от новоизбраното Народно събрание. Този срок би могъл да бъде около три месеца — два месеца за произвеждане на парламентарни избори, плюс един месец, в който новоизбраният парламент се свиква на първо заседание (чл. 75 от Конституцията). Освен ограничения срок, за който се назначава, служебното правителство има и определена задача и цел — да извърши една „служба“ да подготви и проведе предсрочни парламентарни избори като изход от настъпилата правителствена и парламентарна криза. Но освен тази служба то осъществява по правило и правомощията, предвидени за редовно правителство, защото държавата не може да е без правителство (принцип за непрекъснатостта на изпълнителната власт).

Но служебното правителство не е избрано от Народното събрание и поради това правомощията му все пак са ограничени: за такова правителство теорията и практиката приемат, че то осъществява са само „текущи дела“, т.нар. обикновено управление. Служебното правителство не подлежи на парламентарен контрол, защото Народното събрание по правило е разпуснато. Ако хипотезата за служебно правителство възникне в последните три месеца от мандата на президента на Републиката, той не разпуска Народното събрание, но назначава служебно правителство (чл. 99, ал. 7 от КРБ). Наистина, служебното правителство продължава да работи и при новоизбраното Народно събрание до избирането на редовно правителство, но и тогава радикалните форми на парламентарен контрол са неприложими.

При действието на КРБ служебни правителства са назначавани за срока 17.10.1994–26.01.1995 г. с министър-председател Ренета Инджова, и 12.02.1997–21.05.1997 г. с министър-председател Стефан Софиянски.

2. Правителство в оставка

Този вид правителство, наричано „грижещо се правителство“ (caretaker government — англ.) значително се отличава от служебното правителство, макар че нерядко бива сбърквано точно с него. Основното различие се състои в това, че докато служебното правителство е особен кабинет, който се съставя само като крайно средство в ситуация на криза, то „правителството в оставка“ е постоянен елемент на държавното управление, който илюстрира непрекъсваемостта в изпълнителната власт.

Когато е изтекъл редовният мандат на Народното събрание, пълномощията му са прекратени и се произвеждат избори за нов парламент — през целия този период старото правителство продължава да действа, при това с пълен обем и съдържание на правомощията. Едва свикването на новото Народно събрание предизвиква необходимостта действащото правителство да депозира своята оставка пред него (чл. 111, ал. 2 от КРБ). От този момент нататък правителството е „в оставка“ и ще бъде в това състояние до съставянето на правителство от новоизбраното Народно събрание. Следователно фигурата на „правителство в оставка“ представлява редовен статус на правителството, принадлежащ към нормалното битие на парламентаризма.

„Правителство в оставка“ обаче може да се появи и при предсрочно прекратяване правомощията на правителството: при успешен вот на недоверие или неуспешен вот на доверие; при гласуване оставка на министър-председателя или на цялото правителство; при смърт на министър-председателя.

Продължителността на „правителството в оставка“ се вмества в периода от прекратяване правомощията на редовното правителство до съставянето на ново правителство по установения в чл. 99, ал. 1–4 от КРБ ред, вкл. и с назначаването на служебно правителство.

Едно сравнение между правомощията на служебното правителство и на „правителството в оставка“ показва по-силната позиция на правителството в оставка. Това е така, защото правителството в оставка е един постоянен елемент от конституционната държава, който присъства поради принципа за непрекъсваемост в държавното управление. Така правителството в оставка разполага с широкия обем правомощия на редовното правителство, ограничени с това, че правителството в оставка не може да бъде „теглено“ към политическа отговорност с радикални последици.

[1] Реш. № 20 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 1 от 1993 г. ↑

[2] Пак там. ↑

Отговорност

1. Наказателна отговорност на министрите

Наказателната, наричана още „съдебна“ отговорност на министрите в исторически план е по-старата; днес се приема, че тя до голяма степен е изместена от другия вид министерска отговорност — политическата/парламентарната отговорност, а министрите в служебното им качество могат да бъдат привличани към наказателна отговорност по квалифицирани наказателни състави като длъжностни лица с ръководни функции в осъществяването на държавната политика.

Практиката по света е различна: в Италия например наказателната отговорност на министрите се реализира от общите съдилища, като за това е необходимо разрешение на парламента. В Гърция този вид отговорност се осъществява от особен съд. Особен съд се произнася по тези въпроси и в Бразилия. В немалко страни компетентен да осъществява тази особена наказателна отговорност на министрите е Върховният съд — за да се задейства такава процедура, е необходимо предложение, поддържано с квалифицирано мнозинство в парламента — такъв е случаят във Финландия, Дания, Холандия, Япония и др. А там, където има Конституционен съд и той има силни позиции — Германия, Португалия, Австрия и др. — осъществяването на особена съдебна отговорност на министри е негова компетенция, която проявява сродни белези с европейските варианти на т. нар. импийчмънт (вж. Раздел XII).

В българската конституционна традиция особената съдебна отговорност на министрите е уредена в Търновската конституция — чл. 155–159; предвиждат се четири наказателни състава: нарушение на Конституцията; измяна на отечеството или на княза; предателство и вреда, причинена на държавата за лична полза. За да бъде задвижена процедурата, в Народното събрание трябва да е постъпило предложение на най-малко 1/4 от народните представители. Следва формиране на следствена комисия, чийто доклад се гласува в пленарната зала — потребно е квалифицирано мнозинство най-малко 2/3 от присъстващите народни представители за приемането му — дали да се даде въпросният министър на съд. В рамките на тази процедура един народен представител е излъчван като държавен обвинител. По-нататък процедурата продължава извън парламента — Конституцията предвижда особен държавен съд за съдене на министрите (чл. 158). Освен в Конституцията, правна уредба се съдържа и в „особен закон“ — Законът за съдене на министрите (приет в 1880 г., с изменения). Съдът се състои от съдии от Върховния касационен съд и от апелативните съдилища. Присъдата на държавния съд е окончателна. Народното събрание може да даде съгласие за опрощаване на наложеното наказание, а самото опрощаване/помилване се прави от държавния глава. При действието на Търновската конституция е имало няколко случая на започнала процедура за съдене на министри, но никой от тях не е приключил докрай[1].

При изработването на КРБ имаше обширни дискусии по въпроса дали да има наказателна отговорност за министри като „особена наказателна отговорност“, или те да бъдат подвеждани под наказателна отговорност в рамките на действащото наказателно право и процес. Надделя второто мнение, а именно, че системата на общото правосъдие разполага със средства и механизми да обхване такива случаи като квалифицирани състави, при които страна е министър или бивш министър в това му качество. В този смисъл КРБ даде превес и институционализира съвременния вид отговорност на правителството и на министрите — парламентарната.

2. Парламентарна отговорност

Тази отговорност представлява сърцевината на парламентарната форма на управление. Проявява се като отговорност на правителството пред парламента и зависимост на правителството от доверието на парламента. По този начин „отговорност“ и „доверие“ са две понятия в конституционното право, вместващи се в рамките на особеното правоотношение между избрания парламент, от една страна, и гласуваното от парламента правителство, от друга. Основна черта на парламентарната форма на управление (вж. Раздел III) е, че парламент и правителство участват в създаването на държавната политика; правителството ръководи осъществяването и носи отговорност за изпълнението на държавната политика. Функцията по управление на държавата остава резервирана за органите на изпълнителната власт. Правителството разполага със самостоятелни компетенции и задачи, които имат своето основание в Конституцията (чл. 105 и сл.), а не произтичат пряко от парламента. В този смисъл правителството не представлява някаква комисия на парламента, а е самостоятелен висш държавен орган, натоварен от Конституцията със специфични функции и задачи, за чието осъществяване то отговаря пред парламента, и с това — пред народа. Но във всички случаи в парламентарната форма на управление решаващата власт остава у парламента. Парламентът е органът, който взима решенията, формиращи осъществяването на правителствената политика. Най-добре това е изразено в известната максима, че „Парламентът не управлява, но оставя управлението да бъде осъществявано“ (вж. Раздел XI).

Налага се изводът, че парламентарната отговорност на правителството не е отговорност в правния смисъл на думата, т.е. не е гаранция за насрещната страна. Парламентарната отговорност е установена в отговор на една необходимост от политическо оправдаване на дейности, извършвани в правителствената сфера. Касае се за политическа оценка, давана от парламента за дейността на правителството. От парламента зависи как, докъде, с какви средства той ще произнесе своята преценка, как ще я оформи и какви ще бъдат последиците за държавното управление.

В исторически план парламентарната отговорност като институт е възникнала във Великобритания в средата на XVIII в., когато се изграждат основите на парламентаризма, и когато той израства като система на управление със свои принципи и съдържание. Смята се, че повратен момент в този процес е прецедент през 1742 г., когато при неуспешен резултат от гласуване в Камарата на общините първият министър си подава оставката като глава на правителството, т.е. поема отговорността.

Правната теория е обособила парламентарната отговорност в две групи: колективна/солидарна и индивидуална. Колективната отговорност се реализира спрямо Министерския съвет като екип, като колектив. Индивидуалната отговорност е по отношение на отделния министър.

Действащата българска Конституция предвижда както колективната, така и индивидуалната отговорност на министрите: вот на недоверие, вот на доверие, актуални въпроси, питания, интерпелации, анкетни и проучвателни комисии, изслушвания. Тук ще бъдат разгледани само вот на недоверие и вот на доверие към правителството; за останалите форми вж. Раздел XI.

2.1. Вот на недоверие. Вотът на недоверие е най-силната форма на контрол, упражняван от парламента спрямо правителството, и съответно — най-тежката форма на отговорност на правителството пред парламента. Тя се прилага само в парламентарните страни и не съществува в страни с президентско управление (вж. Раздел III).

Класическата конструкция е следната: процедурата протича и приключва в парламента; предложението излиза „из средата на парламента“ — такова предложение може да направи само сравнително голяма група от народни представители: най-малко 1/5 от народните представители (България), или 1/10 от народните представители (Испания, Германия, и др.). Предложението се поставя на гласуване при особена процедура: то трябва да получи като подкрепа и особено мнозинство, различно от мнозинството, с което парламентът приема своите актове. Ако всичко това е спазено, вотът на недоверие към правителството е успешен и правната последица от него е възможно най-радикалната — правителството е длъжно да подаде оставка. Така, със своя вот, парламентът е изразил своето недоверие към правителството; то вече няма оправдание да управлява.

В Република България правната уредба се съдържа в Конституцията (чл. 89) и в ПОДНС (чл. 91–92). Още през 1992 г. Конституционният съд даде задължително тълкуване на вота на недоверие към правителството[2]. Предложението за вот на недоверие може да бъде както към Министерския съвет, така и към министър-председателя. Вот на недоверие обаче към отделен министър не се предвижда; отделният министър отговаря пред парламента в рамките на други процедури (вж. Раздел XI). Право да внесат в Народното събрание такова предложение имат най-малко 1/5 от всички народни представители, т.е. 48 народни представители.

Предложението може да бъде както по конкретен повод, така и по цялостната програма или по цялостната политика на правителството[3]. При всички случаи искането за вот на недоверие трябва да бъде скрепено с мотиви.

Предложението се поставя за разискване в пленарна зала не по-рано от 3 и не по-късно от 7 дни от неговото постъпване. Този ред има своето обяснение в радикалните последици; процедурата е особена и в нея постоянните комисии не участват. Правилникът не допуска да се правят промени и допълнения в текста на внесеното предложение за вот на недоверие. По тази причина обсъждане в постоянните комисии би било безсмислено.

Гласуването се провежда не по-рано от 24 часа след приключването на разискванията. Предложението е прието, когато за него са гласували повече от половината от всички народни представители, т.е. квалифицирано мнозинство в сравнение с обикновеното мнозинство — повече от половината от присъстващите, с което се приемат актовете на Народното събрание. Това означава, че вотът на недоверие е успешен, когато подадените в негова подкрепа гласове представляват абсолютно мнозинство — повече от половината от всички народни представители. Гласуването е явно; не се предвиждат никакви особени задължителни начини на гласуване (както например в Италия, където при вот на недоверие задължително има поименно гласуване).

Систематическото място на конституционната уредба (чл. 89) е в Глава трета „Народно събрание“. Тази систематика свидетелства, че създателите на Конституцията предвиждат този институт като най-силното оръжие, с който парламентът разполага срещу правителството. Правните последици от успешно упражнения вот на недоверие към правителството или към министър-председателя са задължително подаване оставката на правителството и прекратяване на правомощията му. В тази хипотеза действащата българска Конституция не предвижда разпускане на парламента по предложение на министър-председателя.

В резултат на успешния вот на недоверие към правителството то е с прекратени правомощия като редовно правителство, превръща се в „правителство в оставка“ и продължава да изпълнява функциите си до съставянето на редовно правителство по установения ред (чл. 99, ал. 6 от КРБ). В какъв срок следва да започне формирането на новото правителство? Конституцията не го посочва, но отговорът се налага от крайната ситуация — колкото може по-скоро.

Ако в Народното събрание не се постигне необходимото квалифицирано мнозинство в подкрепа на предложението за недоверие към правителството, вотът е неуспешен и правителството продължава да управлява. Но и неуспешният вот има правна последица: ново предложение за недоверие на същото основание не може да бъде направено в следващите 6 месеца (чл. 89, ал. 3 от КРБ).

2.2. Вот на доверие.

Той е оръжие, с което разполага не парламентът, а правителството. В това се състои същностната разлика между вота на доверие и вота на недоверие: вотът на доверие е оръжие на правителството като средство за стабилизирането му и за преодоляване на търкания и конфликти с парламентарното мнозинство.

Систематическото място на правната уредба в Конституцията (чл. 112) е в Глава пета „Министерски съвет“. Съгласно този текст Министерският съвет може да поиска Народното събрание да му гласува доверие по цялостната политика, по програмата му, или по конкретен повод. Правна уредба се съдържа и в ПОДНС (чл. 90 и 93).

Процедурата, по която се развива искането за доверие от страна на правителството, е по-проста в сравнение с тази за вот на недоверие към него. Докато при вот на недоверие трябва да изминат три дни след постъпването на предложението, при внесено искане за вот на доверие разискванията започват на следващото заседание след постъпването му. След приключване на разискванията Народното събрание приема решение веднага, на същото заседание — за разлика от вота на недоверие, където след приключване на разискванията трябва да изтекат 24 часа и едва тогава се гласува предложението за недоверие.

Различие има и в мнозинството, което е решаващо за приемане вот на доверие. Решението по искането за доверие е прието, ако е подкрепено с гласовете на повече от половината от присъстващите народни представители — същото мнозинство, с което Народното събрание приема своите актове.

Какви са правните последици от успешното, респ. неуспешното искане вот на доверие? При успех на поискания вот правителството е стабилизирано; стабилизацията е поне за следващите шест месеца, в който период към правителството не може да бъде правено предложение за вот на недоверие на същото основание, на което правителството вече е поискало и получило доверие — така предвижда чл. 93 от ПОДНС и се опира на даденото от Конституционния съд задължително тълкуване[4].

Тълкуването е било необходимо, защото КРБ предвижда такъв шестмесечен стабилизиращ срок само в чл. 89, т.е. относно вота на недоверие, но не и относно вота на доверие в чл. 112. Конституционният съд тълкува правните последици на вота на недоверие и на вота на доверие в смисъл, че шестмесечният стабилизиращ срок при неуспешен вот на недоверие се отнася и до случая на успешно упражнен вот на доверие по чл. 112 от КРБ. Съдът съединява правните последици на двете правни фигури: на успешния вот на доверие към правителството и на неуспешния вот на недоверие към правителството: при гласуване на доверие или отхвърляне вот за недоверие към Министерския съвет ново предложение за гласуване недоверие на същото основание не може да бъде направено в следващите шест месеца. Член 93 от ПОДНС регламентира в същия смисъл. Продължавайки да бъде последователен, Конституционният съд добавя още: ако постигнатият стабилизиращ резултат е бил поискан и гласуван по цялостната политика или програма на правителството, то последващо предложение за недоверие в рамките на този шестмесечен период по какъвто и да е повод, освен за извършено в този период нарушение на Конституцията, не може да се прави, тъй като то a priori се поглъща от предходното предложение по цялостната политика[5].

При неуспешен вот на доверие, както и при успешен вот на недоверие министър-председателят е длъжен да подаде оставката на правителството; правомощията на Министерския съвет и в двата случая се прекратяват — приложение има разпоредбата на чл. 111, ал. 1, т. 1 от КРБ.

Предложения за вот на недоверие при действието на КРБ е имало: в 36-ото Народно събрание общо 7 предложения (към Министерския съвет — 5, към министър-председателя — 2), всичките неуспешни. В 37-ото Народно събрание е имало 3 предложения за вот на недоверие, без успех. В 38-ото Народно събрание — 4 предложения за вот на недоверие, без успех. В 39-ото Народно събрание — 6 предложения за вот на недоверие, без успех. В 40-ото Народно събрание (март 2008 г.) е имало 5 вота на недоверие, без успех.

Вот на доверие при действието на КРБ Министерският съвет е поискал само веднъж; вотът не е бил успешен, и правомощията на правителството са били прекратени[6].

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 13 от 1992 г., ДВ, бр. 87/1992: чл. 89 (вот на недоверие към правителството).

Решение № 20 от 1992 г., ДВ, бр. 18/1993: чл. 99 (съставянето на правителство, служебното правителство).

Решение № 19 от 1993 г., ДВ, бр. 4/1994: чл. 106 (МС организира стопанисването на държавното имущество).

Решение № 4 от 1994 г., ДВ, бр. 56/1994: чл. 112, ал. 2 (косвен блам на правителството).

Решение № 5 от 1994 г., ДВ, бр. 58/1994: чл. 105, ал. 2 (правителството може да създава административни органи).

Решение № 14 от 1995, ДВ, бр. 85/1995: чл. 106 (МС организира стопанисването на държавното имущество).

Решение № 6 от 2001 г., ДВ, бр. 34/2001: чл. 106 (МС и изпълнението на държавния бюджет).

Решение № 9 от 2001 г., ДВ, бр. 46/2001: чл. 65, ал. 2 (министрите продължават да изпълняват функциите си като кандидати за депутати).

Решение № 11 от 2002 г., ДВ, бр. 110/2002: чл. 106 (МС организира стопанисването на държавното имущество).

Решение № 5 от 2005 г., ДВ, бр. 45/2005: чл. 105, ал. 2 (възлагане на държавни функции).

Литература:

Баламезов, Cт. Конституционно право. Част I. С., Софи-Р, 1993.

Близнашки, Г. Конституционното положение на правителството. — Съвременно право, 1994, № 2.

Владикин, Л. Организация на демократичната държава. С., 1992.

Друмева, Е. Правителството — функционално и институционно понятие. — Правна мисъл, 1995, № 1.

Киров, Ст. Българско конституционно право. С., Т. Ф. Чипев, 1938.

Лок, Дж. Два трактата за управлението. С., ГАЛ-ИКО, 1996. Спасов, Б. Конституционно право. Част III. С., Юриспрес, 2002. Стойчев, Ст. Конституционно право. 5 изд. С., Сиела, 2002. Frotscher, W. Die Regierung als Rechtsbegriff, Dunker&Humbolt, Berlin, 1975.

Maurer, H. Staatsrecht I, 5. Aufl., C. H. Beck, 2007.

[1] Киров, Ст. Българско…, с. 277–284. ↑

[2] Реш. № 13 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 87 от 1992 г. ↑

[3] Пак там. ↑

[4] Реш. № 13 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 87 от 1992 г. ↑

[5] Реш. № 13 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 87 от 1992 г. ↑

[6] Решение на Народното събрание, ДВ, бр. 90 от 1992 г. ↑

Раздел четиринадесети
Конституционни основи на съдебната власт

„Третата власт“. Същност. Функции

Съдебната власт — „Юдикативата“, е най-самостоятелната в триадата на разклонената държавна власт. Нейната задача е да решава правните спорове и да „раздава право“ съгласно действащите в страната закони. Но това признание се институционализира едва в XIX в. Впрочем, potestas juridiciaria е била считана като особено важна съставка на суверенната власт в държавата още в по-стари времена. Въпреки това са били нужни много години, за да се стигне до изясняването, че правораздаването е самостоятелна държавна функция с органи, които я упражняват. Дълго време съдебната власт живее в рамката на изпълнителната власт като помощна функция (в схемата на Джон Лок съдебната власт въобще не е обособена самостоятелно — вж. Раздел IV).

Шарл де Монтескьо не отрежда много място на съдебната власт в предлаганата схема на разделените власти (вж. Раздел IV). Третира я главно в сферата на изпълнението на законите (съдебната власт прилага правото), набляга върху недопустимостта лице от съдебната власт да участва и в законодателната, и в изпълнителната власт. Дори в най-известното си съчинение „За духа на законите“, Монтескьо пише за съдебната власт, че „нея в известен смисъл въобще я няма“[1]. Не бива обаче Монтескьо да бъде неточно интерпретиран — просто съдебната власт няма собствено политическо съществуване.

Това разбиране има отражение в първите конституции в Европа, където Юдикативата (съдебната власт) не е очертана като равностойна на Легислативата и Екзекутивата. Пример за това е и Търновската конституция, в която въобще няма самостоятелен раздел за съдебната власт — уредбата не покрива дори основните принципи на съдебната власт, а е разхвърляна в отделни текстове.

Но още през XVIII в. започва отделянето и обособяването на съдебната власт, за да достигне днес до изравненото й положение спрямо законодателната и изпълнителната власт, а в определени случаи съдебната власт е придобила дори свръхтегло във взаимодействието на висшите държавни органи. Злоупотребите със съдебната власт в миналото са накарали съвременния законодател да устрои съдилищата по такъв начин, че да ги направи колкото може по-независими от другите власти в държавата и да им създаде обективни условия за нравствено, безпристрастно и справедливо правораздаване. Кои са факторите за това възходящо развитие на съдебната власт? Безспорни са: 1) осъществяваният от съдебната власт пряк контрол за законосъобразност върху актовете на администрацията; 2) неприлагането на актовете, които противоречат на Конституцията, след като съд (конституционен) е установил такова противоречие (вж. Раздел XV); 3) решаването на конфликти между титулярите на другите две власти, което обаче в известна степен стига до „юстициализация“ на политиката.

Днес принципите относно съдебната власт, заложени в съвременните конституции, представляват съдържателно възпроизвеждане и конкретизация на принципа за правовата държава (вж. Раздел IV). Най-ярката характеристика на съдебната власт е нейната самостоятелност и отделеност от другите две власти, както и независимостта на нейните органи — магистратите. Впрочем, ако не е налице такава независимост, Юдикативата не би могла да осъществява своята главна задача и да бди за функционирането на правовата държава.

„Третата власт“ действа там, където между правната норма и житейската ситуация възниква конфликт. Предназначението й е:

— да преодолява „триенето“ и да решава спора, водена от признати правила за прилагане на правото, придружено задължително с рационално мотивиране;

— това да е изход от конфликта и възстановяване на правния мир.

Основните функции на съдебната власт са: а) да решава правни спорове, б) да закриля съществуващия правен ред и правната стабилност; в) да упражнява контрол в процеса на прилагането на правото; г) да защитава правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата. Упражняването на функциите да почива върху рационални решения, еднакво третиране, континюитет и авторитет. Това е не само формално „провеждане на правото“, а един процес на непрекъснато възприемане, одобряване и легитимиране на утвърдени ценности. Съдията е преди всичко пазител на правото и в съвсем ограничена степен — създател на право. Но във всички случаи той е обвързан от закона и правото (чл. 117, ал. 2 от КРБ).

Тъй като правовата държава не позволява правата да се търсят чрез саморазправа, засегнатите лица трябва да имат възможността винаги да се обърнат към съда като орган, натоварен с посочените държавни функции, и да търсят закрила от него. По този начин забраната за саморазправа, от една страна, и възлагането на грижата за правото като държавна функция върху магистратите — от друга страна, логично намират своето обединяване и израз в задължението на държавата да се грижи за сигурността на лицата — физически и юридически. Това е задължение, което Конституцията възлага на органите на съдебната власт — да защитават правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата (чл. 117, ал. 1).

Действащата българска Конституция съдържа самостоятелна Глава шеста, именувана „Съдебна власт“. С това Юдикативата е поставена наравно с Легислативата и Екзекутивата като държавна функция, възложена за упражняване върху съдии, прокурори и следователи, с обвързващи послания и задължения към законодателя. Конституцията признава и насърчава присъщите на „третата власт“ стойности, което се проявява в изграждането на правораздаването като държавна функция, в особения правен статус на магистратите и в осигуряването на съдебна закрила за правата и законните интереси.

В демократичната държава съдебната власт има ясна легитимност: правосъдието се осъществява в името на народа (чл. 118 от КРБ).

В рамките на действащата конституционна уредба реалното „отделяне“ на съдебната власт в схемата на разделените власти се проявява във функционално, организационно и персонално отношение. Целта е конституционният ред да съдържа реални гаранции за независимо, просветено, честно и справедливо правораздаване.

[1] Монтескьо, Ш. Цит. съч., с. 229 ↑

Структура на съдебната власт в Република България

Уредбата на съдебната власт в Република България, освен в Конституцията, се съдържа и в Закона за съдебната власт (ЗСВ, ДВ, бр. 64 от 2007 г.), Административнопроцесуалния кодекс (АПК, ДВ, бр. 30 от 2006 г., с изменения), Закона за адвокатурата (ЗАдв, ДВ, 55/2004, с изменения) и в други закони, както и в подзаконови актове. Законът за съдебната власт е устройствен закон, развиващ заложените в Конституцията основни начала на съдебната власт (чл. 133 от КРБ).

Функциите на съдебната власт по КРБ са поверени на органи, които действат като независима и единна система. Вътре в нея са обособени (функционално и институционно) три относително самостоятелни подсистеми: съд, прокуратура и следствие. Обединява ги общата функция за решаването на правните спорове и защита на правата и законните интереси, т.е. грижата за правото. Трите подсистеми притежават организационна автономност, без това да ги противопоставя една на друга; осъществяват специфичните си задачи така, че да осигуряват ефективното функциониране на единната съдебна власт; всяка подсистема работи с присъщите й средства и методи.

Основно начало в конституционната уредба на съдебната власт е изравняването в правното положение на съдията, прокурора и следователя като същностен елемент за тяхната независимост и свързващо звено на цялата система. В практиката съдии, прокурори и следователи биват наричани „магистрати“[1]. При постановяването на актовете си съдии, прокурори и следователи се основават на закона и събраните доказателства (чл. 3 от ЗСВ). Основно начало за съдебната власт е, че всеки има право на справедлив и публичен процес, в разумен срок, пред независим и безпристрастен съд (чл. 7 от ЗСВ).

При условията и ред, определени от закона, гражданите получават правна помощ, финансирана от държавата — уредбата е в Закона за правната помощ (ДВ, бр. 79 от 2005 г., с изменения).

Принципно положение във всички органи на съдебната власт е, че разпределянето на делата и преписките за доклад се извършва чрез случаен подбор (чл. 9 от ЗСВ). Общо правило за всички съдии, прокурори и следователи е, че когато преценят закон или част от него за противоречащ на Конституцията, уведомяват онези органи на съдебната власт, които могат да сезират Конституционния съд (вж. Раздел XV): съдиите уведомяват ВКС или ВАС, а прокурорите и следователите — главния прокурор (чл. 15 от ЗСВ).

Производствата пред органите на съдебната власт се водят на български език (чл. 13 от ЗСВ).

[1] Дори Конституционният съд използва този термин, визирайки съдия, прокурор и следовател в Република България — Реш. № 6 на КС от 1993 г., ДВ, бр. 36 от 1993 г., Реш. № 3 на КС от 1994 г., ДВ, бр. 49 от 1994 г. и др. ↑

Правораздаване

1. Същност

Същината на функционално обособената съдебна власт е правораздаването. От формална гледна точка това включва всички процесуални задачи, които законът е възложил на съда. От материална гледна точка това е самото решаване на правни спорове; единственият мащаб на правораздаването е правото. И тъй като спорът предпоставя две страни, правораздаването протича в състезателен процес: становище и противно становище, обвинител и обвиняем са един срещу друг. Правораздаването е:

а. правна преценка на фактите;

б. провежда се в рамките на специален, строго формализиран процес, като гаранция за правилно (предметно и правно) съдебно решение;

в. резултира във формата на ясно произнасяне (решение или присъда), което е задължително за участниците в спора;

г. този, който решава (съдът) е един неутрален „трети“;

д. този „неутрален трети“ прилага действащо обективно право;

е. по принцип правораздавателните органи нямат инициативата да решават правни спорове; действат по сезиране.

Целите на правораздаването, концентрирани във възстановяването на правния мир, се постигат чрез института на правната сила. Едно съдебно решение е в сила, когато то не може повече да бъде атакувано с регулярните, предвидени от закона правни средства (освен отмяна в предвидени от закона случаи) — т.нар. формална правна сила. „Решенията в сила“ действат задължително за участниците и техните правоприемници относно предмета на спора — същият спор между тези страни не може повече да бъде повдигнат в друг правен спор. В това се състои т.нар. материалноправна сила на неатакуемите съдебни решения. Целта на тази конструкция е правната стабилност — да се предотврати повтаряне на същия спор между същите страни, да не се допусне произнасяне на противоречиви решения по един и същи спор. Чрез значението и правната устойчивост на съдебното решение се цели постигането на яснота и дефинитивност в правната ситуация и възстановяването на правния мир между страните — в бъдеще те ще насочват своите действия съобразно така постигнатото правно положение.

2. Съд

В основата на правораздаването са съдилищата. Съдът е държавен орган. Той е едноличен или колегиален орган; изпълнява правораздавателна функция. Действа чрез независими съдии в рамките на предоставените му от Конституцията и от закона компетенции.

Правораздаването, както законодателството и изпълнението на законите, принадлежи към основните функции по упражняването на държавната власт. Присъща черта на съвременната държава е, че правораздаването е концентрирано у съдилищата, съставени от професионални и независими съдии. Това е водещ принцип и в действащата конституционна уредба на България (чл. 119, ал. 1), която изброява видовете съдилища. Принцип е и, че не се допускат извънредни съдилища, създавани при особени „извънредни“ обстоятелства, и правораздаващи не по общоустановения законов ред (чл. 119, ал. 3).

За това положение на съвременния конституционализъм е воювано векове с цел постигане равенство пред закона. Съсредоточаването на правораздаването у държавните съдилища е премахнало съсловното феодално правосъдие, характерно с неравното третиране на страните и нееднаквото прилагане на правото. В съвременното право обаче се допускат отклонения с функционирането на юрисдикции, които действат в кръга на свободните професии — адвокати, лекари и т и., както и в други предвидени от закона области.

В съвременните конституции, вкл. и българската, са очертани отделните разклонения в правораздаването и техните т.нар. стълбове. Най-често срещаното разклоняване по предмета на споровете включва: „общото правосъдие“ — наказателни и граждански спорове, и „специализираното правосъдие“ — в Република България то е административно и военно. В КРБ видовете съдилища са изрично посочени Върховният касационен съд, Върховният административен съд, апелативни, окръжни, военни и районни съдилища. Със закон могат да се създават и (други) специализирани съдилища (чл. 119, ал. 2), такива напр. са административните, предвидени в АПК. Специализираните съдилища не са извънредни съдилища.

Основният въпрос, който се поставя при правните спорове, е кой правен път да се поеме. Принципът е, че пътят към съда трябва да бъде винаги отворен — това е основно правило на правовата държава, да няма отказ от правосъдие. Така постановява и Законът за съдебната власт (чл. 7, ал. 2, чл. 12, ал. 1).

2.1. Строеж на съдебната система. Отделните видове съдилища са групирани и обособени в общия строеж на съдебната система; той представлява постройка, в която на различните етажи функционират различни видове съдилища (вж. Схемата на с. 584). Строежът е базиран върху два принципа: а) хода на делата през различните етажи, т.е. инстанциите; б) различния вид обжалване на съдебното решение, допустимо на по-горната инстанция. Обжалването може да бъде въззивно или касационно. Въззивно обжалване е това, при което делото се разглежда от горестоящ съд по същество; съдът има право да събира доказателства, да ги преценява и да решава повторно спора. При касационното обжалване делото се разглежда от горестоящ съд; прави се само с оглед на законност и евентуални юридически грешки; при основателна жалба следва отмяна и връщане на делото за ново разглеждане в по-долната инстанция, с някои предвидени от закона изключения.

Схема на правораздаването в Република България

Действащата българска Конституция не съдържа уредба на видовете съдебно обжалване, но имплицитно тя присъства чрез видовете съдилища, които изрично са посочени в чл. 119, ал. 1. Конституцията не съдържа броя на инстанциите за различните производства. Законодателството (чл. 10, ал. 1 от ЗСВ) предвижда като правило, че съдебното производство по граждански и наказателни дела е триинстанционно: първоинстанционно, въззивно и касационно, освен ако в закон не е предвидено друго, а по административните дела — двуинстанционно разглеждане — първоинстанционно и касационно.

По признаците на инстанционността и обжалването съдилищата в Република България са първоинстанционни, апелативни и касационни. Първоинстанционни са всички онези съдилища, които съгласно закона могат да разглеждат дела като първа инстанция, независимо дали са общи или специализирани — това са районните, окръжните, военните и административните съдилища.

Апелативни/въззивни като инстанция са съдилищата, пред които се обжалват решения и присъди, постановени от съдилища, гледащи дела като първа инстанция — напр. окръжният съд е въззивна инстанция за решенията на районния съд. Това родово название не бива да се смесва с институционализираните апелативни съдилища, чиято функция е да разглеждат делата, образувани по жалби и протести срещу първоинстанционни актове на окръжните съдилища (вж. Схемата на с. 584).

Като касационна инстанция по правило действат Върховният касационен съд (за наказателни и граждански дела), и Върховният административен съд (за административни дела). По изключение, и в изрично посочените от закона случаи окръжните съдилища могат да действат като касационна инстанция.

Съдебните райони и седалищата на съдилищата се определят от Висшия съдебен съвет. Съдебните райони могат да не съвпадат с административно-териториалното деление на страната. Върховният касационен съд и Върховният административен съд действат за цялата страна.

Принципно положение за всички съдилища е, че един и същ съдия не може да участва в разглеждането на делото в различните инстанции на производството (чл. 11, ал. 2 от ЗСВ). Правило е, че съдилищата разглеждат делата в открити заседания; изключения са допустими само със закон.

Съдиите и прокурорите заседават в тоги, с изключение на военните съдии и прокурори, които работят в униформа. Всички съдилища са юридически лица на бюджетна издръжка.

2.2. Стълбът на общото правосъдие. Съдебни заседатели. Общото правосъдие е разположено, условно, на две нива:

а) на първото ниво ходът на делото започва от районния съд (чл. 76–81 от ЗСВ), който в случая е първа инстанция. Решението на районния съд може да се обжалва/протестира пред съответния окръжен съд, който в случая ще е втора инстанция по това дело. Решението на окръжния съд може да се обжалва пред Върховния касационен съд, който в случая ще е трета и последна инстанция по това дело.

Районните съдилища по правило са винаги първоинстанционни; те са основният първоинстанционен съд. На него са подсъдни всички дела, освен тези, които по закон са подсъдни на друг съд. Районният съд разглежда делата в състав от един съдия, освен ако със закон е предвидено друго. Съдът се ръководи от председател. Орган на районния съд е и общото събрание, състоящо се от всички съдии. При районния съд има прокуратура, в която работят и младши прокурори. Има още Бюро за съдимост, съдии по вписванията и държавни съдебни изпълнители. На територията на страната работят 113 районни съдилища.

б) На второто ниво като първоинстанционен съд действа окръжният съд (чл. 82–88 от ЗСВ), комуто са подсъдни граждански и наказателни дела, изрично предвидени от закона. Освен като първа инстанция по граждански или наказателни дела, окръжният съд действа и като втора, т.е. въззивна инстанция за всички дела, започнали в районния съд. Окръжният съд разглежда по изключение и други дела, възложени със закон. В изрично посочените от закона случаи, като изключение от правилото окръжният съд действа и като касационна и окончателна инстанция, което значи, че общото правосъдие има и „скъсени“ производства, които приключват на две инстанции.

Окръжният съд се състои от съдии и младши съдии и се ръководи от председател; всичките съдии образуват Общо събрание. Създават се отделения — търговско, гражданско и наказателно. Има и съдебни помощници. В столицата работи Софийският градски съд с права на окръжен съд.

Окръжният съд като първа инстанция разглежда наказателни дела в състав от един съдия и двама съдебни заседатели, освен ако в закон не се предвижда друго, а граждански дела — в състав от един съдия. Като втора инстанция окръжният съд разглежда делата в състав от трима съдии.

При окръжния съд има прокуратура и следствена служба. На територията на страната работят 28 окръжни съдилища. В границите на всеки окръжен съд са вместени попадащите в тях районни съдилища.

В стълба на общото правосъдие действат и апелативни съдилища (чл. 101–107 от ЗСВ). Апелативният съд е втора инстанция за дела, образувани по жалби и протести срещу съдебни актове на окръжни съдилища, които са първа инстанция в района на конкретния апелативен съд. Апелативният съд заседава в състави от по 3-ма съдии, освен ако в закон не е предвидено друго. В апелативния съд има гражданско, търговско и наказателно отделение. Съдът се ръководи от председател; всички съдии формират Общо събрание. Понастоящем в България действат 5 апелативни съдилища със седалища в София, Пловдив, Варна, Бургас и Велико Търново. В техните райони са вместени 28 окръжни съдилища.

Към всеки апелативен съд има апелативна прокуратура.

Последният вид съд в рамките на общото правосъдие е Върховният касационен съд (ВКС, чл. 101–115 от ЗСВ). Той е един за цялата страна и има редица функции. ВКС действа като най-висока, трета инстанция за касационно обжалване по наказателни и по граждански дела; разглежда и спорове за подсъдност. Ако установи нарушение на закона при разглеждането на делото в по-долната инстанция, връща делото за решаване на същия съд; касационното производство е контролно-отменително. ВКС осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите от всички съдебни органи (чл. 124 от КРБ). Юрисдикцията му се простира върху цялата територия на страната. Решенията му са окончателни и не подлежат на обжалване. Седалището е в София.

Върховният касационен съд заседава в състав от 3-ма съдии, освен когато със закон е предвидено друго. Има три колегии — гражданска, наказателна и търговска; в колегиите има отделения. Всяка колегия има Общо събрание, включващо съдиите в нея. Общото събрание произнася тълкувателни решения по прилагането на закона при неправилна или противоречива съдебна практика. Тези решения са задължителни за органите на съдебната и на изпълнителната власт. Общото събрание на колегията може да сезира Конституционния съд (аргумент от чл. 150, ал. 1 от КРБ) съгласно тълкуване на самия Конституционен съд[1].

Върховният касационен съд се ръководи от председател, който се назначава и освобождава по особен ред — от президента на Републиката по предложение на Висшия съдебен съвет. Длъжността на председателя на ВКС е мандатна — заема поста за 7 години без право на втори мандат (чл. 129, ал. 2 от КРБ). Всички съдии от Върховния касационен съд формират неговия пленум.

При ВКС има прокуратура, ръководена от заместник-главен прокурор.

Съдебни заседатели. Те участват в съдебните състави по наказателни дела на първа инстанция в изрично посочените от закона случаи. Самата Конституция предвижда участието на съдебни заседатели в правораздаването — чл. 123, чл. 117, ал. 2, чл. 133. Съдебните заседатели не са съдии; те не са и юристи, в което е смисълът на този конституционен принцип — в правораздаването да участват и „не юристи“ и да имат думата в „съденето“ на обикновения човек. Участието на „неюристи“ в правораздаването има корени в Средновековието, споменава се във Великата харта на свободите (вж. Раздел V) като въплъщение на идеята, че в наказателното правораздаване деянията на подсъдимия трябва да бъдат преценявани и от хора като него, т.е. неюристи.

В много страни по света съдебната система предвижда участието на съдебни заседатели; преобладават две форми за участие на съдебни заседатели в правораздаването: „жури“ и „шофени“. Журито — това са съдебни заседатели, които се произнасят по въпроса за вината в наказателния процес; тяхното произнасяне е задължително за по-нататъшния ход на съдебния процес. Що се отнася до шофените, те участват в процеса не само досежно въпроса за вината, но и по другите елементи. В България съдебни заседатели са предвидени още в първия Закон за устройство на съдилищата (от 1880 г.)[2].

В Република България ЗСВ посочва в какви дела участват съдебни заседатели — само по наказателни дела, разглеждани на първа инстанция от окръжен или военен съд (чл. 82, ал. 1 и чл. 97, ал. 1). Съдебният заседател участва както в съдебното дирене, така и в решаването на делата. Неговият глас е равен на гласа на професионалния съдия. По граждански и административни дела съдебни заседатели не участват[3].

За да бъде едно лице съдебен заседател, трябва да отговаря на следните условия: да е български гражданин, да е навършил 21 години, но не и 70, да не е осъждан за умишлено престъпление, независимо дали е реабилитиран, да се ползва с добро име и авторитет в обществото (чл. 67, ал. 1 от ЗСВ). Във военните съдилища заседателите са генерали, офицери и сержанти на кадрова военна служба.

Съдебните заседатели се назначават по предложение на общинския съвет. За съдебни заседатели при районен съд назначаването се извършва от Общото събрание на съответния окръжен съд; а за съдебни заседатели при окръжен съд — от общото събрание на съответния апелативен съд. За съдебни заседатели при военните съдилища назначаването е от Общото събрание на Военноапелативния съд по предложение на командирите на поделения.

За всеки съдебен състав се определят основни и резервни съдебни заседатели чрез жребий. За участието си в съдебни заседания те получават възнаграждение от бюджета на съдебната власт.

Мандатът на съдебните заседатели е 5 години. На изрично предвидени в закона (чл. 71 от ЗСВ) основания съдебните заседатели могат да бъдат освобождавани предсрочно от органите, които имат право да ги назначават. Подробна правна уредба се съдържа в наредба на министъра на правосъдието, която се издава съгласувано с Висшия съдебен съвет (чл. 75 от ЗСВ).

2.3. Стълбът на административното правосъдие

2.3.1. От 2006 г. насам стълбът на административното правосъдие е цялостно комплектуван. С влизането в сила на Административнопроцесуалния кодекс бяха създадени нов вид специализирани съдилища — административните (чл. 89–94 от ЗСВ). Те действат като първа инстанция за дела, образувани по жалби на лица, чиито права и законни интереси са засегнати от административни актове, както и по протести на прокурор. Разглеждат всички административни дела, освен тези, изрично посочени като подсъдни на Върховния административен съд.

Съдебното производство в административното правосъдие е двуинстанционно — първоинстанционно и касационно, освен когато в закон е установено друго (чл. 131 от АПК).

Седалищата и съдебните райони на административните съдилища съвпадат с тези на окръжните съдилища; административният съд е с ранг на окръжен съд и се ръководи от председател; има и Общо събрание. Административният съд разглежда делата в състав от един съдия, освен ако в закон не е предвидено друго. В съда работят и младши съдии. В случаите, предвидени със закон, в производството участва и прокурор.

Върховният административен съд (ВАС, чл. 116–123 от ЗСВ) е единствен за страната и има редица функции. Той осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правосъдие (чл. 125, ал. 1 от КРБ).

Тричленният съдебен състав на ВАС е втора и последна (касационна) инстанция за актовете на всички административни съдилища, обжалвани/протестирани относно тяхната законосъобразност. Също в тричленен състав ВАС е и първа инстанция за обжалването/протестирането на актовете на Министерския съвет и на министрите относно тяхната законосъобразност, както и на други актове, посочени от закон като подлежащи на обжалване само пред ВАС (чл. 125, ал. 2 от КРБ); за тези актове втора и последна (касационна) инстанция е пак ВАС, но в петчленен състав (вж. Схемата). По изключение ВАС заседава и решава в състав от 7 съдии[4]. Съдът се ръководи от председател. Той се назначава от президента на Републиката по предложение на Висшия съдебен съвет и заема поста си за срок от 7 години; повтаряне не се допуска (чл. 129, ал. 2 от КРБ, вж. Раздел XII).

Върховният административен съд има колегии. Всяка колегия формира Общо събрание, което произнася тълкувателни решения при противоречива или неправилна съдебна практика по прилагане на законите.

Всички съдии формират Пленума на Върховния административен съд. Пленумът, както и Общото събрание на всяка колегия, може да сезира Конституционния съд за упражняването на което и да е от правомощията му.

При Върховния административен съд има прокуратура, ръководена от заместник-главен прокурор.

При противоречива практика на Върховния административен съд и на Върховния касационен съд Общото събрание на съответните колегии на двете съдилища приемат съвместно тълкувателно постановление (чл. 124–131 от ЗВС). Тези постановления, както и тълкувателните решения на колегиите на двата върховни съда, са задължителни за съдебната и за изпълнителната власт, за органите на местното самоуправление, както и за всички органи, които издават административни актове. Тълкувателните решения и постановления се публикуват в годишните бюлетини на ВКС и ВАС.

В двете върховни съдилища — ВАС и ВКС, работят съдебни помощници. Седалището на двете съдилища е в София.

2.3.2. Производството във военното правосъдие е триинстанционно — първоинстанционно, въззивно и касационно. Стълбът на военното правосъдие не е самостоятелно комплектуван.

Първа инстанция за делата са военните съдилища (чл. 95–100 от ЗСВ); те са приравнени на окръжните съдилища. Районите на военните съдилища се определят от Висшия съдебен съвет след вземане мнението на министъра на отбраната. Военните съдилища заседават в състав един съдия и съдебни заседатели, освен ако в закон е предвидено друго. В съда работят и младши съдии. Съдът се ръководи от председател.

При всеки военен съд има военна прокуратура и военни следователи.

Втора инстанция за дела, започнали пред военен съд, е Военноапелативният съд (чл. 106, ал. 3 от ЗСВ), единствен за страната.

Третата инстанция е Върховният касационен съд, (Наказателната колегия). Така стълбът на военното правосъдие се очертава със самостоятелна първа и втора инстанция, а при третата инстанция се слива със стълба на общото правосъдие.

В страната работят 5 военни съдилища.

[1] Реш. № 3 на КС от 2005 г., ДВ, бр. 33 от 2005 г. ↑

[2] Джамбазов, А. Правосъдната система на България (1878–1944). С., Наука и изкуство, 1990, с. 72–75. ↑

[3] Изключение се предвижда в Семейния кодекс (чл. 75, ал. 2) — при лишаване от родителски права участват и съдебни заседатели. ↑

[4] Чл. 237, ал. 2 и чл. 245, ал. 2 от АПК: „Влезлите в сила съдебни актове, постановени от 5-членен състав на ВАС, подлежат на отмяна от 7-членен състав на същия съд, с изключение на решенията, постановени при оспорване на подзаконови нормативни актове.“ ↑

Прокуратура

1. Функции

Структурата на прокуратурата е в съответствие с тази на съдилищата (чл. 126, ал. 1 от КРБ). Това е принципно положение в Конституцията: прокуратурата като функции и органи е част от съдебната власт. Вътре в нея прокуратурата е обособена като самостоятелна подсистема на бюджетна издръжка; състои се от прокурори, които са еднолични органи.

Основната функция на прокуратурата е да осъществява надзор за законност (чл. 126, ал. 2 и чл. 127 от КРБ) като особена форма на държавна дейност. Тя се отличава от решаването на спорове в правораздаването, но се отличава и от изпълнителната власт: проявява се в изисквания към всички и в действия за отстраняване на нарушенията на закона, както и за прилагане мерки за въздействие спрямо нарушителите.

Прокуратурата действа по сезиране, но и по своя инициатива. Тя следи за спазването на законността като:

а) ръководи разследването и упражнява надзор за законосъобразното му провеждане (чл. 127, т. 1 от КРБ); ЗСВ въведе категорията наблюдаващ прокурор (чл. 144, ал. I)[1];

б) може да извършва разследване (чл. 127, т. 2 от КРБ)[2];

в) привлича към отговорност лицата, които са извършили престъпление, и поддържа обвинението по наказателни дела от общ характер (чл. 127, т. 3 от КРБ);

г) упражнява надзор при изпълнението на наказателните и други принудителни мерки, вкл. в местата за задържане (чл. 127, т. 4 от КРБ);

д) предприема действия за отмяна или изменение на незаконосъобразни актове (чл. 127, т. 5 от КРБ); прокурорът може да спре изпълнението на акта до разглеждането на протеста му от съответния орган;

е) участва в граждански и административни дела в предвидените от закона случаи (чл. 127, т. 6 от КРБ).

При изпълнение на функциите си прокурорите могат да изискват документи, сведения, обяснения и експертни мнения, да извършват лично проверки; да призовават граждани и представители на юридически лица, вкл. с принудително довеждане; да вземат всички предвидени от закона мерки при наличие на данни, че може да се извърши престъпление от общ характер или друго закононарушение. Разпорежданията на прокурора са задължителни за държавните органи, длъжностните лица, юридическите лица и за гражданите (чл. 145 от ЗСВ).

2. Прокурори

В Република България прокуратурата се състои от главен прокурор и прокурори във Върховната касационна прокуратура, Върховната административна прокуратура, апелативните прокуратури, военноапелативната прокуратура, окръжните, военните и районните прокуратури. Като подсистема в съдебната власт прокуратурата е единна и централизирана. Всеки прокурор е подчинен на съответния по-горестоящ по длъжност, а всички — на главния прокурор (чл. 136, ал. 3 от ЗСВ).

Ръководителите в отделните прокуратури организират и ръководят работата им, назначават и освобождават служителите в тях. В районните прокуратури има и младши прокурори. В останалите прокуратури има прокурорски помощници.

Всички актове и действия на прокурора могат да бъдат обжалвани пред непосредствено по-горестоящата прокуратура, освен ако подлежат на съдебен контрол. По-горестоящият по длъжност прокурор може да извършва действия, включени в компетентността на подчинените му прокурори, писмено да спира и да отменя разпорежданията им в определените със закон случаи. Писмените разпореждания на съответния по-горестоящ по длъжност прокурор са задължителни за подчинените му прокурори (чл. 143 от ЗСВ).

Съгласно КРБ (чл. 126, ал. 2) главният прокурор осъществява надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори. Той се подпомага от заместник-главни прокурори. Длъжността главен прокурор се заема за срок от 7 години, без повторност. Главният прокурор се назначава и се освобождава от президента на Републиката по предложение на Висшия съдебен съвет (чл. 129, ал. 2 от КРБ).

Главният прокурор организира и разпределя работата на заместник-главните прокурори, контролира работата на всички прокурори, назначава и освобождава служителите в прокуратурите към ВКС и ВАС. Той има право да сезира Конституционния съд по всяко от правомощията му.

Съвместно с министъра на вътрешните работи главният прокурор издава инструкция за реда, по който дознателите, които са органи по разследването, предоставят на прокурора информация за разследването (чл. 141, ал. 3 от ЗСВ).

Главният прокурор изготвя ежегодно обобщен доклад за прилагането на законите и дейността на прокуратурата и разследващите органи, и го представя на Висшия съдебен съвет, който го приема и внася в Народното събрание (чл. 130, ал. 7 от КРБ). Всеки 6 месеца главният прокурор и всички прокуратури изготвят и представят на Инспектората към Висшия съдебен съвет и на министъра на правосъдието обобщена информация за образуването и движението на преписките (чл. 142, ал. 3 от ЗСВ).

[1] В това качество районните и окръжните прокурори ежегодно представят на главния дознател, т.е. на полицията, становища за работата на дознателите (чл. 144, ал. 3 от ЗСВ). ↑

[2] Внимание заслужава диспозитивната форма „може да“, която се обяснява с факта, че разследващи органи са следователите и дознателите. Дознателите са служители на Министерството на вътрешните работи. Разследващите органи действат под ръководството и надзора на прокурор (чл. 52 от Наказателнопроцесуалния кодекс). ↑

Следствие

1. Функции

Следствието е третият компонент на съдебната власт в Република България. Това принципно положение се съдържа в чл. 128 от КРБ: „Следствените органи са в системата на съдебната власт“. Необходимостта от такова подчертаване се обяснява със специфичното естество на следствената дейност: следствието не решава правни спорове като съда, не упражнява контрол върху законността в държавата като прокуратурата, а извършва разследване по наказателни дела, но не по всички, а само в предвидените от закона случаи (чл. 128, изр. второ).

„Разследване“ като понятие и специфична дейност присъства в конституционната уредба както при функциите на прокуратурата (чл. 127, т. 1 и 2), така и при функциите на следствието (чл. 128, изр. 2). Съдържанието на „разследването“ е уредено от законодателя като вид държавна дейност срещу престъпността; протича в рамките на наказателното преследване и е възложена на разследващите органи.

Съгласно Наказателнопроцесуалния кодекс разследващи органи са следователите и дознателите (чл. 52, ал. 1). Дознателите са служители на Министерството на вътрешните работи и са част от изпълнителната власт. А следователите са магистрати, т.е. органи на съдебната власт. И дознателите, и следователите действат под ръководството и надзора на прокурор.

Следователно по действащата българска Конституция и наказателнопроцесуалното право следователите имат функции само в наказателното производство, и то в досъдебната му фаза. Досъдебната фаза започва с образуването на досъдебно производство при наличието на законен повод и достатъчно данни за извършено престъпление; протича с действия по разследването (привличане на обвиняем, разпити на обвиняемия и на свидетели, предявяване на самото разследване и заключение на разследващия орган — или обвинително, или за прекратяване, или за спиране на наказателното производство). След като е съставил заключението, разследващият орган незабавно изпраща делото на прокурора, който извършва редица функции (чл. 127, т. 1, 2 и 3 от КРБ) до приключването на досъдебната фаза на процеса[1].

Разпорежданията на следователите във връзка с разследването са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани.

2. Следствени служби

Магистратите от следствието, т.е. следователите, работят в следствени служби — окръжните следствени служби и Националната следствена служба.

Районите на следствените служби съвпадат с районите на окръжните съдилища. Всички следствени служби са на бюджетна издръжка. В окръжните следствени служби работят и младши следователи.

Националната следствена служба осъществява организационно ръководство и методическа помощ за точно и еднакво прилагане на закона от всички следователи. Тя осъществява разследване по дела с особена фактическа или правна сложност на територията на страната, както и по дела за престъпления, извършени в чужбина или образувани по договори за правна помощ с други държави, както и разследване в други случаи, предвидени в закон.

Националната следствена служба се ръководи от директор. Той заема длъжността си по решение на Висшия съдебен съвет, прието с мнозинство повече от половината от членовете му (чл. 174, ал. 1 от ЗСВ). Всяка година директорът представя пред главния прокурор доклад за дейността на следствените служби. Всеки 6 месеца представя обобщена информация на Инспектората към ВСС и на министъра на правосъдието за образуването, движението и приключването на преписките (чл. 150, т. 7 и 8 от ЗСВ).

[1] За да приключи досъдебното производство, прокурорът или повдига обвинение с обвинителен акт, или прекратява наказателното производство, или внася предложение за освобождаване от наказателна отговорност с налагане на административно наказание, или предложение за споразумение за решаване на делото, ако са налице основанията за това (чл. 242 от НПК). ↑

Съдия. Правно положение

1. Изисквания за заемане на длъжността

Имат се предвид изисквания и квалификации за лицата, които заемат длъжност в съдебната власт като съдия, прокурор и следовател. Това е принципно положение в КРБ — еднакви изисквания за длъжностите на съдия, прокурор и следовател.

Законът регулира условията и реда за придобиване на т.нар. юридическа правоспособност като условие за заемането на магистратска длъжност в съдебната власт. Условията са: висше юридическо образование, шестмесечен стаж като стажант-юрист, и успешно полагане на изпит (чл. 294, ал. 1 от ЗСВ). Стажът е предназначен за практическо запознаване с основните функции и организация на съдебната власт и за участие в изготвянето на постановяваните актове; протича в окръжните съдилища по разпределение от министъра на правосъдието.

Длъжност на съдия, прокурор и следовател може да заеме лице, което има само българско гражданство (чл. 162 от ЗСВ — двойно гражданство е недопустимо) и отговаря на следните изисквания:

а) да е завършило висше образование по специалността „право“;

б) да е преминало изисквания стаж и да е придобило юридическа правоспособност;

в) да не е осъждано на лишаване от свобода за умишлено престъпление, независимо от това дали е реабилитирано;

г) да не страда от психическо заболяване и да притежава необходимите нравствени и професионални качества.

Законът (чл. 164 от ЗСВ) поставя изисквания и за (юридически) стаж. Като такъв се зачита стажът, придобит на длъжност или професия, за която се изисква висше юридическо образование[1]. За съдия в районен съд, за прокурор в районна прокуратура и за следовател в окръжна следствена служба се изисква най-малко 3 години стаж. За съдия в окръжен и административен съд, за прокурор в окръжна прокуратура се изисква най-малко 8 години стаж. За съдия в апелативен съд и прокурор в апелативна прокуратура — най-малко 10 години стаж. За съдия във Върховния касационен съд и Върховния административен съд, за прокурор във Върховната касационна прокуратура и във Върховната административна прокуратура, както и за следовател в Националната следствена служба — най-малко 12 години стаж.

2. Независимост

Независимостта на магистратите като понятие се съдържа в Конституцията (чл. 117, ал. 2): съдебната власт е независима; при осъществяването на функциите си магистратите се подчиняват само на закона. В съвременната доктрина се поддържа, че от тази уредба за всеки магистрат произтича правото на независимост като едно субективно право в публичната сфера (вж. Раздел XVII), чието осъществяване държавните органи са длъжни да осигуряват[2]. То има функционално значение за изпълнението на служебното задължение на магистрата да се подчинява и служи само на закона — да решава по знание и съвест, без въздействието на лични виждания и заинтересовани среди, да служи само на истината и справедливостта. Независимостта на магистратите обаче следва да се възприема не само като тяхно право, но и като тяхно задължение към обществото. Независимостта е отговорност за самостоятелно мислене и действие по съвест и разбиране.

От конституционния принцип за независимостта на магистратите се извеждат постулатите за тяхната предметна и персонална независимост. Предметната независимост означава свобода от указания при законосъобразно изпълнение на служебните задачи; обхваща само „предметната“ дейност — наказателно, гражданско или административно производство, а не управлението и организацията на съдебната власт. Тази предметна/делова независимост, която произтича от чл. 117 на Конституцията, не е привилегия, а последица от конституционното разделение на властите. Тя е предпоставка, обоснована с природата на основните функции на съдебната власт и потребността от отделянето й от другите власти; предпоставка е за установяване на правото в конкретния случай, което се дължи на истината и справедливостта. Тази предметна/делова независимост е принцип на правовата държава; тя е основна греда в конституционната държава.

Но предметната независимост не може да съществува, ако не е подсигурена от другия вид независимост на магистрата — от неговата лична независимост. Тя се проявява в изградени и прилагани правни институти, предназначени да я гарантират — несменяемост, имунитет, несъвместимост с извършването на определени дейности.

Магистратът не е държавен служител. Той е свободен от държавни указания, т.е. неговото положение във висока степен е социално разграничено и професионализирано.

2.1. Несъвместимост (чл. 195 от ЗСВ). Съдията, прокурорът или следователят трябва да е неутрален, поради това няма право да членува в политически партии и да извършва политическа дейност. Законът изброително посочва и дейностите, чието извършване е несъвместимо с магистратската длъжност: докато я упражнява, съдия, прокурор или следовател не може да е народен представител, министър, кмет и общински съветник, да заема длъжност в държавни или обществени органи и др. Магистратът може обаче да извършва преподавателска и научна дейност, нормотворчество, и да упражнява авторски права.

2.2. Несменяемост. Несменяемостта на магистрата има традиция в българската правна система, стъпила върху класически френски образци[3]. За първи път в България несменяемостта се въвежда през 1883 г. само за някои съдии.

Несменяемостта е същностен елемент от правното положение на магистрата; проявява се при освобождаването от длъжност, както и при движението в кариерата. Несменяемостта е тясно свързана с принципа на независимостта на съдебната власт. Те взаимно се обуславят и осмислят. Несменяемостта е проява на независимостта на отделния магистрат. Тя е основна част от неговата лична независимост.

Несменяемостта на магистратите е понятие на действащата българска Конституция. Съгласно чл. 129, ал. 3 съдии, прокурори или следователи стават несменяеми след навършване на 5-годишен стаж като съдия, прокурор или следовател и атестиране от Висшия съдебен съвет с положителна комплексна оценка. Несменяемостта прави магистрата неотстраним, освен при наличието на някое от посочените в КРБ основания. Те са: 1) навършване на 65-годишна възраст; 2) подаване на оставка; 3) влизане в сила на присъда, с която е наложено наказание „лишаване от свобода за умишлено престъпление“; 4) трайна фактическа невъзможност да изпълняват задълженията си повече от една година; 5) тежко нарушение или системно неизпълнение на служебните задължения, както и действия, които накърняват престижа на съдебната власт.

Ако магистратът бъде освободен на едно от посочените основания, той напуска съдебната власт. Придобитата несменяемост се възстановява при следващо заемане на магистратска длъжност, ако освобождаването е било с подаване на оставка или поради временна невъзможност за изпълнение на задълженията.

2.3. Имунитет. До влизането в сила на Първата поправка[4] на Конституцията уредбата (чл. 132) не регулираше самостоятелно имунитета на магистратите, а препращаше към имунитета на народните представители (вж. Раздел X), т.е. магистратите се ползваха с депутатския имунитет, без съобразяване с различията в естеството на извършваните функции.

В България първата стъпка към имунитет на съдии и прокурори се прави със Закона за устройство на съдилищата от 1883 г.[5] — наказателно преследване срещу тях може да се възбужда едва след разрешение от министъра на правосъдието. Тази линия се развива и трайно се установява в българската правна традиция — през годините се сменя компетентният орган (министърът на правосъдието, Държавният съвет, Висшият съдебен съвет), който при наличието на достатъчно данни за извършено от магистрата престъпление, дава разрешение за наказателно преследване.

Още в първите години след влизането в сила на Конституцията от 1991 г. в обществото и в юридическите среди вече се споделя разбирането, че извършената законодателна икономия се е оказала правнотехнически несъвършена и в крайна сметка — несполучлива: присаждането на чуждо тяло, каквото представлява депутатският имунитет, върху съдебната власт е преценено като неудачно решение, което създава свръхзащита, подкопаваща авторитета на правосъдието[6].

С Първата поправка на Конституцията имунитетът на магистратите бе разграничен от този на народните представители и получи самостоятелна уредба: магистратите продължаваха да се ползват с имунитет в двете му разновидности (вж. Раздел X) — наказателна и гражданска неотговорност за служебните действия, и наказателна неприкосновеност, която може да бъде „свалена“ с разрешение на Висшия съдебен съвет. Като резултат след Първата поправка на Конституцията имунитетът на магистратите в сравнение с този на народните представители, бе стеснен като обхват и съдържание.

С Третата поправка на Конституцията[7] обаче бе извършено значително стесняване в имунитета на народните представители (вж. Раздел X).

С Четвъртата поправка на Конституцията[8] тенденцията за стесняване на имунитетите продължи: извърши се изменение на уредбата, създадена с Първата поправка — имунитетът на магистратите бе още повече стеснен, като от него въобще отпадна процесуалноправният компонент — магистратите нямат неприкосновеност срещу задържане и срещу наказателно преследване. В резултат на това динамично развитие магистратите се ползват само с наказателна и гражданска неотговорност за служебни действия и постановени актове, при условие, че извършеното не е умишлено престъпление от общ характер (чл. 132, ал. 1). Тази неотговорност има материалноправен характер; тя е за служебни действия, чрез които се осъществяват основните функции и се взимат решения. Важи доживот.

Без съмнение предназначението на имунитета е да гарантира защитено от натиск и въздействие работно пространство за магистратите. В Конституцията имунитетът за магистратите е предвиден като гаранция за тяхната независимост, наравно с несменяемостта, Висшия съдебен съвет и самостоятелния бюджет на съдебната власт.

Следователно по действащата българска Конституция магистратите имат само функционален имунитет, предназначен да гарантира единствено необходимите условия за свободното от натиск въздействие и решаване на делата и преписките. С това си съдържание и с този обхват функционалният имунитет е предназначен да гарантира на магистратите тяхната независимост, когато извършват служебните си действия, но няма да ги прави недосегаеми, защото за всички техни действия извън службата им магистратите ще носят отговорност на общо основание както всеки гражданин.

4. Заемане и освобождаване на магистратска длъжност

Този въпрос има важно значение за независимостта на съдиите. Според теорията на демокрацията би следвало най-доброто решение да бъде съдиите да се избират пряко от народа. Но в практиката на демократичната държава се е установило, че това не е гаранция за най-добро решение. Поради това по света се прилага както назначаване на съдиите от правителството или от държавния глава след предложение на съдебен съвет/комисия — САЩ, Великобритания, Франция, Германия и др., така и прякото избиране на съдии — отделни щати на САЩ, кантони в Швейцария.

След Втората световна война в Европа се наблюдава тенденция към въвеждане на механизми за вътрешнослужебна селекция при заемането на съдийските длъжности, респ. при преместване, повишаване, уволняване. Тя намира израз във формации като Висш съдебен съвет. Във Франция той е бил предвиден в Конституцията от 1946 г., а според действащата френска Конституция този съвет работи под председателството на президента на Републиката. Аналогичен гремий за вътрешна селекция на съдебни кадри, изразяващ професионалната автономия, функционира и в Италия, Испания, Португалия, Турция, както и в скандинавските страни. В Турция съдебният съвет се председателства от министъра на правосъдието.

Съгласно чл. 129, ал. 1 от КРБ съдии, прокурори и следователи, с изключение на главния прокурор и председателите на двата върховни съда, се назначават, повишават, понижават, преместват от длъжност от Висшия съдебен съвет. Това конституцонно положение има развитие в Закона за съдебната власт.

Законът за съдебната власт съдържа каталог на длъжностите, заемани от съдии, прокурори и следователи, вкл. тяхното взаимно приравняване (чл. 163). Принципно законово положение е, че първоначално постъпване в органите на съдебната власт, както и назначаването на младши съдии, прокурори и следователи, се осъществява чрез централизиран конкурс, провеждан от Висшия съдебен съвет (чл. 176–194 от ЗСВ). Що се отнася до повишаване или преместване на свободни длъжности в съдебната власт, ВСС провежда конкурси чрез атестиране (чл 189, ал. 1 от ЗСВ). Решенията на ВСС могат да се обжалват пред ВАС, тричленен състав, чието произнасяне е окончателно (чл. 187 от ЗСВ).

Длъжностите на съдия, прокурор и следовател са снабдени с рангове, установени възходящо (чл. 233 от ЗСВ). Ранговете са предназначени за растеж в кариерата. Повишаването на място в по-горен ранг и възнаграждение са предвидени в закона, при определени условия (чл. 234–235 от ЗСВ).

Председателят на Върховния касационен съд, председателят на Върховния административен съд и главният прокурор се назначават и освобождават от президента на Републиката по предложение на Висшия съдебен съвет. Президентът не може да откаже назначаването при повторно направено предложение (чл. 129, ал. 2 от КРБ). Мандатът, за който се назначават тези висши длъжностни лица, е 7 години, без право на повторно избиране.

Директорът на Националната следствена служба има мандат 5 години както другите административни ръководители в органите на съдебната власт (чл. 129, ал. 5 от КРБ); всички те се назначават и освобождават от Висшия съдебен съвет (чл. 130, ал. 6 от КРБ).

При първоначалното встъпване в длъжност всеки съдия, прокурор или следовател полага предвидената в ЗСВ клетва, от който момент встъпва в длъжност. Периодично (на всеки 5 години) се извършва атестиране от ВСС на всеки магистрат (чл. 196, ал. 1, т. 4 от ЗСВ).

Съдии, прокурори и следователи се освобождават от длъжност само при наличието на някое от посочените в закона основания (чл. 165–166 от ЗСВ), като се има предвид, че магистрат, придобил несменяемост, може да бъде освободен от длъжност само на някое от основанията в КРБ (чл. 129, ал. 3) или при несъвместимост (чл. 165, ал. 3 от ЗСВ).

5. Права и задължения

Правата и задълженията на магистратите са подробно разписани в Закона за съдебната власт (чл. 210–229). Съдии, прокурори и следователи са длъжни да решават разпределните им дела и преписки в срок, да участват в Общите събрания, да изпълняват и други задачи. Съдиите и съдебните заседатели са длъжни да пазят тайната на съвещанието. Магистратите нямат право да изразяват предварително становище по нерешени дела, нито да дават правни консултации. Магистратите могат да искат съдействие от държавни органи, юридически лица, и граждани, които са длъжни да им я оказват.

Държавата защитава магистратите при изпълнение на служебните им задължения и ги обезщетява за вреди, причинени при или по повод изпълнение на служебни задачи, в т.ч. вреди, причинени на съпруг, низходящи и възходящи.

Магистратите могат да членуват в организации, които защитават професионалните им интереси. Законът за съдебната власт съдържа уредба за функционирането на Национален институт на правосъдието. Той е юридическо лице със седалище в гр. София със задача да поддържа и повишава квалификацията на съдии, прокурори и следователи (чл. 249–263 от ЗСВ).

За виновно неизпълнение на служебните задължения съдии, прокурори и следователи носят дисциплинарна отговорност. ЗСВ съдържа изчерпателно видовете дисциплинарни нарушения и наказания. Дисциплинарните наказания се налагат от административния ръководител, от Висшия съдебен съвет или от министъра на правосъдието (чл. 307–328 от ЗСВ).

[1] Вкл. стаж на длъжност дознател в системата на Министерството на вътрешните работи или дознател в Министерството на отбраната, както и съдия в международен съд, създаден въз основа на международен договор, по който Република България е страна, или е създаден в рамките на международна организация, на която Република България е член (чл. 163, ал. 6 от ЗСВ). ↑

[2] Maurer, Н. Op. cit., S. 617–618. ↑

[3] Джамбазов, А. Цит. съч., с. 83. ↑

[4] ДВ, бр. 85 от 2003 г. ↑

[5] Джамбазов, А. Цит. съч., с. 93. ↑

[6] Велчев, Б. Имунитетът по наказателното право на Република България. С., Софи-Р, 2001, с. 154. ↑

[7] ДВ, бр. 78 от 2006 г. ↑

[8] ДВ, бр. 12 от 2007 г. ↑

Управление на съдебната власт

Функциите по управление на съдебната власт се осъществяват от два органа: Висшият съдебен съвет и министърът на правосъдието, съответно подпомагани от администрация.

1. Висшият съдебен съвет

Този орган е новост в конституционната традиция на България. Все пак Висш съдебен съвет е имало в България и преди: през първото десетилетие на XX в. е функционирал като съвещателен орган към министъра на правосъдието[1].

Действащата българска Конституция съдържа уредба на Висшия съдебен съвет като орган на съдебната власт с разписани правомощия. Тази уредба представлява носеща греда в цялата концепция за независимостта и функционирането на съдебната власт. Висшият съдебен съвет е вътрешен орган на съдебната власт, за самоуправление и самоселекция на магистратите.

1.1. Състав. Мандат. Висшият съдебен съвет е колегиален орган. Състои се от 25 членове (чл. 130, ал. 1 от КРБ), от които трима са членове „по право“, останалите — „изборни“. Членовете по право са председателят на Върховния касационен съд, председателят на Върховния административен съд, и главният прокурор. Останалите 22 членове на Висшия съдебен съвет са изборни. Изискванията към тях са: да са юристи с високи професионални и нравствени качества и да имат най-малко 15 години юридически стаж — това са изискванията на Конституцията.

От изборните членове на Висшия съдебен съвет 11 се избират от Народното събрание и 11 — от органите на съдебната власт (чл. 130, ал. 3 от КРБ). Единадесетте членове на Висшия съдебен съвет, които се избират от органите на съдебната власт, са съответно разпределени: съдиите избират 6, прокурорите — 4, следователите — 1 от своя състав за членове на Висшия съдебен съвет (чл. 17, ал. 2 от ЗСВ).

Новият ЗСВ (ДВ, бр. 64 от 2007 г.) реализира съществена промяна в правното положение на Висшия съдебен съвет: обяви го и го регламентира като постоянно действащ орган (чл. 16, ал. 1). Поради това несъвместимостите с длъжността член на ВСС сега са по-строги и законът ги изброява изчерпателно (чл. 18).

Мандатът на изборните членове на Висшия съдебен съвет е 5 години. Те не могат да бъдат избирани в два последователни мандата (чл. 130, ал. 4 от КРБ). Членовете по право имат мандат от 7 години, който обаче не е мандат за членове на Висшия съдебен съвет, а е техен служебен мандат за осъществяване на високите им държавни длъжности.

Конституцията (чл. 130, ал. 8), след Четвъртата поправка[2], предвижда възможност за предсрочно освобождаване на изборен член на Висшия съдебен съвет при наличието на някое от следните основания:

а) подаване на оставка;

б) влязъл в сила съдебен акт за извършено от него престъпление;

в) трайна фактическа невъзможност да изпълнява задълженията си повече от 1 година;

г) дисциплинарно освобождаване от длъжност или лишаване от право да упражнява юридическа професия или дейност.

При предсрочно прекратяване мандата на изборен член на Висшия съдебен съвет на негово място се избира друг от съответната квота, който довършва мандата (чл. 130, ал. 9 от КРБ).

Висшият съдебен съвет се свиква на заседание най-малко веднъж на седмица (чл. 33, ал. 1 от ЗСВ). Заседанията се председателстват от министъра на правосъдието, но той не участва в гласуването (чл. 130, ал. 5 от КРБ). Когато министърът отсъства, заседанията се председателстват последователно от членовете на Висшия съдебен съвет по право: първо от председателя на Върховния касационен съд, след това от председателя на Върховния административен съд или от главния прокурор. Заседанията са публични.

Решенията на Висшия съдебен съвет се взимат при кворум повече от 1/2 от общия състав на Висшия съдебен съвет. Принципът е, че решенията се взимат с обикновено мнозинство от присъстващите и с явно гласуване, освен ако Конституцията или законът изискват друго. Висшият съдебен съвет формира като свои вътрешни органи постоянни и временни комисии.

Всички решения на Висшия съдебен съвет са възможен предмет на обжалване от заинтересованите лица пред Върховния административен съд (чл. 36 от ЗСВ).

1.2. Правомощия. С Четвъртата поправка на Конституцията правомощията на Висшия съдебен съвет бяха „повдигнати“ на конституционно равнище (чл. 130, ал. 6 и 7); дотогава те се съдържаха само в закона. Списъкът в Конституцията не е изчерпателен; той включва най-важните правомощия. Извън него остават и други, предвидени в самата Конституция (напр. по чл. 129, ал. 2), а Законът за съдебната власт съдържа още правомощия на ВСС, развиващи конституционните принципи.

Съгласно чл. 130, ал. 6 и 7 от КРБ Висшият съдебен съвет:

а) назначава, повишава, премества и освобождава от длъжност съдиите, прокурорите и следователите; решенията се приемат с тайно гласуване;

б) налага дисциплинарните наказания понижаване и освобождаване от длъжност на съдиите, прокурорите и следователите;

в) организира квалификацията на съдии, прокурори, следователи;

г) приема проекта за бюджета на съдебната власт, организира изпълнението му и изготвя отчета за изпълнението на годишния бюджет на съдебната власт;

д) определя обхвата и структурата на годишните доклади на ВКС, ВАС и главния прокурор относно прилагането на закона и дейността на съдилищата, прокуратурата и разследващите органи, и ги внася в Народното събрание.

Висшият съдебен съвет с тайно гласуване (чл. 131 от КРБ) предлага на президента на Републиката назначаване, респ. освобождаване на председателя на Върховния касационен съд, на Върховния административен съд и на главния прокурор. Президентът не може да откаже назначаването или освобождаването на тези длъжностни лица при повторно направено предложение.

Към Висшия съдебен съвет работи Инспекторат, състоящ се от главен инспектор и 10 инспектори (чл. 132а, ал. 1 от КРБ).

Висшият съдебен съвет изработва и приема правилник за организацията и дейността си.

2. Министърът на правосъдието

Министърът и неговото ведомство извършват административно-организационна работа по обезпечаването на правораздаването. Министърът на правосъдието е висш държавен орган, който принадлежи към изпълнителната власт (вж. Раздел XIII). Негов ресор на управление е правосъдието и в този смисъл министърът е глава на администрацията в тази сфера на управление. Следователно, след като Конституцията изрично споменава министъра на правосъдието, налице е едно първоначално заложено в самия конституционен модел възможно напрежение между съдебната власт като цяло, от една страна, и изпълнителната власт в лицето на министъра на правосъдието — от друга страна. Критичните точки на това напрежение бяха предмет на редица дела пред Конституционния съд.

Министърът на правосъдието председателства Висшия съдебен съвет, без обаче да участва в гласуването на решенията му. С Третата и Четвъртата поправка на Конституцията позицията на министъра на правосъдието получи повече конституционна уредба, и с това — повече тежест и по-ясни очертания в сложния комплекс от взаимоотношения между съдебната и изпълнителната власт. Съгласно чл. 130а от КРБ министърът на правосъдието:

— предлага проект на бюджет на съдебната власт и го внася за обсъждане във Висшия съдебен съвет;

— управлява имуществото на съдебната власт[3];

— може да прави предложения за назначаване, повишаване, понижаване, преместване и освобождаване от длъжност на съдии, прокурори и следователи[4];

— участва в организирането на квалификацията на съдиите, прокурорите и следователите.

Тези конституционни правомощия на министъра на правосъдието имат развитие в Закона за съдебната власт (чл. 368–371, 387–390). Към министъра на правосъдието също има Инспекторат (чл. 372–376 от ЗСВ).

[1] Джамбазов, А. Цит. съч., с. 124–126. ↑

[2] ДВ, бр. 12 от 2007 г. ↑

[3] По това конституционно правомощие на министъра на правосъдието Конституционният съд е дал задължително тълкуване: управлението на имуществото на съдебната власт да не затруднява нормалното функциониране на съдебната власт и да не засяга в каквато и да е било степен нейната независимост, Реш. № 8 на КС от 2007 г., ДВ, бр. 59 от 2007 г. ↑

[4] Този текст бе предмет на спор пред Конституционния съд, повдигнат от Пленума на ВКС, според който текстът засяга формата на държавно управление, като нарушава принципа за разделение на властите, установения баланс между тях, принципа за правовата държава и независимостта на съдебната власт, и поради това прави обикновеното Народно събрание некомпетентно да възлага такова правомощие на министъра на правосъдието с изменение в Конституцията; според пленума изменението би трябвало да се извърши от Великото народно събрание. Конституционният съд е отхвърлил искането, Реш. № 8 на КС от 2006 г., ДВ, бр. 78 от 2006 г. ↑

Независимост и отчетност на съдебната власт. Инспекторати

1. Съдебната власт (Юдикативата) като особена държавна функция е поверена на магистратите (чл. 117, ал. 2 от КРБ). Тя няма експониран ръководен орган, какъвто е напр. Министерският съвет за изпълнителната власт. Уредбата и нейната систематика отразяват особената същност и естеството на Юдикативата. Всичко това е кристализирало в основни начала на Конституцията, водещото от които е отделянето на съдебната власт от другите две власти. Оправдаването му е в самото предназначение и функции на съдебната власт — да решава правните спорове като безпристрастен „трети“. В това се проявява относителната самостоятелност спрямо другите власти и това е първата „необходима независимост“ на Юдикативата в рамката на разделното осъществяване на държавните функции, защото независимостта на съдебната власт има два аспекта: първо, независимост от другите власти (принципът за разделение на властите, но и взаимодействието помежду им) и второ, независимост на отделния съдия при извършване на функциите си.

В Конституцията на България от 1991 г., в последвалата практика на Конституционния съд и в четирите поправки на същата Конституция независимостта на съдебната власт получи плътно и съдържателно признание. Кое е определящото за тази конституционна уредба? Първо, че съдебната власт е правно организирана сила; нейните предписания имат императивен характер — тя решава кой има определено право, от което следва удовлетворяването на интереса, който съответства на това право. Второ, съдебната власт е и юрисдикционна власт — правораздава само и единствено съдът. Това е особена функция, повелявана от разума: във всяка социална система трябва да има орган, който да казва как да се уреди един човешки конфликт. И този орган да е далеч от управлението на общността, от политиката. Затова за съдебната власт е възприето разбирането, че отношенията й с другите власти са при „спазвана строгост“ или „съдийска сдържаност“. Следователно на съдебната власт не се полага политическа инициатива, както и политически правомощия.

Но има и друг ракурс — след като съдебната власт е една от трите разклонения на единната държавна власт, която се захранва в крайна сметка от народния суверенитет, значи че Юдикативата не функционира във вакуум, а в държавата; динамиката на ежедневното управление не позволява прекомерна изолация, тъй като в демократичната държава всяка власт се отчита, макар и опосредено, пред суверена. Неминуемо, макар и отделена, макар и самостоятелна, съдебната власт влиза във взаимодействие както със законодателната, така и с изпълнителната власт — задължително и непоколебимо обаче само до степен, която не позволява намеса в същностната й дейност. Съдебната власт, по дефиниция, взаимодейства както със законодателната власт (управлението на съдебната власт, осъществяването на дължимата отчетност за осъществяването на функциите й), така и с изпълнителната — допирните точки с министъра на правосъдието и неговата администрация.

Важен аспект на независимостта на съдебната власт спрямо „другите власти“ е в бюджетната сфера и има изражение в Конституцията: съдебната власт има самостоятелен бюджет (чл. 117, ал. 3).

Независимостта на магистратите е втората „необходима независимост“ на съдебната власт, за да бъде тя ефективна и безпристрастна. Смята се, че в удачното съчетаване на първата и втората независимост на съдебната власт се съдържа разковничето за успеха на правното регулиране.

2. Четвъртата поправка[1] на Конституцията предвиди, че към Висшия съдебен съвет се създава и функционира Инспекторат, който се състои от главен инспектор и 10 инспектори (чл. 132а, ал. 1). Главният инспектор се избира от Народното събрание с мнозинство две трети от народните представители за срок от пет години. Инспекторите се избират от Народното събрание за срок от четири години по същия ред. Главният инспектор и инспекторите могат да бъдат избирани повторно, но не за два последователни мандата. Бюджетът на Инспектората се приема от Народното събрание в рамките на бюджета на съдебната власт.

Инспекторатът проверява дейността на органите на съдебната власт, без да засяга независимостта на съдиите, съдебните заседатели, прокурорите и следователите при осъществяването на техните функции. Главният инспектор и инспекторите при осъществяване на функциите си са независими и се подчиняват само на закона.

Инспекторатът действа служебно, т.е. по своя инициатива, по инициатива на граждани, юридически лица или държавни органи, включително на съдии, прокурори и следователи. Той представя годишен доклад за дейността си на Висшия съдебен съвет.

Инспекторатът отправя сигнали, предложения и доклади до други държавни органи, включително и до компетентните органи на съдебната власт. Инспекторатът предоставя публично информация за дейността си.

Предвиждането на такъв орган като Инспектората на конституционно равнище свидетелства за разбирането, вложено в действащата българска Конституция, че независимостта (на съдебната власт) не изключва отчетността. Впрочем, двете понятия не са противоположни, нито взаимоизключващи се. Отчетността, по дефиниция, е дължима от всеки орган и структура, на които са възложени функции по упражняването на държавната власт, в т.ч. съдии, прокурори и следователи. Потребността от отчетност на съдебната власт не е дефинирана експлицитно в Конституцията, но тя е заложена в същността на демократичната държава и принципа на народния суверенитет.

Традиционно за българската правна система, към министъра на правосъдието също е създаден и работи Инспекторат (чл. 372–376 от ЗСВ).

Въпросът за отчетността на съдебната власт не трябва да се противопоставя на постулата за независимостта й. Това са две различни прави, които не се пресичат. Гарантираната независимост на магистрата му осигурява пространство, свободно от натиск, за да реши по закон и съвест правния спор. А отчетността се дължи както към самата съдебна власт, така и към гражданите. Но не само народният суверенитет е нейното оправдание — смисълът на такова изискване за отчетност се корени и в осигуряването на качество и ефективност в осъществяването на съдебната власт.

Контролите са вътрешни и външни. Изначално парламентарната форма на управление, каквато е установена в съвременна България, предпоставя допирни точки на законодателната и изпълнителната власт — правителството управлява само докогато има подкрепата на парламента. По отношение на съдебната власт действащата Конституция повелява отграничаване от другите две власти, като възлага специфични функции върху магистратите, които се подчиняват само на закона. Следователно самостоятелността на съдебната власт спрямо другите власти е правилото. Но то не означава забрана за съдебната власт да взаимодейства с другите власти така, че власт да възпира власт, и да се отчита за своята дейност.

Постулатът за независимата съдебна власт не значи, че съдебната власт е пространство, свободно от контрол; тя задължително се вмества и участва в разполагането и задвижването на този инструментариум; съдебната власт, по дефиниция, търпи „проверки и баланси“, както и самата тя участва в „проверяването“ на другите власти.

В теорията и в практиката не се спори, че качеството на правораздаването като първична функция на съдебната власт може да бъде контролирано преди всичко чрез вътрешни на системата механизми: това са на първо място колегиалните съдебни състави (а не едноличен съдия), както и правните средства като главен инструмент за коригиране на грешки. Днес тенденцията обаче е към повече произнасяния еднолично от съдия, както и към скъсяване на инстанционния път, т.е. по-малко инстанции. Търсят се и други инструменти да осигуряват качество на правораздаването — активират се различни форми на инспекции — институционализирани или инцидентни.

Що се отнася до външните контроли, те поначало са допустими в схемата на проверките и балансите. Пример за това са следните правни фигури: Народното събрание избира половината от изборните членове на Висшия съдебен съвет; на Народното събрание се представят годишните доклади за дейността на трите звена от съдебната система.

Всъщност целта при Третата и Четвъртата поправка на Конституцията беше съдебната власт да излезе повече „на светло“ и нейната дейност — по-близо до гражданите. А ефективността на нейната работа да бъде повишена чрез:

— повече вътрешен контрол, като Висшият съдебен съвет с ясни правомощия на конституционно равнище насърчава кариерата на магистратите;

— външен контрол чрез Инспектората към Висшия съдебен съвет, който действа както служебно, така и по сезиране от граждани, юридически лица и държавни органи, вкл. и от магистрати, и извършва проверки във всички звена и органи на съдебната власт, без да засяга съдържанието на дейността им.

[1] ДВ, бр. 12 от 2007 г. ↑

Съдебен контрол за законосъобразност на администрацията

Идеята има своята институционализация в административното правосъдие. Исторически тя трудно си пробива път — насреща й „се изправя“ принципът за разделение на властите. Стриктно придържайки се към него, Великата френска революция не допуска контрол на съда върху администрацията. Едва Наполеоновата конституция от 1799 г. (вж. Раздел V) преодолява доктринерските препятствия — тя предвижда Държавен съвет, който да упражнява контрол върху администрацията — последната може да бъде предмет на съдебен контрол за законност само след надлежно разрешение на този Държавен съвет. Поставено е началото на един процес с важни последици: във Франция се прокарва разделянето между общи и административни съдилища. Правосъдието бива поставено на две паралелни релси. Административното правосъдие изгражда собствен стълб, чийто връх е Държавният съвет — той оглавява административното правосъдие във Франция и днес.

От Франция административното правосъдие намира широко разпространение дори и в такава далечна страна като Япония. Във Великобритания обаче се отстоява твърда съпротива срещу съдебния контрол върху актовете на администрацията, като контрол се допуска само за ultra vires, т.е. дали действията на администрацията са прехвърлили нейните компетенции. В САЩ административните актове подлежат без ограничение на контрол за законосъобразност пред общите съдилища. В Германия правосъдието е изградило няколко отделни самостоятелни стълбове: „общо правосъдие“ и „финансово“, „социално“, „административно“ и др.

Опасенията, изказани в теорията преди години за това, че административните съдии ще служат повече на интересите на държавата, отколкото на засегнатите, днес не намират потвърждение. Напротив, административното правосъдие е извоювало престижно, полагащо се място в съдебната власт. То има и още едно сериозно оправдание — нарасналият поток от подзаконови актове, които подлежат на съдебен контрол за съобразност със законите. Този контрол може да отговори на високите изисквания, поставяни от правовата държава, само ако съдебната власт със своите институции е подготвена със структури и кадри, за да осъществява необходимия коректив и баланс в схемата на разделените власти.

Член 120 от действащата българска Конституция изрично предвижда контрол за законосъобразност, осъществяван от съдилищата спрямо актове и действия на административните органи. С това КРБ закрепва един много важен принцип на правовата държава, който е и устройствен принцип на съвременната държава въобще: въвеждането на пряк съдебен контрол, който обхваща не само индивидуалните административни актове, както предвиждаше предконституционното законодателство, но и подзаконовите нормативни актове, издавани в процеса на управлението.

Гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон (чл. 120, ал. 2 от КРБ). Тази основна конституционна разпоредба е „обрасла“ с практика на Конституционния съд, в която се открояват два акцента. Първо, легитимацията при съдебната защита на правата от страна на гражданите и юридическите лица срещу актове на изпълнителната власт, която Конституцията постановява, е максимално отворена, но не е безгранична: във всички случаи, когато се атакуват индивидуални, общи или нормативни административни актове, ищецът трябва да докаже засягане на негово право или законен интерес. При това заинтересоваността трябва да е правомерна, лична и обоснована[1].

Второ, при изключването на определени административни актове от съдебно обжалване законодателят е ограничен от самата Конституция, която повелява, че не могат да бъдат изключени от съдебно обжалване административни актове, които засягат основни конституционни права[2].

Внимание заслужава и друг конституционен текст — този на чл. 125, ал. 2: „Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона.“ Конституцията не прави разлика дали актовете са индивидуални или нормативни — всички те са възможен предмет на такъв контрол.

През 2006 г. бе приет и влезе в сила Административнопроцесуалният кодекс (ДВ, бр. 30 от 2006 г., с изменения), който обедини законовата уредба на административното правосъдие, вкл. прекия съдебен контрол върху администрацията.

[1] Реш. № 5 на КС от 2007 г., ДВ, бр. 35 от 2007 г. ↑

[2] Реш. № 13 на КС от 1993 г., ДВ, бр. 65 от 1993 г.; Решение № 21 на КС от 1995 г., ДВ, бр. 99 от 1995 г. ↑

Гарантиране на справедлив съдебен процес

Гаранциите се съдържат в конституционни принципи, които до голяма степен се покриват със съдържанието на основните права на гражданите в съдебната сфера. Това са т.нар. съдебни основни права (вж. Раздел XVII). Те, заедно с принципа за разделение на властите, се считат за „носещите греди“ в конструкцията на правовата държава. Ще посочим най-важните.

1. Споровете се решават от съда

Това е самата правна политика на държавата. Означава забрана за саморазправа. Член 61, ал. 3 от ЗСВ предвижда, че „дело, което се разглежда от съд, не може да се разглежда от друг орган“. В тесен смисъл това е изразено с текста на чл. 120, ал. 1 от КРБ — гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закона. Принципът намира израз в основното право на защита, формулирано в чл. 56 от КРБ в рамките на Глава втора „Основни права и задължения на гражданите“ (вж. Раздел XVII).

2. Право на законен съд

Това е основно право, което се явява логично продължение на разпоредбата на чл. 119, ал. 3 от КРБ за недопускане на извънредни съдилища. Това е елементарна, но важна повеля за съдебния процес в правовата държава — да не се допуска сменяне на съдията според случая. Естествено е, че тук се спазват правилата за подсъдност на делата, както и тези за законоустановения ред за вътрешно разпределяне на делата и преписките.

3. Производството по делата осигурява установяването на истината

Разглеждането на делата във всички съдилища е публично, освен когато законът предвижда друго (чл. 121, ал. 2 от КРБ).

4. Право на изслушване в съдебния процес

Това също е основно право. В Конституцията то се съдържа в чл. 121, ал. 1. Изразява състезателното начало в процеса. Означава право на всеки участник в процеса да се изкаже по обвинението, по доказателствата и т.н. Правото на изслушване е решаващ инструмент за спазване на правата в процеса. Днес се предпочитат писмените защити, но принципът за устния характер, за изслушването остава. Изслушват се и двете страни. Означава също така двете страни да разполагат с „еднакви оръжия“, да имат еднакъв шанс за участие в процеса. Съдилищата осигуряват равенство и условия на състезателност на страните в съдебния процес.

5. Правна защита срещу публичната власт

Ако някой счита, че негово право или законен интерес е засегнат от административен акт, пътят към съда е винаги отворен (чл. 120, ал. 2 от КРБ). В доктрината този принцип е характеризиран като „главно основно право“, завършваща тухла в сградата на правовата държава. Значимостта и обхватът му е голям, тъй като почти всяко изпълнително-разпоредително действие попада в него. Така правната обвързаност на администрацията получава институционализация. Но и правовата държава откроява свой главен структурен признак: последната и решаваща компетенция относно спазването на правата принадлежи на съда.

6. Право на защита във всички фази на процеса

Член 30, ал. 4 от КРБ го предвижда за всеки „… от момента на задържането му или от момента на привличането му като обвиняем“. Предвижда и право на срещи насаме с адвоката си (чл. 30, ал. 5).

7. Свободната адвокатура

Това е неотменен елемент от реализацията на правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица. Адвокатурата е независим орган на правна закрила и процесуално представителство. Осъществява се съобразно обществения интерес и интереса на доверителя. Адвокатурата като институция има „запазено място“ в конституционната уредба в рамките на Глава шеста „Съдебна власт“ — чл. 134. Правото на „адвокатска защита“ е издигнато до ранга на основно конституционно право, закрепено изрично в чл. 30, ал. 4 от КРБ.

8. Основни принципи на правовата държава

Те са едновременно принципи на съдебната власт и на правата на личността. Редица основни права имат своята битност и осъществяване в рамките на досъдебната и съдебната процесуална фаза, както и при изпълнение на наложени наказания:

Член 5, ал. 3 от КРБ: „Никой не може да бъде осъден за действие или бездействие, което не е било обявено от закона за престъпление към момента на извършването му.“

Член 30, ал. 3: „В изрично посочените от закона неотложни случаи компетентните държавни органи могат да задържат гражданин, за което незабавно уведомяват органите на съдебната власт. В срок от 24 часа от задържането органът на съдебната власт се произнася по неговата законосъобразност.“

Член 31. „(1) Всеки обвинен в престъпление следва да бъде предаден на съдебната власт в законно определения срок.

(2) Никой не може да бъде принуждаван да се признае за виновен, нито да бъде осъден само въз основа на неговото самопризнание.

(3) Обвиняемият се смята за невинен до установяване на противното с влязла в сила присъда.

(4) Не се допускат ограничения на правата на обвиняемия, надхвърлящи необходимото за осъществяване на правосъдието.

(5) На лишените от свобода се създават условия за осъществяване на основните им права, които не са ограничени от действието на присъдата.

(6) Наказанието лишаване от свобода се изпълнява единствено в местата, определени със закон.

(7) Не се погасяват по давност наказателното преследване и изпълнението на наказанието за престъпления против мира и човечеството.“

Съдебната система на Република България и Съдът на Европейските общности. Европейският съюз създава не само нова политическа и икономическа организация, но и нов правен ред, който се основава на Учредителните договори. Този нов, специфичен ред е различен и от националните правни системи на страните-членки, и от международното право. Едновременно с това обаче европейският правен ред е неразривно свързан с всяка една от националните правни системи на страните-членки.

Върховният пазител на този нов правен ред е Съдът на Европейските общности, създаден с Учредителните договори (с влизането в сила на Лисабонския договор този съд търпи изменения и ще се нарича „Съд на Европейския съюз“). Той продължава да бъде родово понятие[1] за съдебната власт в Европейския съюз, независимо, че днес съдебната система на ЕС е двуинстанционна и включва повече от един правораздавателен орган. Неговата основна функция е да осигурява спазването на законността при тълкуването и прилагането на общностното право (чл. 220, ал. 1 от ДСЕО). Основите на Съда на ЕО обаче лежат дълбоко във всяка една национална правна система, защото главната тежест при прилагането на европейското право пада върху страните-членки и защото ефективността на европейското право зависи колкото от Съда на ЕО, толкова и от редовия национален съдия, от адвоката, или дори от обикновения гражданин на Европейския съюз, който урежда дадено правоотношение според нормите на същото това общностно право. В този смисъл, макар че правото на Европейския съюз, от една страна, и на всяка страна-членка, от друга, представляват самостоятелни и автономни правни системи, практиката на Съда на ЕО се вгражда в националната правна система на всяка една от държавите — членки на ЕС — както пряко чрез преюдициалното производство[2], така и косвено — чрез правните последици от решенията му.

Приемайки, че европейското правораздаване се вписва по свой уникален начин в системата на националните съдилища, правната наука търси точното му място в нея: сред, над или някъде встрани от българските съдилища[3]? Като се има предвид отдавна утвърдената доктрина за предимството на европейското над националното право (вж. Раздел IV), би могло да се създаде невярната представа, че Съдът на ЕО е на върха в националната съдебна система. Това ще е юридически неточно. Съдът на ЕО не само че не е най-високата съдебна инстанция в структурата на националните съдилища, в т.ч. и на българските, но Съдът на ЕО въобще не е инстанция в националната съдебна система. В този смисъл, българското производство остава триинстанционно или двуинстанционно. Нито едно съдебно решение на български съд не може да бъде обжалвано пред Съда на ЕО.

Следователно Съдът на ЕО не променя равнищата и инстанциите на българските съдилища. Разбира се, всички български съдилища, независимо от инстанцията им, са длъжни да се съобразяват с решенията на Съда на ЕО, защото Съдът на ЕО упражнява висша юрисдикция в областта на европейското право. Отношенията им са отношения на съдебно сътрудничество, а не отношения на по-горна и по-долна инстанция.

Когато такъв въпрос бъде повдигнат пред юрисдикция в държава-членка, тази юрисдикция би могла, ако счита, че по този въпрос е необходимо решение, за да бъде постановено нейното решение, да поиска от Съда да се произнесе.

Когато такъв въпрос е повдигнат по висящо дело пред национална юрисдикция на дадена държава, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, тази юрисдикция е длъжна да сезира Съда.

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 6 от 1993 г., ДВ, бр. 36/1993: чл. 130 (независимостта на съдебната власт);

Решение № 18 от 1993 г., ДВ, бр. 1/1994: чл. 117, ал. 3 (съдебната власт има самостоятелен бюджет);

Решение № 17 от 1995 г., ДВ, бр. 93/1995: чл. 84, т. 2 (без бюджетни средства за ВСС);

Решение № 21 от 1995 г., ДВ, бр. 99/1995: чл. 120, ал. 2 (съдебното обжалване на административни актове и изключения);

Решение № 5 от 1997 г., ДВ, бр. 20/1997: чл. 120, ал. 2 (изключението от общото правило за обжалване на административните актове);

Решение № 18 от 1997 г., ДВ, бр. 110/1997: чл. 120, ал. 2 (обжалването на административните актове и изключенията);

Решение № 9 от 1998 г., ДВ, бр. 45/1998: чл. 30, ал. 4 (правото на адвокатска защита);

Решение № 10 от 1998 г., ДВ, бр. 52/1998: чл. 119 (военната колегия на ВКС);

Решение № 22 от 1998 г., ДВ, бр. 112/1998: чл. 119 (правораздават само съдилищата);

Решение № 8 от 1999 г., ДВ, бр. 47/1999: чл. 120, ал. 2 (съдебното обжалване на административните актове);

Решение № 16 от 1999 г., ДВ, бр. 95/1999: чл. 130, ал. 4 (втори мандат на изборен член на ВСС);

Решение № 4 от 2001 г., ДВ, бр. 19/2001: чл. 120, ал. 2 (обжалването на административни актове и националната сигурност);

Решение № 2 от 2002 г., ДВ, бр. 35/2002: чл. 129, ал. 2 (предложението на ВСС е несамостоятелен акт);

Решение № 3 от 2002 г., ДВ, бр. 94/2002: чл. 120, ал. 2 (съдебното обжалване на административни актове и изключения);

Решение № 9 от 2002 г., ДВ, бр. 102/2002: чл. 119, ал. 1 (триинстанционното производство не е задължително във всички случаи);

Решение № 11 от 2002 г., ДВ, бр. 110/2002: чл. 117, ал. 2 (независимата съдебна власт);

Решение № 4 от 2003 г., ДВ, бр. 38/2003: чл. 117, ал. 2 и 3 (осигурени бюджетни средства за ВСС);

Решение № 5 от 2003 г., ДВ, бр. 39/2003: чл. 120, ал. 2 (съдебното обжалване на административните актове и изключенията);

Решение № 6 от 2003 г., ДВ, бр. 46/2003: чл. 124 (обхват на касационната проверка);

Решение № 11 от 2003 г., ДВ, бр. 57/2003: чл. 120, ал. 2 (изключения от правилото за съдебното обжалване на административните актове, баланс на ценности);

Решение № 1 от 2004 г., ДВ, бр. 27/2004: чл. 129, ал. 2 (предсрочното прекратяване на мандат);

Решение № 4 от 2004 г., ДВ, бр. 93/2004: чл. 117, ал. 2 и 3 (самостоятелният бюджет на съдебната власт);

Решение № 6 от 2004 г., ДВ, бр. 104/2004: чл. 121, ал. 2 и чл. 127 (съдът е гарант срещу правонарушения);

Решение № 7 от 2004 г., ДВ, бр. 112/2004: чл. 31, ал. 1 и чл. 127 (досъдебното производство);

Решение № 1 от 2005 г., ДВ, бр. 13/2005: чл. 31, ал. 3 (презумпцията за невиновност);

Решение № 2 от 2005 г., ДВ, бр. 16/2005: чл. 124 (върховен съдебен надзор от ВКС);

Решение № 3 от 2005 г., ДВ, бр. 33/2005: чл. 150, ал. 1 (колегията може да сезира Конституционния съд);

Решение № 8 от 2005 г., ДВ, бр. 74/2005: чл. 158, т. 3 (конституционни промени в съдебната власт изискват ли ВНС?);

Решение № 1 от 2005 г., ДВ, бр. 23/2006: чл. 129, ал. 6 (мандатът на административни ръководители в съдебната власт);

Решение № 8 от 2006 г., ДВ, бр. 78/2006: чл. 130а, т. 3 (министърът на правосъдието и съдебната власт);

Решение № 1 от 2007 г., ДВ, бр. 18/2007: чл. 5, ал. 3 (nullum crimen, nulla poena sine lege); чл. 119, ал. 1 (правораздават съдилищата);

Решение № 5 от 2007 г., ДВ, бр. 35/2007: чл. 120, ал. 2 (обжалването на административните актове);

Решение № 8 от 2007 г., ДВ, бр. 59/2007: чл. 117, ал. 2 и 3 (независимост на съдебната власт); чл. 130а, т. 2 (министърът на правосъдието и съдебната власт).

Литература:

Джамбазов, А. Правосъдната система на България 1878–1944 г. С., Наука и изкуство, 1990.

Друмева, Е. Въпроси на имунитета и несменяемостта на магистратите в първата поправка на Конституцията. — Правна мисъл, 2003, № 4.

Начева, Сн. Конституционният модел на съдебната власт в Република България. — Юридически свят, 2002, № 2.

Попова, Ж. Право на Европейския съюз, Фондация Европейски институт, 2007.

Танчев, Е. Конституцията на РБ и имунитетът на магистратите. — Административно правосъдие, 2000, № 6.

Токушев, Д. Съдебната власт в България. С., Сиби, 2003.

[1] Попова, Ж. Цит. съч., с. 198. ↑

[2] Вж. чл. 234 от ДСЕО: „Съдът е компетентен да се произнася преюдициално относно:

а) тълкуването на настоящия договор;

б) валидността и тълкуването на актовете на институциите на Общността и на Европейската централна банка;

в) тълкуването на уставите и статутите на органите, създадени въз основа на акт на Съвета, когато те предвиждат това.“ ↑

[3] Корнезов, А. Съдът на ЕО и националните съдилища — критичен поглед към един позабравен конфликт. — Сб. Научни трудове на Института за правни науки. Т. III (2006), БАН, 2007, с. 71–72. ↑

Раздел петнадесети
Контрол за конституционност

„Конституционализация“ на принципа за правовата държава

В осъществяването на принципа за правовата държава (вж. Раздел IV) се открояват следните водещи линии:

— разделението на „властите“ — хоризонтално и вертикално;

— разграничаването между сферата на държавата и сферата на правата и свободите на гражданите;

— разграничаването между учредителната власт, която е у народа като суверен, и учредените власти — органите на публична власт.

Държавата е подчинена на правото, всички държавни органи функционират в рамки, поставени им от правото. Гражданите имат признати права и свободи, формулирани и вградени в Конституцията, с което им се гарантира свобода и запазена лична сфера.

С цел тези водещи положения да бъдат съхранени срещу нежелани законодателни промени, правовата държава създава механизми за собственото си съхраняване; тези механизми също се нуждаят от гаранции и поради това биват „конституционализирани“, т.е. вписани в конституция, която не може да бъде изменяна по пътя на обикновеното законодателство. Този процес на конституционализация се нуждае от особени средства за закрила, за да бъде гарантирано съществуването на контролираното управление, което пък ще гарантира спазването на правата и законните интереси.

Правовата държава може да съществува само ако са създадени надеждни средства за закрила на законността, а с това — и на Конституцията. Стига се до абсолютизиране на идеята за контролираното управление (вж. Раздел IV) и неговия необходим адекватен израз в Конституцията. В тази рамка логично се вмества аксиомата, че в демократичната държава правителствата „идват и си отиват“, т.е. не са всемогъщи, че и парламентът не е всемогъщ, а е ограничаван от висши правила, които той не бива да нарушава. Принципът на законността не може да бъде изключван тогава, когато става дума за парламента. Напротив, последователното му прилагане изисква той да има най-стриктно приложение в законодателната дейност. Както актовете на администрацията подлежат на пряк съдебен контрол (вж. Раздел XIV), така и актовете на законодателната власт следва да подлежат на подобен контрол. За административния акт принципът за законността означава съобразяване със закона, а за закона принципът за законността означава съобразяване с Конституцията. Така принципът за законността придобива ново измерение — превръща се в принцип за конституционност.

Върху администрацията пряк контрол за законност упражняват съдилищата (вж. Раздел XIV). Що се отнася до съответствието на законите с върховния закон — Конституцията, в юриспруденцията си пробива път разбирането, че такъв контрол може да се упражнява пак от съдилищата. Така контролът, осъществяван от правосъдни органи върху законите за тяхното съответствие с Конституцията, се превръща в основен елемент на правовата държава. Целта е всички актове на власт — законодателни, административни и съдебни, да се подчиняват на принципа за правовата държава.

Само принцип обаче не стига. Той трябва да има своя организация, механизми и мерки, гарантиращи неговото функциониране. Какви видове актове следва да подлежат на контрол за конституционност? Въпросът е принципен и се абстрахира от действащото българско право. Отговорът му е: актове, които се приемат/издават в упражняване на власт и правомощия, пряко произтичащи от Конституцията. Това положение е класическо за съществуването и легитимирането на контрола за конституционност.

Видовете държавни актове се приемат/издават на различни равнища на власт. В случая интерес представляват актовете, които непосредствено са стъпили на Конституцията:

— законите като актове на парламента — те са класическият предмет на конституционния контрол;

— актовете на парламента, които не са закони, но почиват непосредствено върху Конституцията — това са вътрешнопарламентарните правилници и решенията на парламента (вж. Раздел X);

— актовете със сила на закон — декрети, наредби-закони и др. с общото наименование „делегирано законодателство“ (вж. Раздел XIII);

— актовете на държавния глава;

— международните договори — при тях контролът за конституционност се осъществява пряко — преди ратификацията, или непряко — върху закона за ратифициране на международния договор (вж. Раздел XI).

Съдилищата и върховенството на конституцията

Върховенството на Конституцията се налага като логична последица от принципното положение, че тя регулира упражняването на държавната власт, разпределя я и установява ограничения, както и разграничава задачите и компетенциите. Всички дейности по осъществяване на държавната власт имат своето основание в Конституцията; всяка правна норма, създадена и приведена в действие от държавната власт, е създадена на основата и в рамките на Конституцията. Тази конструкция може да се срути, ако законодателната власт бъде правомощна да изменя Конституцията по пътя на обикновеното законодателство. Затова и правото за изменяне или допълване на Конституцията е запазено като изключително право на учредителната, респ. за особената власт за изменяне на Конституцията, а не на учредените власти (вж. Раздел IV).

1. Разделението на властите и съдилищата

Разделението на властите като принцип и като работеща схема е носещата греда в конструкцията на правовата държава. А веднъж установено в Конституцията, разделението на властите трябва да осигурява нейното върховенство, вкл. и като гаранция за своята реализация. Всички конституции разпределят и ограничават държавната власт. Вътрешната връзка между Конституция и „разделение на властите“ е ясно изразена в чл. 16 от френската Декларация за правата на човека и гражданина (вж. Раздел XVII). Стремежът на съвременното конституционно право е възприетият конкретен модел на разделените власти да работи ефективно за правовата държава.

При разпределянето на държавната власт полагащо значение се отдава и на „третата“ — съдебната власт, в качеството й на самостоятелна и независима власт. Но решенията, които се реализират в зората на конституционализма, са различни. Така напр. американският конституционализъм (вж. Раздел V) разпростира контрола, осъществяван от съдилищата, върху всички правни актове — закони, актове на администрацията, актове на съдебната власт. Различно е решението във френската правна традиция — съдебната власт има ограничена контролна компетенция спрямо законодателството и администрацията и това разбиране се съдържа още в първата френска конституция от 1791 г. Едва по-късно креативният абат Сийес (вж. Раздел IV) изразява забележителната идея за необходимост от „пазач на пазачите“, т.е. от контрол върху законодателя, като лансира конструкцията „Сенат — пазител на Конституцията“, и успява да я реализира в рамките на Конституцията от 1799 г. (вж. Раздел V).

2. Контролът за съответствието на законови норми с норми на Конституцията

Това е класически въпрос на правовата държава и на конституционното право: дали въобще да има контрол върху законодателната власт за съответствието на приеманите закони с Конституцията, и ако „да“ — от кого да се осъществява? От общите съдилища, или от особен (съдебен) орган? На първия въпрос исторически по-ранният отговор е негативният: да няма контрол над законодателя, защото ще противоречи на принципа за „върховенството на парламента“ (Англия, вж. Раздел X). Негативното отношение към контрол върху законодателя се основава и на принципа за разделение на властите, който забранява една държавна функция да се поставя над друга; опасенията са този основен постулат на конституционната държава да не се изпразни от съдържание, като се даде възможност за натиск върху народното представителство.

От другата страна обаче стоят аргументите на абат Сийес в полза на въвеждането на споменатия особен държавен орган — пазител на Конституцията, „конституционното жури“: „Една Конституция е или единство от задължителни закони, или нищо. Ако тя е единство от закони, то тогава човек се пита, къде е пазачът, къде е съдията, който да приведе в действие този кодекс? На това трябва да се даде отговор. Един пропуск от този род би бил в гражданския живот както неразбираем, така и смешен; защо да го търпим тогава в политическия живот? Законите, каквито и те да са, по принцип съдържат в себе си възможността за тяхното неспазване, тогава налице е потребността да осигурим тяхното спазване“[1].

Може да се предполага, че абат Сийес е било повлиян от оживената дискусия, която в края на XVIII в. вече се води в Северна Америка. Александър Хамилтън (1755–1809), един от бащите на Конституцията на САЩ, пише: „Няма принцип, който да почива на добри аргументи, освен този, че всяко решение на един упълномощен орган, което е в противоречие с Конституцията, е недействително. Оттук — един закон, който противоречи на Конституцията, не може да е действителен. Да се твърди противното, означава, че упълномощеният стои по-високо от упълномощителя.“ Хамилтън се обръща и към съдилищата с думите: „Същностната задача на съдилищата се състои в излагане съдържанието на законите. Една Конституция по своята същност е един основополагащ закон и точно като такъв трябва да се възприема от съдиите. Следователно те са задължени да излагат и разясняват това съдържание на законите и на Конституцията. Ако между двата акта възникне непреодолимо противоречие, тогава Конституцията трябва да бъде поставена над издадения закон и с това да се даде предимство на намерението на народа над намерението на неговите представители“[2].

Години след статията на Хамилтън председателят на Федералния върховен съд Джон Маршал, произнасяйки се по делото „Марбъри срещу Медисън“ (1803), излага решаващи аргументи и с това поставя основите на контрола за конституционност, упражняван от общите съдилища.

Това, което се случва в Съединените щати в първите десетилетия на XIX в. като укрепване върховенството на Конституцията чрез контрола на общите съдилища, не успява обаче да се наложи широко в практиката на европейските страни. В Англия продължават да доминират идеите за парламентарния суверенитет и недопускането на контрол върху законите. Във Франция с честа последователност се сменят конституции и харти. В Германия през XIX в. в отделните княжества се създават конституции, ограничаващи плахо властта на монарха чрез парламента (Вж. Раздел V). Общата историческа картина в европейските страни е, че парламентите са средище на политическите борби за преодоляване на феодализма, за налагане на свободната стопанска инициатива и личната свобода. Парламентът се бори да има решаващата дума в законодателството и държавния бюджет (вж. Раздел X). От парламента се очаква да поставя ограничения и постъпателно да въвежда контролираното управление, разписано в Конституцията; а самата Конституция е компромис между монарха и предприемчивите обществени слоеве, представени в парламента. Този компромис обаче може да издържа дотолкова, доколкото двете сили се намират в равновесие; това равновесие, въпреки някои кризи, продължава повече от 100 години. Така тази система на равновесие между монарх и парламент, просъществувала дълго в Европа, не дава реален шанс на контрола за конституционност, упражняван от общите съдилища, да се установи трайно и да се развива[3].

Но докато политическата и правната действителност в Европа не стимулира развитието на контрола за конституционност, упражняван от общите съдилища, конституционноправната теория не е чужда на тази идея. Германският юрист Роберт фон Мол (1799–1875) написва в млада възраст произведението „Федералното държавно право на Съединените щати от Америка“, в което прави анализ на ситуацията в Европа — буржоазия и монархия са заинтересувани от подкрепата за парламента такъв, какъвто е. В тези условия господства разбирането за недосегаемостта на закона и поради това се смята за недопустимо съдията да има право да проверява закона за съответствие с Конституцията.

С появата и налагането на позитивизма в правото се засилва още повече недоверието към допускането на контрол за конституционност, упражняван от съдебната власт. Противник на такъв контрол е бил влиятелният германски теоретик Паул Лабанд (1838–1918). След Първата световна война школата на нормативизма в правото, с видни представители Адолф Меркл и Ханс Келзен (вж. Раздел I) лансира идеи за необходимост от контрол за конституционност и в Европа, но концентриран в един-единствен орган. Идеите намират не само подкрепа, но и бърза институционализация в Чехословакия, в Австрия, по-късно в Испания.

След Втората световна война маршът на конституционния контрол, упражняван от особен орган/съд, или от върховния съд в системата на общите съдилища, вече е победен. За адекватното и задоволително функциониране на контрола за съответствието на законовите норми с нормите на Конституцията е необходима ясна конституция. Като правен мащаб за упражняване контрол за конституционност, Конституцията трябва във висока степен да има яснота. Така принципът за върховенството на Конституцията, който се обезпечава чрез контрола за конституционност, поставя към Конституцията и конституционното право високи изисквания за юридическа яснота и за такова състояние на конституционните норми, което позволява те да бъдат пряко прилагани.

От страна на органа, който упражнява контрола, се очаква неутрално и задълбочено излагане на съдържанието на Конституцията. Това поставя въпроса за правомощията на такъв орган, защото контролът означава власт: как да се стигне до онзи оптимум, който няма да допусне институционализираният контрол за конституционност да измени на целта си и да се превърне в „законодател, но с негативен знак“, т.е. контролът и въздействието спрямо волята на народното представителство да е само и единствено с оглед спазване и налагане върховенството на Конституцията.

„Върховенството на Конституцията“ е постижение на европейско-американската правна култура. За да има ефективна реализация, е въведен контрол върху законите за съответствието им с Конституцията, упражняван в рамките на общото или особено правосъдие.

[1] Владикин, Л. Организация…, с. 195. ↑

[2] The Federalist, Cambridge, Harvard University Press., 1961, p. 491. ↑

[3] Изключение представлява развитието в скандинавските страни — Дания, Финландия, Исландия, Швеция и Норвегия, които запазват живи старинни нордистки правни традиции и вместват в тях произнасяне на общите съдилища относно съответствието с Конституцията. ↑

Легитимност

През XIX в. в Европа контролът за съответствие на законодателството с конституцията изглежда неприемлив. Парламентът е героят в отстояването на контролираното управление в държавата и идеологията не допуска, че той може да направи грешка. На съдебната власт се е гледало като на изпълнителен инструмент за гарантиране прилагането на законите, приети от парламента, без свобода да ги тълкува. Във Франция това разбиране се проявява в задължението на съдиите да се консултират с Националното събрание при съмнение в практиката по прилагането на закон; наложил се е институтът на „законодателния реферат“ (référé législatif) като форма на автентично тълкуване на законите[1]. На съдилищата е било забранено да проверяват съответствието на законите с конституцията.

От гледна точка на присъщия на британския конституционализъм принцип на парламентарното върховенство (вж. Раздел V) упражняването на контрол върху съдържанието на приетите закони е недопустимо, тъй като те като актове на парламента изразяват суверенната воля на народа; контролът за конституционност ще е нарушение на парламентарния суверенитет, базиран върху предимството на законодателната власт над другите власти; затова в тази рамка допустим е само „самоконтролът“ у законодателя, както предвижда впрочем, и първата българска конституция — Търновската (чл. 49, вж. Раздел IV).

Обяснението за такава съпротива в Европа срещу извънпарламентарния контрол за конституционност следва да се търси в развитието на конституционализма, когато целта е била да се постигне демократизация на всички учредени власти. В съвременната държава демократизацията е факт: всички държавни органи черпят властта си пряко или опосредено от народа. Поради това строгото придържане към принципа за върховенството на парламента е претърпяло развитие, и то в полза на върховенството на Конституцията. Еволюцията в Европа се случва след Първата световна война и причинените трагедии. Извършва се трансформиране в разбирането за същността на Конституцията — тя се възприема в много по-голяма степен като нормативен кодекс, който се прилага пряко и поради това може да бъде наложен със средствата на държавната принуда; този нормативен кодекс, т.е. Конституцията, става юстициабилен — може да се прави позоваване на него пред съд и съдебното решение да се прилага дори със средствата на държавната принуда. Стига се до извода, че е необходим висш държавен орган, който да упражнява контрол за конституционност и да осигурява върховенството на Конституцията върху трите власти.

Контролът за конституционност се въвежда като инструмент, чрез който парламентът е поставен под върховенството на Конституцията. Постепенно се налага разбирането, че правата на гражданите следва да бъдат закриляни не само срещу изпълнителната власт, но и срещу законодателната. Водещата конституционна идея, че правата трябва да бъдат уредени, вкл. защитени със закон, получава допълнение в смисъл, че правата трябва да бъдат защитавани и срещу закона. Тази еволюция обосновава появата на нови органи на власт — Конституционен съд, който застава над законодателя и му налага уважение и спазване на Конституцията.

С това континентална Европа изгражда своя контролна система за конституционност на законите, като върви по собствен път, различен от този в САЩ. Европейският модел се налага с висш държавен орган (съд или съвет), в който са концентрирани контролните правомощия за проверка съответствието на закони и други актове с Конституцията.

Всъщност установяването на конституционно правосъдие в Европа има своята политическа и юридическа логика. С демократизирането на избирателните права (вж. Раздел IV) и засилващата се роля на политическите партии митът за представляването на общата воля на народа от избраните депутати претърпява „развенчаване“. Особено след Втората световна война се извършва преоткриване на фундаментната природа на Конституцията като висше право, приложимо към всички държавни органи и във всички съдилища. Извършва се промяна в разбирането за Конституцията — тя е все по-малко програма от политически, морален или философски характер, и все повече действащо право, позитивно и обвързващо, при това от висше, по-устойчиво естество в сравнение с обикновеното законодателство. Върховенството на Конституцията спрямо парламента е безусловно установено и с парламентарния абсолютизъм е приключено; проправен е пътят за конституционния контрол, концентриран във висш държавен (съдебен) орган като средство за опазването на установения конституционен ред.

Друг фактор, който насърчава появата на контрол за конституционност върху законите, е трансформацията, която се извършва в понятието за закона. През XIX в. законът се възприема като израз на общата воля — постижение, извоювано във вековна борба. С развитието на парламентаризма си проправя път едно по-прагматично разбиране за законите като актове, приети от конкретно парламентарно мнозинство, подкрепящо конкретно правителство, и непременно с участието на политически партии и икономически интереси. В тези условия законът губи ореола си като израз на „общата воля“, одобрена от едно митично мнозинство, а представлява конкретен израз на воля за управляване, одобрена от солидарно парламентарно мнозинство.

И в трудовете на Монтескьо, и в статиите на Хамилтън съдебната власт е най-слабата в схемата на разделените власти. А точно на нея се възлага да осъществява контрол за конституционност на законите, Възниква големият въпрос за легитимността на този контрол: съдебната власт не е отговорна пред народа, а упражнява контрол върху актовете на онези власти, които са политически отговорни.

Всъщност, така поставен, въпросът като че свежда демократичната легитимност само до народното представителство, идентифицира я само с него. А контролът за конституционност е сложен институт и въпросът за неговата легитимност не следва да се опростява, като разбирането за демокрацията бива проектирано единствено върху представителната система. Всъщност демокрацията е много богато понятие; то не се изчерпва само с представителната система, а е организацията на държавата, начин на живот, при който основните права и свободи са уважавани и закриляни; впрочем, точно в недемократичните режими ефективен съдебен контрол за конституционност по принцип не се допуска.

Следователно властта за упражняване на контрол върху законите за тяхното съответствие с конституцията е демократично легитимна. В този смисъл в съвременния конституционализъм се е наложило разбирането, че конституционният контрол изразява едно ново измерение на демокрацията, и несъмнено отбелязва напредък в това, че демокрацията не е само разделяне на власт, но също и начин на упражняването й. И всичко, което прави правата и свободите осъществими и закриляни, върви в крак с демокрацията.

След като конституцията установява основните норми, тогава едно парламентарно мнозинство, което ги игнорира или нарушава, е много далеч от това да бъде признато за легитимно само защото в този момент се опира на мажоритарния елемент; то по-скоро разкрива превишаване на властта си и опита си да изключи останалите. Тук функцията на органа за конституционен контрол е да обяви законовия акт за противен на конституцията и поради това — за неприложим. Това е класическият аргумент на бащата на конституционното правосъдие в Европа — Ханс Келзен (вж. Раздел I): Ако човек вижда смисъла на демокрацията не само в мощното мнозинство, но и в постоянните компромиси между представените в парламента групи, и в постоянния социален мир, тогава конституционното правосъдие се явява особено подходящо за постигане на тази идея. Искането пред Конституционния съд може да бъде адекватен инструмент в ръцете на малцинството за предотвратяване на нарушаване от страна на мнозинството на юридически закриляни интереси, за да може то постоянно да опонира на мнозинственото диктаторство, което не е по-малко опасно за социалния мир от малцинството[2].

Демократичната легитимност на контрола за конституционност не се изчерпва само със закрилата на основните права. Тя идва и от опазването на заложения в Конституцията модел за разделението на властите. Всъщност легитимността на контрола за конституционност не е била оспорвана досежно вертикалното разделение на властите (федералното държавно устройство или децентрализацията към местното самоуправление); точно обратното, практиката показва, че федерално устроената държава се нуждае от контрол за конституционност и федерализмът като форма на държавно устройство (вж. Раздел III) значително е допринесъл за институционализирането на контрола за конституционност. Не е случайно, че точно федерални държави (САЩ, Мексико, Бразилия, Германия), и такива с децентрализирано управление (Италия, Испания) са между първите, въвели контрол за конституционност върху законите — имало е, и продължава да има, нужда от орган, който да решава конфликти за власт между федералното и щатското равнище, както и между централните и местните органи.

Същото обаче не може да се каже за хоризонталното разделение на властите. Напротив, тук дискусиите продължават най-вече от гледна точка на уязвеното положение на парламента. Работещият аргумент в полза на контрола за конституционност е, че все пак някакъв независим контролен механизъм върху органите на власт, за спазването на конституцията, в която те самите са уредени, е нужен. Такава система на контрол е съществена за отношенията между властите. Възможни са спорове и за тяхното решаване е нужен арбитър, за да се запази равновесието в конституцията.

Традициите на „парламентарния суверенитет“ и на „разделението на властите“ са били толкова силни в Европа, че не са допуснали[3] широко разпространение на американския модел, при който общите съдилища се произнасят по конституционността на законите.

А полезността и потребността от контрол за конституционност е била вече осъзната в Европа. При тези условия на Стария континент се върви по друг път — създават се нови органи, предназначени да упражняват конституционен контрол. Така противоречието между осъзнаването нуждата от конституционен контрол върху законодателството като гаранция за Конституцията, от една страна, и принципа за разделение на властите, от друга, довежда в континентална Европа до създаването на специални конституционни органи с особена задача: да контролират съответствието на законодателството с конституцията. За да изпълняват функциите си, те трябва да са поставени над традиционното хоризонтално разделение на властите — еднакво над законодателната, над изпълнителната и над съдебната власт.

Европейският (австрийският) модел за конституционен контрол се състои в следното:

— контролът за конституционност се поверява на конституционен орган, който е съд, но особен, и е организационно извън съдебната система, т.е. контролът не се поверява нито на общи, нито на специализирани съдилища (вж. Раздел XIV);

— членовете на този орган не са непременно от съдийската кариера; те се избират или назначават както из средата на съдебната власт, така и от другите власти;

— обосновава се създаването и функционирането на особен конституционен орган, който, без да е част от съдебната система, решава юридически спорове съгласно действащото конституционно право и с това осъществява тълкувателна и правораздавателна дейност.

В процеса на конституционализацията на правовата държава органите, натоварени с този контрол, са гарант за върховенството на Конституцията в различни сфери: а) в отношението „държавна власт — гражданско общество“, т.е. между публичната власт и правата на отделния човек; б) между учредителната власт и учредените власти, като ефективността на това разделение не е само за момента на създаването на конституцията, а трябва да продължи и при цялото й съществуване; в) между самите конституционни органи (парламент, правителство, държавен глава; г) на плоскостта на вертикалното разделение на властите конституционният контрол трябва да обезпечи заложеното в конституцията равновесие, да няма неоправдано нахлуване на власт от едно равнище към друго, но и да се спазва принципът на субсидиарността — ако общинското самоуправление не се справя със задачите, поема ги държавната власт.

Така аргументите „за“ институционализирането на конституционния контрол са налице и убеждават. Остава въпросът кой да упражнява този контрол. В рамките на класическия (австрийски) модел отговорът е ясен: „съд“. Основният аргумент в полза на конституционното правосъдие в Европа е потребността от решаването на конфликти между висшите държавни органи. А щом става въпрос за решаване на правни спорове, човечеството не е намерило по-добро средство от съда; затова и този особен конституционен орган, решаващ спорове на конституционно равнище и осигуряващ равновесието, е съд, но особен.

Всъщност когато такъв конституционен съд обявява закон за противоконституционен, той не измества парламента като законодател, тъй като съдът не отменя закона, а от обявената противоконституционност произтича, че този закон няма да се приложи, защото ще се приложи конституцията. Функцията на такъв конституционен съд не е законодателна, а е правораздавателна, както и на другите съдилища, но се отличава от тях по печата „пазач на Конституцията“.

Контролът за конституционност е инструментариум на мирното развитие на демократичното общество; той едно от оръдията за разрешаване на конфликти и излизане от конституционни кризи с правни средства и атрибут, принадлежащ към минимума съдържание, необходим за всяка работеща конституция (вж. Раздел IV). Легитимността му произтича от вложената в конституцията организация на държавната власт и спазването на основните права и свободи. Институционно изграденият контрол за конституционност в закрила на тези обективни стойности е осъзната необходимост в съвременния конституционализъм.

[1] Друмева, Е. Конституционен контрол във Франция. — Правна мисъл, 1994. ↑

[2] Владикин, Л. Организацията…, с. 191–200. ↑

[3] С изключение на скандинавските държави. ↑

Видове контрол за конституционност

В световен план не съществува унифицирана система. Прилаганите видове контрол биват групирани по различни критерии:

1. Държавният орган, който осъществява контрола за конституционност. Според този критерий видовете конституционен контрол се упражняват:

а) От всички съдилища. През 1803 г. в САЩ с известното дело „Марбъри срещу Медисън“ се поставя началото на т.нар. американска система на контрол за конституционност. Другата й характеристика е, че това е система на разпръснат контрол, наричан още „дифузен“ — разрешено е на всички съдилища (дифузия на контрола), да не прилагат закони, за които считат, че противоречат на конституцията. Тази система е прилагана в скандинавските страни, в Аржентина, Мексико, Япония, Индия, и др.

б) От Върховния съд в страната, или от Конституционен съд/съвет. И в двата случая контролът е концентриран само в един държавен орган, затова системата бива наричана концентриран контрол; идентифицира се като европейска система. Прилага се в Германия, Испания, Италия, Франция, България и др.

В немалко страни се прилагат смесени системи (Колумбия, Венецуела, Португалия и др.), които комбинират разпръснатия с концентрирания контрол.

2. Вторият признак, по който се прави разграничаване във видовете контрол за конституционност, е според момента, в който се осъществява контролът:

— предварителен контрол (Франция, Румъния и др.);

— последващ контрол (Италия, Германия и др.);

— предварителен и последващ (Унгария, Португалия, Венецуела и др.).

3. Според това дали контролът представлява самостоятелен процес, или се извършва в рамките на протичащ съдебен процес, Контролът е:

— абстрактен;

— конкретен/инцидентен.

4. Според правния ефект на решенията. Този признак е раздвоен:

а) според действието на решението по отношение на лицата се прилагат системи, при които решенията действат:

— само in casu et inter partes, т.е. само в конкретния случай и само между страните (присъщо на разпръснатия контрол);

— erga omnes, т.е. спрямо всички (присъщо на концентрирания контрол);

б) според действието на решението по време:

— при разпръснатия контрол е присъщо ретроактивно действие — ех tunc, pro preterito; обявеният за противен на Конституцията закон е нищожен — все едно, че законът не е съществувал;

— при концентрирания контрол присъщото действие е унищожаемост — ех nunc, pro futuro, което означава, че законът спира да се прилага „занапред“ и че възникналите до влизането в действие на решението правни последици се запазват.

Разпръснат контрол за конституционност

1. История

Най-старата институция от този вид възниква в Североамериканските щати. Тя получава своето оформяне едва във федерацията, но наченките й се срещат още в някои от колониите (вж. Раздел V). Федералната конституция е гласувана 1787 г. Няколко години по-късно (1795 и 1800 г.) решения на Федералния върховен съд съдържат идеята, че закони, които не са съобразени с Федералната конституция, не следва да се прилагат. През 1789 г. е приет Законът за съдебната власт, в който се съдържа същата идея. Но едва през 1803 г. в известното дело „Марбъри срещу Медисън“ председателят на Федералния върховен съд съдията Джон Маршал поставя началото на контрола за конституционност на законите, упражняван от общите съдилища в Съединените американски щати и наричан „американски“.

Такъв съдебен контрол за конституционност върху законите, упражняван от общите съдилища, е американско творение. Като правен институт той принадлежи към приносите на американската правна теория и практика в световния конституционализъм (вж. Раздел V). В доктрината[1] се приема, че в оригиналния си американски вид контролът се появява, до голяма степен, като реакция към английския принцип за „парламентарното върховенство“. Това се извършва в общата рамка, в която американският конституционализъм възниква, като „се оттласква“ от редица принципи на английския конституционен ред: отречена е монархията, отречено е и „върховенството на парламента“, което не допуска какъвто и да е контрол върху парламента и съдържанието на неговите закони. Щатите провъзгласяват народа за суверен; волята му, изразена в Конституцията, е върховен закон, на който са подчинени всички учредени органи.

Конституцията е документ с постоянна стойност, установяващ основите на държавната организация като висше право, и представляващ основа за другите процеси на контролираното управление в държавата. В тази връзка думите на съдията Джон Маршал в известното дело „Марбъри срещу Медисън“ (1803) са се превърнали в класика: „Сигурно всички онези, които са правили писани конституции, са ги завършвали, като че правят основното и постоянното право на нацията, и впоследствие всяко управление трябва да има разбирането, че един законодателен акт, който е противен на Конституцията, да се смята за недействителен. Това виждане в същността си се отнася до писани конституции и следователно трябва да се приема от този съд като един от основните принципи на нашето общество“[2].

И пак, в същото дело: „Задачата на съдебната власт, всъщност, е да казва що е закон. Тези, които прилагат нормата му към частните случаи, по необходимост трябва да изложат и изтълкуват тази норма. Ако два закона си противоречат, съдът трябва да определи кой закон ще се прилага. Ако един закон противоречи на Конституцията… съдът е длъжен да определи, коя от колидиращите норми трябва да се приложи към дадения спор. Това е същината на правосъдната служба. Който акт на законодателното тяло противоречи на Конституцията, той е нищожен и без действие (null and void and of no effect). Такъв акт не може да бъде задължителен за съдилищата. Съдиите трябва да приложат по-висшия закон и да отстранят по-нисшия закон, който му противоречи“[3].

Логично възниква въпросът защо все пак контролът за конституционност върху законите, търсейки титуляр, „взема посока“ към съдебната власт? Би ли подхождала изпълнителната власт за титуляр на такъв контрол? Ако се поставим в условията на парламентарното управление (каквото през XVIII в. се оформя в Англия), там изпълнителната власт е до известна степен интегрирана със законодателната власт. В САЩ пък изпълнителната власт вече е ангажирана в процеси по опазването на Конституцията — американският президент има право на вето върху приетите от Конгреса закони. Би ли подхождала законодателната власт за титуляр на контрола? Тя също вече е ангажирана като контролно средство в законодателния процес — посредством Сената, т.е. Горната камара на парламента. Остава съдебната власт. Най-важният аргумент в подкрепа на контрола за конституционност, упражняван от съдебната власт, е че тя е по-независима и самостоятелна в сравнение с другите власти.

Тълкуването на съдията Маршал през 1803 г., получава позитивноправна уредба с приемането на Четиринадесетата поправка към Федералната конституция на САЩ (1868 г.). Тази поправка е предназначена да гарантира защитата на личните публични (вж. Раздел XVII) права на гражданите от възможните посегателства както на изпълнителната, така и на законодателната власт. Тя гласи: „Нито един щат не може да приема или прилага какъвто и да е закон, който ограничава привилегиите или свободите на гражданите; нито един щат не може да лиши едно лице от живот, свобода или собственост без надлежен законен процес…“. Този термин — „надлежен законен процес“ (due process), се е превърнал в нарицателно и се възприема като позитивноправната основа на съдебния контрол в САЩ.

2. Общи характеристики

Системата на разпръснатия контрол разрешава на всеки съд, респ. съдебен състав, да прави преценка дали конкретен закон, който е приложим в разглежданото дело, съответства на Конституцията; ако съдът прецени, че законът не съответства, той има право да не го приложи в конкретното дело. Дифузията се проявява в това, че правомощието е разпръснато по всички съдилища в страната.

Властта на съдилищата да се произнасят по конституционността на законите произтича от възприетия принцип за върховенството на Конституцията. Върховенството на Конституцията и контролът за конституционност на законите, упражняван от съдилищата, са същностно свързани; връзката е ясно изразена в чл. 6, ал. 2 от Конституцията на Съединените щати, известна като „клауза на върховенството“[4].

След като Конституцията е признатото върховно право на страната, при колизия между Конституцията и закон, Конституцията ще има предимство. Съдът, решавайки делото, не прави нищо друго, освен в конкретния случай да установи предимството на Конституцията пред противоречащия й закон, да не го приложи, а да приложи Конституцията. Съдът не става законодател, макар и „с негативен знак“, защото не отменя противоречащия на Конституцията закон и поради това не издава специален акт, а просто не прилага противоречащия закон към конкретния случай. Следователно произнесената противоконституционност има действие само към пресъденото нещо в конкретното дело.

Веднага обаче може да се направи възражение: в резултат на такъв контрол ще има правна несигурност и нееднаквост в правоприлагането. В САЩ такъв възможен неблагоприятен ефект е балансиран чрез принципа на stare decisis, известен още като „прецедент“. Този принцип е присъщ на правните системи на „общото право“ и се изразява в следното: решението на висшия съд обвързва всички по-долни (като равнище — вж. Раздел XIV) съдилища, обхванати от неговата юрисдикция; когато Върховният съд в рамките на висящ пред него процес обяви закон за противен на Конституцията, всички други съдилища са правно обвързани от това произнасяне и в аналогични случаи нямат право да приложат въпросния закон. Принципът stare decisis изисква съдилищата да следват прецедента във всички подобни случаи. В резултат на това законът не е формално отменен, той остава на книга, но практически е мъртъв[5].

Доктрината stare decisis обаче не е присъща на повечето правни системи в Европа, които следват римскоправната традиция. В тях съдилищата не са обвързани с прецеденти на по-горестоящите съдилища и възприемането на разпръснатия контрол за конституционност носи опасност от хаос в правоприлагането. Въпреки това и в Европа разпръснатият контрол има рецепция. Изходът от неблагоприятните последици е намиран в специфичните национални традиции в правото (скандинавските страни) или в координацията с другия тип контрол за конституционност — „концентрирания“, какъвто е случаят в Гърция и Португалия.

Обобщено за разпръснатия контрол за конституционност:

— Актът, обявен за противоконституционен, не се прилага в конкретното дело. А би ли могъл гражданин, сравнявайки конкретен закон с текста на Конституцията и установявайки несъответствия между тях, да прецени, че конкретен закон противоречи на Конституцията и да не го спазва? Отговорът е категорично „не“. Такова правомощие е дадено само на съда.

— Правомощието за обявяване противоконституционност на приложим закон е правомощие на всички съдилища. Това основно положение логично следва от принципа за върховенството на Конституцията. То произтича и от разбирането, че произнасянето на съдията не е само възможност, но и задължение, имащо за цел опазването на Конституцията.

— Разпръснатият контрол има инцидентен характер, т.е. извършва се по повод на висящо в съда дело, което има за предмет спор, различен от въпроса за конституционността на въпросния закон. Съдът преценява дали възражението за неконституционност въобще е релевантно по делото.

— Инициативата за започване на разпръснатия контрол е и у съда. Дори когато страните по делото не повдигат въпроса за противоконституционност на приложим по делото закон, съдът може сам да се сезира. Произнасянето на съда за съответствието на конкретен закон с Конституцията представлява не само негово право, но и негово задължение. Това основно положение още веднъж илюстрира разбирането, че разпръснатият съдебен контрол за конституционност е заложен и прилаган като гаранция за опазване на Конституцията.

— Ефектът на решенията е inter partes, т.е. само между страните, с което се подчертава инцидентният характер на разпръснатия контрол. Когато съдът не прилага един закон поради противоречието му с Конституцията, не означава, че законът е отменен и е преустановил своето присъствие в правната действителност; законът остава в сборниците, но се прилага по правилата на прецедента. А постигането на стабилност и унифициране в правоприлагането се осъществява чрез доктрината stare decisis.

Рационалността на разпръснатия контрол за конституционност се проявява и в това, че чрез него се използва действащата съдебна система в държавата и се спестява създаването на нова паралелна система или вграждането на нови правомощия и процедури в съществуващата съдебна система, какъвто е случаят при концентрирания контрол за конституционност. Системата на разпръснатия контрол намира приложение на американския континент: освен в САЩ тя е възприета в Мексико, Аржентина, Бразилия, Канада; извън американския континент — в Австралия, а също и в Европа (скандинавските страни, частично в Гърция, Португалия).

[1] Владикин, Л. Организацията…, с. 189. ↑

[2] Rossum, R. A. and J. Allan Tarr. American Constitutional Law. Cases and Interpretation. New York, 1983, p. 70. ↑

[3] Владикин, Л. Организацията…, с. 190. ↑

[4] „Настоящата конституция и законите на Съединените щати, които ще се приемат на нейна основа, както и всички договори, които са сключени или ще бъдат сключени в бъдеще от името на Съединените щати, представляват върховен закон на страната, а съдиите във всеки щат се задължават да го изпълняват независимо от каквито и да било противоречащи положения в конституциите или законите на отделните щати.“ Вж. Конституциите. С., Век 22, 1990, с. 15–16. ↑

[5] Brewer-Carias, A. R. Judicial Review in Constitutional Law, Cambridge University Press, 1989, p. 129. ↑

Концентриран контрол

1. История

Формите на концентрирания контрол за конституционност се различават от тези на разпръснатия контрол, прилагани в САЩ, и са присъщи на европейските правни традиции. В историческото си възникване и развитие двата типа контрол за конституционност показват, че докато разпръснатият контрол възниква и се налага като гаранция за закрила на индивидуалните права и свободи, концентрираният контрол пробива път и се налага преди всичко като арбитър в споровете между политическите сили.

На Стария континент първо има да се преодолява изричната (Франция, Полша) забрана за съдилищата да проверяват конституционността на законите — по време на Великата френска революция (вж. Раздел V) недоверието към съдилищата от предишния режим е толкова голямо, че се отразява на приетите конституции. Още Монтескьо и Русо не подкрепят съдебен контрол над законодателното тяло — Монтескьо държи за равенството на властите, Русо вярва в непогрешимостта на народа-суверен — творецът на законите е общата воля, която по своята същност стои над всяко подозрение и над всеки надзор. За съдилищата като гаранти на конституцията въобще няма и дума.

И все пак развитието на конституционализма, макар и в революционна среда, подсказва нуждата от гаранции, че органите, на които народът-учредител делегира власт, няма да злоупотребят с нея и да нарушат естествените му права. При създаването на Третата поред конституция на Франция (1795 г., вж. Раздел V) вездесъщият и креативен политик абат Сийес поставя въпроса: След като конституцията е сбор от задължителни закони, пита се, къде ще бъде пазачът, къде ще бъде компетентният съд на този законник, и отговаря — необходимо е едно съдебно конституционно жури (un jury constitutionnel, Сийес избягва да го нарече tribunal) със специална задача да съди оплакванията срещу всяко нарушение на Конституцията[1].

Такова конституционно учреждение — „Сенат-пазител“ във Франция е създадено с Конституцията от 1799 г., с основно правомощие да спира влизането в сила на всеки закон, за който преди неговата промулгация преценява, че е противоконституционен (вж. Раздели XI и XII). Историците преценяват, че този първи опит за концентриран контрол за конституционност в Европа не е оправдал обективните надежди и е станал жертва на политизирането си. Въпреки това моделът на контрол за конституционност на законите преди тяхното влизане в сила е оставил трайна следа. Днес се практикува в съвременна Франция, както и в страните от Северна и Централна Африка, които следват френската правна традиция, в Камбоджа, Афганистан и др.

Концентрирано упражняване на контрол за конституционност се въвежда в Швейцария с втората й Конституция (1874 г.) чрез правомощията на Федералния върховен съд да се произнася по жалби на гражданите за нарушаване на конституционните им права. Швейцария е федерална държава и този съд решава спорове за компетентност между федералната държава и кантоните, както и между самите кантони. Върховният федерален съд обаче няма право да проверява съответствието на федералните закони с Конституцията, което се обяснява с функционирането на пряката демокрация (вж. Раздел VIII) в смисъл, че всеки нов закон при спазване на определени изисквания може да стане предмет на национален референдум, и тогава народът ще проверява за съответствието. Сега действащата Конституция на Швейцария от 1999 г. затвърди това положение.

Година след края на Първата световна война в Централна Европа се създават особен вид съдилища — конституционни съдилища; в 1920 г. такъв се създава първо в Чехословакия, скоро след това — в Австрия. През 1933 г. в Испания е създаден Съд за конституционни гаранции. Така в Континентална Европа се установява нов вид контрол за конституционност на закони и други актове — концентрираният контрол. Правомощието по произнасяне за съобразността на конкретен закон или друг акт с Конституцията е концентрирано в един-единствен орган. За разлика от разпръснатия контрол, само този орган (съд/съвет) е правомощен да обявява закон за противоконституционен и да спре прилагането му в бъдеще, с действие erga omnes (спрямо всички).

Институтът на концентрирания контрол за конституционност теоретично е разработен и обоснован в рамките на нормативистката школа (вж. Раздел I) в правната теория с най-ярки представители Адолф Меркл и Ханс Келзен. Първите конституционни съдилища, създадени в Чехословакия и Австрия, стриктно следват техните идеи. Конституцията на Ирландия от 1922 г. концентрира такъв контрол като изключително правомощие на Върховния съд.

След края на Втората световна война концентрираният контрол за конституционност намира приложение в Германия, в Италия и др. с непрестанно обогатяващо се развитие. Успешният пример, особено на германския Федерален конституционен съд, служи за образец на страни, които възстановяват своята конституционна система след режим на диктатура — Испания, Португалия. Интензивното развитие на конституционното правосъдие в модела на концентрирания контрол за конституционност намери реализация в рамките на демократичните преобразувания, извършени в бившите социалистически страни в Централна и Източна Европа в 90-те години на миналия век — почти навсякъде там се създадоха конституционни съдилища, функциониращи в две битности: първо — като конституционен орган, който черпи пряко своите правомощия от Конституцията, и второ — като особен съд със специфични правораздавателни функции по опазване и закрила на Конституцията.

От времето на Меркл и Келзен (20-те години на миналия век) до наши дни концентрираният контрол за конституционност като концепция и институционализация печели позиции.

2. Същност

Основните задачи на такъв орган, в който е концентриран контролът за съответствието с Конституцията, са:

— да установява авторитетно съдържанието на конституционните норми тогава, когато има неяснота или спор;

— да конкретизира конституционното право, да го интерпретира и да допринася за неговото усъвършенстване;

— да направи стандартите на конституционното право непосредствено действащо право както в осъществяването на държавната власт, така и в спазването правата и свободите на гражданите.

Контролът за конституционност се осъществява чрез отделни правомощия. Основното е контролът за съответствието на приетите закони с Конституцията, т.нар. нормен контрол. Освен него на органа, в който е концентриран контролът за конституционност, са възложени и други правомощия за опазването на Конституцията (вж. Раздел IV): решаване на спорове за компетентност между конституционните органи (парламент, правителство, държавен глава), решаване на спорове между централни и местни органи на власт (вж. Раздел XVI), между федерални и провинциални органи на власт (във федералните държави, вж. Раздел III), реализирането на политическата отговорност на държавния глава и други висши длъжностни лица (т.нар. импийчмънт, вж. Раздел XII), контрол върху политическите партии (вж. Раздел VII) в държавата за тяхната конституционосъобразност, контрол върху сключените от държавата международни договори преди тяхната ратификация. Предвид предназначението на органа за конституционен контрол да пази върховенството на Конституцията, на него са възложени и правомощия да проверява законността на изборите за парламент и за държавен глава (вж. Раздел IX).

Господства разбирането, че тъй като смисълът и предназначението на една Конституция е да установи такава държавна организация, че да се осъществяват правата и свободите на гражданите, крайното предназначение в упражняването на всички правомощия по контрола за конституционност е спазването на тези права и свободи. В редица държави гражданите имат право непосредствено да търсят закрила на конституционните си права от органа на конституционен контрол, след като са изчерпали редовните правни средства. Упражняването на всяко едно правомощие предпоставя, че органът-титуляр на конституционния контрол тълкува Конституцията; в някои държави (вкл. Република България) тълкуването на Конституцията е самостоятелно правомощие, чийто резултат е задължителен.

С тези си функции дейността на органа за конституционен контрол, концентрирал в себе си такива задачи, не се изчерпва само с правосъдие — в ядрото си тя представлява и контрол за конституционност върху цялото политическо пространство; осъществяват се функции, с които се участва във взимането на политически решения, като право и политика постоянно се преплитат. Още от първите стъпки доктрината и практиката са наясно с опасността от политизация на такъв контрол, и съответно се създават гаранции срещу такава опасност — напр. особеното комплектуване на органа за конституционен контрол и забраната към членовете му да бъдат политически ангажирани и да решават по политическа целесъобразност. Политическото изкуство изисква да се установява хармония между отделните власти, а не да се гради върху тяхното противопоставяне и борба за надмощие. Изводът е, че концентрираният контрол за конституционност, осъществяван от висш държавен орган, който е и особен съд — пазител на конституционното върховенство, не е „политическо правораздаване“, а правораздаване относно „политическото“, което не бива да напуска стандартите и релсите на правото.

[1] Владикин, Л. Организацията с. 195. ↑

Контрол за конституционност в България

1. Новост в правната и политическата традиция

Конституцията на Република България установи наред с парламента, президента и правителството още един висш държавен орган — Конституционния съд като върховна юрисдикция за опазване и защита на Конституцията. Установи го с особена природа и статус — едновременно и конституционен орган, и съд с особена правораздавателна функция. В него има съединяване на чистата теория на правото с конституционната практика и с правоприлагането. Така за първи път в България се институционализира разбирането за необходимост от контрол за конституционност на законите, съсредоточен в специален съд по модела на австрийските юристи Меркл и Келзен.

Но така предвиденият Конституционен съд не остана „само на книга“; в периода септември-октомври 1991 г. Конституционният съд бе формиран. На 3 октомври с.г. конституционните съдии положиха клетва и встъпиха в длъжност.

Конституционното правосъдие е новост в правната и политическа традиция на България. Съгласно чл. 49 от Търновската конституция (вж. Раздел IV): „Само Народното събрание има право да решава опазени ли са всички показани в тази Конституция условия при издаването на някой закон.“ В конституционната история на България, с изключение на някои правомощия на Държавния съвет при „режима на пълномощията“ (1881–1883), никой друг орган на власт, включително общ или специализиран съд, не е имал право да контролира дали законите са съобразени с Конституцията. Тази философия и правна нагласа продължава по-нататък и в следващите конституции на България в смисъл, че Народното събрание се самоконтролира, като само следи дали приеманите от него закони съответстват на Конституцията.

Ако за конституционната практика в България идеята за извънпарламентарен контрол върху конституционността на законите е била чужда, същото не може да се каже за българската юридическа мисъл. Нейни изтъкнати представители — Стефан Киров, Петър Джидров, и др. Още в първите десетилетия на миналия век се застъпват в полза на американския модел и неговото въвеждане в България[1]. Други — Стефан Баламезов и Любомир Владикин, изтъкват аргументи в полза на Конституционен съд по подобие на този в Чехословакия, Австрия и Испания, който да се произнася по конституционността на закони и да изключва приложението на онези, които не съответстват на Конституцията[2].

След Втората световна война, в условията на социалистическия режим, идеята за конституционен контрол върху законите, осъществяван извън Народното събрание, просто не се вмества в идеологията на тоталитарната държава. Пример за това е съдбата на предвидения в Конституцията на Чехословакия от 1968 г. Конституционен съд, който остава само на книга, въпреки обстоятелството, че Чехословакия е първата държава в света, която има Конституционен съд още през 1920 г.

През последните десетилетия на миналия век правното пространство в Източна Европа се раздвижи към въвеждане на конституционен контрол. Мнения за необходимост от такъв контрол бяха изказвани и в България, в разни посоки: едни настояваха за контрол, който да остане у Народното събрание, предлагайки създаване на „конституционен комитет, който организационно да е прикрепен към Народното събрание“; други се застъпваха за държавен орган извън системата на Народното събрание, който да упражнява контрол върху нормативни актове, върху решения на Върховния съд, без да може да ги отменя, а само да ги връща на автора им за съобразяване с Конституцията[3].

В рамките на извършващите се демократични промени в България Конституцията от 1991 г. учреди Конституционния съд като специален орган на концентриран контрол за конституционност с присъщите за него правомощия. Самото учредяване на Конституционния съд свидетелства за ново виждане относно реализирането на държавата като конституционна и правова и относно върховенството на Конституцията, защото тя „… е върховен закон и другите закони не могат да й противоречат“ (чл. 5, ал. 1 от КРБ).

2. Разпръснат контрол за конституционност и в България?

Конституцията на Република България учреди концентрирания контрол за конституционност в лицето на Конституционния съд. И все пак, действащата Конституция не изключва, а дори експлицитно предвижда в § 3 от преходните и заключителните си разпоредби, че заварените закони се прилагат, ако не й противоречат. Това правило обхваща правоприлагащите органи, в т.ч. и съдилищата, и им възлага да упражняват контрол за конституционност на законите, действащи от преди влизането на Конституцията от 1991 г. в сила. Този прочит на § 3 изглежда на пръв поглед неприемлив, тъй като България традиционно следва класическата за Западна и Централна Европа правна линия относно уеднаквеното прилагане на законите от съдилищата. В тази класическа рамка трудно може да бъде допуснато, че съдилищата, за да приложат един заварен, т.е. предконституционен закон, ще го проверяват дали съответства на Конституцията, при което може да се получат различни и противоречиви резултати, т.е. нееднакво прилагане.

Правилото, че заварените закони, които противоречат на Конституцията, не се прилагат, е основано върху принципната постановка за непосредственото действие на конституционните норми, изрично записана в чл. 5, ал. 2 от КРБ. Така пряката приложимост на конституционните норми се проявява особено ярко спрямо предконституционните закони: съдията или друг правоприлагащ орган прави преценка дали релевантен по конкретния спор закон, но заварен, т.е. действащ отпреди 13 юли 1991 г., отговаря на сегашната Конституция; и ако неговата преценка е, че законът не отговаря, той просто няма да го приложи. Това произнасяне ще има действие само между страните. Изводът е, че КРБ в § 3, ал. 1 във връзка с чл. 5, ал. 2, без изрично да го прогласява, допуска реализирането на разпръснат контрол за конституционност по отношение на заварените от нея закони.

Но допускайки тази възможност, конституционният законодател е останал сдържан; той не постановява как да бъде преодолявано противоречието, когато едни съдилища констатират „неконституционност“ на заварен закон и не го прилагат, а други го прилагат, считайки, че съответства на Конституцията. Впрочем, самият Конституционен съд в първата година от съществуването си е преценил като неприложими текстове от заварен закон заради несъответствие с действащата Конституция: в Решение № 5 от 1992 г. Конституционният съд сочи, че конкретни разпоредби на заварения Закон за изповеданията (от 1949 г.) са в противоречие с Конституцията и следва на основание § 3, ал. 1 да не се прилагат от момента на влизане на Конситуцията в сила[4].

С това произнасяне, макар и obiter dictum, Конституционният съд призна на всеки правоприлагащ орган правото да не приложи заварен закон, считайки го за противен на Конституцията, и вместо него да приложи Конституцията.

Две години по-късно Конституционният съд се произнесе кои органи са компетентни да приложат контрол за конституционност спрямо заварените от Конституцията закони. Това той направи с Решение № 10 от 1994 г. и потвърди предишното си становище, че „Проблемът за конституционосъобразността на завареното законодателство… е разрешим по принцип от компетентните за всеки конкретен случай правоприлагащи органи (съдебни, административни и др.)… Позоваването на Конституцията в един спор в областта на гражданското, наказателното, административното или някакъв друг клон на правото не изисква специален процесуален ред за разрешаването му… защитата на правото ще се реализира… по действащия процесуален ред. Решението по такъв спор няма да има общозадължителна сила, а ще породи действие само за конкретния случай. Инстанционната проверка на правилността му ще се осъществи на общо основание по реда на действащото процесуално законодателство“[5].

С посочените две решения Конституционният съд легитимира приложението на разпръснатия контрол за конституционност в хипотезата на заварените от КРБ закони, с присъщите на този вид контрол характеристики. Контролът за конституционосъобразност, упражняван в рамките на § 3, ал. 1 от КРБ обаче не изключва инцидентното произнасяне и на Конституционния съд — той също е правоприлагащ орган. Но за разлика от решенията на другите правоприлагащи органи, които имат действие само in casu et inter partes, решенията на Конституционния съд имат действие erga omnes, т.е. обвързват всички държавни органи, юридически лица и граждани (чл. 14, ал. 6 от ЗКС), и са окончателни.

[1] Киров, Ст. Българско…, с. 239. ↑

[2] Неновски, Н. Търновската конституция и контролът за конституционност. — Правна мисъл, 1999, № 3. ↑

[3] Дискусия, протекла на страниците на сп. „Държава и право“ — 1989 и 1990 г. ↑

[4] Реш. № 5 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 49 от 1992 г. ↑

[5] Реш. № 10 на КС от 1994 г., ДВ, бр. 87 от 1994 г. ↑

Конституционният съд на Република България

1. Конституционният съд е извън съдебната система[1]

Организационно Конституционният съд не принадлежи и към правосъдието като ресор на държавното управление, ръководено от министъра на правосъдието. Уредбата в КРБ е съсредоточена в отделна глава — Глава осма „Конституционен съд“. Нейните принципи са детайлирани в Закона за Конституционния съд[2], приет от същото VII Велико народно събрание, което прие Конституцията на 12 юли 1991 г., но работещо вече като обикновено Народно събрание. ЗКС действа и сега с несъществени изменения.

Конституционният съд е автономен във вътрешната си организация — той сам изработва и приема свой устройствен правилник; има и собствен бюджет. Независим е от всякакъв служебен надзор. Тази външна независимост се основава на материалноправните критерии, които са в основата на особения статус на Конституционния съд. Те оправдават неговото равнопоставяне спрямо другите конституционни органи (парламент, президент, правителство), осъществяващи функции по разделното упражняване на държавната власт.

2. Формиране. Правно положение на конституционния съдия

Конституционният съд се състои от 12 съдии. Начинът на заемането на съдийските места отразява принципа на разделението на властите: 1/3 се избират от Народното събрание; 1/3 се назначават от президента на Републиката; 1/3 се избират на Общо събрание на съдиите от Върховния касационен съд и Върховния административен съд (чл. 147, ал. 1 от КРБ). Този паритетен начин на формирането състава отразява конституционализма на съвременна България.

Един сравнителен поглед към други страни ще покаже, че числото 12, като големина на българския Конституционен съд, се вмества в общата европейска тенденция: тя варира между 9 и 16 съдии (Франция — 9, Гърция — 11, Белгия — 12, Испания — 12, Португалия — 13, Австрия — 14, Италия — 15, Германия — 16, и т.н.). В повечето от тези страни при формиране състава на Конституционния съд пряко участва и парламентът, което означава и политическите партии, представени в него.

Срокът, за който се избират съдиите в българския Конституционен съд, е девет години (чл. 147, ал. 2 от КРБ). Пожизнено съдийство не се предвижда. Не се допуска повторно избиране, респ. назначаване. Предвижда се обаче задължително частично подновяване на съдийския състав: всеки три години съставът се обновява с 1/3, формирана от различните квоти — Народно събрание, президент и съдебна власт. Целта е да се осигури приемственост, но преди всичко — да се предотврати възможно „втвърдяване“ на правораздаването за времето на мандата на отделния съдия — 9 години. Законът за Конституционния съд съдържа схемата, по която се извършва периодичното обновяване състава на съда: съгласно § 2, ал. 2 и 3 от преходните и заключителните разпоредби, с изтичането на първите три години от създаването му съставът на Конституционния съд се обновява по жребий съответно с двама съдии от квотата на Народното събрание и с по един от квотата на президента и на съдебната власт; с изтичането на първите шест години съставът на съда, така както първоначално е формиран, се обновява също с 1/3, като от квотата на Народното събрание се сменя един съдия, от квотата на президента — двама съдии, и от квотата на съдебната власт — един съдия; в края на деветата година от първоначалния състав на Конституционния съд напуска един съдия от квотата на Народното събрание, един от квотата на президента и двама от квотата на съдебната власт. Така в края на деветата година, която е краят на първия деветгодишен конституционен мандат, съставът на съда ще е напълно подменен по отношение на първоначалния състав.

Във формирането на българския Конституционен съд е заложен принципът за континюитет в дейността му: ЗКС (чл. 5, ал. 1) предвижда, че през последните три месеца от редовния мандат се извършват процедурите по избирането, респ. назначаване на нови съдии с деветгодишен мандат.

Конституционният съдия встъпва в длъжност след полагането на предвидената в чл. 6, ал. 1 от ЗКС клетва. Тя се полага едновременно пред президента на Републиката, председателя на Народното събрание и председателите на Върховния касационен съд и на Върховния административен съд в едноседмичен срок от избирането, респ. назначаването.

Мандатът на конституционния съдия изтича с приключването на предвидения по Конституцията деветгодишен срок с уговорките, които се правят в § 2 от преходните и заключителните разпоредби на ЗКС относно обновяването на състава при първите 3 и 6 години от създаването на Конституционния съд.

Конституцията предвижда и случаи на предсрочно прекратяване мандата на конституционен съдия. Член 148, ал. 1 ги изброява изчерпателно: а) подаване на оставка пред Конституционния съд; б) влизане в сила на присъда, с която е наложено наказание „лишаване от свобода за умишлено престъпление“; в) фактическа невъзможност за изпълнение на служебните задължения, по-дълга от една година; г) несъвместимост на съдийската длъжност с други, предвидени от Конституцията, служби и дейности; д) смърт. Настъпването на тези основания (без последното) се констатира с решение на Конституционния съд. Когато става въпрос за фактическа невъзможност, продължила повече от една година, решението за прекратяване се взима с тайно гласуване и с квалифицирано мнозинство — 2/3 от целия състав (чл. 148, ал. 2 от КРБ).

Когато мандатът на конституционен съдия бъде предсрочно прекратен, на негово място застъпва в срок от един месец новоизбран или новоназначен съдия от същата квота (чл. 148, ал. 3 от КРБ). Каква е продължителността на такъв мандат? Позитивната уредба не дава отговор. Конституционният съд произнася тълкувателно решение, че такъв мандат изтича в края на мандата, който първоначалният съдия би имал при нормални условия[3].

Българският Конституционен съд се самоконституира — съдиите избират помежду си председател на съда с тайно гласуване за срок от три години (чл. 147, ал. 4 от КРБ). Това е обща тенденция в конституционните съдилища по света.

Конституцията съдържа пестелива уредба относно необходимата за конституционните съдии квалификация, както и относно осигуряването на тяхната лична и професионална независимост. Предпоставка за избиране, респ. назначаване, са следните изисквания: минимум 15 години юридически стаж[4], висок професионален опит и нравствени качества (чл. 147, ал. 3). Що се отнася до гражданството на конституционните съдии — правната уредба е в Закона за Конституционния съд: само български граждани, които нямат двойно гражданство, могат да бъдат конституционни съдии (чл. 4, ал. 3).

Нито законът, нито Конституцията предвиждат някакви възрастови граници — нито минимални, нито максимални.

Предписанията за недопускане на несъвместимости на длъжността конституционен съдия с други длъжности са строги. Това произтича от особената позиция на Конституционния съд в схемата на разделените власти. Мандатът на конституционния съдия е несъвместим с мандата на народен представител, със заемане на държавна или обществена длъжност, несъвместим е с членство в политическа партия или синдикат (чл. 147, ал. 5 от КРБ). Конституцията предвижда несъвместимост и с упражняването на свободна, търговска или друга платена професионална дейност.

Конституционните съдии се ползват с имунитета, присъщ на народните представители (вж. Раздел X). Тази им привилегия може да бъде отнета само въз основа на искане от главния прокурор при наличие на достатъчно данни за извършено тежко умишлено престъпление (чл. 9, ал. 2 от ЗКС). Съдът приема решението с тайно гласуване и мнозинство най-малко 2/3 от всички съдии (чл. 148, ал. 2 от КРБ).

Така правното положение на конституционните съдии се характеризира с принципи, които имат за цел да стабилизират положението на съда, да осигурят независимостта на съдиите и приемственост в упражняването на функциите им.

[1] Със своето Реш. № 18 от 1993 г. (ДВ, бр. 1 от 1994 г.) Конституционният съд се произнесе, че той не е елемент от съдебната власт и че упражнява своите властни компетенции независимо и наред със законодателната, изпълнителната и съдебната власт. ↑

[2] ДВ, бр. 67 от 1991 г. ↑

[3] Реш. № 8 на КС от 2000 г., бр. 78 от 2000 г. ↑

[4] Изискването за 15 години юридически стаж се вмества в общата тенденция по света: в Австрия — 10 години; в Италия, Испания, Белгия — 15 години. ↑

Конституционен процес

1. Източници

Процедурата за разглеждане на конституционните дела има за цел с помощта на ефикасни правила да въведе такъв процесуален ред пред Конституционния съд, който да отговаря на спецификата на съдебните дела. Процедурата трябва да удовлетворява изискването за пълнота при събирането на доказателства по делото, и да дава широки възможности за излагане на доводи и съображения от страните в процеса. Конституционният процес има за цел и да осигури относителна бързина за решаване на повдигнатите пред съда спорове, тъй като последствията от решенията му засягат най-често обществено значими интереси.

В правната теория се отчита, че конституционният процес има своя специфика[1]. Принципът за публичност, който е присъщ на традиционните съдебни процеси, тук не е изискване от първо значение. Конституционното производство най-често е закрито — страните в процеса представят становища (писмени защити)[2]. Специфика има и при принципа за състезателностга: в конституционния процес той не винаги е изведен до край — напр. Конституционният съд може да обяви противоконституционност на закон дори и на непредявено основание за несъответствие с Конституцията (чл. 22, ал. 1, изр. второ), като не е длъжен да уведомява предварително страните и сезиращия орган, нито да изчаква техни допълнителни становища по непредявеното основание.

Освен в Конституцията правната уредба на конституционния процес се съдържа в Закона за Конституционния съд и Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд. Законовата уредба се ограничава до специфично необходимите за конституционния процес общи правила, характерни за традиционните съдебни процеси и предоставя на Конституционния съд да развие в детайли отделните процедури в Правилника си до степен, която той преценява за необходима. Чрез тази законова делегация Конституционният съд е нормотворец по отношение на собствената си дейност. Обяснението се корени в същностно различаващите се видове конституционни спорове, които могат да са предмет на дела пред Конституционния съд: тяхното обхващане с процесуалноправна уредба не позволява законовата уредба да се задълбочава в детайли. Това е специфичен признак на съвременния конституционен процес — той по правило не е така детайлиран, както са процесите в други клонове на правото, и оставя пространство и по-голяма свобода на Конституционния съд за детайлите в процесуалната форма. Илюстрация на този признак е обстоятелството, че в конституционния процес в Република България няма (все още) обособяване на особени конституционни производства съобразно отделните правомощия на съда, по подобие на такова деление на общо и особени производства, каквото съществува напр. в гражданския процес.

Източник на процесуални правила са и самите решения и определения, произнесени от Конституционния съд, които създават конституционната практика.

2. Сезиращи субекти

Бидейки съд, макар и особен, Конституционният съд в България не действа ех officio, а по сезиране, т.е. с искане за разглеждане и решаване на конкретен конституционноправен въпрос (спор). Възможните сезиращи субекти са посочени в Конституцията: най-малко 1/5 от народните представители, президентът на Републиката, Министерският съвет, Главният прокурор, Върховният касационен съд и Върховният административен съд; общинските съвети и омбудсманът сезират Конституционния съд само за определени правомощия.

Отбелязване заслужава, че всички тези сезиращи субекти, посочени в чл. 150, ал. 1 и 3 от КРБ, са носители или посредници на публичната власт. Изброяването в чл. 150, ал. 1 и 3 не е окончателно, въпреки че редакцията на текста навежда на такова впечатление. Прочитът на цялата Конституция показва, че освен посочените в чл. 150, ал. 1 и 3 субекти Конституционният съд може да бъде сезиран при подаване на оставка от президента или вицепрезидента на Републиката (чл. 97, ал. 1, т. 1 и 2); от 2/3 от народните представители (при искане за импийчмънт на президента или вицепрезидента по чл. 149, ал. 1, т. 8 във връзка с чл. 103); от конституционен съдия (при подаване на оставка по чл. 148, ал. 1, т. 2). Съгласно чл. 9, ал. 2 от ЗКС Конституционният съд може да бъде сезиран и от главния прокурор при искане за снемане на имунитета на конституционен съдия. Така конституционният законодател е предоставил активната роля за сезирането на Конституционния съд на органите по високите етажи на публичната власт, които са отговорни за спазването на Конституцията. А що се отнася до гражданина, той може да сезира Конституционния съд опосредено чрез някой от споменатите органи, упражнявайки основното си право на жалби и петиции (чл. 45 от КРБ). Законът за съдебната власт (вж. Раздел XIV) изрично предвижда и друга възможност: „… Когато прецени, че закон противоречи на Конституцията на Република България, съдът уведомява ВКС или ВАС“, а прокурорите и следователите — главния прокурор, за да бъде сезиран Конституционният съд (чл. 15 от ЗСВ). Тази правна фигура, която не е обвързана непременно с висящ съдебен процес, представлява възможност за органите на съдебната власт да се обърнат към онези субекти от съдебната власт, които имат правомощието да сезират Конституционния съд (чл. 150, ал. 1 от КРБ).

Това е концептуалната рамка и действащата уредба, с която конституционното правосъдие на България принадлежи към онези конституционни модели (Франция, Италия, Португалия и др.), които не съдържат института на конституционната жалба. При създаването на Конституцията 1990/1991 г. имаше ясното разбиране, че след като основните права и свободи са закрепени в Конституцията, те ще ползват закрилата на Конституционния съд чрез упражняването на неговите правомощия[3].

Сред правоимащите субекти най-много искания до Конституционния съд в досегашната практика са отправяни от (минимум) 1/5 от народните представители. Този факт се преценява като силна изява на правовата държава, защото се дава път за защита на малцинството в парламента срещу действия на мнозинството в нарушение на Конституцията. С това се слага край на неоспоримото предимство на парламентарното мнозинство, съпровождано от правното безсилие на парламентарното малцинство. Конституционният съд упражнява възпиращ ефект срещу евентуално нарушение на Конституцията чрез закон, без обаче да се допуска превръщането на самия Конституционен съд в „негативен законодател.“

В практиката на Конституционния съд не са малко случаите, когато са били оттегляни подписи и броят на народните представители е падал под изискуемия за сезирането минимум. В тези случаи съдът е прекратявал производството, независимо дали оттеглянето на подписите е било преди допускането на искането или след това; разбирането на съда е, че поддържането на искането през време на цялото производство е условие, за да се стигне до произнасяне по съществото на спора. Противното би означавало съдът да се постави над органа, който го е сезирал, да изземе функцията му и да продължи процеса служебно. Тази практика, макар и съпровождана с мнения в противната посока, има подкрепа и в правната теория[4].

3. Искане

Конституционното правосъдие се поставя в ход само след надлежно направено искане. То трябва да е писмено и да е придружено с мотиви и доказателства (чл. 17, ал. 1 от ЗКС). Тези изисквания са общоустановени независимо от посоченото основание за несъответствие с Конституцията. Искането в конституционния процес представлява това, което е исковата молба в гражданския процес и обвинителният акт в наказателния процес.

При получаването на искането председателят на съда извършва ред подготвителни действия. Ако искането не отговаря на посочените изисквания (чл. 18 от ПОДКС), председателят дава срок за отстраняване на недостатъците. Впрочем, отстраняване на недостатъците може да поиска и съдът, и то по време на цялото производство, независимо, че е пропуснато при образуването му.

Конституционното дело се образува от председателя на съда с негово разпореждане; председателят определя един или няколко съдии за докладчици, както и датата на разглеждането на делото. Съдията-докладчик поема грижата за по-нататъшното му движение: разпорежда размножаването на постъпилите доказателства и становища от страните, подготвя проектите за определение на съда по допустимостта, по доказателствата, по допълнително конституиране на заинтересувани страни или други възникващи в хода на производството процесуални въпроси. Той представя доклад и проект за решение във фазата по решаване на делото.

Съществено значение за движението на делото има уредбата в чл. 26 от ПОДКС: когато се установи, че искането изхожда не от правоимащ субект, или е извън компетентността на съда, или има други процесуални пречки, с мотивирано определение съдът отклонява искането и прекратява производството. Общото в тези процесуални пречки е, че недостатъкът не може да бъде отстранен. Когато Конституционният съд се е произнесъл с решение или определение за недопустимостта на направеното искане, по същия предмет не могат да се правят нови искания (чл. 21, ал. 5 от ЗКС). Тази разпоредба повдига редица въпроси в теорията и практиката. Досега практиката на съда се придържа към стриктното тълкуване и прилагане на текста[5], макар че в тази връзка и по конкретни случаи то е било обект на критика. В теорията се застъпва, че тълкуването на чл. 21, ал. 5 от ЗКС трябва да бъде такова, че формалната идентичност на предмета сама по себе си не би трябвало да бъде достатъчно основание за отхвърляне на искането[6], т.е. тълкуването да не е строго формално, а да отговаря на общите принципи на правовата държава, приложени към конкретното искане.

Внимание заслужава и правната фигура присъединяване на конституционни дела и обединяването им в едно производство. Тази конструкция не е предвидена в ЗКС, но присъства в процесите от други правни клонове. Оттам Конституционният съд заимства като прилага общите правила на конституционния процес: когато исканията съвпадат предметно или има връзка между тях, но са направени от различни субекти, тогава съдът преценява дали да предприеме присъединяване: ако счете за необходимо — присъединява второто дело към първото и се пестят процесуални усилия, време, разноски. Съдът обаче може да не предприеме присъединяване, въпреки съвпадението в предмета.

Решаващо за образуването на делото е разпоредбата на чл. 13 от ЗКС: Конституционният съд сам решава дали отправеният към него въпрос е от неговата компетентност. Решението му е окончателно.

4. Заинтересувани страни

За всяко дело съдът определя заинтересувани страни — лица и институции. Критерият е те да са заинтересувани от начина за разрешаване на конституционния спор. Въпросът се решава конкретно. Правната уредба не степенува „заинтересуваността“; всички конституирани страни имат еднакви процесуални права и задължения. Определянето на страните се прави единствено от Конституционния съд. Преобладава практиката подателят на искането да посочи страните, които би искал да бъдат конституирани като такива в делото.

Заинтересуваните страни се конституират с определението на съда по допустимостта на искането. С него на страните се указва, че могат да представят доказателства и писмени становища. Има практика и за допълнително, по-късно (в движението на делото) конституиране на заинтересувани страни.

Тогава когато конституционният спор засяга интересите на физическо лице, то също се конституира като заинтересувана страна по делото — напр. оспорва се решение на Народното събрание за снемане имунитета на народен представител, за неизбираемост или несъвместимост, и др.

5. Доказателства

Характерно за конституционния процес, което го различава от процесите в други клонове на правото, е че в него са допустими само писмени доказателства, с изключение на производството по импийчмънт (чл. 29, ал. 1 от ПОДНС). Доказателствата могат да се искат както служебно от съда, така и от заинтересуваните страни. Последните имат право да се запознаят с всички доказателства по делото.

Специфични доказателствени средства, широко използвани в практиката на съда, са писмените информации и справки, които съдът изисква от ведомства и институции. В конституционния процес на общо основание е допустимо назначаването и изслушването на експертизи в случаите, когато се налага използването на специални знания в определена област за изясняване на едно или друго обстоятелство.

Когато съдът прецени, че събраните доказателства са достатъчни, той се произнася с решение в двумесечен срок (чл. 21, ал. 4 от ЗКС).

6. Заседания

Заседанията на съда се провеждат без живото участие на заинтересуваните страни, с изключение на изрично посочените в закона случаи (при спорове за несъвместимост на мандата на народен представител и при импийчмънт на президента или вицепрезидента), както и когато съдът реши друго (чл. 21, ал. 1 от ЗКС). От това следва, че заседанията на Конституционния съд в България са по правило закрити и публичността не е сред основните начала на конституционния процес. Законът обаче предоставя на съда сам да реши дали да не проведе конкретно заседание като открито, което до голяма степен релати-вира правилото за закритите заседания. ПОДКС съдържа подробна уредба за провеждането на открити заседания.

По света практиката относно това дали процесът е закрит или открит, е различна. Откритият процес е правило в Германия и в Австрия, но се прилага само при важни конституционни дела. В някои страни (Франция, Португалия) производството е предвидено само като закрито, а откритите заседания представляват изключение. В други страни се предвижда закрито развитие на процеса като предварителен стадий и открит процес — като главен стадий (Гърция, Италия).

В България Конституционният съд заседава, ако присъстват най-малко 2/3 от всички съдии (чл. 15, ал. 1 от ЗКС), а при импийчмънт на президента или вицепрезидента — най-малко 3/4 от тях (чл. 24, ал. 1 от ЗКС).

Конституционните дела се разглеждат в две фази: по допустимост и по същество (чл. 25 от ПОДКС).

7. Фаза по допустимостта

Това е първата фаза в конституционния процес, която завършва с определение на съда: Конституционния съд се произнася дали приема за разглеждане постъпилото искане и същевременно извършва неговата точна правна квалификация. Във втората фаза съдът разглежда делото по същество и се произнася с решение.

Веднага следва да се отбележи, че българският Конституционен съд може да се произнася по допустимостта на искането във всяка фаза на конституционния процес, т.е. и по-късно, когато с определение вече е допуснал направеното искане за разглеждане по същество (чл. 25, ал. 2 от ПОДКС). Няма съмнение, че мястото на тази разпоредба не е в Правилника, а е в закона. Такова произнасяне не е ограничено нито във времето, нито в причините — напр. искането не е било точно квалифицирано и съдът констатира това по-късно.

При допустимостта съдът прави преценка за редовността на искането и процесуалната легитимация на сезиращия субект, като при нередовност може да върне искането за коригиране. Но има случаи, когато искането отговаря на формалните изисквания и въпреки това съдът го отхвърля като недопустимо: напр. когато вече е произнесъл решение по същия спор (хипотезата на чл. 21, ал. 5 от ЗКС), както и когато вече е налице определение, с което не е допуснал искане, идентично с предмета на направеното. Практиката на съда съдържа още случаи — напр. до 1996 г. съдът не допускаше спорове за конституционността на заварени от КРБ закони с разбирането, че самата Конституция (§ 3, ал. 2) възлага на Народното събрание да прочисти „предконституционните“ закони, ако съдържат противоречие с Конституцията. Това разбиране бе преодоляно с аргументи, черпени от функциите на конституционното правосъдие да поощрява единството в правната система, вкл. с изискването за съответствие с Конституцията.

Какво съдържа определението, с което съдът се произнася по допустимостта? Мотиви и диспозитив. Диспозитивът съдържа: точния предмет на бъдещото разглеждане по същество и кое от правомощията на Конституционния съд ще бъде упражнено; конституират се страните по делото и им се определя срок за представяне на доказателства и становища; приемат се доказателствата, ако такива са посочени в искането, и се набелязват други действия, необходими за развитието на делото. Определенията (и решенията) на Конституционния съд се постановяват с мнозинство повече от 1/2 от всички съдии (чл. 15, ал. 2 от ЗКС). Правилата ще бъдат разгледани по-нататък, при решенията.

8. Фаза по решаването на делото

В тази втора фаза делото се разглежда и решава по същество. Активна роля има докладчикът по делото. Той подготвя доклад с проект за решение, в който се взима отношение по всички доводи, изложени в искането и в становищата на страните; докладът служи за основа при разискванията в съдебното заседание. Самото заседание започва с доклада на съдията-докладчик, преминава в разискванията на съдиите и завършва с гласуване на решение.

Решенията се постановяват с мнозинство повече от половината от всички съдии (чл. 151, ал. 1 от КРБ), т.е., за да бъде уважено едно искане, за него трябва да са гласували поне повече от половината на 12, т.е. седем съдии. Изключение от това правило е предвидено при снемането имунитета на съдия и при установяване на фактическа невъзможност за изпълнение на задълженията на съдия, при които случаи решенията се взимат с мнозинство най-малко 2/3 от всички съдии (чл. 148, ал. 2 от КРБ). Ако не се събере това мнозинство, искането се отхвърля.

При равенство на гласовете „за“ или „против“ искането, в немалко държави решаващ е гласът на председателя на съда (Швейцария, Италия, Испания, Португалия). В Германия при равенство в гласовете се счита, че искането е отхвърлено. Тази фигура е залегнала и в практиката на българския Конституционния съд — равенството на гласовете 6:6, или „6 на 5“ и т.н. означава, че е налице недостиг на мнозинството, необходимо за уважаването на искането, поради което искането се отхвърля[7].

Въздържане от гласуване не се допуска (чл. 15, ал. 3 от ЗКС). От което следва, че всички съдии, участвали в постановяването на решението, са длъжни да го подпишат; тези, които са несъгласни с мнозинството съдии, подписват с особено мнение.

Разпореждания издава председателят на съда или съдията-докладчик.

Гласуването на решенията и определенията е явно. Изключението е при случаите на снемане на имунитет на съдия, при установяване на фактическа невъзможност за упражняване мандата на съдия, както и при произнасяне по импийчмънт, когато и в трите случая гласуването е тайно (чл. 148, ал. 2 от КРБ и чл. 24, ал. 3 от ЗКС).

Конституционните съдии, така както и съдиите в съдебната система, когато не са съгласни с постановеното решение или определение, са длъжни да подпишат съдебния акт, но подписват с особено мнение. То е равносилно на отрицателен вот. В този случай задължително се представят писмени мотиви по несъгласието. При тайно гласуване не се прилагат особени мнения (чл. 32, ал. 3 и 4 от ПОДКС).

Сроковете, в които Конституционният съд трябва да се произнесе, са само частично регламентирани. Още с образуването на делото председателят на съда определя дата за разглеждането му (чл. 18, ал. 1 от ЗКС). Оттам нататък съдът работи, събира доказателства, включително становища на заинтересуваните страни, и едва когато прецени, че „… събраните доказателства са достатъчни…“ и че делото е изяснено, той се произнася с решение в двумесечен срок (чл. 21, ал. 4 от ЗКС). Следователно едва след автономната преценка, че делото е достатъчно изяснено, Конституционният съд е обвързан от фиксиран законов срок.

Кое от произнасянето на Конституционния съд подлежи на задължително обнародване? Във Франция например на задължително обнародване подлежи както диспозитивът, така и мотивите на решението на Конституционния съвет. Действащото българско право следва същия принцип — на задължително обнародване в „Държавен вестник“ подлежат мотивите, диспозитивът и особените мнения (ако има такива) по всяко решение (чл. 151, ал. 2 от КРБ; чл. 33 от ПОДКС). Срокът за задължителното обнародване на решенията в „Държавен вестник“ е 15 дни от приемането им.

В други страни преобладава практиката, че на задължително обнародване подлежи само диспозитивът на решението. Що се отнася до особените мнения, практиката също е разнообразна, почивайки на различно виждане: в Италия, Австрия, Франция, Белгия виждането е, че публикуването на особените мнения би накърнило независимостта и безпристрастността на съдиите, поради което особените мнения не подлежат на публикуване. Различно е виждането в Германия, Испания, Гърция, където тези мнения може да бъдат публикувани. В Португалия тяхното публикуване е задължително.

Паралелно с развитието на същинския конституционен процес, в други правни системи се предвиждат охранителни и обезпечителни мерки. Конституционният процес в България по принцип не предвижда такива. Изключение се съдържа в Гражданския процесуален кодекс — съдебното гражданско производство се спира, когато по конституционността на приложимия закон протича паралелно оспорване пред Конституционния съд и то е навлязло във фазата по същество[8]. Аналогична е уредбата в Административнопроцесуалния кодекс, изискваща от административния орган да спре висящото пред него производството[9].

Производството пред Конституционния съд е безплатно. Това положение няма изрична правна уредба, но такава е съществуващата практика от създаването на съда досега, почиваща върху принципно разбиране за особената функция на Конституционния съд по опазването на Конституцията.

Конституционният съд на България няма вътрешни структури — отделения и камари, с каквито работят конституционните съдилища в Испания, Германия, Португалия, Австрия, Гърция и др. Не познава и по-малки структури, такива като напр. комисии от трима съдии, отговорни за допустимостта на исканията (Испания, Германия).

[1] Пенев, П., Я. Зартов Конституционно правосъдие на Република България. С., Сиела, 2004, с. 44–47. ↑

[2] „Заседанията на Конституционния съд се провеждат без участието на заинтересованите страни с изключение на изрично посочените от този закон случаи, както и когато съдът реши друго.“, чл. 21, ал. 1 от ЗКС. ↑

[3] Стенографски протоколи на VII ВНС, II четене на проекта за Конституция, 165. заседание, 25. 06. 1991 г. ↑

[4] Пенев, П., Я. Зартов. Цит. съч., с. 55–56. ↑

[5] Определение на Конституционния съд от 9 октомври 2007 г. по к.д. № 6 от 2007 г. ↑

[6] Пенев, И, Я. Зартов. Цит. съч., с. 60. ↑

[7] В правната теория се поддържаше мнение (Ж. Сталев), че в случая не само че няма решение по съществото на спора, но и че въобще производството трябва да се прекрати, а не да се постановява решение за отхвърляне. — Сталев, Ж., Н. Неновски. Конституционният съд и правното действие на неговите решения. С., Сиби, 1996, с. 114–115. ↑

[8] ГПК, чл. 182, ал. 2, б. „ж“; в новия ГПК — чл. 229, ал. 1, т. 6. ↑

[9] АПК, чл. 54, ал. 1, т. 4. ↑

Правомощия на Конституционния съд

Правомощията на Конституционния съд са изброени в чл. 149 от КРБ във вид на каталог. Това не означава, че той е изчерпателен, въпреки че стремежът на законодателя явно е бил в тази посока. Самата Конституция предвижда редица други правомощия извън рамките на визирания чл. 149.

В съвременната правна наука преобладава подреждането на правомощията на Конституционния съд в две групи: основни — такива, които са ядрото и въплъщават същността на конституционното правосъдие; и други, чрез които са гарантирани „резервни“ функции по опазването на Конституцията. Относно това кои от правомощията ще бъдат включени в групата на „основните“, в познатите системи конституционен контрол има известни различия; все пак ядрото на основните компетенции представлява т.нар. нормен контрол, т.е. проверката на законови норми за тяхното съответствие с нормите на Конституцията, което се приема като същинското правомощие, произтичащо от изначалното предназначение на конституционното правосъдие. В тази основна група биват включвани и споровете между федералното равнище и равнището на щати, кантони, провинции в държавите с федерално устройство (вж. Раздел III); споровете за компетентност между висшите държавни органи, както и конституционните жалби срещу нарушаването на основни права и свободи на гражданите (в онези правни системи, които допускат такива преки жалби до Конституционния съд),

Към „другите“ правомощия обикновено се причисляват легитимиращият контрол, упражняван за законноста на току-що произведени избори за парламент и президент, предвижданите механизми за закрила на Конституцията (импийчмънтът на президента, произнасянето по конституционността на политически партии), както и други нетипични правомощия.

Българската правна теория също съдържа класификации на правомощията на Конституционния съд[1]. Впрочем, класификациите имат вторична роля; те подреждат възложените от Коституцията функции и правомощия.

Съгласно каталога, съдържащ се в чл. 149, ал. 1 от КРБ, Конституционният съд на Република България има следните правомощия:

— произнасяне по искане за установяване противоконституционност на законите и на други актове на Народното събрание, както и върху актовете на президента на Републиката (чл. 149, ал. 1, т. 2);

— решаване на спорове между висши държавни органи (Народно събрание, президент и правителство) и между централни изпълнителни органи и органи на местно самоуправление (т.нар. спорове за компетентност — чл. 149, ал. 1, т. 3);

— даване на задължителни тълкувания на конституционни текстове — излагане и уточняване на тяхното нормативно съдържание и смисъл (чл. 149, ал. 1, т. 1);

— правомощия за провеждане на особени производства, осигуряващи закрила на Конституцията (обвинение към президента или вицепрезидента на Републиката за нарушаване на Конституцията или за държавна измяна; проверяване съответствието на политически партии с нормите на Конституцията — чл. 149, ал. 1, т. 8 и 5);

— верифициране на законите за съответствието им с общопризнатите норми на международното право, както и за съответствието им с международните договори, по които България е страна (чл. 149, ал. 1, т. 4);

— верифициране на сключените от България международни договори относно съответствието им с Конституцията, преди ратификацията им (чл. 149, ал. 1, т. 4);

— решаване спорове за законността на изборите за Народно събрание (чл. 66), за законността на избора на отделен народен представител, както и на изборите за президент и вицепрезидент на Републиката (чл. 149, ал. 1, т. 7 и 6).

Както бе посочено, каталогът в Глава осма „Конституционен съд“ не е изчерпателен; извън него КРБ предвижда още компетенции на Конституционния съд. Те са:

а) Произнасяне по оставката на президента или на вицепрезидента на Републиката, която може да бъде подадена само пред Конституционния съд; приемането на подадената оставка представлява основание за предсрочно прекратяване мандата на президента или вицепрезидента (чл. 97, ал. 1, т. I)32.

б) Конституционният съд единствен има правомощието да установи дали спрямо президента или вицепрезидента на Републиката е налице „трайна невъзможност за изпълнение на задълженията поради сериозно и тежко заболяване“ като основание за предсрочно прекратяване на мандата му (чл. 97, ал. 1, т. 2 и ал. 2).

в) Конституционният съд се произнася по спорове за неизбираемост на народен представител или несъвместимост на депутатския мандат с предвидени от закона други длъжности и дейности — и двете хипотези са изрично предвидени основания за предсрочно прекратяване мандата на народния представител (чл. 72, ал. 1, т. 3 и ал. 2).

г) Конституционният съд единствен е компетентен да реши да се снеме или не имунитетът на конституционен съдия (чл. 148, ал. 2), както и да реши въпроса за предсрочно прекратяване мандат на конституционен съдия по предвидените в Конституцията основания — несъвместимост на длъжността на конституционен съдия с посочени в чл. 147, ал. 5 длъжности и дейности или фактическа невъзможност за изпълнение на функциите повече от една година (чл. 148, ал. 1). Правомощията на Конституционния съд относно имунитета и основанията за предсрочно прекратяване на съдийски мандат са част от автономията на Конституционния съд и са илюстрация за неговата независимост като институция и като конституционен орган.

Всички дотук посочени правомощия на Конституционния съд са предвидени в действащото конституционно право. Самата Конституция изрично забранява създаването със закон на нови правомощия за Конституционния съд; забранява обаче и заличаването на предвидените от нея такива (чл. 149, ал. 2). Тази принципна разпоредба изглежда на пръв поглед прекомерно твърда. Но тя е свидетелство за опасенията на законодателя да не би конституционният контрол да вземе много широки размери. Едновременно с това, свидетелства и за опасения от стесняване на „неудобния“ конституционен контрол. Няма съмнение за стремежа у създателите на Конституцията в нея да бъдат заложени стабилизиращи елементи с цел да се избегне прекалена „гъстота“ на контрола и да не се допусне нежелана подмяна в оригиналните титуляри на разделените власти. Като се има предвид, че Конституционният съд като концепция и практика представлява новост за българския конституционализъм, разбираем и оправдан е стремежът към осигуряване на стабилност в конституционното правосъдие.

Всички правомощия на Конституционния съд представляват по своята същност материален критерий за неговото правно положение. Те съдържат и изразяват заложената в Конституцията идея, че Конституционният съд е конституционен орган, вграден в устройството и функционирането на държавата и в едни нови условия, каквито представлява членството на България в наддържавна общност — Европейският съюз, Конституционният съд несъмнено обогатява своята роля и проявления.

1. Нормен контрол за конституционност

1.1. Абстрактен и конкретен. Норменият контрол е основното правомощие на Конституционния съд; то разкрива неговата същност и предназначение. Конституцията предвижда два вида нормен контрол: абстрактен и конкретен (инцидентен), без изрично да ги именува по този начин. Съгласно чл. 149, ал. 1, т. 2 от КРБ Конституционният съд се произнася по спорове за съответствието на законите и другите актове на Народното събрание, както и на актовете на президента на Републиката с Конституцията — прави го в рамките на т.нар. абстрактен нормен контрол. „Абстрактността“ на този контрол се изразява в това, че Конституционният съд е сезиран с произнасянето за съответствие с Конституцията, независимо дали има висящ процес пред друг съд — контролът се извършва без да е провокиран и без да обслужва повдигнат пред друг съд спор; предмет на произнасяне от Конституционния съд е единствено съответствието на въпросния акт с Конституцията. Резултатът от това произнасяне обаче впоследствие ще се отрази върху всеки конкретно възникнал спор по общозадължителен начин, присъщ на решенията на Конституционния съд.

За разлика от абстрактния нормен контрол, конкретният контрол за конституционосъобразност протича по конкретен повод — висящ съдебен процес пред друг съд, в чиито рамки е поставен въпросът дали закон, който има отношение по висящия съдебен спор, е в съответствие с Конституцията (чл. 150, ал. 2 от КРБ). В правната теория[2] основателно се застъпва виждането, че този вид контрол е всъщност пак абстрактен нормен контрол, но упражняван по конкретен повод. Аргумент в подкрепа на това виждане е общозадължителната сила на решението, постановено от Конституционния съд при упражняването на такъв конкретен контрол, за разлика от принципното положение, че контролът за конституционност, упражняван от съд във висящ съдебен процес, има правна сила само за страните по това дело (разпръснат контрол).

1.2. Предварителен и последващ. Самото създаване на Конституционния съд през октомври 1991 г. като висш държавен орган, упражняващ концентриран контрол за съответствие с Конституцията, съдържа концепцията за последващ контрол (a posteriori) върху законите и другите предвидени актове. Следователно Конституцията съдържа както за абстрактния, така и за конкретния нормен контрол правилото той да бъде последващ — да има за предмет действащи правни актове. Това е основно положение, което обяснява защо висшият държавен орган в съвременна България, в който е концентрирано правомощието по контрол за съответствие с Конституцията, е съд, а не някакъв „съвет“, агенция, колегиум и т.н. В тази връзка наименованието „Конституционен съд“ е обосновано и логично следствие на това, че този висш държавен орган се произнася върху правни актове, които произвеждат правни последици. Спрямо такива актове произнасянето на съдилищата е последващо, а контролът за конституционност проверява за съобразност с основния закон — Конституцията; такъв орган може да бъде само държавен съд. В тази връзка не са приемливи разсъжденията, че българският Конституционен съд е „съд само по наименование…“, т.е. едва ли не случайно, като се дава пример, че „във Франция аналогична институция се нарича Конституционен съвет“[3].

Всъщност във Франция аналогичният орган — Конституционният съвет, е именно „съвет“, а не „съд“, защото той се произнася в рамките на предварителен контрол, т.е. произнася се върху закони, които все още не са обнародвани и не са влезли в сила, още не са в правния мир и не произвеждат правни последици. Този предварителен абстрактен нормен контрол, известен като контрол a priori, има своите корени във Франция и е свързан със създаването на „конституционното жури“ (Конституцията от 1799 г.); заимстван е и широко се практикува в повечето страни от Северна и Централна Африка, следващи френската правна традиция. Характерно за него е, че упражняването му в определени случаи е задължително, напр. във Франция правилниците на двете камари на парламента задължително биват представяни пред Конституционния съвет за проверка на тяхното съответствие с Конституцията.

Предварителният контрол за конституционност се практикува и в други страни — Испания, Португалия, Австрия, Унгария и др., като форма на контрол за конституционност, която е по-слаба в сравнение с последващия нормен контрол, който доминира. Република България принадлежи към тази група — последващият контрол е доминиращата форма на конституционен контрол. Конституцията съдържа и предварителен контрол, но в един-единствен случай — Конституционният съд може да проверява сключени от Република България международни договори преди ратификацията им (чл. 149, ал. 1 от КРБ). Контролът не е задължителен, а факултативен.

До февруари 2008 г. Конституционният съд е произнесъл решения[4] и определения[5] в рамките на предварителния контрол за конституционност по чл. 149, ал. 1, т. 4 от КРБ.

1.3. Контрол върху закони. Главен предмет на нормения контрол за конституционност са законите, приети от Народното събрание. Норменият контрол може да бъде упражнен както върху целия закон, така и върху част от него — заключение, което се извежда от чл. 151, ал. 3 от КРБ: „Частта от закона, която не е обявена за противоконституционна, запазва действието си.“

Поставя се въпросът всички ли закони могат да бъдат проверявани от Конституционния съд за съответствие с Конституцията. Ясен отговор Конституцията не дава, но от самата нея такъв може да се изведе: изрично ограничение в предмета на законите няма. В първите години от своята дейност Конституционният съд застъпваше разбирането, че възможен предмет на контрол за конституционност по чл. 149, ал. 1, т. 2 и по чл. 150, ал. 2 от Конституцията са само закони, приети след влизането в сила на Конституцията от 1991 г.; а що се отнася до т.нар. заварени закони, приети преди нея, проверката за съответствието им с Конституцията, респ. неприлагането им ако й противоречат, е възложена на правоприлагащите органи (§ 3, ал. 1 от Конституцията)[6]. С натрупването на практика и изтичането на конституционно определения срок за изрична отмяна от страна на Народното събрание на противоконституционни текстове в заварени закони, през 1996 г. Конституционният съд направи рязък завой във възгледа си — норменият контрол започна да бъде упражняван и върху заварените от Конституцията закони[7].

Следователно възможен предмет на контрол за конституционност пред Конституционния съд са и годишните закони за държавния бюджет, и законите за ратифициране на сключени международни договори; Конституционният съд е натрупал внушителна практика, проверявайки такива закони. Поставя се въпросът дали закон за изменение на Конституцията може да е предмет на контрол пред Конституционния съд. В теорията и практиката въпросът е разглеждан. Самият съд е заел ясна и мотивирана позиция: съдържателно такъв закон вече е станал част от Конституцията, а Конституционният съд няма правомощие да проверява съответствието на части от Конституцията с нейни принципи, т.е. съответствието на Конституцията със самата нея. Но съдът е в правото си да проверява дали съобразно предмета на конституционното изменение то е трябвало да бъде осъществено от обикновено Народно събрание или от Велико народно събрание (вж. Раздел IV) и ако установи, че предметът е сред „запазените“ за Велико народно събрание (чл. 158), Конституционният съд ще постанови противоконституционност на закона за изменение на Конституцията, ако изменението е извършено от обикновено Народно събрание[8].

1.4. Контрол върху ПОДНС и решения. Член 149, ал. 1, т. 2 от КРБ посочва като възможен предмет на абстрактен нормен контрол и „другите актове на Народното събрание“. Съгласно чл. 86, ал. 1 от КРБ Народното събрание освен закони приема решения, декларации и обръщения. Декларациите и обръщенията не са правни актове. Следователно от категорията „и другите актове на Народното събрание“ възможен предмет на нормен контрол остават Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание (чл. 73 от КРБ) и решенията на Народното събрание. Решенията обаче по своето естество, в повечето случаи са ненормативни правни актове (вж. Раздел X). След като контролът, който Конституционният съд упражнява върху правните актове, е по своето естество „нормен контрол“, т.е. контрол за „съответствие на норми с норми“, тогава основателно възниква въпросът доколко въобще ненормативни правни актове могат да подлежат на такъв нормен контрол. По този въпрос Конституционният съд се е произнесъл положително още в началото на практиката си, като тълкува буквално конституционния текст — „законите и другите актове на Народното събрание“, без да стеснява съдържанието му[9].

Що се отнася до Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС, вж. Раздел X) Конституционният съд многократно се е произнасял по конституционността на негови разпоредби и правни конструкции.

1.5. Контрол върху укази. Другият допустим от Конституцията предмет на абстрактен нормен контрол от Конституционния съд са актовете на президента на Републиката. Това са указите на президента, които подлежат на контрол за тяхното съответствие с Конституцията.

Заслужава внимание фактът, че този основен критерий — „противоконституционност“, се явява критерий и в рамките на друга, специална компетенция на Конституционния съд — осъществяването на особената политическа отговорност на президента или на вицепрезидента на Републиката за нарушение на Конституцията или за държавна измяна (чл. 103 от КРБ). Налице са два процеса, съдържащи се в рамките на различни правни конструкции и упражнявани като различни правомощия на Конституционния съд — абстрактният контрол за конституционност (чл. 149, ал. 1, т. 2) и импийчмънтът на президента или на вицепрезидента на Републиката (чл. 103). И при двата процеса „противоконституционността“, респ. „нарушаването на Конституцията“ присъства като основен критерий за контрол. Такова наслагване обаче може да се окаже източник на усложнения: ако указ на президента бъде обявен за противоконституционен и това обявяване е произнесено в рамките на упражнения абстрактен нормен контрол по чл. 149, ал. 1, т. 2 от КРБ, този указ спира да се прилага в бъдеще (чл. 151, ал. 2 от КРБ).

Но това произнасяне, от друга страна, имплицитно съдържа и съждението, че президентът, след като е издал указ, който е противоконституционен, всъщност е извършил нарушение на Конституцията.

Тук е наложително да се извърши разграничаване и правната теория обръща внимание на това още в първите години след влизането на Конституцията в сила[10]. По своята същност абстрактният нормен контрол, упражняван от Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 2, съвсем няма за цел да реализира политическата отговорност на президента — такова „уволняване“ на президента или вицепрезидента лежи в съвсем друга плоскост; то предпоставя установяване на вина и няма общо с естеството на абстрактния нормен контрол за конституционосъобразност. Още повече, че за реализирането на политическата отговорност на президента Конституцията предвижда специфичен процесуален ред — по чл. 103 (вж. Раздел XII).

Налага се заключението, че упражняването от Конституционния съд на абстрактния контрол за конституционност върху актовете на президента на основание чл. 149, ал. 1, т. 2, трябва внимателно да отчита спецификата на тази контролна компетентност, за да я отграничи от други процедури и да се избегне натрупване на конституционни процеси с различно естество и с различен резултат.

Досега (февруари 2008 г.) Конституционният съд е произнесъл неголям брой решения, проверявайки съответствието на президентските укази с Конституцията.

1.6. Конкретен контрол. Конкретният нормен контрол, упражняван от Конституционния съд, е предвиден „на скрито място“ — в ал. 2 на чл. 150 от КРБ: „Когато установят несъответствие между закона и Конституцията, Върховният касационен съд или Върховният административен съд спират производството по делото и внасят въпроса в Конституционния съд“. Конкретният контрол за конституционност е инцидентен контрол. „Инцидентността“ се изразява в това, че Конституционният съд ще се произнесе по съответствието на конкретен закон с Конституцията, тъй като в рамките на висящ процес пред друг съд е възникнала такава необходимост.

Цялата конструкция на конкретния/инцидентния контрол е заложена върху основната концепция, че преценката за конституционността на действащи закони трябва да бъде концентрирана единствено в Конституционния съд. Поради това, когато в рамките на протичащ съдебен процес пред ВКС или ВАС се постави въпросът дали закон, който е приложим по висящото дело, не съответства на Конституцията, конкретният съдебен състав[11] на ВКС или ВАС е длъжен да сезира Конституционния съд.

Следователно съгласно действащото конституционно право само (състав на) ВКС или ВАС има право да бъде ищец по инцидентен контрол. С това законодателят се е постарал да създаде гаранции срещу спекулативно забавяне хода на делата в по-долни инстанции чрез чести искания за проверка конституционосъобразността на закони, които са от значение в конкретния процес. Страните нямат право да сезират Конституционния съд. Никой друг съд от по-ниска инстанция няма право да сезира Конституционния съд в рамките на конкретния контрол за конституционосъобразност. Едва когато делото стигне до касационната инстанция, Конституционният съд може да бъде сезиран по чл. 150, ал. 2 от Конституцията.

Конкретният контрол за конституционност по чл. 150, ал. 2 от КРБ има няколко особености. Първата е, че той се отнася само за законите, а не и за „другите актове на Народното събрание“, нито за указите на президента.

Втората особеност е, че по отношение на Върховния касационен съд и на Върховния административен съд като единствени възможни ищци съществува задължение за сезиране на Конституционния съд, когато установят несъответствие между закон и Конституцията. Кога обаче е налице такова „установяване на несъответствие“? Конституцията и ЗКС не казват повече. Но безспорно е, че съдът следва да има основания, за да установи несъответствие между закона и Конституцията. В този смисъл уредбата в чл. 150, ал. 2 от КРБ е близо до тази в Германия[12], където съдът трябва да формира „убеждение“ за несъответствие с Конституцията, за разлика от други страни, където е достатъчно да има „съмнения“ (Италия), „резерви“ (Австрия), „активни съмнения“ (Испания).

Конкретният контрол за конституционосъобразност, предвиден в чл. 150, ал. 2 от КРБ, служи както за решаването на конкретното висящо дело пред друг съд, така и за уеднаквяването на съдебната практика, и едновременно с това — за изясняване съдържанието на Конституцията. Предвид тези богати възможности, след влизането на КРБ в сила имаше очаквания, че конкретният контрол ще играе значителна роля особено за закрила на конституционните права и свободи. Но досега все още са очаквания — до януари 2008 г. Конституционният съд е произнесъл само 9 решения след сезиране по чл. 150, ал. 2 от КРБ.

2. Решаване на спорове за компетентност

Има се предвид спорове между Народното събрание, президента на Републиката и Министерския съвет, както и между органите на местното самоуправление и централните изпълнителни органи (чл. 149, ал. 1, т. 3 от КРБ). В първата хипотеза Конституционният съд упражнява т.нар. хоризонтален контрол в отношенията между: Народното събрание и Министерския съвет, Народното събрание и президента, Министерския съвет и президента. Такива спорове могат да възникнат например по осъществяването на външната и вътрешната политика, тъй като изрично предвидени в Конституцията компетенции в тези области имат и Министерският съвет, и президентът, и Народното събрание.

Втората хипотеза на това правомощие е, когато споровете за компетентност са между централни изпълнителни органи и органи на местно самоуправление — т.нар. вертикален контрол. В този случай Конституционният съд може да бъде сезиран освен от субектите по чл. 150, ал. 1, изречение първо, и от общинските съвети, които всъщност са органите на местното самоуправление (вж. Раздел XVI). Особеното тук е, че общинският съвет може да сезира Конституционния съд само по това правомощие, а не и по останалите му правомощия, както е предвидено за другите сезиращи субекти по чл. 150, ал. 1 от КРБ.

Правомощието на Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 3 от КРБ има развитие в Закона за Конституционния съд, който предвижда, че и при „хоризонталните“, и при „вертикалните“ спорове за компетентност спорещите страни първо трябва да опитат да решат спора съвместно, за което представят писмени доказателства и едва тогава пътят към Конституционния съд като арбитър е отворен (чл. 17, ал. 3 от ЗКС).

Заслужава отбелязване, че досега (януари 2008 г.) Конституционният съд не се е произнасял с решение по такъв спор. Впрочем, за хоризонтален контрол, т.е. спор между националните институции, Конституционният съд е бил сезиран — к. д. № 26 от 1992 г., но производството е било прекратено на фаза допустимост в очакване на доказателства за опит за споразумяване. Подобно развитие са имали и делата, образувани за решаване на спорове за компетенции между централното ниво и местното самоуправление.

В търсене отговор за неефективността на това правомощие на Конституционния съд в теорията и практиката се отчита, че едва ли причината е в „безпроблемната“ правна уредба, в чиито рамки Конституция и закони вместват безспорни компетенции. Налага се изводът, че в конституционната практика решаването на спорове за компетенции по чл. 149, ал. 1, т. 3 от КРБ се очертава като трудно приложим, до голяма степен субсидиарен способ за решаване на конфликти, разпростиращи се по главните оси на държавната координатна система — хоризонтално и вертикално. Той влиза в действие само когато конфликтите не могат да бъдат решени чрез други конституционно предвидени средства (задължително тълкуване от Конституционния съд, парламентарен контрол и др.).

3. Проверяване законността на парламентарни и президентски избори

Конституционният съд е правомощен да проверява законността на изборите за Народно събрание (чл. 66 от КРБ) и на изборите за президент и вицепрезидент на Републиката (чл. 149, ал. 1, т. 7 от КРБ), както и да решава спорове за законността на избор на народен представител (чл. 149, ал. 1, т. 6 от КРБ). Това не са типични правомощия — тук Конституционният съд се произнася не за съобразност с Конституцията, а за съобразност със закони, по-точно — с изборното законодателство. Предмет на правомощието е оспорване законността на скоро произведени избори. Проверяват се актове и действия, които предшестват или обуславят изразената политическа воля.

Решаването на такъв спор трябва да приключи в кратки срокове, за да има стабилност в държавата. Конституцията обаче предвижда такъв срок само за проверката на президентските избори — при тях решаването на споровете в Конституционния съд трябва да приключи в едномесечен срок след изборите (чл. 93, ал. 6 от КРБ). Правило в изборното законодателство е, че се предвиждат кратки срокове за оспорване законността на току-що произведени избори — напр. 14 дни след обявяване резултатите от ЦИК при избори за народни представители (вж. Раздел XIX).

Оспорването може да обхваща току-що произведените избори в цялост — аргумент от чл. 66 от КРБ, но може да засяга само част от изборите — мандатът на отделен народен представител (чл. 149, ал. 1, т. 7 от КРБ).

За да извърши проверката, Конституционният съд трябва да е сезиран от субект по чл. 150, ал. 1 от КРБ. А що се отнася до кандидатите в току-що проведените избори и до участвалите партии и коалиции, те съгл. чл. 112 от ЗИНП могат да сезират Конституционния съд непряко — чрез някой от органите по чл. 150, ал. 1 от КРБ. Основанията и критериите, прилагани при такава проверка за „касиране“ на избори, са „съществени нарушения, които са повлияли върху крайния резултат, въз основа на който конкретният кандидат е обявен за избран“ — тази позитивна уредба не е в закона, а в чл. 42 от Правилника на ВНС (вж. Раздел XIX).

Решението, което Конституционният съд произнася при оспорени избори, влиза в сила от момента на произнасянето му (чл. 14, ал. 4 от ЗКС).

4. Установяване неизбираемост или несъвместимост на народен представител

Съгласно чл. 72, ал. 1, т. 3 и ал. 2 от КРБ пълномощията на народен представител се прекратяват, ако се установи, че към момента на избора той е бил неизбираем, или че е налице несъвместимост между депутатските му пълномощия и извършвани от него дейности; неизбираемостта и несъвместимостта се установяват от Конституционния съд. В Закона за Конституционния съд това установяване е обособено като самостоятелно правомощие на Конституционния съд в чл. 12, т. 9: установяване неизбираемост на народен представител или несъвместимост на неговия мандат с упражняване на предвидени от закона дейности. Законът отграничава това правомощие от правомощието на Конституционния съд да решава спорове за законност на избор на народен представител, обособено в отделна т. 8 на същия чл. 12.

Разграничаването има значение относно предвидените срокове. Докато за проверка законността на току-що произведени избори за народни представители сезирането на Конституционния съд е допустимо само в срок 14 дни след обявяването на резултатите от ЦИК, то възможното сезиране на Конституционния съд за установяване неизбираемост или несъвместимост на народен представител не е ограничено по време и може да се реализира през целия мандат на народния представител[13].

5. Правомощия за опазване на Конституцията

В рамките на конституционния контрол Конституцията съдържа две завършени правни фигури, предназначени за нейното собствено опазване, и предвидени в чл. 149, ал. 1, т. 5 и 8.

5.1. Проверка за конституционността на политически партии и сдружения. Първата от тях е „проверка за конституционността на политически партии и сдружения“ (чл. 149, ал. 1, т. 5). Конституционният съд извършва проверка дали съществуваща политическа партия съответства на принципите на Конституцията: проверява се учредяването, устава, членската маса и дейността на партията — един сложен, изменящ се, динамичен фактически състав от обществено-политически и правни отношения (вж. Раздел VII). Упражнявайки това си правомощие, Конституционният съд действа не само като съд по право, но и като съд по факти. Ако се установи противоконституционност, тогава влязлото в сила решение на Конституционния съд представлява основание, изрично предвидено от Закона за политическите партии (чл. 38, т. 4), за прекратяване съществуването на тази политическа партия; самото прекратяване се извършва с решение на Софийския градски съд, постановено по иск на прокурора (вж. Раздел VII).

Правомощието на Конституционния съд да упражни контрол за съответствието с Конституцията обхваща не само политически партии, но „политически партии и сдружения“. Това словосъчетание заслужава внимание: дали Конституцията визира „сдружения“ като юридически лица с нестопанска цел, каквито са в същността си и политическите партии? От друга страна обаче, самата Конституция забранява на сдруженията на граждани — напр. синдикатите, въобще да се занимават с политическа дейност (чл. 12, ал. 2).

От тази съпоставка изниква въпросът дали в чл. 149, ал. 1, т. 5 Конституцията не визира т.нар. сдружения с политическа цел, каквито действащият по времето на изработването и приемането на Конституцията Закон за политическите партии изрично предвиждаше и приравняваше по правно положение към политическите партии (§ 1 от допълнителните разпоредби на ЗПП, ДВ, бр. 29 от 1990 г.). От прочита на цялата Конституция и съобразяването с историческия момент се налага изводът, че правилният отговор е вторият и той се вмества в принципите на Конституцията — проверката за конституционност, извършвана от Конституционния съд, е в публичното право и се полага само за политическите партии като особен вид сдружения, с особено важна функция — съдействат за формиране и изразяване политическата воля на гражданите (чл. 11, ал. 3 от КРБ), за да може демократичната държава да се реализира. Що се отнася въобще до сдруженията — Законът за юридическите лица с нестопанска цел (ДВ, бр. 81/2000 г., с изменения) предвижда отделно особен ред за гарантиране на тяхната законност.

5.2. Политическа отговорност на президента или вицепрезидента. Другата правна фигура в рамките на конституционния контрол, предназначена да опазва Конституцията, съдържа осъществяването на особената политическа отговорност на президента и на вицепрезидента на Републиката като изключение от принципа за тяхната функционална неотговорност. Правомощието на Конституционния съд е предвидено в чл. 149, ал. 1, т. 8 на КРБ във връзка с чл. 103, където систематически е поместена цялата правна конструкция: обвинението се повдига и поддържа от Народното събрание; производството протича пред Конституционния съд и има своите особености — изискуемият кворум не е 2/3, а 3/4 от всички съдии, определя се не един, а трима докладчици по делото, допустими са не само писмени, а всички видове доказателства, гласуването не е явно, а тайно (чл. 23–24 от ЗКС, вж. Раздел XII).

С решението си Конституционният съд установява дали президентът или вицепрезидентът на Републиката е осъществил един от предвидените състави на тази политическа отговорност: държавна измяна или нарушение на Конституцията. Ако установяването е положително, тогава по силата на Конституцията (чл. 103, ал. 3) пълномощията на президента или вицепрезидента се прекратяват.

6. Правомощия във „външната власт“

Каталогът на чл. 149, ал. 1 от КРБ съдържа и правомощия на Конституционния съд в сферата на „външната власт“ („Федеративата“ по Джон Лок — вж. Раздел IV); това са правомощия, обърнати към международното право. Конституционният съд проверява:

— сключени от Република България международни договори, преди ратифицирането им, за съответствие с Конституцията;

— действащи закони за съответствието им с общопризнатите норми на международното право, както и с международните договори, по които Република България е страна.

6.1. Проверката на сключените международни договори преди ратификацията им се осъществява от Конституционния съд като предварителен контрол. Според теорията[14] и практиката[15] проверката обхваща всички международни договори, по които Република България е страна. Конституционният съд преценява конституционосъобразността на сключения договор както в неговата цялост, така и по отделни негови разпоредби.

Предварителният контрол за конституционност на сключени международни договори, се упражнява факултативно: няма задължение всеки сключен за Република България международен договор да се подлага на такъв контрол. Ратификацията по българското право (ЗМДРБ) се осъществява от Народното събрание със закон за ратифициране на международния договор. Член 149, ал. 1, т. 4 от КРБ не разграничава кога следва да се осъществи този предварителен контрол: преди приемането от Народното събрание на закона за ратифициране или след приемането му, но преди обнародването и влизането в сила. Конституцията посочва само „преди ратификацията им“, от което следва, че такова произнасяне на Конституционния съд е допустимо до влизането на ратификационния закон в сила.

6.2. Правомощието на Конституционния съд по чл. 149 ал. 1, т. 4, предложение второ съдържа упражняването на нетипичен нормен контрол върху законите; контролът е нетипичен за конституционното право, защото съдържа проверки за съответствие на законите не с Конституцията, а с международните договори, по които Република България е страна, и с общопризнатите норми на международното право.

Обяснението за това правомощие у Конституционния съд се съдържа в отношението между националното и международното право, заложено като принцип в КРБ: „Международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат.“ (чл. 5, ал. 4).

В теорията и в практиката се споделя разбирането[16], че предимството на международното право при колизия с вътрешното законодателство е предимство в прилагането; то не засяга същността на националното и на международното право (вж. Раздел I). В практиката на Конституционния съд (до март 2008 г.) няма самостоятелно искане за проверяване съответствието на закон с действащ за Република България международен договор; това правомощие на Конституционния съд винаги е упражнявано съвместно с проверяване съответствието на въпросния закон с Конституцията.

Що се отнася до проверката за съответствие на действащи закони с общопризнатите норми на международното право, Конституционният съд не уточнява изрично кои са тези норми; оставя го на международното право[17]. Но в практиката си съдът е възприел, че Всеобщата декларация на Организацията на обединените нации за правата на човека от 1948 г. и двата Пакта за правата на човека (ООН) от 1966 г. принадлежат към общопризнатите норми на международното право[18].

7. Задължителни тълкувания на Конституцията

Даването на задължителни тълкувания на Конституцията е отделно и самостоятелно правомощие, предвидено изрично на отделен ред в каталога на правомощията на Конституционния съд (чл. 149, ал. 1 от КРБ). За изясняването на неговата същност е наложително то да бъде отграничено от инцидентното (казуалното) тълкуване, каквото Конституционният съд извършва при всяко друго свое правомощие.

При инцидентното тълкуване съдът го прави по необходимост, за да мотивира решението си; поради това инцидентното тълкуване не намира място в диспозитива на съдебното решение, а остава в мотивите. Инцидентното тълкуване има определена обвързваща сила, но, без съмнение — с по-малка значимост и интензивност в сравнение със силата на решението на Конституционния съд, произнесено по искане за задължително тълкуване на конституционен текст. Тълкуването по чл. 149, ал. 1, т. 1 от КРБ не само е задължително спрямо всички, но на практика се превръща в част от самия конституционен текст.

Даването на задължително тълкуване на конституционен текст поставя Конституционния съд твърде близо до конституционния законодател. Обяснението за това правомощие у Конституционния съд се съдържа в делегацията, осъществена от същия конституционен законодател: тъй като Великото народно събрание, което е приело Конституцията, се е разпуснало след като си е свършило работата, автентичното й тълкуване при неясноти или двусмислие е възложено на органа, който отговаря за нейното върховенство — Конституционният съд. Тази близост на Конституционния съд до създателя на Конституцията и овластяването му да я тълкува и да обвързва със заключенията си всички, крие едновременно и опасността съдът да допълва или дописва Конституцията, а механизъм — гаранция, че това няма да се случи, няма. Тази деликатна и отговорна ситуация обяснява донякъде защо в класиката на конституционното правосъдие (Австрия, Испания, Германия, Франция) такова самостоятелно правомощие на органа за конституционен контрол не е предвидено. Предвидено е обаче в Русия, Албания, частично — в Словакия и Унгария. Сред институциите на Европейския съюз сродно правомощие има Съдът на Европейските общности, когато произнася т.нар. преюдициални заключения, с които дава задължителни за държавите-членки тълкувания на европейското право (вж. Раздел XIV).

Всяко ли искане за задължително тълкуване на Конституцията е допустимо? КРБ и Законът за Конституционния съд не съдържат отговор. Но въз основа на принципите на Конституцията и натрупания опит в практиката на Конституционния съд се прилагат установени изисквания към всяко постъпило искане за задължително тълкуване на Конституцията:

а) неяснота или двусмислие в конкретната конституционна норма или конструкция, чието тълкуване се иска;

б) ясно очертан правен проблем и правен интерес от предявяването на искането;

в) чрез решаването на правния проблем да се постига определена конституционно значима цел;

г) искането да е направено от оправомощен да сезира Конституционния съд субект;

д) обект на искане за задължително тълкуване могат да бъдат всички конституционни разпоредби, или части от тях;

е) във връзка с точка „д“ Конституционният съд може да бъде сезиран многократно с искания за тълкуване на една и съща конституционна норма, но от различни аспекти;

ж) задължителното тълкуване може да обхваща не само отделни конституционни норми, но и съотнасяне между конституционни норми или групи от такива.

Българската правна теория[19] още от самото създаване на КРБ е откроила принципите, които трябва да се спазват при даването на задължителни тълкувания на Конституцията:

— единство на терминологията: термините, които се срещат многократно в един или повече текстове, винаги трябва да бъдат тълкувани по един и същ начин;

— тълкуване чрез контекста: разпоредбата трябва да бъде разбирана в зависимост от името на главата и частта, в което се намира, т.е. в контекста на материята, проблематиката, в която е постановена. Извадена от контекста, сама за себе си тя може да добие звучене и значение, различно от онова, което е целял конституционният законодател;

— тълкуване по смисъла на съответната материя: термините, които имат двоен смисъл, трябва да се тълкуват в смисъла, най-добре подхождащ на материята, регулирана с въпросната разпоредба.

Самата Конституция поставя жалони за собственото си тълкуване. Такива са преди всичко общият й дух, основните й начала, правната й същност като обществен договор и като закон — основен и върховен (вж. Раздел IV). Към тях принадлежи преамбюлът на Конституцията. Той съдържа синтезирано основните стойности и висши цели, заради чието реализиране е създадена самата Конституция и служи като ориентир при тълкуването на конституционните разпоредби.

Давайки задължителни тълкувания на Конституцията, Конституционният съд прилага познатите от теорията на правото способи за тълкуване: граматическото, логическото, систематическото, историческото[20]. В практиката на Конституционния съд се наложи още един способ — сравнителният. Той се прилага при необходимост от изясняване съдържанието на правен институт, който присъства в българската Конституция, но без уредба „наоколо“ (напр. приподписването на указите на президента — вж. Раздел XII). Такъв правен институт бива изясняван съдържателно чрез сравняване със сроден правен институт, функциониращ в конституционна среда, от която е бил заимстван.

Внимание заслужава и т.нар. конформно тълкуване. Понятието присъства в конституционната практика, вкл. в България[21]. Когато словесната редакция на законова норма позволява различни тълкувания — едното води до заключение за противоконституционност, другото обаче води до заключение за съответствие с Конституцията, Конституционният съд може да предпочете едното или другото: ако даде предпочитание на второто, ще има конформно на Конституцията тълкуване. Освен на Конституцията, съдът може да прави тълкувания, конформни на международни договори, по които България е страна, както и тълкувания, конформни на Конституцията и на правото на Европейския съюз.

Посочените способи за тълкуване в повечето случаи се прилагат комбинирано. Самостоятелното тълкувателно правомощие на Конституционния съд се преценява като удачно и специфично решение на българския конституционализъм. То бе упражнявано интензивно в първите години след демократичните промени в страната — за изясняване съдържанието на основни конституционноправни институти: вот на недоверие, имунитет, съставяне на правителство и др.

Самостоятелното тълкувателно правомощие на българския Конституционен съд продължи да е необходимо и полезно правомощие и по-късно — в интеграционните процеси, в които Република България участва: основните въпроси за предоставянето на правомощия на Европейския съюз, съдържащи се в българската конституция, за европейското гражданство и др., бяха предмет на задължително тълкуване, дадено от Конституционния съд в светлината на предстоящите (тогава) изменения на Конституцията във връзка с членството на Република България в Европейския съюз (вж. Раздел IV).

[1] Спасов, Б. Конституционният съд. С., Сиби, 1994, с. 75–95; Ценев, И, Я. Зартов. Цит. съч., с, 79. ↑

[2] Пенев, И. и Я. Зартов. Цит. съч., с. 124. ↑

[3] Стойчев, Ст. Цит. съч., с. 380. ↑

[4] Реш. № 7 на КС от 1993 г., ДВ, бр. 39 от 1993 г.; Реш. № 2 на КС от 1998 г., ДВ, бр. 22 от 1998 г.; Реш. № 7 на КС от 1999 г., ДВ, бр. 41 от 1999 г. и др. ↑

[5] Определение № 4 от 2002 г., ДВ, бр. 40 от 2002 г.; Определение № 6 от 2002 г., ДВ, бр. 55 от 2002 г. и др. ↑

[6] Определение от 29.12.1991 г. по к.д. № 1/91; Определение от 4.06.1992 г. по к.д. № 11/92. ↑

[7] Определение от 11.01.1996 г. по к.д. № 31/95 — предвид това, че коригира съществено досегашната практика на съда определението е обнародвано в ДВ, бр. 9 от 1996 г. ↑

[8] Реш. № 3 на КС от 2003 г., ДВ, бр. 36 от 2003 г. ↑

[9] Определение от 5.12.1991 по к.д. № 17/91; Определение от 27.10.1992 г. по к.д. № 22/92. ↑

[10] Друмева, Е. За първи път Конституционен съд в България. — Правна мисъл, 1992, № 3, с. 19–20. ↑

[11] Още през 1997 г. с Определение от 1 юли 1997 г. по к.д. № 5/97 се прави уточнението, че правомощието да се сезира Конституционният съд по реда на чл. 150, ал. 2 от КРБ принадлежи на отделните състави на ВКС и ВАС, разглеждащи конкретния съдебен спор. Това уточнение е затвърдено с Решение № 1 от 1999 г. на Конституционния съд и с последвалата негова постоянна практика. ↑

[12] Maurer, Н. Op. cit., S. 671. ↑

[13] Реш. №2 на КС от 1995 г., ДВ, бр. 39 от 1995 г. ↑

[14] Тодоров, Т. Обхват на конституционния контрол върху международните договори по чл. 149, ал. 1, т. 4 от Конституцията. — Юбилеен сборник в памет на проф. Витали Таджер, С., Сиби, 2003, с. 542. ↑

[15] Реш. № 7 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 56 от 1992 г.; Реш. № 7 на КС от 1999 г., ДВ, бр. 41 от 1999 г. ↑

[16] Тодоров, Т. Прилагане на международните договори във вътрешното право на България. — Сборник от научни трудове, посветен на проф. Вл. Кутиков. Климент Охридски, 2000 г., с. 313–328; Пенев, И, Я. Зартов. Цит. съч., с. 277. ↑

[17] Реш. № 13 на КС от 2003 г., ДВ, бр. 66 от 2003 г. ↑

[18] Реш. № 27 на КС от 1998 г., ДВ, бр. 121 от 1998 г. ↑

[19] Спасов, Б. Конституционният…, с. 55. ↑

[20] Спорове предизвиква тълкуването по аналогия и неговата приложимост в конституционното право: конкретна конституционна норма да се изяснява на базата на друга сходна, аналогична правна норма, чийто смисъл не буди съмнение. В теорията надделява разбирането, че тълкуването по аналогия е приложимо и в конституционното право. Такава е и практиката на Конституционния съд. Основателно, обаче се отбелязва (Спасов, Б. Конституционният съд… с. 57), че тълкуването по аналогия в конституционното право не се покрива с института на аналогията на закона или на правото, където става дума за преодоляване на празнота в правната уредба, за прилагане на правна норма към непредвидени от законодателя, но съществуващи в реалността случаи — този способ за тълкуване е недопустим при тълкуването по чл. 149, ал. 1, т. 1 от КРБ. ↑

[21] Реш. № 2 на КС от 1998 г., ДВ, бр. 22 от 1998 г. ↑

Решенията на Конституционния съд

Този въпрос принадлежи към най-трудните в конституционноправната наука и практика, тъй като естеството и признаците на решенията на Конституционния съд не само в България, но и в други страни, се отклоняват от догматичните правнотеоретични характеристики.

С решение съдът се произнася по съществото на спора (чл. 14, ал. 2 от ЗКС), а по движението на делото във фазите на конституционния процес — с определение.

1. Същност

С решение Конституционният съд се произнася само по направеното искане (чл. 22, ал. 1, изр. първо от ЗКС). Това обаче не означава, че съдът е ограничен до соченото в искането основание — напротив, съдът свободно и неограничавано от сочените в искането правни основания мотивира своето решение — това е основно положение в закона (чл. 22, ал. 1) и в практиката на Конституционния съд досега.

Решенията на Конституционния съд по правната си същност са своего рода (sui generis) вид съдебни решения. Обяснението е, че Конституционният съд, без да е част от съдебната система, е съд, но особен. Решенията на Конституционния съд имат структурата, която традиционно имат съдебните актове:

— съобразителна част — дата и място на постановяването, посочване на съда, съдиите, съдията-докладчик и секретар-протоколчика, номера и страните по делото;

— мотиви, съдържащи аргументите за постановеното решение. Мотивите имат важно значение за убедителността на акта, за авторитета на Конституционния съд и за отношенията му с останалите държавни органи. Чрез мотивите обществеността има възможност да контролира кои доводи са изиграли решаваща роля за възприемане на определено становище в диспозитива. В тях намират място преценката на представените доказателства, фактическите констатации, обсъждането на фактическите и правни доводи на страните по делото и правните аргументи, довели до заключението в диспозитива;

— диапозитив — какво е постановил съдът (чл. 23 от ПОДКС); диспозитивът е най-важната част, т.е. самото решение. Всяка дума от диспозитива е задължителна.

Решенията се подписват от всички съдии, участвали в постановяването им. Когато някой съдия не може да подпише, председателят — отбелязва причините за това.

2. Правна сила и правно действие

2.1. Решенията на Конституционния съд, бидейки правни актове, имат присъщите им основни характеристики: правна сила и правно действие. Правната сила е в задължителността на решението Contra rem judicatam non audietur — Срещу пресъдено нещо никой няма да бъде изслушан, т.е. решението е окончателно. Правните субекти са обвързани да насочват своето поведение съобразно установеното и предписаното в решението[1] — ако не го правят, възникват санкционни неблагоприятни правни последици, скрепени с възможност за принудително изпълнение. Смисъл и предназначение на института на правната сила е съдържанието на постановеното решение да бъде изпълнено, да се осъществи правното установяване и регулиране, и да възцари правен мир и сигурност.

Правната наука различава формална и материална правна сила на съдебното решение. То придобива формална правна сила, когато повече не може да се обжалва. След като решението е „влязло в сила“ тази му „сила“ може да бъде отнета само с извънредни способи, какъвто е напр. институтът на конституционната жалба (ако е въведен). Правната сила се проявява в това, че решенията на Конституционния съд обвързват всички — физически и юридически лица, органи и организации (чл. 14, ал. 6 от ЗКС).

За какво обвързват решенията на Конституционния съд? Също както съдебните решения в общото и специализираното правосъдие, и решенията на Конституционния съд имат установително действие относно предмета на спора. Чрез тях се слага край на правния спор и се установява едно безспорно правно състояние, с което всички правни субекти следва да се съобразяват. Ако искането се уважава, в зависимост от предмета на делото установителното действие се състои в: разяснения смисъл на конституционната разпоредба при тълкуването, в установената противоконституционност на акта по чл. 149, ал. 1, т. 2 и 4 от КРБ или на политическата партия, в противозаконността на избора на президент, народен представител и т.н. Ако искането е отхвърлено, конституционното решение установява, че актът не е противоконституционен и така го стабилизира окончателно.

Решението на Конституционния съд се обнародва в „Държавен вестник“ в срок 15 дни след постановяването му и влиза в сила 3 дни след обнародването (чл. 151, ал. 2 от КРБ). Това е моментът на окончателната му стабилизация като правораздавателен акт. От този момент решението притежава формална правна сила, не може да бъде обжалвано; то е окончателно (чл. 14, ал. 5 от ЗКС). Това е правилото, прогласено в Конституцията. Решенията на Конституционния съд са стабилни правни актове.

Като отклонение от посоченото правило на Конституцията Законът за Конституционния съд (чл. 14, ал. 4) предвижда, че група решения с установителен характер влизат в сила в много по-ранен момент — от постановяването им; това са решенията по спорове за законността на избор на президент, вицепрезидент или народен представител, за установяване неизбираемост и несъвместимост на народен представител, както и за фактическа невъзможност за изпълнение на задълженията и за несъвместимост на съдия от Конституционния съд със заемана длъжност. Защо точно тези видове решения на Конституционния съд са извадени от общия ред за влизане в сила? И защо законът предвижда такъв режим на спешност, при който дори засегнатите лица, за да ориентират поведението си, трябва по някакъв начин да узнаят за решението; а ще узнаят след обнародването в „Държавен вестник“. В теорията основателно се застъпва виждането, че това отклонение от общото правило в Конституцията, което законът прави досежно подбрани видове решения с незабавното им влизане в сила, е противоконституционно[2]. Още повече, че редица други видове установителни решения, които Конституционният съд постановява, не са обхванати от чл. 14, ал. 4 на ЗКС — напр. приемане оставката на президента или на вицепрезидента, констатиране обективна невъзможност за изпълнение на техни задължения поради трайно заболяване и др.

Освен формална сила, решенията на Конституционния съд имат и материална правна сила. Тя настъпва след формалната и я предпоставя. Материалната правна сила се проявява чрез обвързващата сила на произнесеното решение за в бъдеще; обвързването засяга съдилищата и страните. Целта е да се предотврати противоречива съдебна практика и да възцари правна сигурност, вкл. за страните. В наказателния процес материалната правна сила се проявява в правилото Non bis in idem, което изключва повторно наказателно преследване на лицето за същото деяние.

2.2. Решенията на Конституционния съд имат и правно действие; то се проявява в правните последици от решението. При решенията на общите и специализираните съдилища правните им последици се характеризират с термина сила на пресъдено нещо. При решенията на Конституционния съд правните последици имат своите особености, свързани със спецификата на Конституционния съд като особен съд, но и като държавен орган. При конституционните дела, образувани при упражняването на различните правомощия на Конституционния съд, и правните последици са различни, т.е. налице е и различно правно действие. Поставят се редица въпроси. Първият от тях е: допустимо ли е пререшаване на спора, след като съдът е произнесъл решение? Законът за Конституционния съд съдържа отговор: „Когато Конституционният съд се е произнесъл с решение… по същия предмет не могат да се правят нови искания.“ (чл. 21, ал. 5). По този важен и принципен въпрос в теорията и практиката не само в България протича оживена дискусия, с усилващ се акцент върху спецификата на материалната правна сила на решенията на Конституционния съд, която се отличава от тази на традиционните съдебни решения[3].

На поставения по-горе въпрос: дали забраната за пререшаване на правен спор, която се включва в силата на пресъдено нещо на традиционното съдебно решение, следва да важи и за решенията на Конституционния съд, още не е даден ясен отговор. Тъй като конституционните решения са особен вид правни актове, в доктрината доминира становището, че не би било оправдано към тях пряко да се прилага посочената забрана, ако в новото решение се обоснове допусната фактическа или правна грешка, или ако се изменят обстоятелствата, които изискват ново становище на Конституционния съд. Това разбиране печели почва, защото решенията на Конституционния съд са неатакуеми пред други органи и само съдът може да поправи грешката си или да се съобрази с нова обществено-икономическа обстановка. Отчита се нуждата от стабилност в практиката на Конституционния съд, но тя не трябва да уврежда обществените интереси[4].

В теорията и конституционната практика по света нараства подкрепата за принципното разбиране, че правното действие на решенията на Конституционния съд не съвпада напълно със силата на пресъдено нещо при традиционните съдебни решения, което личи и от обективните и субективни предели на действието на конституционните решения: напр. докато традиционните съдебни решения са задължителни за страните по делото и държавните органи, конституционните решения имат задължителна сила спрямо всички[5].

Най-голямо значение за функциите на Конституционния съд като пазител на Конституцията има конститутивното действие (преобразуващото) на неговите решения. Такива правни последици имат решенията, постановени по чл. 149, ал. 1, т. 2 и 4–8 от КРБ. Вниманието тук ще е само върху решенията, с които се установява противоконституционността на закони или законови норми, предвид оживените спорове, които конститутивните последици на този вид решения породиха в българската литература и практика. Въпреки че такива решения се формулират с установителен диспозитив, тяхното конститутивно действие е уредено изрично в чл. 151, ал. 2, изр. 3 от КРБ: „Актът, обявен за противоконституционен, не се прилага от деня на влизане на решението в сила“. От тази разпоредба следва, че обявеният за противоконституционен закон след влизане на решението на съда в сила повече не урежда като задължително правило за поведение онези обществени отношения, за които е бил създаден.

В правната теория възникна дискусия по въпроса какъв смисъл конституционният законодател е вложил в израза „не се прилага“ за неконституционния закон: дали той остава в правния мир, макар и лишен от правно действие, или че въз основа на решението на Конституционния съд този закон е отменен. В мотивите на тълкувателното Решение № 22 от 1995 г.[6] на Конституционния съд се изтъква, че забраната за прилагане на противоконституционния закон занапред е „безусловна, императивна и за постоянно“, и че с влизане в сила на съдебното решение, постановяващо противоконституционността, се обезсилва действието на закона, което според съда е „равносилно на отмяна на закон от Народното събрание“.

Това задължително тълкуване, дадено от Конституционния съд през 1995 г., бе посрещнато „със смесени чувства“. В българската правна литература не закъсняха аргументи както в подкрепа на това разбиране, така и срещу него.

Както установителното, така и конститутивното действие на решенията на Конституционния съд настъпва три дни след обнародването им в Държавен вестник — чл. 151, ал. 2, изр. 2 от КРБ. Обявеният за противоконституционен акт спира да се прилага от деня на влизането на решението в сила съгласно чл. 151, ал. 2 от КРБ. Неприлагането в бъдеще на проконтролирания акт почива върху разбирането за неговата унищожаемост с действие на решението на Конституционния съд „занапред“, ех nunc, pro futuro. Това принципно положение на българския правен ред е в синхрон с подобно ех nunc действие и в други страни, които също практикуват концентриран контрол за конституционност — Австрия, Италия. Обявените за противни на Конституцията закони губят своето действие занапред, „в бъдеще“. Противоконституционният акт не е изчезнал от правния мир, а само не се прилага, и то занапред.

Относно изпълнението на решенията на Конституционния съд, постановяващи противоконституционност, Законът за Конституционния съд предвижда, че правните последици се уреждат от органа, който е постановил акта, обявен за противоконституционен (чл. 22, ал. 4).

[1] Например Народното събрание не може да приеме нов закон със същото съдържание като това на обявения за противоконституционен закон. ↑

[2] Пенев, И, Я. Зартов. Цит. съч., с. 210. ↑

[3] Сталев, Ж., Н. Неновски. Цит. съч., с. 114 и сл. ↑

[4] Павлова, М. Решенията на Конституционния съд и техните правни последици. — Сб. Конституционното правосъдие — съвременни тенденции и европейски перспективи, С., 2004. ↑

[5] Schlaich, К. Das Bundesverfassungsgericht, С. Н. Beck, 1991, S. 250. ↑

[6] ДВ, бр, 105 от 1995 г. ↑

Конституционният съд и основните права

1. Обхват на контрола

Закрилата на основните права е първостепенно направление в дейността на всяка конституционна юрисдикция. Тъкмо тя легитимира в най-силна степен съществуването и правомощията на съвременните конституционни съдилища. Уредбата на правата на човека и на гражданина, както и тяхната закрила чрез Конституционния съд, свидетелства за постигнатата степен на юридизация, но едновременно с това и за юстициализацията на съвременното конституционно право.

Закрилата на основните права, осъществявана от Конституционния съд, зависи от мястото му във възприетия конституционен модел и съответно — от правомощията, които са му възложени. Българският Конституционен съд не може да бъде сезиран пряко от граждани, когато са засегнати техни права — конституционното правосъдие на България принадлежи към онези модели (Франция, Италия, Португалия и др.), които не съдържат института на конституционната жалба.

При създаването на Конституцията 1990/1991 г. се споделяше разбирането, че след като основните права и свободи са закрепени в Конституцията, те ще ползват закрилата на Конституционния съд; тази закрила има запазено място сред формите и средствата, които се задействат чрез различните правомощия на Конституционния съд[1].

По това нямаше спорове. Споровете бяха относно формите и средствата на закрилата — в полза на по-консервативните (задължителното тълкуване), или по-радикалните (конституционната жалба)[2].

Впрочем, тази дискусия се развиваше в по-широката рамка за мястото на Конституционния съд, съотнесено към титулярите на разделените власти и в частност — мястото му спрямо общите съдилища. Както вече бе посочено, Конституционният съд в България е институция извън „третата власт“, респ. извън системата на общите съдилища, в който смисъл българският модел застава по-близо до оригинала на Келзеновия модел за концентриран контрол.

В рамките на това разбиране още при създаването на конституционното правосъдие в България ударението на контрола, упражняван от Конституционния съд, е върху законодателната власт: норменият контрол върху законите и другите актове на парламента, както и верификацията на действащи закони за съответствието им с международните договори, по които България е страна, са средства за пряк контрол върху законодателната власт — учредителната власт е предоставила на Конституционния съд да бъде „пазач на пазачите“, да контролира законодателя.

Що се отнася до контрола върху изпълнителната власт, по Конституция юстициализацията е в полза на Върховния административен съд, пред който достига обжалването на административните актове. С това учредителната власт е продължила дългогодишната българска традиция за силно административно правосъдие и пряк съдебен контрол върху администрацията (вж. Раздел XIV), която традиция преживя успешно дори и тоталитарния режим след 1944 г.

При съдебната власт КРБ поставя особено силен акцент върху нейната независимост и самостоятелност (чл. 117, 129, 130), както и предназначението й да осигурява защита на правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата (чл. 117, ал. 1). В тази конструкция закрилата на конституционно закрепените права, упражнявана от Конституционния съд, изначално не се разпростира върху съдебната власт; влезли в сила съдебни актове не могат да бъдат атакувани пред Конституционния съд. Налага се изводът, че Конституционният съд в България не разполага с обхватната компетенция да контролира пряко и трите разделени власти.

За спазването на основните права на гражданите българският Конституционен съд допринася чрез правомощията си — най-вече чрез нормения контрол върху законите и чрез задължителните тълкувания на Конституцията и правата в нея.

За периода от октомври 1991 г. до януари 2008 г. пред Конституционния съд са оспорени редица законови разпоредби относно основните права. От тях Конституционният съд е обявил 99 за противоконституционни. А има и немалко законови текстове, които са били оспорвани, но за които Конституционният съд не е постановил неконституционност. По този начин съдът е упражнявал контрол за спазването на: равенството пред закона; правото на собственост (серия от решения по т.нар. реституционни закони); комуникационните права (право на мнение, свобода на печата и другите медии, право на информация); правото на труд, правото на стачка, правото на социално осигуряване; избирателните права; правото на свободна стопанска инициатива; правото на сдружаване, в частност — на професионално сдружаване; правата, възникващи по повод на задължението да се плащат данъци, и др.

2. Конституционна жалба и в Република България?

Доктрината и практиката отчитат, че актуален проблем на конституционното правосъдие в България е сезирането на Конституционния съд. Както бе посочено, Конституционният съд разполага със значими правомощия, но за да ги упражни трябва да бъде сезиран. А сезиращите субекти са политически — носители на публичната власт. Така че скъсяването пътя до Конституционния съд е задача с постоянна актуалност в демократичната държава. В нея се вмества и въпросът за конституционната жалба: всеки, който смята, че са нарушени негови конституционни права и търси справедливост, да има пряк достъп до Конституционния съд, след като е изчерпал редовните правни средства. Скъсяването на пътя до Конституционния съд е предпоставка за по-пълна индивидуална правна закрила (вж. Раздел XVII).

Тази „повече закрила“ има и самостоятелно значение — тя откроява и качествено разграничава основните права в Конституцията от другите права, на които се полага закрила по съдебен ред на общо основание. Повече и по-лесно сезиране означава и оптимално използване капацитета на Конституционния съд, който иначе „чака“ да бъде сезиран от правоимащ орган на публичната власт.

Въпросът за улесняване сезирането на Конституционния съд неминуемо засяга и протичащата от години в България дискусия „за“ или „против“ въвеждането на конституционната жалба; засяга и новата за България институция на омбудсмана и възможността той да сезира Конституционния съд; засяга и актуалния за демокрацията въпрос за улесняване сезирането на Конституционния съд след парламентарни избори; засяга и възможното разширяване кръга от сезиращи субекти в рамките на конкретния контрол по чл. 150, ал. 2 от КРБ.

При създаването на КРБ в 1990–1991 г. достъпът до Конституционния съд бе резервиран само за политически органи. Това е обяснимо предвид голямата новост, която самото конституционно правосъдие представляваше за възстановения български конституционализъм. Обяснима и оправдана тогава е сдържаната и предпазлива позиция на учредителната власт към конституционното правосъдие въобще: изказваха се мнения[3] да не се избързва с въвеждането на конституционната жалба, за да не се допусне затрупване на Конституционния съд с искания още в началото на работата му и превръщането му в своеобразно „Бюро жалби“.

По-късно дискусията продължи със съображения, почерпени от опита на други европейски страни, в т.ч. и с посочване на статистика за слаб полезен ефект — много усилия за предварително проучване на огромния брой жалби, от които се допуска за разглеждане малък процент, а след това — отново малък процент уважени жалби измежду допуснатите[4]. Продължаващата и днес дискусия относно евентуалното въвеждане института на конституционната жалба в България може да бъде обобщена в следните граници:

— конституционната жалба е потребна за повече индивидуална закрила на конституционните права[5];

— конституционната жалба не е задължителен атрибут, не е и панацея — в немалко държави, вкл. европейски, въобще го няма; ще се причини повече вреда, отколкото полза[6].

Застъпваните варианти имат един общ елемент — не се излага цялостна концепция за този правен институт.

Какво всъщност представлява конституционната жалба?

Произходът е в средата на XIX в. в германоезична Европа. Благодатна почва за това са споровете между съставките на сложно устроената съюзна държава/съюз от държави (вж. Раздел III), както и развитието на принципа за правовата държава с нейните основни компоненти: правна сигурност, но и засилен акцент върху справедливостта (вж. Раздел IV). Това развитие е показателно за появата на конституционното правосъдие, което в същността си представлява конституционализация на правовата държава, неин напреднал стадий, в който правна закрила се дължи на всеки, чиито права и законни интереси са нарушени от публичната власт.

И след като правовата държава получава своята конституционализация, опазването върховенството на Конституцията по дефиниция следва да се простира и върху трите разделени власти. Тази функция е поверена на висш държавен орган, който едновременно е и съд, при това особен — конституционен. И въпреки презумпцията, че „разделените власти“ няма да функционират в противоречие с Конституцията, Конституционният съд е снабден със санкционни правомощия с цел опазване и възстановяване на това върховенство. А що се отнася до нарушаване или заплаха за прокламираните в Конституцията права, чието упражняване е всъщност крайната цел на Конституцията — Конституционният съд следва да разполага с широката и всеобхватна компетенция да проверява твърдения за нарушаване на конституционни права, причинено от органи и на трите власти. Такава е логиката за появата и установяването на конституционната жалба с предназначение да бъде допълнителна и непосредствена защита, нещо повече от общия ред на правната закрила.

Днес институтът на конституционна жалба присъства в много държави с прилики, но и със значителни различия — концептуални и процедурни. Какви са все пак приликите, т.е. главните характеристики на този институт.

Съгласно теорията и практиката на първите образци, и най-вече на германския модел, който е водещ и следван в други страни, конституционната жалба се възприема като една извънредна форма на правна помощ (Rechtsbehelf) според Федералния конституционен съд на Германия)[7].

Конституционната жалба не принадлежи към правните средства по смисъла на процесуалните закони, тя не е част от утъпкания „път към съда, който винаги трябва да е отворен“. Конституционната жалба не замества правните средства в другите производства. Тя е извън тях и може да има ефект едва след като лицето е изчерпало всички други средства на закрила „по правен път“. С други думи, конституционната жалба е последна и субсидиарна възможност за извънредна правна помощ за всеки, чиито основни права са нарушени от публичната власт.

При конституционната жалба засягането в правата трябва да е „лично, сега и пряко“; човекът е наранен в неговото конституционно право, при това лично, пряко и понастоящем; тази триада предпазва конституционната жалба да не се превърне в actio popularis. В доктрината и в практиката широко се споделя, че с конституционната жалба се постига една висока степен на завършеност в закрилата на целия комплекс от права и свободи; човекът и гражданинът може да се бори юридически докрай за правата си.

Във връзка с възможното бъдеще на конституционната жалба в България все още рядко биват поставяни двата основни въпроса, а поради това и отговорите им не са избистрени. Първият е относно правата — дали чрез конституционната жалба ще се търси закрила на всички права, предвидени в Конституцията (Хърватия, Словения); или само на определен вид основни права — равенството пред закона и най-вече т.нар. отбранителни права (Испания); или само на някои основни права (Македония), или други опции?

Вторият въпрос засяга пак възможния предмет на тази закрила, но от друг аспект: закрилата чрез конституционната жалба да обхваща:

— само законодателната власт, т.е. лицето, което счита, че норма на закон нарушава негово конституционно право, да може да иска от Конституционния съд да я обяви за противоконституционна и да спре прилагането й; или

— да обхваща и изпълнителната, и съдебната власт, т.е. лицето, което счита, че индивидуален държавен акт (административен или съдебен) нарушава конституционните му права, да може да иска от Конституционния съд да отмени акта на това основание.

Тези два основни въпроса имат различни решения в държавите, възприели конституционната жалба; това значи, че правният ефект на уважената конституционна жалба също може да е различен.

Кои права би могъл да покрива институтът на конституционната жалба в България:

— всички ли права, уредени като „основни“ в Глава втора на Конституцията, или

— само личните, т.нар. отбранителни права (от „негативния статус“ по Йелинек, вж. Раздел XVII)?

Отговорът ще дойде заедно с изясняване отговора на въпроса за обхвата на конституционната жалба с оглед на трите разделени власти, т.е. дали контролът, упражняван от Конституционния съд, може/следва да бъде разпрострян и върху съдебните актове и ако „да“ — как обявяването противоконституционност на влязъл в сила съдебен акт ще удовлетвори нарушеното индивидуално право, след като решенията на Конституционния съд в България имат ех nunc действие, т.е. занапред?

Въвеждането на конституционната жалба, макар и като извънредна форма, след изчерпването на правните средства, ще предизвика разглеждане от Конституционния съд на влезли в сила съдебни актове, въпреки че контролът по дефиниция следва да засяга само твърдяното нарушение на основни конституционни права и трябва да се ограничи до това.

Следва да се припомни, че КРБ въобще не разпростира контрола за конституционност, упражняван от Конституционния съд, върху съдебните актове. В това отношение българската уредба заема по-сдържана позиция, съвпадаща с тази в съвременния френски и италиански конституционализъм, където контролът за конституционност, упражняван от натоварения с тази функция съвет/съд, не обхваща актовете на съдилищата. Сдържаността в българската позиция се вмества в споменатия вече предпазлив подход при създаването на конституционното правосъдие. Опасението през 1990/1991 г. бе Конституционният съд да не застане като „надкасационна“ инстанция.

Днес, от дистанцията на времето се констатира, че тогава правната теория и едва започващата конституционна практика не отделиха полагащо се внимание за осмислянето и създаването на критерии и инструментариум, които да способстват и гарантират, че когато Конституционният съд се произнася по конституционна жалба, а чрез нея — и по влезли в сила съдебни актове, той няма да се превърне в „надинстанция“, а ще се ограничава и придържа само до контрола върху твърдяното нарушение на основни конституционни права по предмета на въпросната жалба.

По-късно видни представители на теорията[8] и практиката[9] по различни поводи изразяваха подкрепа за възприетата от Конституцията сдържана позиция по отношение разпростиране на контрола и върху съдебните актове. Широко се споделя виждането, че Конституционният съд в България не би следвало да се превръща фактически в четвърта инстанция спрямо делата в общите съдилища, а заедно и паралелно с тях той трябва да осигурява гаранции за правата и свободите на гражданите.

Но всички тези въпроси все още остават извън дискусията в България, което свидетелства, че самата дискусия не е навлязла в дълбочината на проблема: как и докъде институтът на конституционната жалба би могъл да се впише в рамката на действащите конструкции за закрила на правата: повече материална справедливост или повече правна сигурност? Намирането на точния баланс ще даде решението.

Конституционният съд и правото на ЕС. Членството в Европейския съюз води със себе си вграждането на общностното право в националния правен ред. То несъмнено води и до преосмисляне на редица правни положения, в т.ч. мястото на българския Конституционен съд в правното пространство. И националното конституционно право, и правото на ЕС са правни системи, които имат предимство пред противоречащи норми. И националните конституционни съдилища, и Съдът на Европейските общности са висши юрисдикции, които са призвани да осигуряват съответно върховенство на Конституцията и предимство на правото на ЕС. Като естествена последица от тази им същност се появява напрежение между националния конституционен ред и правото на ЕС.

Откакто България е член на Европейския съюз, законите и другите правни актове, действащи в области, покрити с право на ЕС, следва да съответстват не само на Конституцията, на международните договори, по които България е страна, но и на правото на ЕС.

В доктрината[10] се прокарва становището, че в рамките на тази нова обвързаност Конституционният съд губи монопола в упражняването контрол над законодателните актове. Прави се следният извод: фактът, че Конституционният съд е установил непротивоконституционност на даден закон, не изчерпва проверката за валидността му. С други думи, решението на Конституционния съд, с което той практически обявява закон за съответстващ с Конституцията, не „бетонира“ закона в българския правов ред — възможността да не бъде приложен към дадено правоотношение остава отворена, въпреки че той вече е проверен за съответствие с Конституцията[11].

Конституционният съд в Република България упражнява контрол за съответствието на български закони и други актове с Конституцията; актът, обявен за противоконституционен, спира да се прилага ех nunc. Инцидентно в решения и определения от последните няколко години се привеждат аргументи, опряни на правото на ЕС[12].

Съгласно чл. 149, ал. 1, т. 4, предложение второ, Конституционният съд решава за съответствието на законите с международните договори, по които България е страна. В Решение № 3 от 2004 г.[13] Конституционният съд има изрично произнасяне, че актовете на първичното право на ЕС представляват международни договори по смисъла на чл. 5, ал. 4 от КРБ[14].

Следователно Конституционният съд на Република България като страна-членка на Европейския съюз не губи позиции. Напротив, неговата дейност се обогатява с нови пластове и измерения[15].

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 3 от 1991 г., ДВ, бр. 4/1992: чл. 149, ал. 1, т. 2 (Конституционният съд упражнява контрол върху решенията на Народното събрание);

Решение № 2 от 1992 г., ДВ, бр. 18/1992: чл. 72, ал. 2 (несъвместимости на депутатския мандат);

Решение № 3 от 1992 г., ДВ, бр. 30/1992: определение по допустимост (оспорването на закон не спира изпълнението му);

Решение № 4 от 1992 г., ДВ, бр. 35/1992: чл. 149, ал. 1, т. 5 (спор за конституционността на политическа партия);

Решение № 5 от 1992 г., ДВ, бр. 49/192: § 3, ал. 1 (инцидентен контрол за конституционност върху заварени закони);

Решение № 7 от 1992 г., ДВ, бр. 56/1992: чл. 5, ал. 4 (предимство на международното право пред националното при колизия);

Решение № 10 от 1992 г., ДВ, бр. 63/1992: чл. 147, ал. 6 (конституционните съдии имат имунитета на народните представители);

Решение № 7 от 1993 г., ДВ, бр. 39/1993: чл. 149, ал. 1, т. 4 (предварителен контрол за конституционност на международен договор);

Решение № 8 от 1993 г., ДВ, бр. 41/1993: чл. 149, ал. 1, т. 7 (оспорване законността на избор на народен представител);

Решение № 9 от 1993 г., ДВ, бр. 47/1993: чл. 149, ал. 1, т. 2 (оспорване конституционността на президентски указ);

Решение № 11 от 1993 г., ДВ, бр. 60/1993: чл. 97, ал. 2 (оставката на вицепрезидента);

Решение № 18 от 1993 г., ДВ, бр. 1/1994: чл. 147, ал. 1 (Конституционният съд не е част от съдебната власт);

Решение № 1 от 1994 г., ДВ, бр. 25/1994: чл. 149, ал. 1, т. 7 (оспорване законността на избор на народен представител);

Решение № 10 от 1994 г., ДВ, бр. 87/1994: § 3, ал. 1 (разпръснат контрол за конституционност);

Решение № 2 от 1995 г., ДВ, бр. 39/1995: чл. 72, ал. 2 и чл. 149, ал. 1, т. 7 (прекратяване пълномощията на народен представител);

Решение № 16 от 1995 г., ДВ, бр. 86/1995: чл. 149, ал. 1, т. 2 (решение на ВНС се оспорва пред Конституционния съд);

Решение № 22 от 1995 г., ДВ, бр. 105/1995: чл. 151, ал. 2 (правните последици от обявяване противоконституционност на изменителен закон);

Решение № 24 от 1995 г., ДВ, бр. 1/1996: чл. 149, ал. 1, т. 2 (решение на ВНС отпреди Конституцията подлежи на контрол пред Конституционния съд);

Решение № 2 от 1998 г., ДВ, бр. 22/1998: чл. 149, ал. 1, т. 4 (предварителен контрол);

Решение № 27 от 1998 г., ДВ, бр. 121/1998: чл. 149, ал. 1, т. 4 (общопризнати норми на международното право);

Решение № 7 от 1999 г., ДВ, бр. 41/1999: чл. 149, ал. 1, т. 4 (предварителен контрол за конституционност на международен договор);

Решение № 13 от 1999 г., ДВ, бр. 88/1999: чл. 149, ал. 1, т. 2 (оспорване указ на президента);

Решение № 1 от 2000 г., ДВ, бр. 18/2000: чл. 149, ал. 1, т. 5 (проверка конституционността на политическа партия);

Решение № 8 от 2000 г., ДВ, бр. 78/2000: чл. 147, ал. 2 (мандатът на конституционен съдия);

Решение № 11 от 2000 г., ДВ, бр. 89/2000: чл. 76, ал. 3 (конституционността на решение на Народното събрание);

Решение № 7 от 2001 г., ДВ, бр. 38/2001: чл. 150, ал. 2 (сезиране от състав на ВАС);

Решение № 13 от 2001 г., ДВ, бр. 51/2001: чл. 149, ал. 1, т. 2 (оспорване на тълкувателен закон);

Решение № 17 от 2001 г., ДВ, бр. 87/2001: чл. 149, ал. 1, т. 7 (оспорване законността на избор на народен представител);

Решение № 13 от 2003 г., ДВ, бр. 66/2003: чл. 149, ал. 1, т. 4 (общопризнати норми на международното право);

Решение № 3 от 2005 г., ДВ, бр. 33/2005: чл. 150, ал. 1 (колегия също може да сезира Конституционния съд);

Решение № 1 от 2006 г., ДВ, бр. 23/2006: чл. 147, ал. 2 (мандатът на конституционния съдия)

Литература:

Владикин, Л. Организация на демократичната държава, С., 1992.

Друмева, Е. Контрол за конституционност във Франция. — Правна мисъл, 1994, № 3.

Друмева, Е. Конституционното правосъдие в системата на разделените власти. — Правна мисъл, 2006, № 4.

Карагьозова-Финкова, М. Американският и европейският модел на съдебен контрол за конституционност: възникване и развитие. С., Албо, 1995.

Мръчков, В. За правната сила на решенията на КС, които установяват противоконституционност на законите. — Съвременно право, 1998, № 6.

Неновски, Н. Търновската конституция и контролът за конституционност. — Правна мисъл, 1999, № 3.

Павлова, М. Решенията на Конституционния съд и техните правни последици. — Сб. Конституционно правосъдие. Съвременни тенденции и европейски перспективи, С., 2005.

Пенев, П, Я. Зартов. Конституционното правосъдие на Република България. С., Сиела, 2004.

Спасов, Б. Конституционен съд. С., Сиби, 1998.

Сталев, Ж., Н. Неновски. Конституционният съд и правното действие на неговите решения. С., Сиби, 1996.

Тодоров, Т. Съответствие на международните договори с конституцията. — Сб. Трудове по международно право. Т. 5, БАМП, 2000.

Benda/Klein. Lehrbuch fiir Verfassungsprozessrecht, C. F. Müller, 1991.

Brewer-Carias, A. Judicial Revue in Comparative Law, Cambridge, 1989.

Garlizki, L. Constitutional Courts Versus Supreme Courts, International Journal of Constitutional Law, Vol. 5, 1/2007.

Loewenstein, K. Verfassungsrecht und Verfassungspraxis der Vereinigten Staaten, Springer, 1959.

Luchaire, Е Le Conseil constitutional, 2. ed., Paris, 1997.

Schlaich, K. Das Bundesverfassungsgericht, 3. Aufl., C. H. Beck, München, 1994.

[1] Стенографски протоколи на VII ВНС, II четене на проекта за Конституция, 165. заседание, 25. 06.1991 г. ↑

[2] Пак там. Също и в Комисията по изработване проекта за Конституция — заседания от 20.02.1991 г. и 8.05,1991 г. ↑

[3] Стенографски протоколи на VII ВНС Второ четене на проекта за. Конституция, 165, заседание, 25,06.1991 г. ↑

[4] Неновски, Н. За усъвършенстване на Конституционния съд. — Сб. Конституционализмът и съвременното развитие на България; С., Черноризец Храбър, 2002. ↑

[5] Застъпва се както в теорията — Неновски, Н. Цит. съч.; Друмева, Е. Индивидуалната правна закрила и конституционното правосъдие. — Юридически свят, 2006, № 1, с. 11–24, така и в обществени дискусии. ↑

[6] Сталев, Ж. Проблеми на Конституцията и конституционното правосъдие. С., Сиела 2002, с. 45–46. ↑

[7] BVerfGE 71, 305, 336. ↑

[8] Сталев, Ж. Проблеми…, с. 46–47. ↑

[9] Трифонов, З. Още по въпроса за бъдешето на Конституционния съд. — Банкер, 2003, № 31. ↑

[10] Корнезов, А. Преосмисляне на контрола за конституционосъобразност в светлината на правото на ЕС. — Правна мисъл, 2007, № 2, с. 51–52. ↑

[11] Пак там. Вж. чл. 234 от ДСЕО. ↑

[12] Реш. № 5 на КС от 2005 г., ДВ, бр. 45 от 2005 г., Реш. № 5 на КС от 2007 г., ДВ, бр. 35 от 2007 г.; Реш. № 11 на КС от 2007 г., ДВ, 18 от 2008 г. ↑

[13] Реш. № 3 на КС от 2004 г., ДВ, бр. 61 от 2004 г. ↑

[14] Чл. 5, ал. 4 от КРБ: „Международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат.“ ↑

[15] Реш. № 1 на КС от 2008 г., ДВ, бр. 27 от 2008 г. ↑

Раздел шестнадесети
Конституционни основи на местното самоуправление и местната администрация

Децентрализация на държавната власт. Местно самоуправление

Съвременната държава, запазвайки своето правно и политическо единство, разделя територията си на административно-териториални единици с цел да направи управлението по-рационално и по-ефективно. Пълна централизация означава всичко, дори в най-малките подробности, да се нарежда и управлява от централната власт чрез нейните органи, подчинени в административна йерархия. Но в историята абсолютно централизирана държава не е имало[1]. Дори и в абсолютната монархия (вж. Раздел III) територията на държавата се е разделяла на административни единици, в които централното управление е съжителствало с местното самоуправление.

Модерната демократична държава проявява тенденция към децентрализация, т.е. към признаване самоуправителни права на административно-териториалните единици, запазвайки в същото време за себе си върховната власт и надзора за опазване интересите на държавата. Понятията „централизирано управление“, „децентрализация“ и „самоуправление“ са се формирали и наложили като корелативни/свързани понятия.

Основната форма на децентрализирано управление в държавата е местното управление. Чрез него се реализира вертикалното разделение на властите (вж. Раздел IV). Докато класическата линия на разделението на властите — законодателна-изпълнителна-съдебна власт се развива и реализира на хоризонтална плоскост, то децентрализацията на държавната власт се извършва по вертикална линия. Вертикалът има своето начало в централната държавна власт, а своя завършек — в местното самоуправление; децентрализираното управление „се спуска“ по места от високото равнище на централната власт, а местното самоуправление стои „на другия полюс“ на вертикала, захранва се и израства „из недрата“ на местното население. Смисълът и предназначението му е управлението да е по-близо до хората по места.

Местното самоуправление не се осъществява в изолирано пространство, а в държавата. Неговите принципи са част от организацията на държавата и поради това имат място в основния закон на държавата — Конституцията. Конституционноправните измерения на местното самоуправление въплъщават неговата същност като управление от публичноправен характер. Населението по места „излъчва“ власт и формира органи на власт, за да се постигнат определени местни цели.

Но тези цели са и държавни цели. Ако си представим вертикалната права, по която се осъществява децентрализацията на държавната власт и се развива вертикалното разделение на властите, то при самото „спускане“ на държавната власт надолу към осъществяването й по места се извършва интересен процес: държавата се отдръпва от упражняването на присъщи нейни управленски функции; държавната власт се самоограничава и освободеното пространство се заема от местното самоуправление. Самоуправляващите се общности поемат функции на държавната власт и ги упражняват, вече от свое име, спрямо граждани, юридически лица и органи на публичната власт. В този смисъл местното самоуправление изпълнява функции на децентрализираната държавна власт, при което демократично формираните от народа местни органи осъществяват публична власт, без обаче (с някои изключения) да са в административна зависимост от орган на държавната власт. Осъществила се е делегация на функции и задачи от страна на държавата спрямо самоуправляващите се общности. Там, където държавата доброволно се е оттеглила, на това място нейната роля е поета от органите на местното самоуправление. Тези органи осъществяват публична власт; но те не са извън държавата, а са част от нея. В този смисъл местното самоуправление е част от държавното управление. И тъй като то се осъществява по делегация на държавата, цялата правна фигура на местното самоуправление действа вместо държавата. Въпросът за това кои функции да се резервират за централното равнище на власт и кои да се делегират на местното самоуправление, се решава позитивно в Конституцията и законодателството според установената форма на държавно устройство (вж. Раздел III) в синхрон с националните традиции и международното право.

В българската правна традиция доминира разбирането (С. Чолаков, П. Стайнов)[2], че местното самоуправление черпи властта си от държавата, а не я има първично въз основа на собствени неотнемни изконни права. Потвърждение на това е ангажиментът на държавата, изрично предвиден в КРБ (чл. 141, ал. 5) да подпомага чрез средства от държавния бюджет или по друг начин нормалната дейност на общините. Присъства обаче и становището (Б. Спасов)[3], което изразява несъгласие с горното, поддържайки, че общинската власт произтича от народния суверенитет. Всъщност двете виждания не си противоречат, а се допълват, тъй като държавната власт в демократични условия също произтича от народния суверенитет. Вярно е, че като историческа поява общината предхожда държавната организация и има самоуправление, но то е различно от „местното самоуправление“ в държавата.

Властта, упражнявана като местно самоуправление, функциите и тяхната организация, органите и механизмите на управление наподобяват упражняването на държавната власт. Самоуправляващата се местна общност притежава основните елементи на държавата (вж. Раздел II): и държавата, и самоуправляващата се местна общност съдържат елементите територия, народ и власт. Но при самоуправляващата се местна единица тези елементи нямат първичен характер.

[1] Гиргинов, Ал. Държавното устройство на България. С., 1921, с. 463. ↑

[2] Чолаков, С. Науката за местното самоуправление. Варна, 1936, с. 75; Стайнов, П. Административно право (Обща част), С., 1934, с. 86. ↑

[3] Спасов, Б. Общината. — Закон, 1994, № 1. ↑

Конституционна уредба. Принципи

Материята за местното самоуправление и местната администрация има принципна уредба в Конституцията.

1. В правната традиция на България всички конституции съдържат принципи за местно управление и самоуправление. В Търновската конституция чл. 3 гласи: „Територията административно се дели на окръжия, околии и общини. Особен закон ще се изработи за наредбата на това административно деление върху начала за самоуправление на общините.“ Така първата българска конституция закрепва самоуправлението на общините като основно конституционно начало.

Последвалите две конституции на България — 1947 г. и 1971 г. (вж. Раздел IV), отделят на местното управление вече цялостни глави, но в тях принципите са претърпели съществени изменения: те са вградени в „системата на съветите“ и съответно на нея — променени. Принципите на съветската демокрация са заели мястото на принципите на парламентаризма, разделението на властите и свободния мандат. Самата съветска система е построена върху отхвърлянето на парламентарната система и на организационния принцип за разделението на властите; основната градивна клетка — съветите като представителни органи на различни управленски равнища, формират цялостна система, и са носители на законодателна и на изпълнителна власт едновременно — Конституцията от 1971 г. изрично го предвижда за Народното събрание (чл. 67), и за народните съвети, които „… съединяват работата по вземане на решения и тяхното изпълнение“ (чл. 113). Народните съвети се формират чрез преки избори, но без плурализъм в политическото пространство. Те са „местни органи на държавната власт“; горестоящите народни съвети ръководят и контролират дейността на долустоящите народни съвети, при което могат да отменят техни противозаконни или неправилни актове и действия. Кметове няма, а народните съвети избират из средата си изпълнителни комитети.

Съветската система като теория се заражда в Германия и в Австрия непосредствено след Първата световна война. Примерът е Парижката комуна (18.03.–28.05.1871 г.). Целта е установяването на социалистическа демокрация, в която формирането на политическата воля да е институционализирано в организационния модел „съветска демокрация“. В Австрия социалдемокрацията изоставя съветския модел като реална алтернатива на парламентаризма. В Германия този процес отива по-далече, като в теорията се стига до принципно разграничаване, а в социалдемократическата партия — до разцепление. Така в Европа моделът на съветската система не се превръща в средство за борба и воюване за държавната власт; социалдемократите се отказват от този път. Усилията им се насочват към използването на съветската идея за повече социални права и придобивки в условията на парламентаризма и на пазарното стопанство и действат като мощен трансформиращ механизъм в обществото и държавата — стремежът за участие в управлението да не е „преодоляване на системата“, а вграждането на социалната държава (вж. Раздел IV) в държавното управление.

2. Действащата българска Конституция отделя на местното самоуправление и местната администрация самостоятелна Глава седма и с това следва широко застъпената практика в съвременния конституционализъм. Освен в Конституцията, правната уредба на материята се съдържа в закони — Закон за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА, ДВ, бр. 77 от 1991 г., с изм.), Закон за административно-териториалното управление на Република България (ЗАТУРБ, ДВ, бр. 63 от 1991 г., с изм.), Закон за администрацията (ЗА, ДВ, бр. 130 от 1998 г., с изм), Закон за местните избори (ЗМИ, ДВ, бр. 66 от 1995 г., с изм.), Закон за общинските бюджети (ЗОБ, ДВ, бр. 33 от 1998 г., с изм), Закон за териториалното деление на столичната община и големите градове (ЗТДСОГГ, ДВ, бр. 66 от 1995 г., с изм.) и др., както и в наредби и правилници.

КРБ съдържа принципите, които очертават рамката за местното самоуправление на ниските нива и неговото срещане с държавната политика по места. Смисълът и предназначението на тази конституционна конструкция е стабилизирането на местното самоуправление като самостоятелна фигура и като равнище в управлението на държавата. Определяйки формата на държавното устройство, КРБ извежда местното самоуправление като основно начало още в чл. 2, ал. 1: „Република България е единна държава с местно самоуправление“, което се опира на принципите, заложени в Глава седма „Местно самоуправление и местна администрация“:

— местното самоуправление и местната администрация следват очертанията на административно-териториалното деление на страната. Самото административно-териториално деление се определя със закон;

— общината е основната административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление от народа на общината и нейните органи; орган на местното самоуправление е общинският съвет, избиран пряко от народа на общината за 4 години (чл. 135, 136 и чл. 138);

— кметът на общината е особен орган: едновременно е орган на общината, но и орган на изпълнителната власт, като във второто си качество подлежи на пряк контрол от органите на държавната администрация (чл. 139);

— общината е юридическо лице, има своя собственост и самостоятелен бюджет (чл. 136, ал. 3, чл. 140 и чл. 141, ал. 1);

— областта е основната единица, в която се осъществява държавното управление по места; на равнище област държавата има своите органи, чрез които постига синхрон между национални и местни интереси (чл. 142–143);

— централните държавни органи и техните представители по места осъществяват контрол за законосъобразност върху актовете на местното самоуправление, когато това е предвидено със закон (чл. 144). Без изрично да е записан в Конституцията, в отношенията централна власт — местно самоуправление, е заложен и се прилага принципът на субсидиарността: в полето на местното самоуправление централната власт има субсидиарна функция — ако местното самоуправление не се справя с отделни функции, централната власт осигурява изпълнението им.

Така КРБ предвижда две главни равнища за публичната власт по места — общината и областта, като предвижда също, че със закон могат да се създават и други административно-териториални единици и съответно органи на самоуправление в тях (чл. 135). Общинските органи имат обща компетентност за решаване на местните въпроси. Но те поемат и задачи по делегация от централната държавна власт. Чрез децентрализацията на публичната власт Конституцията залага върху вертикалното разделение на властите; цели се преодоляване противопоставянето на държавното управление спрямо местното самоуправление. Като гаранция Конституцията предвижда възможност за особен процес пред Конституционния съд, когато е възникнал спор за компетенции между органи на местното самоуправление и на централната власт; общинският съвет може да сезира съда (чл. 149, ал. 1, т. 3 и чл. 150, ал. 1).

ЗМСМА преди изменението в 1995 г. добавяше към конституционно предвидените „община“ и „област“, още една административно-териториална единица — „околия“ като междинно равнище на местно управление, на което местното самоуправление и държавното управление по места се срещат, изглаждат спорове и синхронизират местни и централни интереси. В 1995 г. се прие специалният закон — Законът за административно-териториалното устройство на Република България (ЗАТУРБ), в който околията я няма.

Развивайки Конституцията, същият закон въведе създаването на райони и кметства като вътрешносъставни административно-териториални единици в някои общини. Райони задължително се създават в градовете с население над 300 хил. души, а в градове с население над 100 хил. души райони могат да бъдат създавани по решение на общинския съвет (чл. 10, ал. 1 и 2). Кметства могат да се създават на територията на общината по решение на общинския съвет (чл. 14 ал. 1). В района управлява районен кмет, в кметството управлява кмет — и двата вида кметове се избират пряко от народа на района, респ. на кметството (чл. 2, ал. 4 и 5 от ЗМСМА).

Община

1. Правна същност

Общината е основна клетка на местното самоуправление (чл. 136, ал. 1 от КРБ). Тя функционира в две качества: а) като административно-териториална единица и б) като юридическо лице.

Като административно-териториална единица общината е предвидена в Конституцията (чл. 135, ал. 1) и в законодателството. Територията й обхваща територията на включените в нея съседни населени места. Населението на общината се състои от всички граждани, които имат постоянен адрес на територията й. То участва в управлението на общината както чрез избраните от него органи, така и непосредствено.

Името на общината е името на населеното място, което е неин административен център. Общината може да определя свои символи и почетни звания съобразно закона.

Общината е юридическо лице (чл. 136, ал. 3 от КРБ). Тази правна характеристика има развитие в законодателството. Съгласно ЗМСМА (чл. 14) общината е юридическо лице и има право на собственост и самостоятелен общински бюджет на основата на собствени приходоизточници и субсидии от държавата. Законът за общинската собственост (ЗОС) предвижда, че общинската собственост е публична и частна (чл. 3), съответно с различен правен режим. Общината може да осъществява стопанска дейност, да създава общински предприятия и да участва в съвместни форми на стопанска дейност. Разходите за изпълнение на държавни функции се покриват от републиканския бюджет.

В правната теория се приема, че общината е субект както в частното право, така и в публичното право. Впрочем, качеството на общината като публичноправен субект се съдържа в самата Конституция (чл. 135, ал. 1, изр. 2): „Териториалното деление и правомощията на столичната община и на другите големи градове се определят със закон“, т.е. общината има правомощия, тя упражнява публична власт. С това КРБ съдържа класическата (и за България)[1] правна фигура „общината — публичноправно юридическо лице“, наричано още местно/припознато юридическо лице.

В това си качество общината има следните специфични характеристики:

— натоварена е от Конституцията и законите да извършва публични служби и публична власт;

— намира се в особени взаимоотношения (контрол за законосъобразност) с централната държавна власт и нейните представители по места.

Следователно общината като юридическо лице в публичното право има задачата в границите на общинското землище да се грижи и завежда всички местни публични служби, чието общо, организирано и непрекъсваемо задоволяване се налага заради съжителството в дадено селище. Възложените със закон (ЗМСМА, чл. 17, ал. 1) публични служби са: общинското имущество, общинските предприятия, общинските данъци и такси, общинските финанси, общинската администрация; устройството и развитието на територията на общината и на населените места в нея; образованието; здравеопазването; културата; благоустрояването и комуналните дейности; социалните услуги; опазването на околната среда и рационалното използване на природните ресурси; поддържането и опазването на културни, архитектурни и исторически паметници; развитието на спорта, отдиха и туризма.

КРБ изрично предвижда правото на общините да се сдружават за решаването на общи въпроси (чл. 137) и възлага на закона да създава условия за това (вж. ЗМСМА, Глава осма).

2. Създаване, преобразуване и закриване

Член 136, ал. 2 от КРБ предвижда, че границите на общините се определят след допитване до населението, което свидетелства, че формите на пряката демокрация имат приложение по места.

ЗАТУРБ (чл. 8) изрежда условията, които трябва да са налице, за да се предприеме създаването на нова община — население над 6000 души, населено място, което е традиционен обединяващ център с изградена инфраструктура, не повече от 40 км максимална пътнотранспортна отдалеченост на включените населени места от центъра, доказана възможност за финансиране със собствени приходи. Същият закон (чл. 9) установява реда за създаване на община. Той включва следните етапи, извършвани в установена поредност:

1) искане за създаване на община от едно или няколко населени места, изразено чрез подписка от най-малко 25% от избирателите на тези населени места; отправя се до съответния общински съвет. Искането се придружава със становище на кметовете на населените места, че условията за създаване на нова община са налице;

2) общинският съвет в едномесечен срок се произнася с решение, което изпраща на областния управител;

3) областният управител, в двуседмичен срок, проверява законосъобразността на искането и ако са спазени изискванията на закона, предлага на общинския съвет да вземе решение за провеждане на референдум в засегнатите населени места;

4) референдумът се провежда при условията и по реда на ЗДН (вж. Раздел VIII);

5) при положителен вот на избирателите областният управител, в двуседмичен срок, внася доклад в Министерския съвет;

6) Министерският съвет приема решение след писмено становище на министъра на териториалното развитие и благоустройството;

7) решението на Министерския съвет за създаване на нова община се изпраща на президента на Републиката, който издава указ (чл. 98, т. 5 от КРБ).

Право на инициатива за създаване на нова община законът дава и на общинския съвет, областния управител и Министерския съвет поотделно, като и в трите случая се спазва законовото изискване за провеждане на местен референдум, в който населението да каже своята дума за създаването на нова община.

Промяна, водеща до закриването на община поради разделяне, се извършва при наличието на условията за създаване на нова община, като тези условия следва да са налице спрямо новосъздаваните общини. Промяната се осъществява по предвидения от закона ред за създаване на община (чл. 9 от ЗАТУРБ). При промяна, водеща до закриване на община поради сливане, предвидените процедури се извършват поотделно за всяка засегната община.

Промяна на границите на община поради отделяне на населено място и присъединяването му към съседна община се извършва след допитване до населението на засегнатите места.

[1] Стайнов, П. Цит. съч., с. 71–102; Гиргинов, Ал. Цит. съч., с. 482. ↑

Органи на общината

Това са избирателите, общинският съвет и кметът на общината.

1. Народът на общината

Така както народът на държавата, за да участва в избирането на нейни органи трябва да отговаря на определени изисквания — възраст, дееспособност и др., така и от народа на общината в местното самоуправление участват тези граждани, които отговарят на законовите изисквания. В българската правна традиция като синоним е използван и терминът „общинска избирателна колегия“[1].

Избирателните права за участие в избори и референдуми, в т.ч. и местни, са уредени в КРБ (чл. 10 и 42) и в Закона за местните избори (ЗМИ). Субсидиарно приложение намират и разпоредби на Закона за избиране на народни представители (ЗИНП). Право да избират съветници и кметове, т.е. активно избирателно право, имат граждани на Република България, които са навършили 18 години, с изключение на поставените под запрещение и изтърпяващите наказание лишаване от свобода. Законът предвижда обаче и едно специфично за местни избори изискване — да са живели най-малко през последните 10 месеца в населеното място, където се провеждат изборите (чл. 3, ал. 1 ЗМИ). Такова изискване е присъщо на местното самоуправление, за да се гарантира по-тясна връзка между избиратели и избраници.

Предпоставка за материализирането на активното избирателно право са избирателните списъци. ЗМИ предвижда, че тези списъци се съставят от общинските администрации по регистъра на населението, отпечатват се централизирано от създадените информационни масиви; съставят се по постоянен адрес; вписва се името на избирателя по азбучен ред, адресът и единният му граждански номер. При произвеждане на втори тур за избор на кмет в избирателните списъци се включват и гражданите, които в периода между двата тура са придобили избирателно право. Всеки избирател се вписва само в един избирателен списък (вж. Раздел IX).

Друга специфична особеност на местните избори е, че удостоверения за гласуване на друго място не се издават (чл. 15 от ЗМИ). Оригиналите от избирателните списъци, както и останалите изборни книжа, се съхраняват за следващите избори от щета на общината, след което се предават в архив.

Гражданите, намиращи се в болници, родилни домове, санаториуми, домове за стари хора и други социални заведения, имат право да гласуват там, ако местонахождението на съответното заведение съвпада с населеното място, където са живели последните 10 месеца.

Пасивно избирателно право, т.е. право да бъдат избирани за съветници и за кметове имат български граждани, които нямат друго гражданство, навършили са 18 години, не са поставени под запрещение, не изтърпяват наказание лишаване от свобода и са живели в съответната община преди датата на насрочване на местните избори (чл. 4 от ЗМИ).

Откакто Република България е член на Европейския съюз активно и пасивно избирателно право за участие в местни избори имат и гражданите на държавите-членки на Европейския съюз. Право да избира общински съветници и кметове има всеки гражданин на държава-членка, който има статут на продължително или постоянно пребиваващ в страната, не е лишен от избирателни права в държавата — членка на Европейския съюз, и отговаря на условията, изискуеми и за българските граждани. Право да бъде избиран за общински съветник има всеки гражданин на държава-членка на Европейския съюз, който няма гражданство в държава извън Европейския съюз, има статут на продължително или постоянно пребиваващ в страната, не е лишен от избирателни права в държавата-членка на Европейския съюз, и отговаря на условията, изискуеми и за пасивното избирателно право на българските граждани (чл. За от ЗМИ); законът не предвижда възможност гражданин на държава-членка на Европейския съюз, да се кандидатира за кмет.

Народът на общината освен чрез избраните от него общински органи участва в решаването на общинските дела и чрез формите на пряка демокрация — местен референдум, общо събрание на населението и подписка съгл. ЗДН (вж. Раздел VIII).

2. Общинският съвет

2.1. Избиране. Общинският съвет е орган на местно самоуправление в общината (чл. 138 от КРБ). По състав е колективен орган, по начин на вземане на решение — колегиален. Състои се от общински съветници, които се избират пряко от населението на общината за срок от 4 години. Големината на общинските съвети е съобразно числеността на населението на общината. Най-малките имат общински съвет с 11 съветници; най-големите — с 51 съветници (чл. 19, ал. 1 от ЗМСМА); в Столичната община — 61 съветници.

Избори за общински съветници се произвеждат по пропорционалната система (вж. Раздел IX). Територията на общината представлява един многомандатен район. За произвеждане на местни избори за съветници и за кметове се образуват следните комисии: Централна избирателна комисия — за цялата страна и действаща за целия мандат на общинските съвети и кметовете; общинска комисия — за всяка община и действаща за целия мандат, и секционна комисия — за всяка изборна секция, само за провеждането на избора.

По отношение на общинските комисии заслужава да се отбележи, че тези комисии не само отговарят за организацията и реда на местните избори в общината, но те установяват и обявяват резултатите от гласуването за съветници и за кмет и връчват удостоверение на избраните кандидати (чл. 103, ал. 4 от ЗМИ). Същите комисии насрочват и втори тур за кмет, когато няма избран кандидат, както и нов избор за кмет, когато изборът е обявен за недействителен.

Резултатите от гласуването за общински съветници в изборите по пропорционалната система се определят по метода на Хеър-Нимайер (вж. Раздел IX) в рамките на методика, приета от ЦИК за местните избори[2]. Независим кандидат е избран, ако е получил гласове не по-малко от общинската избирателна квота. Броят на мандатите, които се разпределят между партиите и коалициите, получили гласове не по-малко от общинската избирателна квота, е равен на броя на членовете на общинския съвет, намален с броя на избраните независими кандидати (ако има такива).

Всеки кандидат за съветник или кмет, ръководство на политическа партия, коалиция или инициативен комитет, участвали в изборите, може да обжалва решението на общинската избирателна комисия за определяне на изборните резултати пред съответния административен съд в 7-дневен срок от обявяването му. Жалбата не спира изпълнението на решението, освен ако съдът не постанови друго. Съдът се произнася по жалбата в 14-дневен срок от подаването й. Решението на първоинстанционния съд може да се обжалва с касационна жалба пред Върховния административен съд в 7-дневен срок от обявяването му. Върховният административен съд се произнася по касационната жалба в 14-дневен срок от постъпването й (чл. 102 от ЗМИ).

Съдът може да потвърди решението на общинската избирателна комисия за определяне на изборните резултати или да обяви избора за недействителен. Производството пред административните съдилища и Върховния административен съд приключва в срок до три месеца от подаването на жалбата. Влезлите в сила съдебни решения не подлежат на отмяна.

Всеки новоизбран съветник или кмет е длъжен да декларира в общинския съвет в едномесечен срок от избирането си източниците на финансирането си и разходите, които е направил по време на изборната си кампания (чл. 105 от ЗМИ).

2.2. Правомощия. Общинският съвет е орган с обща компетентност. Съгласно закона (чл. 20, ал. 1 от ЗМСМА) общинският съвет определя политиката за изграждане и развитие на общината и осъществяването на публичните служби и дейности от местен интерес, посочени от закона като задачи на местното самоуправление, за което има следните правомощия (чл. 21, ал. 1):

— създава постоянни и временни комисии и избира техните членове;

— определя числеността и структурата на общинската администрация по предложение на кмета на общината;

— избира и освобождава председателя на общинския съвет;

— определя размера на трудовите възнаграждения на кметовете в рамките на действащата нормативна уредба по предложение на кмета на общината;

— приема и изменя годишния бюджет на общината, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му;

— определя размера на местните данъци и такси в граници, предвидени със закон;

— приема решения за придобиване, стопанисване и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината, кметовете на райони и на кметства;

— приема решения за създаване, преобразуване и прекратяване на търговски дружества с общинско имущество и определя представителите на общината в тях;

— приема решения за ползване на банкови кредити, за предоставяне на безлихвени заеми, решения за поемане на общински дълг чрез сключване на договори за заем или емитиране на общински облигации и за издаване на общински гаранции при условия и по ред, определени със закон;

— приема решения за създаване и одобряване на устройствени планове и техни изменения за територията на общината или за части от нея съгласно Закона за устройство на територията (ЗУТ);

— приема стратегии, прогнози, програми и планове за развитие на общината;

— определя изисквания за дейността на физическите и юридическите лица на територията на общината, които произтичат от екологичните, историческите, социалните и другите особености на населените места, както и от състоянието на инженерната и социалната инфраструктура;

— приема решения за създаване и за прекратяване на общински фондации и за управлението на дарено имущество;

— приема решения за участие на общината в сдружения на местни власти в страната и в чужбина, както и в други юридически лица с нестопанска цел, и определя своите представители в тях;

— създава райони и кметства при условия и по ред, определени със закон;

— прави предложения за административно-териториални промени, засягащи територията и границите на общината;

— приема решения за именуване и преименуване на улици, площади, вилни зони, курорти и други обекти с общинско значение;

— обсъжда и приема решения по предложение на кметове на райони и кметства по въпроси от своята компетентност;

— приема решения за произвеждане на референдуми и общи събрания на населението по въпроси от своята компетентност;

— одобрява символ и печат на общината;

— удостоява с почетно гражданство български и чуждестранни граждани.

Новост в българската традиция на местното самоуправление е възможността общинският съвет да избере обществен посредник в общината (чл. 21а от ЗМСМА). Това е местен омбудсман (вж. Раздел XVII), който съдейства за спазването на правата и законните интереси на гражданите пред местните органи на власт. Ако съветът реши, че такъв орган е необходим в общината, той го избира с мнозинство 2/3 от общия брой на съветниците; със същото мнозинство може и да го освободи от длъжност.

Общинският съвет има и т.нар. резервна компетентност: той решава проблеми от местно значение, които не попадат в изключителната компетентност на други органи (чл. 21, ал. 1, т. 23 от ЗМСМА). В случаи, определени със закон, общинският съвет изпълнява и функции, възложени му от централните държавни органи. Това е рамката на общата компетентност на общинския съвет като местен представителен орган.

Общинският съвет задължително приема Правилник за организацията дейността си, с който се уреждат въпросите, свързани с функционирането на съвета и неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (чл. 24, ал. 3 от ЗМСМА).

В изпълнение на своите правомощия общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции и решения, прави декларации и обръщения. Всички приети от него актове се изпращат на кмета на общината и на областния управител в 7-дневен срок. Актовете се разгласяват на населението на общината, както и тяхното оспорване, спиране, отмяна или потвърждаване. Актовете на общинския съвет могат да бъдат обжалвани пред съответния административен съд (чл. 132, ал. 1 и 192, ал. 2 от АПК, чл. 45, ал. 3 ЗМСМА).

Общинският съвет избира на първото си заседание из своя състав председател. Изборът е с тайно гласуване. Решението се приема с абсолютно мнозинство — с гласове повече от половината от гласовете на всички съветници (чл. 24, ал. 1). Общинският съвет може да избере един или повече заместник-председатели. Председателят се избира за пълния мандат на общинския съвет. ЗМСМА (чл. 24, ал. 3) предвижда и основанията, на които мандатът на председателя може да бъде прекратен предсрочно: оставка, трайна невъзможност или системно неизпълнение на задълженията му за повече от 3 месеца, установено с решение на общинския съвет.

Председателят на общинския съвет има следните правомощия: свиква съвета на заседания; ръководи подготовката на заседанията; ръководи провеждането на самите заседания; координира работата на постоянните комисии; подпомага съветниците; представлява съвета пред външни лица и организации. Председателят получава възнаграждение, определено от съвета, и има всички права по трудово правоотношение, освен противоречащите или несъвместими с правното му положение (чл. 26 от ЗМСМА).

Общинският съвет работи на заседания при следната ритмичност — не по-малко от 6 пъти годишно. Ако обаче в продължение на 3 месеца не проведе заседание, правомощията му се прекратяват с решение на Общинската избирателна комисия и в 3-месечен срок се произвеждат нови избори. Първото заседание на новоизбрания общински съвет се свиква от областния управител в 14-дневен срок след обявяването на изборния резултат. Заседанията на съвета са открити. По негово решение може да се провеждат и закрити заседания.

ЗМСМА предвижда висок кворум не само за взимане на редовни решения от общинския съвет, но и за провеждане на заседанията им — изискуемият кворум е повече от половината от всички съветници (чл. 27, ал. 2 ЗМСМА). Решенията на общинския съвет се приемат с мнозинство повече от половината от присъстващите, с явно гласуване — това е правилото. Съветът може да реши гласуването да бъде тайно. В няколко случая, изрично предвидени от закона, гласуването е тайно.

От правилото за приемането на решенията с просто мнозинство законът прави едно широко изключение, като изрично предвижда квалифицирано мнозинство „повече от половината от всички съветници“ при взимане на решение по редица въпроси, посочени както в чл. 27, ал. 4 ЗМСМА, така и разпръснато на отделни места в закона. В изрично посочени случаи законът предвижда и мнозинство най-малко 2/3 от общия брой на съветниците — избирането/освобождаването на обществения посредник в общината. Предвижда и един особен начин на гласуване — поименно, което се отразява в протокола на заседанието, когато се гласува общинският бюджет и отчетът за изпълнението му, определя се размерът на местните данъци и такси, приемат се решения, засягащи общинско имущество, банкови кредити, за общински фондации и участия в сдружения (чл. 37, ал. 5 от ЗМСМА).

Общинският съвет няма самостоятелен щат. Дейността му се осигурява от общинската администрация.

2.3. Общинският съветник. Мандатът на общинския съветник, както и на самия общински съвет, е 4 години (чл. 138 от КРБ) и възниква от полагането на клетва за вярност към Конституцията и законите преди началото на първото заседание на съвета; приключва с полагането на клетва от новоизбрания състав на общинския съвет (чл. 30, ал. 1 от ЗМСМА). Така общинският съвет изпълнява своите функции до конституирането на новоизбрания общински съвет (чл. 23, ал. 6 от ЗМСМА). Законът обаче предвижда случай, при който правомощията на всички общински съветници (т.е. на целия съвет) се прекратяват преди изтичането на редовния му 4-годишен мандат по решение на общинската избирателна комисия — когато съветът не се събира на заседание повече от 3 месеца (чл. 27, ал. 1 от ЗМСМА),

Извън посочения случай на общо предсрочно прекратяване на мандата ЗМСМА предвижда индивидуални основания за прекратяване мандата на общинския съветник. Те са изброени в чл. 30, ал. 4 от закона:

а) при поставяне под запрещение;

б) когато съветникът е осъден с влязла в сила присъда на лишаване от свобода за умишлено престъпление от общ характер;

в) при подаване оставка пред председателя на общинския съвет до общинската избирателна комисия;

г) при избирането му за народен представител, министър, областен управител, кмет, назначаването му за заместник-министър, заместник-областен управител, заместник-кмет, кметски наместник, или на щатна длъжност в съответната общинска администрация, както и при заемане длъжността общински съветник в друга държава — членка на Европейския съюз;

д) при трайна фактическа невъзможност да изпълнява задълженията си поради заболяване повече от 6 месеца;

е) при смърт;

ж) при неучастие в три поредни или общо пет заседания на общинския съвет през годината без писмено уведомяване на председателя за уважителните причини, ако има такива;

з) при извършване на административно-териториални промени, водещи до промяна на постоянния му адрес извън границите на общината;

и) при закриване на общината;

й) при избирането/назначаването му на посочена в закона длъжност в общинско предприятие по Закона за общинската собственост (ЗОС);

к) при неподаване молба в срок 1 месец след обявяването на изборния резултат за освобождаването му от длъжността по т. „й“.

След предсрочно овакантяване на мандат на общински съветник общинската избирателна комисия обявява следващия по листата кандидат за избран (чл, 30, ал. 6 от ЗМСМА).

Общинският съветник има право да бъде избиран в състава на постоянни й временни комисии на съвета, да предлага включване на въпроси в дневния ред на заседание на съвета, да внася проекти за решения, да участва в обсъждането и решаването на всички въпроси от компетентността на съвета, да отправя питания към кмета.

Общинският съветник е длъжен: да присъства на заседанията на общинския съвет и на комисиите, в които е избран, и да участва в решаването на разглежданите въпроси; да поддържа връзки с избирателите и да ги информира за дейността и решенията на общинския съвет (чл. 36 от ЗМСМА).

Важен момент в статуса на общинския съветник е, че той не е професионален политик. За времето, през което изпълнява задълженията си като общински съветник, той е в неплатен служебен отпуск. Пътните и другите разноски на съветника във връзка с упражняването на мандата му се поемат от общинския бюджет. За участието си в заседания на съвета и на комисии съветникът получава възнаграждение, чийто размер се определя от общинския съвет. Въпреки че общинският съветник не е в трудово правоотношение като професионален политик, той няма право да съвместява качеството си на съветник с членство в управителен, надзорен и контролен съвет, съвет на директорите, контрольор, управител, прокурист, търговски пълномощник, синдик или ликвидатор на търговски дружества с общинско участие, или директор на общинско предприятие по ЗОС (чл. 34, ал. 5 от ЗМСМА).

Общинският съветник се ползва със засилена трудовоправна защита на другото си работно място: трудовото му правоотношение не може да бъде прекратявано в случаите на чл. 328, ал. 1, т. 2, 3 и 4 от Кодекса на труда през времето на неговия мандат като общински съветник.

Още един специфичен момент в правния статус на общинския съветник: общинският съветник няма право да участва при вземане на решения, които се отнасят до негови лични интереси или до интереси на негови роднини по права линия и по съребрена линия до четвърта степен включително (чл. 37 от ЗМСМА).

3. Кметът на община

3.1. Избиране. КРБ (чл. 139, ал. 1) предвижда демократично избиране на кмета — или пряко от населението, или опосредено от общинския съвет, като оставя на законодателя да прецени. Законодателят заложи върху прякото избиране на кметове по мажоритарната система (чл. 6, ал. 2 от ЗМИ). За кмет на общината законът поставя същите изисквания за избираемост, както за общински съветник.

Въз основа на получените данни от гласуването съответната общинска избирателна комисия определя изборния резултат. Избран за кмет е кандидатът, получил повече от половината от действителните гласове. Председателят на общинската избирателна комисия издава на спечелилия кандидат удостоверение за избирането му за кмет.

Когато на първия тур никой от кандидатите за кмет не е избран, втори тур на изборите се провежда до 7 дни от датата на произвеждането на първия тур, в неработен ден. Ако в избирателния район са били регистрирани повече от двама кандидати и никой не е избран, на втория тур в избора могат да участват само първите двама, получили най-много от действителните гласове. Ако трима или повече кандидати са получили най-много, но равен брой гласове, те всички се допускат за участие на втория тур. Ако един кандидат е получил най-много гласове, а след него се нареждат двама или повече кандидати с равен брой гласове, те всички се допускат за участие на втория тур. На втория тур на изборите за избран се смята кандидатът, получил най-много действителни гласове. При равен брой гласове на втория тур, поради което няма избран кмет, президентът на Република България по предложение на ЦИК за местни избори насрочва нов избор за кмет.

В случай, че до втори тур са допуснати да участват двама кандидати и между двата тура един от тях почине, се произвежда нов избор. Когато до втори тур са допуснати да участват двама кандидати и между двата тура един от тях се откаже в срок до 24 часа от обявяването на резултатите от първия тур, на втория тур участва следващият кандидат, получил най-много гласове (чл. 101 от ЗМИ).

Кметовете на общини участват в заседанията на общинските съвети с право на съвещателен глас.

Мандатът на кмета на общината е 4 години и започва с полагането на клетва; мандатът приключва с полагането на клетва от новоизбрания кмет. ЗМСМА предвижда основанията и за предсрочно прекратяване мандат на кмет на община (чл. 42, ал. 1):

— при подаване на оставка чрез общинския съвет до общинската избирателна комисия;

— при трайна фактическа невъзможност за изпълнение на функциите за повече от 6 месеца поради заболяване или при смърт;

— при влизане в сила на присъда, с която е наложено наказание лишаване от свобода за умишлено престъпление от общ характер;

— при несъвместимост с посочени в закона длъжности и дейности;

— при административно-териториални промени, водещи до промяна в постоянния адрес в общината;

— при закриване на общината.

При предсрочно прекратяване пълномощията на кмета на общината функциите му се поемат по решение на общинския съвет от заместник-кмет до произвеждането на частични избори за общински кмет и полагане на клетва от новоизбрания кмет. Частични избори не се провеждат, когато до изтичането на редовния мандат остава по-малко от 1 година (чл. 42, ал. 5 от ЗМСМА и чл. 106–108 от ЗМИ), а за този период общинският съвет избира кмет.

3.2. Правомощия. Кметът на общината е орган с обща компетентност (чл. 44, ал. 1 от ЗМСМА). Според действащото законодателство, опряно върху Конституцията, кметът на общината работи в две качества: а) като орган на общината (с уредба в ЗМСМА), и б) като териториален орган на изпълнителна власт (с уредба в ЗА), чиито актове и действия се контролират от държавната администрация в лицето на областния управител.

В дейността си общинският кмет се ръководи от закона, от актовете на общинския съвет и от решенията на населението.

Правомощията на кмета на общината са изброени в каталог (чл, 44, ал. 1 ЗМСМА). Той:

1) ръководи цялата изпълнителна дейност на общината;

2) насочва и координира дейността на специализираните изпълнителни органи;

3) назначава и освобождава от длъжност заместник-кметовете на общината, главния секретар на общината, кметските наместници, началниците и служителите в общинската администрация и налага дисциплинарни наказания;

4) отговаря за опазването на обществения ред, като за осигуряването му издава писмени заповеди, задължителни за началниците на съответните полицейски служби;

5) организира изпълнението на общинския бюджет;

6) организира изпълнението на дългосрочните програми;

7) организира изпълнението на актовете на общинския съвет и се отчита пред него за това;

8) организира изпълнението на задачите, които произтичат от законите, от актовете на президента на Републиката и на Министерския съвет;

9) възлага изпълнението на свои функции на кметовете на кметствата и на районите, координира и осъществява контрол за целесъобразността и законосъобразността при тяхното изпълнение. Осъществява контрол по законосъобразността на актовете и действията на районните кметове и кметовете на кметства;

10) поддържа връзка с политическите партии, обществените организации и движения, и с другите органи на местно самоуправление в страната и в чужбина;

11) организира и ръководи управлението при кризи;

12) възлага или разрешава изработването на устройствени планове и техни изменения, организира тяхното изпълнение;

13) изпълнява функциите на длъжностно лице по гражданското състояние;

14) представлява общината пред физически и юридически лица и пред съда;

15) осигурява организационно-техническото обслужване на общинския съвет и участва в заседанията му с право на съвещателен глас;

16) утвърждава устройствения правилник на общинската администрация.

Кметът на общината в случаите, определени от закона, изпълнява и функции, възложени му от централните държавни органи (чл. 44, ал. 4 от ЗМСМА). Това правомощие, както и отговорността му за изпълнението на всички решения на общинския съвет, вкл. и тези, които съветът взима въз основа на делегация от централната власт, представлява основанието за това кметът да действа и като административен орган — в това му качество неговите актове подлежат на административен контрол от държавната власт.

В изпълнение на своите правомощия кметът на общината издава заповеди. Особено внимание заслужават отношенията между общинския съвет и кмета на общината (чл. 45, ал. 2 от ЗМСМА): общинският съвет може да отменя актове на кмета в 14-дневен срок от получаването им, ако са издадени в нарушение на решения на съвета. В същия срок съветът може да оспори пред съответния административен съд актове на кмета относно тяхната законосъобразност.

От своя страна, кметът на общината, в 7-дневен срок от получаването, може да върне за ново обсъждане акт на общинския съвет по целесъобразност и по законосъобразност, т.е. ако прецени, че той нарушава законите или че противоречи на интересите на общината. Върнатият акт не влиза в сила и се разглежда от общинския съвет в 14-дневен срок. Несъгласието на кмета се преодолява с квалифицирано мнозинство — повече от половината от всички съветници, т.е. кметът разполага със „суспензивно вето“, което наподобява отношението „президент-парламент“. В случая кметът на общината действа с „проверки и баланси“ (вж. Раздели IV и XII) спрямо общинския съвет. След упражняването на „ветото“ актът на общинския съвет може да се оспорва пред съответния административен съд по реда на АПК.

Кметът на общината може да оспорва по законосъобразност актове на общинския съвет пред съответния административен съд и без да е упражнил посоченото „вето“ (чл. 45, ал. 5 от ЗМСМА).

[1] Гиргинов, Ал. Цит. съч., с. 482. ↑

[2] За изборите през 2007 г. вж. ДВ, бр. 73 от 2007 г. ↑

Район и кметство

1. Район

В столицата и в градовете с население над 300000 души със закон се създават райони. Райони могат да се създават и в градове с население над 100 000 души по решение на общинския съвет (чл. 10 от ЗАТУРБ). Територията на района, като вътрешносъставна административно-териториална единица в общината, е част от територията, включена в строителните и землищните граници на града. ЗАТУРБ съдържа условията, които следва да са налице, за да бъде създаден район. Особеното при реда за създаване на район (чл. 13 от ЗАТУРБ) е, че няма изискване за допитване до засегнатото население.

В района няма районен съвет. Орган на местно управление и на изпълнителната власт в района е кметът на района. Той се избира пряко от народа на района (чл. 38, ал. 2 от ЗМСМА). Мандатът е както мандатът на общинския кмет и започва с полагането на клетва. Законът (ЗМСМА) предвижда и същите основания за предсрочно освобождаване на райония кмет, както и при другите кметове.

Районният кмет трябва да отговаря на същите изисквания за избираемост и несъвместимост, както общинският кмет. Законът изброява правомощията на районния кмет (чл. 46): изпълнява бюджета на общината в частта му за района; организира благоустройствени, комунални и други мероприятия; отговаря за стопанисването на определени от общинския съвет имоти; назначава/освобождава общинска администрация в района; предприема мерки за опазване на околната среда и охраната на полските имоти; води регистри за населението и регистри за гражданското състояние; осигурява спазването на обществения ред; организира и ръководи защитата на населението при бедствия и аварии; представлява района. На кмета на район могат да бъдат възлагани със закон или подзаконов акт, или със заповед на общинския кмет и други функции, свързани с района.

В изпълнение на функциите си районният кмет издава заповеди; те могат да бъдат отменяни от общинския кмет (чл. 44, ал. 1, т. 9 от ЗМСМА). Районният кмет назначава, респ. освобождава свои заместници.

2. Кметство

Кметството може да се създава на територията на общината по решение на общинския съвет. Кметството се състои от едно или повече съседни населени места. Така както при създаване на община и на район, законът изрично определя условията, които трябва да са налице, за да се създаде кметство — над 150 души население и възможност за изпълнение на възложените функции. Редът за създаване на кметство задължително включва допитване до засегнатото население (чл. 17 от ЗАТУРБ).

Орган на кметството е кметът на кметството; той е и териториален орган на изпълнителната власт. Избира се пряко от населението. Законът поставя и за него същите изисквания за избираемост и несъвместимост, както при общинските и районните кметове. Мандатът му е 4 години; началото му е клетвата, която кметът полага преди първото заседание на общинския съвет; краят е клетвата на новоизбрания кмет. ЗМСМА предвижда и възможност за предсрочно освобождаване на същите основания, които важат и за другите кметове. Ако правомощията бъдат прекратени предсрочно, за остатъка от мандата се провежда частичен избор; ако обаче до края на 4-годишния мандат остава по-малко от 1 година, частичен избор не се провежда, а общинският съвет избира кмет на кметството до края на мандата (чл. 42, ал. 5 от ЗМСМА).

Правомощията на кмета на кметството са същите, както при кмета на район. Актовете на кмета на кметството могат да бъдат отменяни от общинския кмет (чл. 44, ал. 1, т. 9 от ЗМСМА).

3. Кметски наместник

В населено място, което не е административен център на кметство, общинският кмет може да назначава и освобождава за срока на мандата си кметски наместник (чл. 46а от ЗМСМА). Той е териториален орган на изпълнителната власт в населеното място (чл. 19, ал. 3, т. 2 от ЗА). Правомощията на кметския наместник се определят от общинския съвет.

Област

1. Правна същност

Според действащото право територията на Република България се разделя на 28 области (чл. 6, ал. 1 от ЗАТУРБ). Областта е административно-териториална единица за провеждане на регионална политика, за осъществяване на държавно управление по места, и за осигуряване на съответствие между националните и местните интереси (чл. 142 от КРБ). Областта се състои от една или повече съседни общини. Територията на областта е територията на включените в нея общини. Наименованието на областта е наименованието на населеното място, което е нейният административен център. Промяна на границите на областта може да се извършва само по границите на съществуващите общини. Промяната се утвърждава с указ на президента на Републиката по предложение на Министерския съвет. Промяна на административния център и на наименованието на областта се утвърждава също с указ на президента, пак по предложение на Министерския съвет — всичко това е в рамките на конституционно установеното правомощие на президента на Републиката — чл. 97, т. 5 от Конституцията.

Столичната община е административно-териториална единица, която има и статут на област. В нея се съчетава самоуправлението на нейното население с провеждането на държавната политика за развитието на столицата (чл. 8 от ЗМСМА).

Конституционната уредба има развитие в законодателството: до края на 1998 г. — в ЗМСМА, а след това — в ЗА.

2. Областният управител

В областта няма органи на местно самоуправление. Областта се управлява от областен управител (чл. 143, ал. 1 от КРБ), подпомаган от заместник-областни управители и областна администрация. Областният управител е териториален едноличен орган на изпълнителната власт; назначава се и се освобождава от Министерския съвет, без срок. Заместник-областните управители се назначават от министър-председателя също без срок.

Какво има да върши областният управител? Да осъществява деконцентрацията на държавната власт с цел постигане на ефективна регионална политика (чл. 143, ал. 3 и чл. 144 от КРБ), като:

а) провежда държавната политика в областта, координира работата на държавните органи на територията на областта и взаимодействието им с местните власти;

б) осигурява съответствие между националните и местните интереси, организира разработването и изпълнението на областни стратегии и програми за регионално развитие, осъществява взаимодействие с органите на местното самоуправление и местната администрация;

в) отговаря за опазването и защитата на държавната собственост на територията на областта;

г) осигурява спазването на законността на територията на областта и осъществява административен контрол;

д) упражнява контрол по законосъобразността на актовете и действията на органите на местното самоуправление, когато това е предвидено в закон;

е) координира териториалните звена на централната администрация на изпълнителната власт;

ж) организира и ръководи дейностите по защитата на населението, културните и материалните ценности и околната среда при бедствия и аварии;

з) организира и ръководи дейностите по защитата на населението при бедствия и кризи;

и) осъществява международни контакти на областта на регионално ниво.

В изпълнение на правомощията си областният управител издава заповеди. Те могат да се обжалват пред съответния административен съд (чл. 32, ал. 3 от ЗА).

По отношение акт на общинския съвет областният управител може да го върне за ново обсъждане по законосъобразност, както и да го оспори пред съответния административен съд (чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА).

По отношение акт на общинския кмет областният управител може в 14-дневен срок от получаването му да го отмени като незаконосъобразен (чл. 32, ал. 2 от ЗА).

Европейски аспекти на местното самоуправление

1. Европейската харта за местното самоуправление

Хартата (ЕХМС) е многостранен договор-конвенция, приета от държавите — членки на Съвета на Европа, отворена за подписване на 15 октомври 1985 г. и влязла в сила на 1 септември 1988 г. Тя заема централно място сред международноправните актове, посветени на местното и регионалното развитие и е основен акт, който утвърждава и защитава местното самоуправление. Хартата е акт на Съвета на Европа, който като гарант на правата на човека (вж. Раздел XVII) и принципите на демократичното държавно управление поставя проблемите на местното самоуправление като приоритет. Република България се е присъединила към ЕХМС и я е ратифицирала със закон (в сила от 1 септември 1995 г.) с декларация, че не се счита обвързана по един от параграфите.

Хартата постановява, че местното самоуправление трябва да бъде заложено като основно начало в конституционния ред на всяка държава и съответно доразвито в законодателството; съдържа легално определение за местното самоуправление (чл. 3): правото и реалната способност на местните власти да регулират и управляват в рамките на закона съществена част от обществените дела на своя отговорност и в полза на своето население. Това право се упражнява чрез съвети и събрания, избрани чрез свободни преки избори, с равно избирателно право и тайно гласуване, пред които изпълнителните органи са отговорни. Хартата акцентира върху принципа, че административен контрол върху местното самоуправление се упражнява само по начините и в случаите, предвидени в Конституцията и закона. Хартата е най-ранният правен инструмент, който въвежда принципа за субсидиарността (вж. Раздел III).

Държавите, подписали Хартата, са длъжни да гарантират политическата, административната и финансовата независимост на местните власти. В теорията[1] и практиката се приема, че съвременното българско законодателство отговаря на тези изисквания.

Интересен е начинът на обвързването на държавите с ЕХМС: присъединяващата се държава трябва да се счита обвързана поне с 20 параграфа от Част първа, от които поне 10 да са измежду основните начала на местното самоуправление, закрепени в Хартата; следователно държавата има право на избор от тях и задължително ги посочва при депозирането на ратификационните документи в Съвета на Европа. От това произтича, че държавата има право и на декларации, които да ограничават поетите по Хартата задължения, с оглед на конституционни и законови особености и национални традиции. Такава декларация относно чл. 7, § 2 Република България е направила при ратифицирането на Хартата[2].

ЕХМС съдържа механизъм за упражняване мониторинг за прилагането й: всяка страна по договора е длъжна да предоставя на генералния секретар на Съвета на Европа информация за актуалното национално законодателство и съответствието му с принципите на хартата.

В рамките на Съвета на Европа Република България има свои представители в двете камари на Конгреса на местните и регионалните власти в Европа — Камарата на местните власти и Камарата на регионите.

2. Местното самоуправление и Европейският съюз

Република България има свои представители и в Комитета на регионите (КР). Той е институция със съвещателни функции, която подпомага Съвета, Комисията и Парламента, за да се осигурява съобразяването на решенията на органите на ЕС с регионалните и местните власти; основава се на политическия опит на членовете му на регионално и местно ниво. Регионите, градовете и местните власти чрез своите представители участват във взимането на решения в ЕС. Основна цел на КР е да засили икономическата и социалната сплотеност на държавите-членки. Основните принципи, залегнали в работата на Комитета, са:

Субсидиарност — в държавите-членки на ЕС решенията трябва да се вземат на възможно най-близкото до гражданите ниво. Поради това ЕС не бива да се ангажира с решаването на задачи, които са от компетенциите на национални, регионални и местни администрации.

Сближаване — всички нива на управление трябва да се стремят да работят в непосредствена близост с гражданите, като организират своята работа по прозрачен и достъпен за гражданите начин, така че да знаят те как и пред кого да заявяват позициите си.

Партньорство — всички четири нива на управление — европейско, национално, регионално и местно, са независими и трябва да бъдат включени еднакво в процеса на взимане на решения.

Комитетът на регионите е независим орган. Договорът от Ница, подписан през декември 2002 г., предвижда членовете на КР или да са получили мандат на местни или регионални избори, или да са политически отговорни пред изборен орган. Членовете на КР не са обвързани с никакви задължителни инструкции. Членовете на Комитета не живеят в Брюксел. Те получават регионален или местен мандат и остават в своите региони, колкото се може по-близо до населението. Срещат се 5 пъти годишно на пленарни заседания, на които приемат мнения, подготвени чрез тяхно сътрудничество с различни комисии. Благодарение на двойния си мандат (регионален и европейски) те предават информация от ЕС към населението. Комитетът на регионите осигурява директна връзка между европейските институции, от една страна, и регионите, общините и градовете на страните от ЕС, от друга.

Отговорностите на Комитета покриват такива разнообразни и важни за регионалните и местни власти области, като: транспорт; заетост; социална политика; осъществяване на решения, касаещи Европейския социален фонд; образованието и младежта; професионално обучение; култура; здраве; трансевропейски мрежи; специфични структурно-политически дейности, извън обхвата на фондовете; определяне на задачите, целите, организацията и общите правила на Структурните фондове, определени от функциите на фондовете за сближаване; осъществяване на решения във връзка с Фонд Европейско регионално развитие; околна среда

Всяка от 6-те комисии на Комитета покрива една или повече сфери. Тези комисии проучват документите, издадени от Съвета, Комисията или Парламента, и предлагат проектостановища по основните въпроси. На пленарните заседания проектите стават становища, които се предават на Съвета, Комисията и Парламента.

3. Райони по Закона за регионалното развитие

Интеграционните процеси, в които Република България участва, особено членството й в Европейския съюз, засилват интереса към регионализма. Но остава водещ принципът, заложен в КРБ, за недопускане на автономни териториални образувания (чл. 2, ал. 1).

От 1999 г. насам (ДВ, бр. 26 от 1999 г.) действа Закон за регионалното развитие, по-късно отменен и заменен с едноименен закон (ДВ, бр. 14 от 2004 г., и изменения). Този закон определя регионалното развитие като процес на формиране и осъществяване на политика за постигане на балансирано и устойчиво развитие на административно-териториалните единици, обединени в райони за планиране на територията на страната. Изработват се и действат Национална стратегия за регионално развитие и областни стратегии за развитие.

В районите за планиране са групирани областите по географското им положение, икономическото им развитие, броя на населението им и перспективите за развитие (чл. 6, ал. 2 от ЗРР). Границите им са очертани от закона, който предвижда 6 такива района: Северозападен район, Северен централен район, Североизточен район, Югоизточен район, Южен централен район и Югозападен район, като посочва областите, които се обхващат от съответните райони (чл. 6, ал. 3). Центровете на тези райони се определят от Министерския съвет. В районите за планиране се изработват и действат регионални планове за развитие, приети от Министерския съвет по предложение на министъра за регионалното развитие и благоустройството и на министъра на финансите.

В районите за планиране се създават регионални съвети за развитие, председателствани от областен управител на ротационен принцип всяка година (чл. 21). Във всяка област се създава и областен съвет за развитие.

Вътре в границите на районите за планиране са обособени райони за целенасочено развитие, които включват една или повече съседни общини. Законът предвижда следните видове такива райони: район за икономически растеж, район в индустриален упадък, изостанал граничен район, изостанал селски район, изостанал планински район, и Столична община.

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 15 от 1995 г., ДВ, бр. 85/1995: чл. 10 и 136, ал. 1 (кметове и общински съветници без двойно гражданство);

Решение № 7 от 2000 г., ДВ, бр. 78/2000: чл. 2, ал. 1 (местното самоуправление);

Решение № 9 от 2000 г., ДВ, бр. 80/2000: чл. 2, ал. 1 и чл. 141 (местното самоуправление);

Решение № 2 от 2001 г., ДВ, бр. 5/2001: чл. 141, ал. 5 (държавата подпомага общините);

Решение № 11 от 2001 г., ДВ, бр. 51/2001: чл. 140 (общината има собственост);

Решение № 1 от 2006 г., ДВ, бр. 23/2006: чл. 139, ал. 1 (мандатът на общинския кмет).

Литература:

Ангелов, А. Общинско право (лекции). С., 1946.

Воденичаров, А. Местното самоуправление във Франция, Благоевград, ЮЗУ Неофит Рилски, 1996.

Воденичаров, А. Правна същност на Европейската Харта за местното самоуправление. — Съвременно право, 1998, № 1.

Гиргинов, Ал. Държавното устройство на България. С., 1921.

Киров, В. Функции и компетентност на кмета на общината. — Съвременно право, 1997, № 1.

Къндева-Спиридонова, Е., Ем. Панайотова. Общини и общински дейности в развитите страни. С., Св. Климент Охридски, 1994

Миланов, Ж. Местното самоуправление. 2. изд., Юриспрес, 2001.

Сивков, Цв. Европейската харта за местно самоуправление и българското законодателство. С., Софи-Р, 1998.

Сивков, Цв. Общината. Основни публичноправни въпроси. С., Сиби, 2002.

Спасов, Б. Общинско самоуправление (Общинско право). С., Софи-Р, 2000.

Стайнов, П. Общината като публично-правна юридическа личност, — Юридически преглед, 1915, № 17.

Чолаков, Ст. Наука за общинското самоуправление. Варна, 1996.

Waechter, К. Kommunalrecht, Lehrbuch, 2. Aufl., 1995.

Burgi, M. Kommunalrecht, C. H. Beck, 2006.

[1] Воденичаров, А. Правна същност на Европейската харта за местно самоуправление. — Съвременно право, 1998, № 1. ↑

[2] ДВ, бр. 28 от 1995 г. Разпоредбата, по която Република България е направила декларацията, установява принципа на съответна финансова компенсация за разходите, извършени от изборните местни представители при изпълнение на функциите им, а също, в случай на нужда, и финансова компенсация за пропуснати ползи или възнаграждение за извършената работа и съответната социална осигуровка. ↑

Раздел седемнадесети
Основните права и задължения на гражданите

Закрила на свободата

1. Основните права и конституционализма

Произходът на индивидуалните права и свободи не съвпада с изграждането на държавата. Античността и Средновековието не познават автономни лични сфери, които са признати от държавата, и където тя не може да се намесва. Мисълта, че гражданинът има собствени права е била чужда и на гръцката град-държава, и на римската res publica.

Идеята, че независимо от държавата индивидът може да има обосновани права/искания, има своите корени в еленистичната философия на стоиците (IV в. пр.н.е.) — природният закон, разумът, равенството и достойнството на човека са стойности, които са поставени над държавата и над досегаемото от нея.

Друг източник на идеята за основните права е религиозният възторг на първите християни.

В значително по-късна епоха в Европа — по времето на Ренесанса (XV–XVI в.) и на Реформацията (XVI в.) — се раждат и отстояват идеи за естествените права на човека. Като техен предтеча се смятат прогласените права, скрепени в договори, за чието спазване монархът поема тържествено задължение. Най-известният документ от тази предистория на основните права е Великата харта на свободите (Magna Charta Libertatum, вж. Раздел V) от 1215 г. Хартата е феодален договор, който разбунтувалите се барони заставят крал Джон Безземни да подпише със задължението, че ще спазва установените феодални права и привилегии. Но Хартата съдържа и права с непреходно съдържание, които биват използвани в съвсем друга епоха — в борбата срещу монархичния абсолютизъм. Сред тях особено впечатляващ е чл. 39: Никой свободен човек не може да бъде арестуван, задържан, лишаван от собственост, обявяван извън закона, изселван или увреждан по какъвто и да е друг начин, нито ще посягаме на него, нито ще пращаме други против него, освен по законна присъда, постановена от хора като него[1] или по закона на страната[2].

Следващите исторически жалони са антифеодалните конституции и общественият ред на средновековните градове-държави в Италия. Борбата за право на самоопределяне в религията като съпротива срещу тоталитаризма на католическата църква намира отражение във веруюто на хусистите, в революционната доктрина на протестантството.

Преломът се извършва от Пуританската революция (1642–1649) в Англия. Направена е решаващата крачка, с която се осъществява пренасяне на правото на самоопределяне от сферата на религията в сферата на политиката — индивидуалните изконни права получават позитивна уредба в закони, приети в по-късен етап на т.нар. Славна революция в Англия (вж. Раздел V). Тези закони са най-силното оправдание за това революцията да бъде характеризирана като „славна“: Законът Habeas corpus (1679) е отзвук на изострените конфликти между парламента (Долната камара) и крал Чарлс II; съдържа процесуални гаранции и закрила срещу произволен арест и повелява всеки арестуван да бъде изправен колкото е възможно по-скоро пред съдия. Habeas corpus (лат.) са началните думи на заповедта, писана на латински, „да се вземе (да се доведе) лицето/тялото, заедно с причината за арестуването му, за да се провери случаят“[3]. Законът отчита, че в тази епоха е имало малко на брой съдии, за да могат да откликнат на всеки арест веднага, и предвижда: ако съдът е отдалечен до 100 мили — лицето да бъде изправено пред съдията в срок до 10 дни, ако над 100 мили — до 20 дни; следователно още през 1679 г. се е прилагал т.нар. (на съвременен език) удължен habeas corpus.

Друг закон от епохата на Славната революция е Билът на правата (1689). Той основно съдържа широки правомощия за парламента (вж. Раздел X), но и редица индивидуални права, сред които право на петиции до краля — ако петиционерът бъде преследван за това, то ще бъде противозаконно.

Великата идея за правата на човека принадлежи на европейското Ново време; правата на човека като идеология предхождат Конституцията. Извършва се съединяване на двата корена: на конституционализма и на индивидуалните права и свободи. От него израства мощното дърво на модерната конституционна държава. Това съединяване е безспорна заслуга на Просвещението като могъщо духовно движение през XVII и XVIII в. в Европа.

Идеите за естествените права и за обществения договор насърчават възхода на средните обществени класи. Джон Лок (вж. Раздел IV), преживял Пуританската революция, поставя тежестта при индивидуалните права върху защитата на собствеността. Жан-Жак Русо издига свободата, гарантирана от общата воля, като висша стойност. Особена заслуга на Шарл дьо Монтескьо е, че вгражда идеята за свободата в самия процес на политическото властване — „Какви да са законите, за да имаме свобода?“, пита той и отговаря: свободата е осигурена само когато различните титуляри на държавните функции, упражнявани разделно, взаимно се възпират и ограничават.

На далечния американски континент, в Новия свят, израстващият конституционализъм привлича внимание с принципите на обществения договор (social compact) и с теорията за „вградените права“ (vested rights), която е силно повлияна от идеологията за естествените права. Примери за това разбиране се съдържат в юриспруденцията от края на XVIII в.: „Правото да се придобива, притежава и ползва закрила на собственост е едно от естествените, наследени и неотнимаеми права на човека… Запазването на собствеността е първа цел на обществения договор“[4].

Особено внимание заслужава Декларацията за правата (Bill of Rights) на щата Вирджиния (1776) като първата в конституционната история декларация на човешките права, поставящата отделния човек като център на обществения живот: „Всички хора по природа са еднакво свободни и притежават вродени права, които никой не може да им отнеме, ако се обединят в общество, за да се наслаждават на живота и свободата, и още — да придобиват собственост, да се стремят и да получават щастие и сигурност.“ (Чл. 1). Съгласно декларацията вродените права на човека може да бъдат ограничавани, но не и отнемани от един обществен договор — фикция, сътворена от идеолозите на Новото време и естественото право с цел оправдаване и осмисляне на държавата (вж. Раздел II). Декларацията на щата Вирджиния звучи съвременно; повлияна е от европейските идеи за естественото право и от английската правна традиция. Едновременно съдържа и редица нови права: свободата на печата (чл. 12), свободата на съвестта и на религията през призмата на разума (чл. 16), и др.[5] Примерът на Вирджиния е последван и от други щати.

Доктрината за вградените права има динамично развитие на американския континент. С приемането на XIV поправка (1868) на Федералната конституция се смята, че вградените права получават позитивна уредба в правната фигура на „надлежния съдебен процес“ (due process), превърнала се във водещ принцип на американския конституционализъм и основа за разпръснатия контрол за конституционност (вж. Раздел XV) — всеки има право на (съдебна) закрила за естествените си права, прокламирани в Конституцията.

Идеите на Лок, на Монтескьо, на Русо творчески събират следовници, които създават първите конституции през последните десетилетия на XVIII в. Федералната конституция на САЩ (1787) не се предхожда от Декларация на правата, подобно на щата Вирджиния и други американски щати. Едва през 1791 г. са приети първите 10 поправки, посветени изцяло на правата на човека.

На европейския континент през август 1789 г. във Франция революционното Национално събрание приема Декларацията за правата на човека и гражданина. Декларацията е тържествено въведение към Конституцията, която същото събрание, вече „Учредително“ приема месец по-късно (вж. Раздел V). Смисълът и предназначението на такава декларация е в разбирането: това са правата, за чието осъществяване се създава самата Конституция (вж. Раздел IV).

Френската декларация от 1789 г. съдържа принципно разграничаване между „права на човека“ като вродени и естествени, и „права на гражданина“, почиващи върху обществения договор. Декларацията е официално признание на човека като ценност. Последвалата я първа Конституция на Франция в 1791 г. съдържа епохалното изречение, че цел на всяко политическо образувание е запазването на естествените и безусловни човешки права.

Декларация за правата на човека и гражданина

(август 1789 г.)

По Н. Станев, „История на френската революция“,

София, 1927 г.

Представителите на френския народ, които съставяме Народното събрание, като имаме предвид, че незнанието, забравянето и презрението към правата на човека естествено причиняват обществени злочестини и развала на правителствата, решаваме да изложим в тържествена декларация естествените, неотнемните и свещени права на човека, за да може тази декларация, като се намира винаги пред очите на всички членове от обществото, непрекъснато да напомня за тези права; да служи за мерило на законодателната и изпълнителната власт; да помага на гражданите, облегнати на начала прости и безспорни, да поддържат Конституцията и общата доброчестина.

Въз основа на това Народното събрание признава и обявява пред лицето и под покровителството на върховното същество следните права на човека и гражданина.

I

Хората се раждат и остават свободни и равни по правата си.

II

Целта на всяка политическа свобода (съюз) е да запазят естествените и неотнемните права на човека. Тези права са: свобода, собственост, сигурност и противодействие на потисниците.

III

Принципите на върховната власт (суверенитет) се намират у народа. Нито група хора, нито отделно лице може да упражнява власт, която не произтича от народа.

IV

Свободата е право да вършим всичко, което не е във вреда на другите.

V

Законът забранява само онези действия, които са вредни за обществото. Всичко, което не е забранено от закона, е позволено; никой не може да бъде наказан за това, което законът не забранява.

VI

Законът е израз на общата воля. Всички граждани имат право лично или чрез представители да участват в съставянето на законите. Понеже всички граждани са равни пред законите, то те имат еднакво право да заемат всякакви длъжности — политически и общински, според своите способности, добродетели и таланти.

VII

Никой не може да бъде обвинен, задържан или затворен в тъмница, освен в определени от закона случаи, и то според реда, предписан в него. Тези, които издават, настояват или изпълняват или принуждават други да извършват противозаконни работи, подлежат на наказание; а от друга страна, всеки гражданин, щом бъде хванат или повикан в името на закона, длъжен е незабавно да се покори; той ще бъде виновен, ако откаже да се подчини или ако се съпротиви.

VIII

Законът трябва да съдържа строго определени и очевидно необходими наказания. Никой не може да бъде наказан другояче, освен по закона, който е приет и утвърден преди престъплението и еднакво прилаган.

IX

Понеже всеки човек се предполага за невинен, докле не се докаже (пред съда) неговата виновност, то в случай когато е необходимо неговото предварително арестуване, за да не би да избегне от съда, строгостта на затвора трябва да се подчинява на закона.

X

Никой не може да бъде безпокоен за неговите мнения, дори религиозни, ако само те не бъркат на обществения ред, определен от закона.

XI

Свободната размяна на мисли и мнения е едно от най-скъпоценните права на човека. Всеки гражданин има право да говори, да пише, да печата свободно, само при условие да не злоупотребява с тази свобода в случаите, определени от закона.

XII

За гарантиране правата на човека и гражданина е необходима обществена сила. Ала тази сила е наредена за благото на всеки, а не за частната изгода на тези, на които е поверена.

XIII

За поддържане на обществената сила и за разхода по администрацията е необходим общ данък, който трябва да бъде разпределен равномерно между гражданите според техните средства.

XIV

Всичките граждани имат право лично или чрез свои представители да определят потребните обществени данъци, да се съгласяват свободно с тях, да следят как те се употребяват, да определят техния размер, начина на разпределението, начина на събирането и срока на данъците.

XV

Обществото има право да иска отчет от всяко длъжностно лице за неговата работа.

XVI

Онова общество, в което не са осигурени правата и властите не са здраво разделени, няма Конституция.

XVII

Понеже собствеността е неприкосновено и свещено право, никой не може да я отнема, освен в случаите когато е очевидно за обществена полза, и то по закон и предварително с прилично възнаграждение.

От Декларацията, на пръв поглед, може да се направи заключението, че тя съдържа права и свободи срещу държавата и че основната й идея е била ограничаване на суверенната държавна власт. С това тази декларация като че ли се отдалечава от Русо и се приближава до Лок — в политическото общество човек следва да запазва естествените си права и свободи. Но един по-внимателен прочит ще покаже, че всъщност не е така; Декларацията се придържа както към идеите на Лок, така и към тези на Русо и решава въпроса за упражняването на свободата в рамките на държавата. Налага се впечатлението, че Декларацията съдържа почти всички съвременни права на човека, както и политически права и стои върху разбирането, че само сътрудничеството между хората и дейностите в рамките на политическото общество са в състояние да гарантират прилагането на човешките права; естественият ред в обществото се поддържа с механизмите и средствата на политическата власт. С тази основна постановка Декларацията за правата на човека и гражданина успява да преодолее заложеното по дефиниция противоречие между индивидуализма на правата, от една страна, и обществения интерес, от друга, и поставя стабилни основи за европейското конституционно развитие.

От славното време на тези първи конституции се извършва възходящо развитие. Много от конституциите на XIX и началото на XX в. съдържат либерални идеи в закрила правата на индивида — Белгия (1831), Франция (1848). Подробен каталог на правата съдържа Конституцията на Германия от 1848/1849 г. Тя не влиза в сила (вж. Раздел V), но записаните в нея права са свидетелство за дълбоко врасналите идеи на либерализма — повече права и по-малко държава в „правовата държава“. През XX в. бива добавена нова характеристика: освен правова, държавата е и „социална“, и като такава е длъжна да създава условия за правата, за тяхното разгръщане и упражняване, както и да гарантира тези условия — правата да се осъществяват „чрез държавата“. Конституциите на XX в. съдържат вече и права в социалната сфера. Извършило се е превръщане на либералната държава в „правова“ и „социална“ държава (вж. Раздел IV). Така конституционната държава и правата на човека и гражданина се превръщат в неразделни, взаимнообуславящи се понятия.

2. Основните права — понятие и същност

2.1. Понятие. „Права на човека“, „права на гражданина“, „права-свободи“, индивидуални права, „права на (българските) граждани“, „основни права“ присъстват и се употребяват в конституционното пространство като понятия с близко значение, но и със специфики. „Права на човека“ исторически е най-старото; днес то продължава да има живот в действащото международно право.

„Основни права“ е понятие, чийто произход е в германската правна доктрина. Широко се е наложило първоначално в континентална Европа, по-късно — и в целия свят. „Основни права“ се употребява като синоним на „конституционни права“: правата са основни, защото са в Конституцията; те са конституционни, защото са основни. Днес понятието „основни права“ обогати съдържанието и приложението си като надхвърли границите на националната държава и предстои да се превърне в действащ институт на европейското право с Хартата за основните права (на Европейския съюз).

Относно понятието за основните права в световното развитие има две линии. В едната основните права се възприемат като човешки права на всеки индивид, като „преддържавни“ права; свобода и равенство на индивидите са легитимиращи условия за възникването на държавата, а правата и свободите задължават и ограничават упражняването на държавната власт. В другата линия като основни права се възприемат права, които се полагат на индивида като член на държавата; тези права не са „преддържавни“, но трябва да са осигурени от държавата.

Двете линии имат общо и различно. И по двете няма спор, че човекът и държавата принадлежат един на друг. Държавата има задължението да оправдава и обосновава ограничаването на индивидуалните права; за индивида няма задължение да се оправдава, когато осъществява правата си срещу държавата, но той като гражданин има не само основни права, но и основни задължения, за които ще стане дума по-нататък. Разбирането, вложено в понятието за основните права, се основава на принципа за народния суверенитет и на върховенството на Конституцията; основните права се възприемат и служат като основа и мащаб за упражняването на държавната власт. Оттук се извежда понятието за основните права, което обединява в себе си двете посочени линии: основните права са права на индивида и обвързват/задължават държавата; тяхната специфика е в конституционния им ранг.

Съвременните конституции, в т.ч. и действащата българска Конституция, поставят достойнството на човека като цел и оправдаване за всяка проява на власт в държавата: „… Като издигаме във върховен принцип правата на личността, нейното достойнство и сигурност…“ (в преамбюла на КРБ); и по-нататък: „… Република България гарантира… достойнството на личността…“ (чл. 4, ал. 2). В конституционализма е заложено, че основните права са в основата на всяка човешка общност, на мира и справедливостта; това е признание за тях като обективни стойности.

Естествено, правната идея за човешката свобода и права поставя пред държавата правни ограничения с цел закрила на отделния човек и не допуска при взимането на политически решения и при изпълнението на законите властите „да разполагат“ с човека. Свободата и собствеността на индивида следва да бъдат съобразявани с изискванията на общността, но не бива те да се поставят в подчинение на политически опортюнизъм и управленска целесъобразност. В съвременния конституционализъм ясно е залегнала идеята, че цялата власт в държавата трябва да се подчинява на основните права като едно „преддържавно“ и „надпозитивно“ задължение. Поради това признанието на основните права като обективни ценности се съдържа не другаде, а в преамбюла на българската Конституция. Чрез уредбата на отделните основни права Конституцията дава на свободата и на достойнството на човека конституционноправна позитивност и прави спазването на основните права задължително за всички.

Съвременната конституция съдържа разбирането, че човекът е субект, а не обект на държавната дейност. Държавата служи на човека, а не обратното. Държавната дейност има своите ограничения в свободата на човека. Свобода, през призмата на основните права, означава, че държавата се въздържа да се намесва в индивидуалната жизнена сфера, закриляна от основните права на отделния човек. Но основните права не са само граница, която не бива да се прекрачва. Те са също поръчка и директива за законодателството и за цялата публична власт.

2.2. Същност. Конституционните разпоредби за основните права са обективно право, т.е. правни правила, които установяват едно определено правно положение абстрактно и общо. Когато в конкретен случай едно лице осъществява права, разписани в норми на обективното право, напр. участва в събрание, става член на сдружение или като собственик на жилище се противопоставя на претърсването му, тогава въз основа на обективните разпоредби на Конституцията за това лице възникват субективни права. Те са субективни права, макар в публичното право, и присъщо на субективните права съдържат правно притезание към някого, в случая — държавата, да извърши или да не извърши нещо. Притезанието се гарантира от задължението на държавата да осигурява спазването на правата и закрилата срещу нарушения; всяка проява на публичната власт трябва да уважава основните права и да не нахлува в закриляната от тях зона, освен ако последното не е оправдано по конституционно признати причини. Ако все пак субективното право на индивида, базирано върху прокламирано в Конституцията основно право, бъде нарушено, тогава за правоимащия възниква притезание за отстраняване на нарушението, респ. за изравняване или обезщетяване. Реализацията му е работа на законодателя.

Правните предписания на Конституцията досежно основните права представляват и призната правна възможност за гражданите да се позовават с правен ефект на полагащата се закрила на техните основни права. Но за да се реализира всичко това, необходимо е от всяко основно право да може да бъде изведена поръчка за закрила, която да подлежи на индивидуализиране, за едно или група лица.

Обосноваването на субективно право предпоставя една норма от обективния правен ред (в случая конституционна разпоредба), която може да обоснове пряко или посредством акт с правно действие правното притезание на отделния гражданин. Тогава правната норма ще представлява основание за закрила на подлежащ на индивидуализиране интерес на гражданина, за да може той като правоимащ да иска от публичната власт и от „третите“ лица да се съобразяват със закриляния интерес. Качеството на основните права на гражданите като източник на субективни права в публичното право е първата тяхна същност, признавана и разработвана в българската конституционноправна традиция[6].

Всъщност признанието на основните права като източник за индивидуални субективни права в публичното право е постигнато в хода на дълго историческо развитие — от програми и принципи за упражняването на политическата власт до реализацията на субективни права, насочени срещу публичната власт, първоначално — само срещу изпълнителната. Самата програма за създаването на гражданско общество се е изявявала преди всичко в правната фигура на основните права, като постепенно кристализира и „узрява“ в субективните права на отделния човек за закрилата на свободата и собствеността му. С появата на социални права в съвременните конституции и с включването им в каталога на основните права се прави опит тези конституционноправни гаранции да бъдат разпрострени и върху социалната функция на държавата. Признаването на основните права като източник на субективни права на индивида в публичноправната сфера е съществена крачка в материалноправното изграждане на конституционната държава. Започнало в Европа през втората половина на XIX в., днес то принадлежи към същността на съвременната демократична държава, с трайно присъствие в практиката и на конституционните съдилища[7].

Въпросът днес е за пълнотата в реализацията на основните права — тя е налице, когато индивидът има субективно право, което може да насочи срещу всяка публична власт, дори и срещу законодателя (институтът на конституционната жалба, вж. Раздел XV).

Основните права имат още една, не по-малко важна същност, вече в сферата на „обективното“: основните права са обективни принципи на конституционния правен ред и с това — на целия правен ред. В тях са концентрирани конституционноправни стойностни решения, които укрепват закрилата на индивидуалната свобода. Основните права имат за обект такива социални блага, без които нормалното съществуване на човека като гражданин и личност би било невъзможно. Те са форма, в която се осъществява обменът на жизнено важни както за обществото, така и за личността ценности. Това са взаимоотношения, без които задоволяването на потребностите на личността, от една страна, и съобразяването им с интересите на обществото, от друга, би било невъзможно. Основните права са възможни само там, където държавата признава на всеки човек качеството му на личност.

Още една характеристика на основните права, която е неразделна от понятието и същността им: основните права са неотнемни права — този е терминът, употребяван в българската правна традиция[8]. Действащата българска Конституция е възприела „неотменимост“: „Основните права на гражданите са неотменими.“ (чл. 57, ал. 1).

3. Основните права — видове и функции: свобода и съпричастност

3.1. Видове основни права. Основните права като източник на субективни права (в публичното право) имат присъщата им тройна структура: носител, адресат и съдържание. Според носителя основните права са подреждани в различни групи. Действащата българска Конституция е възприела следния подход: в Глава втора „Основни права и задължения на гражданите“, както в названието, така и разпоредбите й, се съдържа широко понятие „права на гражданите“, в което се вместват различните групи права според техния носител, без обаче самата Конституция да именува и отграничава различните групи права. Въпреки това основните права според техния носител могат да бъдат обособени. Първата група включва правата, които са „на всеки“, без носителят да се определя в личен план; това са класическите права на човека. КРБ ги съдържа, като идентификацията на носителя е с „всеки“: чл. 28 — Всеки има право на живот…, чл. 30, ал. 1 — „Всеки има право на лична свобода и неприкосновеност.“, чл. 31, ал. 1 — „Всеки обвинен в престъпление следва да бъде предаден на съдебната власт в законно определения срок“ и др., или „никой“: чл. 29, ал. 1 — „Никой не може да бъде подлаган на мъчение, на жестоко, безчовечно или унижаващо отношение…“, чл. 31, ал. 2 — „Никой не може да бъде принуждаван да се признае за виновен, нито да бъде осъден само въз основа на неговото самопризнание“ и др.

Друга група основни права според носителя са правата на гражданите по смисъла на френската Декларация за правата на човека и гражданина (droits du citoyen), или „права на съдействие“ (Mitwirkungsrechte) съгласно германската правна доктрина. Действащата българска Конституция визира тази група права в названието на Глава втора „Основни права и задължения на гражданите“, съдържа ги и в отделни разпоредби: чл. 43, ал. 1 — „Гражданите имат право да се събират мирно и без оръжие на събрания и манифестации“ и др.

Следваща група основни права са само за българските граждани; КРБ не ги нарича така, а ги вмества в по-широката група „права на гражданите“, като оставя на законодателя да уточни, че става дума за български граждани — чл. 42, ал. 1: „Гражданите, навършили 18 години, с изключение на поставените под запрещение и изтърпяващите наказанието лишаване от свобода, имат право да избират държавни и местни органи и да участват в допитвания до народа.“ (вж. Раздел IX).

Носител на основни права е отделният човек/гражданин; основните права са индивидуални права. Това е класиката, от което следва, че само физически лица може да са носители на основни права. В съвременната правна доктрина обаче, както и в конституционното право и практика на отделни държави (напр. Германия, чл. 19, ал. 3 от Основния закон), се прави пробив и се признава и на местни юридически лица да бъдат носители на основни права, съответстващо на естеството на отделното право; има се предвид юридически лица в частното право — сдружения, политически партии, търговски дружества и др.[9]

3.2. Функции на основните права. Първоначално конституционното движение, вдъхновено от естествените права, е споделяло разбирането за свободата като осигуряване и закрила на правата на индивида срещу публичната власт. Свободата на религия, на мнение, закрилата на собствеността и другите права-свободи е трябвало да обезпечат на отделния човек едно „свободно от държава“ пространство за индивидуално решаване и индивидуална дейност. Или, конституционноправната функция на основните права е била преди всичко функцията на „отбрана“, т.е. да поставя прегради срещу нахлуването на публичната власт в запазената индивидуална сфера. И днес тази функция и същност на основните права като „отбранителни права“ (Abwehrrechte — нем.), или „права на съпротива“ (droits-resistences — фр.) е много актуална, при това с нови измерения — напр. неприкосновеността на личните данни и техния режим.

Без да ги именува като отбранителни права, действащата българска Конституция съдържа богат каталог с такива права: право на живот (чл. 28), право на лична свобода и неприкосновеност (чл. 29, 30), свобода и тайна на кореспонденцията (чл. 34), свобода на съвестта и на мисълта (чл. 37), и др.

Другата функция на основните права почива върху идеята за „съпричастността“ на гражданите в постиженията на държавата. Тази идея е пряко свързана с идеята за „социалната държава“ (вж. Раздел IV). Съпричастността е възприемана като право на участие във взимането на решения и принос в постиженията на обществото и държавата; съответно тези основни права са наричани „съпричастни права“ или „права за постигнатото“ (Teilhaberechte или Leistungsrechte — нем.), както и „права-изисквания“ (droits-exigences — фр). Съпричастността е в създаването на благата. Целта в упражняването на съпричастните права не е отбрана срещу навлизане на публичната власт в запазената сфера на индивида, а искане за дял, за парче от постигнатото, от успехите в държавата. Това са т.нар. социални основни права — право на социално осигуряване, право на стачка и др. Тези права имат коренно различна същност от отбранителните права. Без по-нататъшно действие на законодателя, т.е. без развитието им в закон, тези социални права няма да имат пряко действие за индивида. Сама Конституцията не може да осигури търсената материална реализация на социалното преразпределяне, нито нейното гарантиране или закрила. Точно поради това такива права са наричани „права-изисквания“[10]. Те могат да бъдат реализирани само ако държавата извършва определени действия и дава необходимата желана престация, като създава икономическите и правни условия за реализация на тези социални по своята същност права.

Действащата българска Конституция съдържа съпричастни права, равнопоставени на отбранителните, без да ги именува така: право на синдикално сдружаване (чл. 49), право на стачка, здравно осигуряване (чл. 52), и др.

Така с понятията за „отбранителните права“ и „съпричастните права“, присъстващи в практиката и на българския Конституционен съд[11], се отчита различното основание и различната същност на тези две различни функции, а оттам — и двете големи групи основни права, което намира отражение в тяхната различна закрила.

Впрочем, това различие дава основание за едно широко разпространено мнение, отразяващо главно американската правна идеология, че съпричастните права по своята същност не са основни и равнопоставени на класическите права/свободи. Аргументите за това са: на първо място — финансови: едно такова социално право би било реализируемо само ако са налице икономически възможности; на второ място — съдебнопроцесни: немалко от социалните права въобще не могат да бъдат ясно дефинирани, а с това и не са юстициабилни, т.е. тяхната реализация не е гарантирана чрез съдебна защита. Там, където правната теория е повлияна от тези разбирания, основните права биват подреждани в йерархия: отбранителните права се считат за класически, за права от по-висок ранг в сравнение със социалните права. Изразявайки това разбиране, се препоръчва социалните права да бъдат отделяни от основните права и да намират своето систематическо място в конституционни норми, които закрепват основни цели на държавата, или в програми и директиви към законодателя[12].

Въпреки посочените различия, в съвременната правна теория и конституционна практика преобладава разбирането, че социалните права са равностойни с класическите основни права на гражданите. Това се подкрепя с твърдението, че да се дава предпочитание на едните или на другите права е въпрос на политически избор, резултатите от който могат да бъдат фатални дори за ценностите, които се закрилят от Конституцията. Красноречив пример за това е правото на мнение като едно класическо индивидуално право: неговата цел е създаване на фактическа възможност за всеки да се разгърне като личност и да добие познание за социалната и природната околност; ако едностранно се подчертава отбранителният характер на това право, то няма да е достатъчно за постигането на желаната цел — днес разпространението на информация се е превърнало в масова индустрия; извършва се разгърната дейност от страна на държавата, за да може да се постигне в задоволителна степен реализацията на правото на мнение, т.е. правото на мнение и на информация е подплатено със задължение на държавата да осигурява необходимата информация и достъпа до нея.

С този пример се илюстрират усилията на съвременната правна наука и практика да се преодолее наследеното противоречие между „отбранителните права“ и „съпричастните права“. Преодоляването се търси чрез поставяне на въпроса за това какви да бъдат принципите и ценностите на едно общество: само „индивидуализъм, либерализъм и равенство пред закона“, или тези ценности да бъдат допълнени със „солидарност, демокрация и равни шансове“? Отговорът се дава от учредителната власт — с уредбата на правата и тяхната закрила в Конституцията.

Все още не е загубила своята актуалност систематиката, разработена в края на XIX в. от германския учен Георг Йелинек, за четирите „статуса“ на правата. Той разграничава тези статуси като квалифицирани отношения между гражданина и държавата при упражняване функциите на основните права[13].

Четирите статуса, които дава Йелинек, са:

а) подчинен (status subjectionis) — подчинение на гражданина спрямо държавата (института на поданството, гражданството);

б) негативен (status negativus) — свобода на гражданина от намеса на държавата, „той решава без държавата“ (отбранителните права);

в) позитивен (status positivus) — способността (възможността) на гражданина да изисква от държавата да извърши, респ. да не извърши нещо (съпричастните права);

г) активен (status activus) — способността на гражданина да действа за държавата и да формира държавни органи (политическите права).

Четирите статуса на Йелинек дават класическите функции на основните права и илюстрират отношението „гражданин — държава“, въплътено в различните видове права и осигурено със съответни гаранции. Въпросът за класификацията на правата е различно решен в конституционната практика, различно е третиран от школи и автори. В българската правна традиция статусите на основните права по Йелинек са възприети и обсъждани както при действието на Търновската конституция — „права на свобода от властта“ (негативен), „права на съдействие от властта“ (позитивен) и „права на участие във властта“ (активен)[14], така и при Конституцията от 1991 г.[15] Преобладава следната опростена класификация:

Правата от първа група/поколение[16] са индивидуалните права-свободи, наричани още „лични“; те са „отбранителни права“ или „негативни права“ (по Йелинек).

Правата от втора група/поколение — правата в икономическата, социалната и културната сфера; те са „съпричастни права“ или „позитивни права“ (по Йелинек).

Правата от трета група/поколение — политическите права (избирателно право, право да се заема държавна длъжност); те са „активни права“ (по Йелинек).

Правата от четвърта група/поколение — правото на чиста околна среда и др.

Съвременната доктрина[17] и конституционна практика признава на основните права още функции: основните права служат като институционни гаранции — някои права не са само източник на субективни права, адресирани към държавата, но обективно осигуряват гаранции за реализирането на ценностите, които са предмет на правата — напр. правото да се създават частни училища спрямо основното право на образование (чл. 53, ал. 6 от КРБ).

От редица основни права доктрината извежда като самостоятелна тяхна функция вменяването на задължение за закрила — напр. „Република България гарантира живота, достойнството и правата на личността и създава условия за свободно развитие на човека и на гражданското общество (чл. 4, ал. 2 от КРБ), от което произтича общо задължение за държавата да закриля тези ценности.“.

[1] Оттук произлиза институтът на съдебните заседатели (вж. раздел XIV) — човек да бъде съден от хора като него, т.е. неюристи. ↑

[2] Киров, Ст. Правата на българските граждани. С., 1942, с. 15–16. ↑

[3] Пак там, с. 24. ↑

[4] Corwin, Е. American Constitutional History. Cambridge, 1948, p. 35. ↑

[5] Киров, Ст. Правата…, с. 26–27. ↑

[6] Баламезов, Ст. Конституционно право. III част Граждани, 2. изд. 1946, с. ↑

[7] Реш. № 21 на КС от 1995 г.; Реш. № 7 на КС от 1996 г.; Реш. № 15 на КС от 1996 г.; Реш. № 20 на КС от 1996 г.; Реш. № 14 на КС от 1998 г.; Реш. № 3 на КС от 2002 г.; Реш. № 8 на КС от 2003 г.; Реш. № 2 на КС от 2005 г. и др. ↑

[8] Киров, Ст. Правата на…, с. 3–7. ↑

[9] Не се приема юридически лица в публичното право (напр. община, вж. Раздел XVI) да са носители на основни права, тъй като тогава от двете страни на правоотношението ще застанат представители на публичната власт, Münich, I. v., Staatsrecht II, 5. Aufl., Kohlhammer, 2002, S. 60–77. ↑

[10] Друмева, Е. Още за основните права на гражданите. — Правна мисъл, 1994, № 4, с. 3–12. ↑

[11] „При основните права в социалната сфера, за разлика от личните основни права, наричани «отбранителни» и «негативни», същността не е отбрана срещу навлизането на публичната власт в запазената лична сфера, а е искане за позитивни действия в социалната сфера от страна на държавата и за съпричастност в нейните постижения; затова тези права са наричани «съпричастни» и «позитивни». Те могат да бъдат реализирани само ако държавата предприеме необходимите и очаквани мерки и създаде условия и гаранции.“ Реш. № 2 на КС от 2006 г., ДВ, бр. 32 от 2006 г. Вж. също Реш. № 7 на КС от 1996 г., ДВ, бр. 55 от 1996 г. ↑

[12] Loewenstein, К. Verfassungslehre…, S. 344.; Munch, I. v. Staatsrecht II…, S. 93–95. ↑

[13] Jellinek, G. System der subjektiven öffentlichen Rechte. 2. Aufl;, Tübingen, 1905, S. 81–93, U4. ↑

[14] Баламезов, Ст. Конституционно…, с. 69–71. ↑

[15] Друмева, Е. Още за основните…, с. 8–9. ↑

[16] Конституционният съд на Република България работи с тази класификация: „… неприкосновеността на кореспонденцията принадлежи към първото поколение основни права, насочени към защитата на физическия и духовния интегритет на човешката личност и по-специално автономията и частната сфера на индивида. Тази категория права възниква преди останалите поколения права още в процеса на постепенното ограничаване на монархическия абсолютизъм, започнало през Средновековието, утвърждава се от либералния конституционализъм във всички писани конституции и се ползва с изключително висока степен на правна защита както в националните демократични правни системи, а също така и в международните и европейските системи за защита на основните права, в това число и в ЕКПЧ И създадената от нея съдебна система за защита на Основните права“. Решение № 4 от 2006 г., ДВ, бр. 36 от 2006 г. ↑

[17] Münch, I v. Staatsrecht II…, S. 101–107. ↑

Конституционна уредба

1. Основните права в българската конституционна история

В Търновската конституция правата и задълженията на гражданите са изложени подробно (чл. 54–84) в самостоятелна Глава дванадесета „За гражданите на българското царство“, и частично — в други глави: право на лична неприкосновеност, неприкосновеност на жилището и кореспонденцията, свобода на печата, свобода на събранията, свобода на сдружаването, право на собственост, избирателни права, право на държавна и обществена служба, право на молби и петиции, и др. В Учредителното събрание през 1879 г. комисията, която е натоварена с подготовката на доклад по проекта за Конституция, подчертава, че бъдещата уредба трябва да се основава върху четири основни начала: свободата, равенството, самоопределянето (самоуправлението) и сигурността. Към тях комисията предлага да се прибавят още начала, които намират подкрепа и се превръщат в конституционни текстове забрана на робството (чл. 61), на различията по съсловия (чл. 57) и на благородническите титли (чл. 58).

Учредителното събрание добавя към изработения проект (вж. Раздел IV) още текстове с права и свободи — „Никому не може да се наложи наказание, което не е установено от законите (чл. 75), правото на сдружаване (чл. 83), а към задължителното начално образование се добавя «безплатно» (чл. 78)[1].

Търновската конституция използва едно удачно понятие — «правдини»: «С политически правдини се ползват само гражданите на Българското царство, а с граждански правдини спроти законите, се ползват всички живущи в Царството.» (чл. 60). «Правдини» се употребява със значение на основни права, като се прави разлика между права за българските граждани (политически правдини), и права за всеки (граждански правдини). Присъщо на конституция от XIX в., Търновската конституция не урежда социални права; идея в тази посока се съдържа в чл. 78: «Първоначалното учение е безплатно и задължително за всите поданици на българското Царство.»

Търновската конституция съдържа и задължения на гражданите: задължителна военна служба (чл. 71), и задължение за плащане на данъците и носене на тегобите (чл. 69).

Уредбата на правата и задълженията на гражданите в Търновската конституция е основание тя да бъде нареждана до най-демократичните конституции по онова време[2].

Българската правна теория при действието на Търновската конституция е дала забележителни произведения в областта на правата и свободите: монографията «Правата на българските граждани» от Стефан Киров (София, 1942 г.); третият том «Граждани. Права-свободи-длъжности-гаранции», на учебника «Конституционно право» на Стефан Баламезов (София, 1946 г.).

Конституциите от 1947 и 1971 г. съдържат подробен каталог от лични и социални права, както и задължения на гражданите. Но вместо личните и социалните права да бъдат съчетавани, в теорията и практиката те са противопоставяни: дава се предимство на правата в социалната сфера[3] като по-важни и значими права, без да се отчита, че без реални лични и политически права, социалните права не могат да бъдат защитавани. Силно се експонира държавата като гарант за прокламираните права и задължения.

През 1987 и 1990 г. са публикувани две значими произведения на българската конституционноправна наука — «Основни задължения на гражданите в Народна Република България» и «Основни права на гражданите в Народна Република България и тяхната правна защита», от Велко Вълканов, издание на БАН.

2. Основните права са пряко действащо право

Поначало всички разпоредби на конституцията имат пряко действие. Така предвижда и действащата българска Конституция. Някои съвременни конституции (напр. германската) изрично подчертават прякото действие на основните права, с което се изразява един водещ принцип в демократичната и правова държава: основните права не са само програмни изречения, оставени на волята на законодателя, а са обективно право, с пряко обвързващо действие към публичната власт. Основните права като действащо право задължават законодателната, изпълнителната и съдебната власт. Прогласяването правата на личността като смисъл и цел на конституционната уредба (в преамбюла на КРБ) задължава държавата да гарантира живота, достойнството и правата на личността и да създава условия за свободното развитие на човека и на гражданското общество — чл. 4, ал. 2 от КРБ. С това публичната власт е обвързана да съблюдава и подпомага всички проявни форми на основните права; «пробив» в закриляната сфера на личната свобода може само, ако е допустим от конституционноправна разпоредба, т.е. ако е налице оправдано от Конституцията отклонение. Обвързаността е налице в пълен обем при отбранителните права. Що се отнася до съпричастните права, приема се, че обвързаността е конституционноправна повеля, насочена преди всичко към законодателя за създаване на законови гаранции за реализацията на правата.

Законодателят е обвързан от основните права във всички области, вкл. и в частното право — напр. една публикация в пресата може да бъде атакувана от гледна точка на принципите в частното право и на дължимата закрила на собствеността, но преценката задължително ще трябва да се съобрази и със свободата на печата като основно право (чл. 40 от КРБ). Адресат на основните права е държавата. Това е правилото, произтичащо от същността и предназначението на основните права. Но държавата участва и в частноправни отношения (вж. Раздел II). В тези случаи докъде държавата има задължения като адресат на основни права? В отговор съвременната правна доктрина е приела, че по изключение основните права могат да имат адресат от частното право. Това е отклонение от общото правило, че основните права действат вертикално (отбрана на гражданина срещу държавата) и признание, че по изключение основните права могат да имат хоризонтално действие (в частното право, спрямо другите граждани). Като оправдание се сочи значимостта на основните права като обективни ценности. Това отклонение от общото правило е допустимо обаче само когато се преценява, че според обстоятелствата частната автономия трябва да отстъпи пред гаранцията в полза на трето лице[4], произтичаща от конкретни основни права; само тогава основните права могат да придобият действие и в частноправните отношения. За това положение, което предпоставя преценка, правната наука е въвела специфичен термин, установил се в конституционната наука и практика, като «Drittwirkung» — нем.[5], означаващ опосредено действие на основните права спрямо трети лица.

Българската доктрина и конституционна практика имат предпазлива и сдържана позиция относно т.нар. Drittwirkung на основните права.

3. Основните права помежду си — конкуренция и колизия

Всяко основно право, като субективно право, освен по носител и адресат, е определено и по съдържание. В многообразието от основни права, признати в съвременната конституционна държава са възможни и чести хипотезите на натрупване, конкуренция и колизия на права, което затруднява реализацията им; задача на конституционната юриспруденция е да намира решения.

Един фактически състав може да е място на действие на няколко основни права; конкретно поведение може да е закриляно от няколко основни права, при това у един и същ носител: напр. гражданинът, който държи реч на събрание, упражнява правото си на мнение и свободата за разпространяването му (чл. 39, ал. 1 от КРБ), но и свободата на събрания (чл. 43, ал. 1 от КРБ). Въпросът е дали упражняването на тези права у един и същ носител може да се извършва едновременно с допълване и обогатяване, или едното право измества или неутрализира другото. Съвременната правна доктрина[6] разграничава тези хипотези съответно като конкуренция или колизия на основни права. Конкуренция е налице, когато за поведението на едно лице са приложими няколко основни права и лицето може едновременно да се позовава на всяко едно от тях. Въпросът е кое от правата е меродавно в случая. В теорията и практиката няма спор, че ако едно от правата се явява специална норма спрямо другите права, то ще има предимство[7] и тогава въпросът за конкуренцията на основни права няма да стои.

За разлика от случаите на конкуренция, когато основни права могат да се упражняват «едно до друго», при колизията упражняването на основните права е «едно срещу друго» — едното е за сметка на другото (напр. при аборт — колизия на правото на лична свобода (чл. 30, ал. 1 от КРБ) и правото на живот (чл. 28 от КРБ). Колизия може да възникне и когато много носители на едно и също основно право се позовават на него, напр. и майката, и бащата настояват на правото да отглеждат и възпитават детето си (чл. 47, ал. 1 от КРБ).

Основна задача на конституционната практика е да намира изход в случаите на конкуренция или колизия в правата, при това разумен и конформен с Конституцията. Конституционният съд на Република България изпълнява тази си функция, като извежда заложения в Конституцията метод на балансиране на правата и го прилага: «Конституцията при регламентирането на основните права на гражданите… държи сметка за съотношението и взаимодействието на тези права. В дадени моменти и при упражнението им тези права могат да влезнат в противоречие. За решаването на колизията между отделните основни права на гражданите Конституцията си служи с метода на балансиране на правата»[8]. Принципно положение, спазвано при преодоляването на конкуренция или колизия в основните права, е балансирането да се извършва по най-щадящия начин.

4. Граници на основните права. Принципът на пропорционалността

4.1. Граници в упражняването. Като признава права, при това основни, Конституцията държи сметка, че правата на индивида «влизат в допир» с правата на другите индивиди. Всички права присъстват и се упражняват в рамките на общ публичен ред. Принципно положение на съвременния конституционализъм, вкл. и на българския, е че не се допуска тяхното упражняване, ако то накърнява правата и законните интереси на другите (чл. 57, ал. 2 от КРБ). Следователно за упражняването на всяко основно право трябва да е ясно къде са границите на неговото съдържание, тъй като те опират в границите на основните права на другите.

Действащата българска Конституция изрично забранява с обща клауза злоупотреба с основните права (чл. 57, ал. 2), с което поставя широка рамка, в която се прави преценка дали конкретно основно право се упражнява в съответствие с неговия смисъл, съдържание и обективна ценност. Злоупотребата изкривява действието на основното право, заложено в Конституцията. Става дума за превратно, противно на Конституцията действие на конкретно основно право, което се проверява от органа, осъществяващ контрол за съответствие с Конституцията.

4.2. Ограничаване на основните права. То се появява в зоната, където се търси успокояване на възникнало напрежение между индивидуалните и общите интереси. Основните права осигуряват определена закриляна област на свобода или равенство; това е обхватът на всяко основно право. Но тази област не е осигурена вечно и безгранично; нейните граници опират до границите на други основни права, от което следва, че заедно с правата «живеят» и техните възможни ограничения. Източник на ограничения могат да бъдат: самите основни права, основните права на другите, и защитените от Конституцията блага.

Правило е, че тъй като основните права са установени в Конституцията, всички ограничения на правата трябва да могат да бъдат основани и изведени от нея. Оттук следва, че закон, който ограничава основни права, подлежи на ограничаване от страна на Конституцията, т.е. трябва да вмести въпросните ограничения в рамката на допустимото, което Конституцията е определила; в противен случай ограничаването ще бъде противоконституционно[9].

Ограниченията в основните права, които съвременната конституционна държава позволява, могат да бъдат групирани като:

— произтичащи пряко от Конституцията — напр. свободата за събрания има защита само ако събранието е мирно и без оръжие (чл. 43, ал. 1 от КРБ);

— осъществявани със закон — конституционната уредба на немалко основни права съдържа изричната уговорка, че закон ще детайлира уредбата (чл. 25, ал. 6; чл. 120, ал. 2 и др. от КРБ). Действащата българска Конституция съдържа изключение от този ред за допустимо ограничаване на основните права, като забранява ограничаване на изрично посочени права (чл. 57, ал. 3) дори и при извънредно положение;

— присъщи на духа и разума на Конституцията — напр. свободата на научното творчество и изследванията (чл. 54, ал. 2 от КРБ) има ограничение в забраната за изтезаващи медицински и научни опити (чл. 29 от КРБ).

Действащата българска Конституция съдържа неотменимостта на основните права като признак, принадлежащ към самото понятие за такива права (чл. 57, ал. 1). Съпоставянето на това принципно положение с възможността основните права да бъдат ограничавани, ако самата Конституция го позволява, води до заключението, че ограничаване в основни права поначало е допустимо, без обаче да се накърнява същностното ядро на конкретното право. Това е общият ред.

Особената хипотеза има уредба в чл. 57, ал. 3 от КРБ: при обявяване на война, на военно или друго извънредно положение със закон може да бъде временно ограничено упражняването на отделни права на гражданите, с изключение на правото на живот (чл. 28), презумпцията за невиновност (чл. 31, ал. 1, 2 и 3), неприкосновеността на личността (чл. 32, ал. 1), свободата на съвестта и на вероизповеданията (чл. 37). Осъществяването на правата в тези извънредни хипотези е скрепено с още по-плътна гаранция: принципът за неотменимостта на основните права и принципът за допустимото им временно ограничаване в извънредни условия са поставени между онези избрани предмети, които могат да бъдат изменяни не от обикновен парламент, а само от Велико народно събрание (чл. 158, т. 4 от КРБ, вж. Раздел IV).

Особен случай за определяне границите за упражняването на основни права са т.нар. силови отношения. Има се предвид правни отношения, с чиито рамки гражданинът влиза в по-тесни отношения с държавата — качеството му на държавен служител, на задържан, на служещ във въоръжените сили и т.н. При държавния служител ограниченията са в свободата на мнението и политическата принадлежност; при служещите във въоръжените сили правата се упражняват в условия на по-строг ред, йерархия и подчиненост, предвид което в някои държави е създаден и работи конституционен орган с правомощия да се застъпва за спазване на основните права във въоръжените сили.

4.3. Принципът на пропорционалността. Той има широко приложение в съвременната правова държава и доминиращо значение за контрола върху публичната власт, осъществяван с мащаба на основните права. Прилага се като решаващ критерий за вида и размера на допустимите със закон ограничения, както и за определянето на конкретни граници при упражняване на основни права.

Първоначално принципът за пропорционалността се е формирал в полицейското право като обща преграда пред навлизането на изпълнителната власт в сферата на основните права в случай на заплаха за обществения ред и сигурност. В рамките на тази «преграда» навлизането се възприема за правомерно само когато то: а) е наложително за отбрана от опасността, и б) бъде приложено най-мекото според обстоятелствата средство за отбрана. Тези два критерия: положителност и съразмерност/пропорционалност, правната наука обединява в понятието «забрана за прекомерност»“. Към тези критерии се добавя изискването за подходящо средство, като допълнителен критерий при допускането на наложително ограничаване на основни права.

В действащата българска Конституция принципът на пропорционалността в контекста на ограничаването на основни права не е изрично прогласен, но присъства имплицитно в много конструкции — напр. „Не се допускат ограничения в правата на обвиняемия, надхвърлящи необходимото за осъществяване на правосъдието“ и „На лишените от свобода се създават условия за осъществяване на основните им права, които не са ограничени от действието на присъдата“ (чл. 31, ал. 4 и 5 от КРБ). За законодателството принципът на пропорционалността се е превърнал в необходим ориентир и директива за съразмерност, когато се касае за ограничаване на основни права. Пропорционалността, респ. забраната за прекомерност, е широко застъпен критерий в практиката и на българския Конституционен съд[10].

[1] Владикин, Л. История…, с. 129–133. ↑

[2] Получава характеристика и като «най-демократичната конституция на света по време на нейното създаване», вж. Владикин, Л. История…, с. 150. ↑

[3] Предвижда се право на труд, но и задължение за труд! ↑

[4] Основното правоотношение е «гражданин — държава»; действието на основните права към гражданин извън това отношение е действие към трети лица. ↑

[5] Pieroth/Schlink, Grundrechte. Staatsrecht II, 23, Aufl., I. F. Müller, 2007, S. 41–45. ↑

[6] Münch. I. v. Op. cit., S. 133; Pieroth/Schlink, Op. cit., S. 75–77. ↑

[7] Напр. свободата на печата (чл. 40, ал. 1 от КРБ) е специална норма спрямо свободата на мнението (чл. 39, ал. 1 от КРБ), вж. и Реш. № 7 на КС от 1996 г., ДВ, бр. 55 от 1996 г. ↑

[8] Реш. № 4 на КС от 1997 г., ДВ, бр. 22 от 1997 г., и др. ↑

[9] В конституционната теория и практика тази конструкция е известна като «граници на ограничаването» (Schranken-Schranken, нем.), Maier, W., Staats- und Verfassungsrecht, 3. Aufl., Erich Fleischer, 1993, S. 115. ↑

[10] Реш. № 1 на КС от 2002 г., ДВ, бр. 35 от 2002 г.; Реш. № 5 на КС от 2003 г., ДВ, бр. 39 от 2003 г., и др. ↑

Закрила на основните права

В съвременната правова държава всеки човек разчита на правна закрила, за да се реализират неговите основни права; тази закрила му я дължи държавата. А дължимостта на правната закрила се корени в общата рамка на правната грижа като задължение на държавата към гражданите. Очакваната правна закрила на индивида има своето основание в оправдания интерес на лицето, чиито субективни права са засегнати, да може да реализира притезанията си.

Впрочем, закрилата на правата на личността е главна цел и смисъл на конституционната държава: самата държавна организация, вместена в Конституцията като инструмент за контролирано управление, е мислена и създавана с цел да бъдат реализирани правата и свободите. Още Декларацията за правата на човека и гражданина от 1789 г. във Франция го постулира: без разделение на властите и закрила на правата няма Конституция (чл. 16). Разделението на властите върви ръка за ръка със закрилата на правата.

1. Правото на петиции и жалби

Това основно право принадлежи към далечни времена като отдавна наложила се форма на отвоюване на права срещу властниците. В конституционната история правото на петиции представлява не само правната основа за искане на права и свободи от властника (Петицията на правата от 1628 г. в Англия, вж. Раздел V), но и историческото основание за участието на парламента в законодателството (вж. Раздели X и XI).

Правото на петиции и жалби е прогласено в действащата българска Конституция като основно право на гражданите: „Гражданите имат право на жалби, предложения и петиции до държавните органи“ (чл. 45). Това е призната от държавата възможност да се постигне желаният резултат извън и допълващо към „съдебния път“, без да се спазват строги формални процедури. Правото на петиции не е процесуално право; то не е и политическо право. Правото на петиции е една неформална правна помощ, а за държавните органи, и особено Народното събрание — една действена възможност „да държи ръката си върху пулса на народа“.

Носител на правото на петиции и жалби като основно право са гражданите — индивидуално и колективно. Самото понятие „петиция“ означава молба, с която се иска да бъде изпълнено нещо от орган на публичната власт, в общ интерес. Съдържанието на основното право е в насрещното задължение на държавния орган да приеме петицията, да я проучи и да предприеме необходимото. Адресат на правото на петиции са „държавните органи“ като носители на публична власт.

В Народното събрание традиционно работи Комисия по жалбите и петициите на гражданите (при действието на Търновската конституция името й е „Прошетарна комисия“). Тя е постоянна комисия, която обаче рядко действа като законодателна комисия. Нейното основно предназначение е да приема жалби и петиции, да ги проучва, да съдейства за решаването на поставените въпроси от компетентните органи. В този смисъл комисията има богата практика в зачитането и спазването на основните права на гражданите, като колективен парламентарен омбудсман. Годишно комисията представя в Народното събрание доклад за дейността си; докладът е публичен (чл. 17, ал. 4 от ПОДНС).

2. Правото на защита

Действащата българска Конституция обособява правото на защита като самостоятелно основно право: „Всеки гражданин има право на защита, когато са нарушени или застрашени негови права и законни интереси.“ (чл. 56, изр. 1).

Носител на това право е „всеки“; то е предназначено за защита на а) нарушени или б) застрашени негови права или законни интереси. Това означава, че интересът, който стои в основата на това субективно конституционно право, е очертан много широко — въобще да бъде защитен субектът на права в реалните правни отношения. Правото по чл. 56 е типично лично отбранително право.

Съдържанието на това основно право е в правото за самостоятелни активни действия на засегнатото лице, на които действия не трябва да се пречи, а трябва да се зачитат от всички, щом са в границите на Конституцията и законите.

Адресат на основното право на защита по чл. 56 от КРБ са всички възможни източници за нарушаване или заплаха за правата и интересите на гражданите, което дава основание то да бъде характеризирано като универсално[1].

Внимание заслужава систематичното място на това основно право в общата конституционна уредба — намира се в Глава втора „Основни права и задължения на гражданите“, но не при отбранителните права (чл. 28–40), а в самия край на поредицата от самостоятелни права; ако се абстрахираме от чл. 57, който не урежда конкретно право, чл. 56 завършва каталога на основните права. Тази систематика не е случайна; очевидно е намерението на конституционния законодател с чл. 56 да установи една обща гаранция на признатите от него основни права. За това говори характерът на това право — то е процесуално право, за разлика от повечето други основни права в Конституцията, имащи материалноправна природа. Предназначението на правото по чл. 56 е да служи за гаранция на другите права, предвидени в по-предни конституционни разпоредби. То е право на всеки като последна защитна възможност, ако други такива не са предвидени.

3. Пътят към съда трябва винаги да е отворен

Принцип на правовата държава е, че съдебният път за закрила на правата трябва винаги да е отворен. Основните права обвързват законодателната, изпълнителната и съдебната власт като пряко действащо право. В това разделение функцията по защита на правата и законните интереси е възложена на съдебната власт. Това принципно положение се съдържа в чл. 117, ал. 1 от КРБ, визиращ основното предназначение на съдебната власт: „Съдебната власт защитава правата и законните интереси на гражданите…“ (вж. Раздел XIV).

4. Закрила на основните права чрез конституционното правосъдие

Българският Конституционен съд, упражнявайки своите правомощия, многократно се е произнасял по същността и обхвата на редица основни права, закрепени в Конституцията: равенство пред закона; право на собственост (серия от решения по т. нар. реституционни закони); комуникационни права (право на мнение, свобода на печата и другите медии, право на информация); право на стачка, право на социално осигуряване; избирателни права; право на свободна стопанска инициатива; право на сдружаване, в частност — на професионално сдружаване; права, възникващи по повод на задължението да се плащат данъци, и др. Съдът е давал задължителни тълкувания на много конституционни разпоредби, свързани с основните права на гражданите.

Относно закрилата на основните права чрез правомощията на Конституционния съд и свързаните с това въпроси за пряката съдебна закрила на конституционните права вж. Раздел XV.

5. Омбудсманът

5.1. За институцията. Съвременната демократична държава отдава все по-голямо внимание на извънсъдебните средства, насърчаващи спазването на основните права, допълващи или съпътстващи традиционните форми на защита. Сред тях се откроява институцията на омбудсмана.

След края на Втората световна война редица държави, както и Европейският съюз, създадоха институцията на омбудсмана като специфична гаранция за спазването на основните права. Главната функция и предназначение на омбудсмана и на сходните с него фигури е: да упражнява надзор и да осигурява информация на законодателните събрания относно спазването, респ. нарушаването на правата и свободите, да бъде възпиращ фактор срещу злоупотреби с властта и нарушаване на правата на гражданите, да помага за възстановяване на накърнени права, и да създава условия за зачитане на правата.

Омбудсманът е вид гаранция за правата, създавана и действаща наред със заварените механизми за защита. Произходът е в скандинавските страни през XVI в. Името идва от старонорвежки език и означава „представител“. Следва развитие и институционализация — в началото на XIX в. (1809 г.) в Швеция вече действа „парламентарен омбудсман“ в съвременния му смисъл — независим от изпълнителната власт орган, упражняващ надзор за спазването на правата и свободите на гражданите. От Швеция и другите скандинавски страни институцията е заимствана и адаптирана в много други страни по света — Чехия, Португалия, Италия, Хърватия, Словения, Великобритания и др.

Освен парламентарен омбудсман, предвидени са и функционират омбудсмани, специализирани в надзор за спазване на правата в различни области — въоръжени сили, малцинства, подрастващи, хора с увреждания, и др.

Предназначението на омбудсмана е да насърчава компетентните органи да правят разследвания по постъпилите жалби за нарушения на права от действия/бездействия на публичната власт. Когато установи такова нарушение, омбудсманът уведомява обществото и отговорните институции; той обаче няма правомощия да започне наказателно преследване по данни от жалбата.

Главното предимство на омбудсмана като извънсъдебна гаранция за спазване на основните права е неговата независима позиция, от която той проверява жалбите на гражданите срещу конкретен орган на власт. Ефективността на дейността му и мерките, които може да предприеме, се опират на сътрудничеството с другите институции в рамките на правовата държава.

Европейският омбудсман е институция на Европейския съюз, създадена с Маастрихтския договор 1992 г. Той се избира от Европейския парламент. Разследва и докладва случаи на лоша администрация в институциите на Европейския съюз. Действа въз основа на постъпили жалби, но и по своя инициатива. Всяка година представя пред Европейския парламент доклад за дейността си.

5.2. В България при създаването на Конституцията през 1990/1991 г. институцията на омбудсмана не е предвидена. Обяснение може да се търси в разбирането, че самата правова държава и нейните заложени в Конституцията компоненти са достатъчна гаранция за спазване на правата. Обяснение е и липсата на традиция — омбудсманът представлява новост в българския конституционализъм. До неговото въвеждане традицията е в полза на парламентарна комисия по петициите и жалбите — от 1879 г. насам всяко Народно събрание има Прошетарна комисия, респ. Комисия по жалби и петиции.

Но още в първите години от действието на КРБ се констатира недостиг на гаранции за спазването на основните права; недостигът присъства и на конституционно равнище, тъй като основните права са категория на Конституцията и съответно им се полагат гаранции на конституционно равнище. Фактът, че Конституцията първоначално не предвижда институцията на омбудсмана, не е пречка тя да бъде създадена със закон. Законът за омбудсмана е приет в средата на 2003 г. (в сила от 2004 г.[2]). Скоро следва още уредба, осъществена с друг закон — Законът за местното самоуправление и местната администрация, въвеждаща възможността за избиране на общински омбудсман, наричан „обществен посредник“[3]. Цялото законодателство за омбудсман на национално и местно равнище е основано върху конституционния принцип за правовата държава и произтичащите от него полагащи се гаранции за спазване правата на гражданите.

С Третата поправка на КРБ през 2006 г. (вж. Раздел IV) омбудсманът, като застъпник за правата и свободите на гражданите срещу органите на публичната власт, получи място в Конституцията (чл. 91а) като орган, черпещ смисъла и предназначението си пряко от основния закон; уредбата на правомощията и дейността му е оставена за закон.

Споменатият Закон за омбудсмана регулира правното положение и дейността на националния омбудсмана в традиционния смисъл — едноличен държавен орган, който е независим в своята дейност, подчинявайки се само на Конституцията, закона и международните актове, по които България е страна. Омбудсманът трябва да е български гражданин с висше образование, да притежава високи морални качества и да отговаря на условията за избор на народен представител (вж. Раздел X). Заемането на длъжността е несъвместимо с друга държавна длъжност, длъжност по управление в търговско дружество или юридическо лице с нестопанска цел, както и с членство в политическа партия или синдикална организация; не се допуска извършване на търговска дейност.

Омбудсманът се ползва с имунитета на народен представител, който може да бъде снет при съответните условия и ред. Длъжността се заема чрез избор от Народното събрание — гласуването е тайно. Изборът се печели с мнозинство повече от присъстващите; ако никой кандидат не е събрал необходимия брой гласове, следва балотаж между първите двама.

Длъжността на омбудсмана е мандатна — срокът е 5 години; допуска се преизбиране само за още един мандат. Законът предвижда и основания, при наличието на които мандатът може да бъде предсрочно прекратен.

Омбудсманът в своята дейност се подпомага от заместник-омбудсман. Той също се избира от Народното събрание, в срок от 1 месец след като омбудсманът е избран, по негово предложение; мандатът му също е 5 години. Относно заместника действат същите изисквания за избираемост и несъвместимост, както при омбудсмана.

Омбудсманът, съгласно КРБ и едноименния закон:

— приема и разглежда жалби и сигнали за нарушения на права и свободи на граждани от органи на публичната власт;

— прави проверки по постъпилите жалби и сигнали и отговаря писмено;

— отправя предложения и препоръки до всички наблюдавани институции за зачитане на правата и свободите и отстраняване на последиците от накърняването им, независимо дали е сезиран с жалба или действа по своя инициатива;

— посредничи между органите на власт и засегнатите лица за преодоляване на нарушенията и примирява позициите им;

— иска и получава информация от наблюдаваните институции;

— изразява мнения и ги прави публично достояние;

— уведомява прокуратурата, когато има данни за извършено престъпление от общ характер;

— сезира Конституционния съд за установяване противоконституционност на закон, с който се нарушават права и свободи на гражданите;

— внася всяка година в Народното събрание доклад за своята дейност. Докладът е публичен.

Принципно положение е, че омбудсманът осъществява правомощията си по облекчени и неформални процедури. Жалбите и сигналите трябва да са ясни относно подателя, твърдяното нарушение, и нарушителя. Подават се от физически лица, в писмена или устна форма лично, по пощата или чрез друго традиционно средство за съобщение. Анонимни жалби не се приемат, както и такива за нарушения, извършени преди повече от 2 години. Подаването на жалби и сигнали до омбудсмана е безплатно. Институциите, до които са отправени становищата, предложенията и препоръките на омбудсмана, са длъжни да ги разгледат в срок (14 дни) и да уведомят омбудсмана за мерките, които са или ще бъдат предприети.

От правната уредба и от практиката следва, че институцията на омбудсмана в Република България действа като изразител на обществените нагласи относно упражняването на публичната власт и като гарант за правата и свободите на гражданите. Неговите правомощия не се конкурират с тези на другите конституционни органи. Омбудсманът не разполага с техните средства за въздействие и принуда; той не осъществява защита в юридическия смисъл, нито контрол за законосъобразност и целесъобразност. Неговите „оръжия“ са в общата рамка на правовата държава — в сферата на авторитета, публичността и морала.

6. Международноправни и супранационални механизми

6.1. Конституцията на Република България съдържа правилото, че всички международноправни източници, към които България се е присъединила, в т.ч. по правата на човека, са приложимо право вътре в страната и имат предимство пред българските закони и подзаконови актове, които им противоречат (чл. 5, ал. 4).

Една от водещите цели, които Организацията на обединените нации след края на Втората световна война си е поставила, е да се насърчава международното сътрудничество, за да се гарантира уважението и спазването на човешките права и свободи без разлика на раса, пол, език или религия. За нейното постигане Общото събрание на ООН приема на 10 декември 1948 г. „Всеобщата декларация за правата на човека“; тя не е основана на международен договор, но се възприема като част от общопризнатите норми на международното право. Въз основа на Декларацията са сключени два важни международни пакта през 1966 г., които влизат в сила десет години по-късно. В рамките на първия — Пактът за гражданските и политическите права, е създаден Комитет за правата на човека (преобразуван през 2006 г. в Съвет по човешките права), пред който присъединилите се държави представят ежегодно доклади. Що се отнася до втория пакт — Пактът за икономическите, социалните и културните права, държавите депозират ежегодни доклади пред Стопанския и социален съвет на ООН.

6.2. На европейска плоскост, в рамките на по-старата организация — Съветът на Европа, са сключени два важни за правата на човека международни договора: Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (1950 г.) и Европейската социална харта (1961 г., ревизирана 1996 г.). Както е видно от названията, Конвенцията е за човешките права в класическата им рамка, а Хартата — за социалните права и за недопускане на дискриминация. И двете системи съдържат механизми, които заставят държавите-членки да уважават и спазват правата.

Република България е ратифицирала и двата договора като пълноправен член на Съвета на Европа от 1992 г. насам, с което техните разпоредби са станали част от българското право и имат предимство пред него в случай на противоречие. Така към националните средства за защита на основните права са прибавени системи от международни гаранции, предназначени да осигуряват ефикасна реализация на международноправната отговорност на държавата в случай на нарушаване на поетите от нея международни задължения за спазване правата на гражданите.

Въз основа на Конвенцията в рамките на Съвета на Европа работи сложна структура от асамблея, комисии, комитети и служби, вкл. Европейският съд за правата на човека (ЕСПЧ). Той е създаден през 1959 г. със седалище в Страсбург и съществено реформиран през 1998 г. Всяко лице, което смята, че негови права по Конвенцията са били нарушени от държава-членка, може да подаде жалба до съда. Освен физически лица такива жалби могат да подават юридически лица, в т.ч. неправителствени организации. Но всички жалби до ЕСПЧ могат да бъдат отправени едва след като лицето, търсейки справедливост, е извървяло пътя през административните и съдебните инстанции в съответната държава и не му остават на разположение правни средства за закрила. Съставът на съда е формиран от по един съдия на всяка държава-членка, т.е. включва и български съдия.

Решенията на ЕСПЧ са правно задължителни за държавата-членка — страна по конкретния процес; в правомощията на съда е да отсъжда и възстановяване на щети. Изпълнението на решенията е оставено на държавите-членки. Всяка от тях създава свой механизъм за изпълнение (екзекватура).

Към Конвенцията действат протоколи. До влизането в сила на 11-ия протокол през 1998 г. отделният гражданин нямаше пряк достъп до ЕСПЧ. Той трябваше да подава жалбата си до друг орган — Европейската комисия по правата на човека, която проверяваше дали жалбата е основателна и, ако случаят беше такъв, я отправяше до съда. Протокол 11 премахна комисията, разшири съда и позволи на гражданите да се жалват директно пред съда. Последният (към януари 2008 г.), 14-и протокол, предвижда реформи и рационализиране на съдебните процеси и подобряване ефикасното функциониране на съда. Комитетът на министрите — също орган на Съвета на Европа, получава повече правомощия относно изпълнението на съдебните решения: той може да „изправи пред съда“ конкретна държава-членка, която отказва да изпълни решение на ЕСПЧ, както и да поиска от съда тълкуване на съдебното решение, за да може засегнатата държава-членка да го изпълни по най-добрия начин.

6.3. Европейската социална харта е регионален международен договор в сила от 2.02.1965 г. Оттогава е претърпял развитие — през 1991 г. влиза в сила ревизираният вариант на Хартата, към нея са приети и действат протоколи. През 2000 г. Република България е ратифицирала (добавяйки и декларация) ревизираната Харта[4].

Хартата осигурява закрила на правото на жилище, здраве, образование, заетост, социално подпомагане, придвижване, недискриминация. Надзорният механизъм е съсредоточен в Европейския комитет за социални права като орган на Хартата. Негово правомощие е да преценява дали законодателството и практиката в държавите-членки са в съответствие с Хартата; преценява въз основа на годишен доклад, който всяка държава-членка депозира. Освен по годишните доклади Комитетът се произнася и по колективни жалби. Такива жалби могат да предявяват организации, вкл. национални неправителствени организации. Комитетът се произнася с решение, което може да съдържа и препоръка към засегнатата държава да предприеме необходимите мерки, за да приведе положението в съответствие с Хартата.

Комитетът се състои от 13 членове с мандат 6 години, което значи че в него не всяка държава-членка е представена.

6.4. Учредителните договори на Европейската общност, по-късно — Европейския съюз, не съдържат изричен каталог на основни права, разписани в стила на националните конституции. Но въпреки това в практиката на Съда на ЕО е признато, че основните права принадлежат към всеобщите правни принципи, които този съд закриля и прилага и се споделят общите конституционни разбирания на държавите-членки. От тук следва, че принципите на правовата държава и гаранциите, съответстващи на основните права, признати и закриляни в конституциите на държавите-членки, се възприемат в европейското пространство и се прилагат като съставка на първичното европейско право; спрямо нея органите на Европейския съюз са обвързани при създаването на „вторичното право“; задача на Съда на ЕО е да гарантира спазването на основните права.

След интензивна дискусия, разгърнала се по повод 50-ата годишнина от Всеобщата декларация за правата на човека, в обединена Европа се предприемат решителни стъпки към това основните права в Европейския съюз да придобият не само писмена форма, но и кодификация в „Харта за основните права“, където класическите граждански и политически права са разписани заедно със социални и икономически права; за отделния гражданин това е улеснение и прозрачност, за Европейския съюз — усилване на идентитета и легитимността.

Проектът за Хартата получава подкрепата на Европейския парламент, на Европейския съвет и на Европейската комисия през 2000 г.; през декември същата година в Ница ръководителите на тези три органа подписват и тържествено прокламират Хартата, без обаче да я впишат в договорните основи на ЕС. Така че в резултат от срещата „на върха“ в Ница през 2000 г. Хартата не е част от действащото право на ЕС. За да бъде постигнато това съдържанието на Хартата е включено в договора „Конституция за Европа“ като Глава втора. Този договор е подписан на 29. 10. 2004 г. в Рим и трябваше да влезе в сила от началото на 2007 г., след одобряването му от всяка от държавите-членки. В две от държавите обаче одобрението бе отказано, което постави под въпрос бъдещето на Конституцията за Европа в този й вид, а едновременно с нея — и на Хартата за основните права.

Основните положения на неуспялата „Конституция за Европа“ претърпяха преработване и станаха основната част от измененията на ДСЕО и ДЕС, осъществени с реформиращия договор, подписан от ръководителите на правителствата на държавите-членки през декември 2007 г. в Лисабон, с график до края на 2008 г. да приключи ратификацията на договора във всички страни-членки, и от началото на 2009 г. измененията, заедно с Хартата за основните права, да влязат в сила. Предвижда се, че Хартата на основните права ще бъде правно задължителна, със същата юридическа сила (вж. Раздел I) както договорите на ЕС (чл. 6 от ДЕС).

[1] Неновски, Н. Правото на защита по чл. 56 от Конституцията. — Правна Мисъл, 1994, № с. 15–18. ↑

[2] ДВ, бр. 48 от 2003 г. ↑

[3] Общинският съвет може да приеме решение и предвиди бюджет за обществен посредник в общината; избира го с мнозинство 2/3 от всички съветници (чл. 21а от ЗМСМА), От началото на 2004 г. в редица общини действа такъв орган — София, Шумен, Благоевград, Батак и др. ↑

[4] Средкова, Кр. Прилагане на Европейската социална харта във вътрешните правни системи. — Съвременно право, 2006, № 5. ↑

Равенството като принцип и основно право

1. Конституционна уредба и съдържание

Това е най-значимото позитивиране на идеята за справедливост в конституционализма. Както свободата, така и равенството се числят към най-употребяваните и най-злоупотребяваните думи на правната идеология. Впрочем, съвременната правна наука отдавна счита принципа за равенството в правата като едно необходимо допълнение към съвременното разбиране за свободата — свободата като ползване на права; ако не всички имат права в равна мяра, тогава те просто няма да имат и няма да могат да упражняват своята свобода[1].

Исторически идеята за равенството в правата и за принципно равната стойност на всички хора се появява сравнително късно. За древните гърци, както и за други древни народи, общоприето и валидно е било принципното неравенство между полиса и останалия свят. Едва в елинската епоха (III–I в. пр.н.е.) се формира космополитно виждане за равенството. Християнството превръща равенството в универсален постулат: „Всички хора са равни пред Бога.“

През Средновековието съвместяването на християнското разбиране за равенството в правата с действителното съсловно неравенство се е оказало възможно благодарение на съзнанието за преходността на земния живот и за очакваното справедливо изравняване „в отвъдното“. Идеите за равенството в правата, както и за правата на човека, се формират в епохата на Хуманизма и Просвещението. С разчупването на скованите феодални отношения замогващото се гражданство разбираемо усилва стремежа си към установяване на равенство в правата, т.е. към изравняване с правата на аристократичните съсловия. Така идеята за равенството, широко разпространена в религиозната област, послужва на идеята за равенство в гражданските права. Привилегиите на аристокрацията — светска и духовна, вече се възприемат като нарушение на равните права, с които всеки човек се ражда. Логична последица е отмяната на феодалните привилегии през епохата на буржоазните революции. Побеждава лозунгът: „Пред закона всички са равни“.

„Равенството“ е сред основните начала на действащата българска Конституция. Член 6 гласи: „(1) Всички хора се раждат свободни и равни по достойнство и права. (2) Всички граждани са равни пред закона. Не се допускат никакви ограничения на правата или привилегии, основани на раса, народност, етническа принадлежност, пол, произход, религия, образование, убеждения, политическа принадлежност, лично и обществено положение или имуществено състояние.“

Освен като принцип, равенството в правата е прогласено и като преддържавно човешко право в преамбюла на Конституцията. Равенството е и основно право на гражданите: в редица конституционни разпоредби то е конкретизирано и вградено в съдържанието на конкретни права и свободи — „Законът създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност…“ (чл. 19, ал. 2), „Съпрузите имат равни права и задължения в брака и семейството“ (чл. 46, ал. 2), и др.

Равенството в правата днес е признат принцип, изрично или мълчаливо, от всяка конституция. Исторически равенството е било централно искане на гражданите при създаването на конституция, насочено към премахването на привилегии и към очакваното прилагане на закона от изпълнителната и съдебната власт, без оглед на конкретната личност. В това се състои идеята за гражданското равенство и за премахването на съсловните привилегии. С това си съдържание обаче, равенството като принцип се ограничава до: а) равенство в правата на всички и б) задължение за равно третиране от властта. В рамките на това разбиране законодателят не е подчинен на изискване за материално равенство, което означава, че хората по природа не са равни; принципът е за равенство в правата.

Нормите на Конституцията имат пряко действие (чл. 5, ал. 2 от КРБ). Това означава, че както нормите-принципи, така и нормите за основните права са пряко действащо право и обвързват законодателя, изпълнителната и съдебната власт. Оттук следва, че всички хора са не само равни пред закона, но и че законодателят трябва да уважава и изпълнява повелята за равенство. С това правната идея за справедливост се превръща в правно задължение, което има закрилата на съда, включително и на Конституционния съд[2], когато законът третира неравно равни фактически ситуации или третира равно неравни такива.

Принципът за равенство в правата, както и основното право на равенство пред закона, се проявява с две лица: забрана за произвол и задължение/повеля за равно третиране. Забраната за произвол произтича от принципа за равенството, закрепено като основно право в Конституцията, и се проявява като забрана за законодателя да третира същностно равни неща като неравни и обратното, при положение че няма оправдание за някакво отклонение. Доколкото не е налице разумно основание за диференциране на равни ситуации или за неравно третиране на равни такива от страна на законодателя, дотолкова законовата уредба би била произволна и с това би представлявала нарушение на чл. 6 от КРБ.

„Произволът“ в светлината на принципа на равенството представлява нарушение на обективен критерий. Така от текста на чл. 6 на КРБ се извежда един обективен мащаб за справедливост. С този мащаб всеки закон на практика става подконтролен на съда, който следи за спазване на Конституцията, тъй като всеки закон в своята уредба съдържа диференциране или приравняване, за които трябва да може да бъде дадено правно обосноваване. Така разбирана, забраната за произвол обвързва не само законодателната, но и изпълнителната, и съдебната власт.

Повелята за равно третиране произтича също от принципа за равенство като основно право, при това паралелно със забраната за произвол. Повелята вменява в задължение за публичната власт да третира равно всички, които биват засегнати от нейни действия или решения. Това изискване добива самостоятелно значение и тежест там, където администрация и съдилища разполагат с пространство за преценка и решаване. Равнопоставени случаи следва да бъдат третирани равно, без оглед на конкретната личност.

Свързани със забраната за произвол и с повелята за равното третиране са и особените забрани за неравно третиране. Прилагането на принципа за равенство предпоставя една стойностна преценка при сравняването на отделните случаи, която включва и въпроса дали са налице причини за отклонение. Конституцията изрично посочва определени социални признаци, които не могат да бъдат основание за такова отклонение — това са раса, народност, етническа принадлежност, пол, произход, религия, образование, политическа принадлежност, лично и обществено положение или имуществено състояние (чл. 6, ал. 2, изр. 2). С това Конституцията е прогласила изрична забрана за отклоняване от принципа за равенство по някое от посочените основания. Какъв е характерът на това изброяване — дали то е примерно или изчерпателно? Отговор даде Конституционният съд[3] като задължително тълкуване: посочването на социалните признаци в чл. 6, ал. 2, изр. 2 от КРБ е изчерпателно. От това следва, че на основания извън посочените (например признака гражданство) Конституцията по принцип не изключва въвеждането на ограничения със закон при спазване принципа на пропорционалността.

В същото тълкуване Конституционният съд отговаря и на въпроса дали в ал. 2 на чл. 6 от КРБ принципът за равенството на гражданите пред закона включва в себе си и равенството пред всички нормативни актове; дали в случая „закон“ означава „нормативен акт“, вкл. и подзаконов; дали в рамките на тази конституционна разпоредба понятието „закон“ не е употребено в смисъл на „закон в материален смисъл“ (вж. Раздел XI). В решението си Конституционният съд разяснява, че постулатът на чл. 6, ал. 2 от КРБ е за равенство пред правнонормативен акт, а не само пред закон.

2. Защита срещу дискриминация

Правната действителност обаче, вкл. и съвременната, съдържа немалко случаи на неравно третиране. Възниква въпросът за същността на това явление и за понятия, формирани да обхванат и регулират явлението.

Понятието „равенство пред закона“ е присъщо на правната теория и практика на континентална Европа. Близко до него, но едновременно и различаващо се, е англосаксонското понятие „равна закрила“ (equal protection — англ.). Повелята за равно третиране е свързана и с други правни понятия: например „равенство във възможностите“ (equality of opportunities — англ.). За него е възприето, че то може да резултира както в „равно третиране“, така и в „третиране като равен“. По-нататък, т.нар. утвърдително действие (affirmative action — англ.): след като група лица е в по-неблагоприятно положение, тя ползва някои благоприятни придобивки, с цел да постигне преодоляване на неблагоприятното положение и да „се изравни“ с другите — жени, младежи, социално слаби, лица с увреждания, и т.н.

Що се отнася до дискриминацията, самото понятие идва от глагола discriminare — лат., със значение „разграничавам между (двама)“. Понятието има приложение като социална дискриминация и означава нарушаване принципа на равенството и разграничаване на хората по класа или категория, без оглед на индивидуалните постижения.

Действащата българска Конституция не съдържа „дискриминация“ като понятие в посочения смисъл, но съдържа уредба в защита срещу дискриминация — чл. 6, чл. 14, чл. 46 ал. 2, чл. 47, ал. 2 и др. Република България е страна по международни договори за защита от дискриминация. В съответствие с тях българското законодателство съдържа специален закон — Закон за защита от дискриминация, приет през 2003 г.[4], с последвали изменения.

Изработването и приемането на антидискриминационен закон бе условие за затварянето на Глава „Социална политика и заетост“ в преговорите на Република България за пълноправно членство в ЕС. С този закон в българското законодателство се транспонират директиви на Европейския съюз, отнасящи се до равното третиране и равните възможности. Законът съдържа списък на признаците, по които се забранява дискриминацията; списъкът е изчерпателен и включва пол, раса, цвят на кожата, етническа принадлежност, гражданство, политически или други убеждения, религия или вяра, увреждане, възраст, сексуална ориентация, семейно положение или произход.

Заслужава отбелязване, че признаците не се припокриват изцяло с тези, посочени в чл. 6, ал. 2 от КРБ, а се отчитат най-важните и често срещани дискриминационни практики.

В закона се дефинират пряката и непряката дискриминация, преследването (виктимизацията), подбуждането към дискриминация, тормозът, сексуалният тормоз и расовата сегрегация. Предвидени са редица изключения, при които различното третиране на лица не се счита за дискриминация: например не се считат за дискриминация специалните мерки в полза на лица или групи лица на основата на признаците, необходими за изравняване на възможностите им с цел насърчаване на пълно и ефективно равенство, докогато тези мерки са необходими; не се считат за дискриминация и мерките в областта на образованието и обучението за осигуряване балансирано участие на жените и мъжете, и др.

Важен елемент в законовата уредба е преместването на тежестта на доказване, което е заложено в директиви на Европейския съюз (43/2000, 78/2000 и 97/80). В производството за защита от дискриминация, когато от изложените от ищеца факти може основателно да се предположи, че е налице дискриминация, тежестта да докаже липсата на дискриминация пада върху ответната страна (чл. 9).

Защитени субекти по този закон са всички намиращи се на българска територия физически лица, както и юридическите лица, когато те са обект на дискриминация на основата на посочените в закона признаци по отношение на техни членове или на заетите в тях лица.

В изпълнение на закона е създадена Комисията за защита от дискриминация като независим специализиран държавен орган, който прилага закона и санкционира проявите на дискриминация. Съставът е 9 членове, формира се на квотен принцип: от Народното събрание и от президента на Републиката, с мандат 5 години. Комисията е специализиран държавен орган извън структурата на изпълнителната власт; отчита дейността си пред Народното събрание всяка година.

За рационално функциониране в Комисията са обособени три относително самостоятелни постоянни състава. Комисията е правомощна да налага принудителни административни мерки, както и имуществени санкции и глоби.

Паралелно и независимо от производството пред Комисията законът предвижда и съдебна защита срещу дискриминация: лицата, които смятат, че правата им за равно третиране са нарушени, могат да предявят иск пред съответния районен съд и да искат осъждане на ответника да преустанови нарушението, да възстанови положението отпреди нарушението, както и да плати обезщетение за претърпени вреди.

Заседанията на Комисията по правило са открити. Не се събират държавни такси.

[1] Киров, Ст. Правата…, с. 195. ↑

[2] Реш. № 1 на КС от 2005 г., БВ, бр. 13 от 2005 г. ↑

[3] Реш. № 14 на КС от 1992 г., ДВ, бр. 93 от 1992 г. ↑

[4] ДВ, бр. 86 от 2003 г. ↑

Основните задължения на гражданите

1. Основните задължения на гражданите са малко разработвани в правната наука, но те присъстват в правния мир като корелат на основните права и свободи, винаги обаче в тяхната сянка.

Исторически основните задължения на гражданите остават извън декларациите, приети като тържествени въведения към първите европейски конституции в края на XVIII век. Декларацията от 1789 г. във Франция се отнася само за правата на човека и гражданина. Едва декларацията към Конституцията от 1795 г. — третата конституция от епохата на революцията, припомня след отминалата буря на революционния терор, че човекът/гражданинът освен права, има и задължения (вж. Раздел V).

Присъщо на тоталитарните политически режими е да се набляга върху задълженията на гражданите и върху „единството на правата и задълженията“, в което се търси неутрализиране на притегателната сила на правата и свободите с отрезвителното действие на задълженията на гражданите. Това бе основна линия в доктрината при действието на Конституцията на Народна Република България от 1971 г. (вж. Раздел IV): принципът за единството на правата и задълженията бе експониран като основно начало — правата са „предоставени“, а не присъщи на човека, поради което се набляга върху задълженията, т.е. върху онова, което се дължи за предоставените права.

2. Основните задължения на гражданите са преди всичко юридически задължения, т.е. правила за поведение, гарантирани с правна санкция. Правните субекти — носители на такива задължения, трябва да следват предписаното поведение, за да се удовлетвори определен правен интерес. При основните задължения на гражданите този правен интерес са блага, обективни ценности, без които обществото и личността не могат да съществуват и да се развиват.

При юридическите задължения, в т.ч. и основните задължения на гражданите, за разлика от субективните права, правилата за поведение са от задължителен тип. Това означава, че носителят на основното задължение няма право да преценява дали да изпълни или не задължението. Ако не изпълни, произтичат правни санкции.

Изпълнението на основните задължения удовлетворява основни/първични потребности на обществото; поради това определящи за съдържанието и правния режим на основните задължения на гражданите са самите признати обективни стойности. Те са необходим минимум за поведение, чрез който обществото осигурява своето съществуване и развитие; те са задължения на гражданите, произтичащи от обективно действащо право. Поради това основните задължения имат уредба в Конституцията, те са конституционни задължения на гражданите. Основните задължения на гражданите са корелат на основните права, но са в друго конституционноправно измерение.

В действащата българска Конституция Глава втора е именувана „Основни права и задължения на гражданите“. Съобразно с разбирането за основните задължения като „сенчест“ корелат на основните права, Конституцията отрежда на основните задължения в рамките на тази глава само четири текста — чл. 58 до чл. 61 вкл., като каталог на основните задължения на гражданите. Но той не е изчерпателен, защото самата Глава втора съдържа още основни задължения на гражданите, а и извън нея Конституцията съдържа и други основни задължения, напр. основното задължение, записано в преамбюла на Конституцията: „… като съзнаваме неотменимия си дълг да пазим националното и държавното единство на България…“.

3. Член 58 от КРБ гласи: „(1) Гражданите са длъжни да спазват и изпълняват Конституцията и законите. Те са длъжни да зачитат правата и законните интереси на другите. (2) Религиозните и другите убеждения не са основание за отказ да се изпълняват задълженията, установени в Конституцията и законите.“ Текстът изрично предвижда „законите“, но няма съмнение, че значението е „закон в материален смисъл“, т.е. и подзаконови актове. Това задължение на гражданите осигурява правна стабилност и има централно място в правовата държава (вж. Раздел IV). Негов носител е „всеки“ (гражданин).

Член 59 ал. 1 от КРБ прогласява защитата на отечеството като дълг и чест за всеки български гражданин. С Четвъртата поправка на Конституцията (ДВ, бр. 12 от 2007 г.) се извърши отмяната на ал. 2, с което войнските задължения, т.е. наборната военна служба, вече не е основно задължение на българските граждани.

Член 60 от КРБ гласи: „(1) Гражданите са длъжни да плащат данъци и такси, установени със закон, съобразно техните доходи и имущество и (2) Данъчни облекчения и утежнения могат да се установяват само със закон.“ Освен основното задължение, тук е прогласен и водещият принцип на конституционната държава — че данъците се установяват само със закон, който принцип е допринесъл за налагането на парламента като законодател (вж. Раздел X)[1].

На последно място в Глава втора в чл. 61 Конституцията предвижда основното задължение на гражданите за оказване съдействие на държавата и обществото в случай на природни и други бедствия; задължението има развитие в закони и подзаконови актове.

Извън този кратък каталог действащата българска Конституция съдържа и други основни задължения, които в повечето случаи са предвидени заедно с основни права, напр. родителите имат основно задължение да отглеждат и възпитават своите деца до тяхното пълнолетие; това е и тяхно основно право, което се подпомага от държавата (чл. 47, ал. 1).

„Училищното обучение до 16-годишна възраст е задължително.“ (чл. 53, ал. 2 от КРБ), от което произтича задължението за начално/основно образование. То се изпълнява съвместно с упражняването на правото на образование като основно право на гражданите, уредено в чл. 53 от КРБ.

„Изучаването и ползването на българския език е право и задължение на българските граждани“ (чл. 36, ал. 1 от КРБ) — също едновременна битност на право и задължение, но само по отношение на гражданите на Република България.

Гражданите имат право на здравословна и благоприятна околна среда според установени стандарти; едновременно с това имат и задължението да опазват околната среда (чл. 55 от КРБ), защото опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната е обективна ценност, която се гарантира от държавата (чл. 15 от КРБ).

4. Принципите в конституционната уредба на основните задължения на гражданите не са така ясно прогласени, както това е направено по отношение на основните права. Възниква въпросът дали принципите за основните права са важими и за основните задължения?

Положителният отговор ще е точен само донякъде, защото той трябва да отчита различията в правната природа на основните права и на основните задължения. Няма спор, че и при задълженията на гражданите равенството пред закона (чл. 6, ал. 2 от КРБ) е основно начало: „Всички граждани са равни пред закона“; равенството пред закона е както в правата, така и в задължения.

Уредбата на основните задължения на гражданите, корелативно на тази за основните им права, може да се изменя само със закон.

Присъщо на основните задължения е обществената необходимост от тяхното изпълнение. Изпълнението им е категоричен императив както за гражданите, така и за обществото, защото основните задължения удовлетворяват такива обществени интереси, от които не може да има отстъпление. Основните задължения на гражданите са форма на съществуване на обществено необходимото. Те са правни задължения, гарантирани чрез правната отговорност на субектите. „Религиозни и други убеждения не са основание за отказ от изпълнение на задълженията, предвидени в Конституцията и законите“, гласи чл. 58, ал. 2 от КРБ. Формата на отговорността, респ. санкциите, чрез които тя се проявява, са предвидени не в Конституцията, а в законите.

[1] По-ясно същият принцип е прогласен в КРБ сред правомощията на Народното събрание: „Народното събрание… установява данъците и определя размера на държавните данъци“ (чл. 84, т. 3). ↑

Конституция на Република България

Глава втора „Основни права и задължения на гражданите“

Чл. 25. (1) Български гражданин е всеки, на когото поне единият родител е български гражданин или който е роден на територията на Република България, ако не придобива друго гражданство по произход. Българско гражданство може да се придобие и по натурализация.

(2) Лицата от български произход придобиват българско гражданство по облекчен ред.

(3) Български гражданин по рождение не може да бъде лишен от българско гражданство.

(4) (Изм. — ДВ, бр. 18 от 2005 г.) Гражданин на Република България не може да бъде предаден на друга държава или на международен съд за целите на наказателно преследване, освен ако това е предвидено в международен договор, ратифициран, обнародван и влязъл в сила за Република България.

(5) Българските граждани, пребиваващи в чужбина, са под закрилата на Република България.

(6) Условията и редът за придобиване, запазване и загубване на българското гражданство се определят със закон.

Чл. 26. (1) Гражданите на Република България, където и да се намират, имат всички права и задължения по тази Конституция.

(2) Чужденците, които пребивават в Република България, имат всички права и задължения по тази Конституция с изключение на правата и задълженията, за които Конституцията и законите изискват българско гражданство.

Чл. 27. (1) Чужденците, които пребивават в страната на законно основание, не могат да бъдат изгонвани от нея или предавани на друга държава против тяхната воля освен при условията и по реда, определени със закон.

(2) Република България дава убежище на чужденци, преследвани заради техните убеждения или дейност в защита на международно признати права и свободи.

(3) Условията и редът за даване на убежище се уреждат със закон.

Чл. 28. Всеки има право на живот. Посегателството върху човешкия живот се наказва като най-тежко престъпление.

Чл. 29. (1) Никой не може да бъде подлаган на мъчение, на жестоко, безчовечно или унижаващо отношение, както и на насилствена асимилация.

(2) Никой не може да бъде подлаган на медицински, научни или други опити без неговото доброволно писмено съгласие.

Чл. 30. (1) Всеки има право на лична свобода и неприкосновеност.

(2) Никой не може да бъде задържан, подлаган на оглед, обиск или на друго посегателство върху личната му неприкосновеност освен при условията и по реда, определени със закон.

(3) В изрично посочените от закона неотложни случаи компетентните държавни органи могат да задържат гражданин, за което незабавно уведомяват органите на съдебната власт. В срок от 24 часа от задържането органът на съдебната власт се произнася по неговата законосъобразност.

(4) Всеки има право на адвокатска защита от момента на задържането му или на привличането му като обвиняем.

(5) Всеки има право да се среща насаме с лицето, което го защитава. Тайната на техните съобщения е неприкосновена.

Чл. 31. (1) Всеки обвинен в престъпление следва да бъде предаден на съдебната власт в законно определения срок.

(2) Никой не може да бъде принуждаван да се признае за виновен, нито да бъде осъден само въз основа на неговото самопризнание.

(3) Обвиняемият се смята за невинен до установяване на противното с влязла в сила присъда.

(4) Не се допускат ограничения на правата на обвиняемия, надхвърлящи необходимото за осъществяване на правосъдието.

(5) На лишените от свобода се създават условия за осъществяване на основните им права, които не са ограничени от действието на присъдата.

(6) Наказанието лишаване от свобода се изпълнява единствено в местата, определени със закон.

(7) Не се погасяват по давност наказателното преследване и изпълнението на наказанието за престъпления против мира и човечеството.

Чл. 32. (1) Личният живот на гражданите е неприкосновен. Всеки има право на защита срещу незаконна намеса в личния и семейния му живот и срещу посегателство върху неговата чест, достойнство и добро име.

(2) Никой не може да бъде следен, фотографиран, филмиран, записван или подлаган на други подобни действия без негово знание или въпреки неговото изрично несъгласие освен в предвидените от закона случаи.

Чл. 33. (1) Жилището е неприкосновено. Без съгласието на обитателя му никой не може да влиза или да остава в него освен в случаите, изрично посочени в закона.

(2) Влизане или оставане в жилището без съгласие на неговия обитател или без разрешение на съдебната власт се допуска само за предотвратяване на непосредствено предстоящо или започнало престъпление, за залавяне на извършителя му, както и в случаите на крайна необходимост.

Чл. 34. (1) Свободата и тайната на кореспонденцията и на другите съобщения са неприкосновени.

(2) Изключения от това правило се допускат само с разрешение на съдебната власт, когато това се налага за разкриване или предотвратяване на тежки престъпления.

Чл. 35. (1) Всеки има право свободно да избира своето местожителство, да се придвижва по територията на страната и да напуска нейните предели. Това право може да се ограничава само със закон, за защита на националната сигурност, народното здраве и правата и свободите на други граждани.

(2) Всеки български гражданин има право да се завръща в страната.

Чл. 36. (1) Изучаването и ползването на българския език е право и задължение на българските граждани.

(2) Гражданите, за които българският език не е майчин, имат право наред със задължителното изучаване на българския език да изучават и ползват своя език.

(3) Случаите, в които се използва само официалният език, се посочват в закона.

Чл. 37. (1) Свободата на съвестта, свободата на мисълта и изборът на вероизповедание и на религиозни или атеистични възгледи са ненакърними. Държавата съдейства за поддържане на търпимост и уважение между вярващите от различните вероизповедания, както и между вярващи и невярващи.

(2) Свободата на съвестта и на вероизповеданието не може да бъде насочена срещу националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала или срещу правата и свободите на други граждани.

Чл. 38. Никой не може да бъде преследван или ограничаван в правата си поради своите убеждения, нито да бъде задължаван или принуждаван да дава сведения за свои или чужди убеждения.

Чл. 39. (1) Всеки има право да изразява мнение и да го разпространява чрез слово — писмено или устно, чрез звук, изображение или по друг начин.

(2) Това право не може да се използва за накърняване на правата и доброто име на другиго и за призоваване към насилствена промяна на конституционно установения ред, към извършване на престъпления, към разпалване на вражда или към насилие над личността.

Чл. 40. (1) Печатът и другите средства за масова информация са свободни и не подлежат на цензура.

(2) Спирането и конфискацията на печатно издание или на друг носител на информация се допускат само въз основа на акт на съдебната власт, когато се накърняват добрите нрави или се съдържат призиви за насилствена промяна на конституционно установения ред, за извършване на престъпление или за насилие над личността. Ако в срок от 24 часа не последва конфискация, спирането преустановява действието си.

Чл. 41. (1) Всеки има право да търси, получава и разпространява информация. Осъществяването на това право не може да бъде насочено срещу правата и доброто име на другите граждани, както и срещу националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала.

(2) Гражданите имат право на информация от държавен орган или учреждение по въпроси, които представляват за тях законен интерес, ако информацията не е държавна или друга защитена от закона тайна или не засяга чужди права.

Чл. 42. (1) Гражданите, навършили 18 години, с изключение на поставените под запрещение и изтърпяващите наказание лишаване от свобода, имат право да избират държавни и местни органи и да участват в допитвания до народа.

(2) Организацията и редът за произвеждане на избори и референдуми се определят със закон.

(3) (Нова — ДВ, бр. 18 от 2005 г.) Изборите за членове на Европейския парламент и участието на граждани на Европейския съюз в избори за местни органи се уреждат със закон.

Чл. 43. (1) Гражданите имат право да се събират мирно и без оръжие на събрания и манифестации.

(2) Редът за организиране и провеждане на събрания и манифестации се определя със закон.

(3) За събрания на закрито не се изисква разрешение.

Чл. 44. (1) Гражданите могат свободно да се сдружават.

(2) Забраняват се организации, чиято дейност е насочена срещу суверенитета, териториалната цялост на страната и единството на нацията, към разпалване на расова, национална, етническа или религиозна вражда, към нарушаване на правата и свободите на гражданите, както и организации, които създават тайни или военизирани структури или се стремят да постигнат целите си чрез насилие.

(3) Законът определя организациите, които подлежат на регистрация, реда за тяхното прекратяване, както и взаимоотношенията им с държавата.

Чл. 45. Гражданите имат право на жалби, предложения и петиции до държавните органи.

Чл. 46. (1) Бракът е доброволен съюз между мъж и жена. Законен е само гражданският брак.

(2) Съпрузите имат равни права и задължения в брака и семейството.

(3) Формата на брака, условията и редът за неговото сключване и прекратяване, личните и имуществените отношения между съпрузите се уреждат със закон.

Чл. 47. (1) Отглеждането и възпитанието на децата до пълнолетието им е право и задължение на техните родители и се подпомага от държавата.

(2) Жената майка се ползва от особената закрила на държавата, която й осигурява платен отпуск преди и след раждане, безплатна акушерска помощ, облекчаване на труда и други социални помощи.

(3) Децата, родени извън брака, имат равни права с родените в брака.

(4) Децата, останали без грижата на близките си, се намират под особената закрила на държавата и обществото.

(5) Условията и редът за ограничаване или отнемане на родителските права се определят със закон.

Чл. 48. (1) Гражданите имат право на труд. Държавата се грижи за създаване на условия за осъществяване на това право.

(2) Държавата създава условия за осъществяване на правото на труд на лицата с физически и психически увреждания.

(3) Всеки гражданин свободно избира своята професия и място на работа.

(4) Никой не може да бъде заставян да извършва принудителен труд.

(5) Работниците и служителите имат право на здравословни и безопасни условия на труд, на минимално трудово възнаграждение и на заплащане, съответстващо на извършената работа, както и на почивка и отпуск при условия и по ред, определени със закон.

Чл. 49. (1) Работниците и служителите имат право да се сдружават в синдикални организации и съюзи за защита на своите интереси в областта на труда и социалното осигуряване.

(2) Работодателите имат право да се сдружават за защита на своите стопански интереси.

Чл. 50. Работниците и служителите имат право на стачка за защита на своите колективни икономически и социални интереси.

Това право се осъществява при условия и по ред, определени със закон.

Чл. 51. (1) Гражданите имат право на обществено осигуряване и социално подпомагане.

(2) Лицата, останали временно без работа, се осигуряват социално при условия и по ред, определени със закон.

(3) Старите хора, които нямат близки и не могат да се издържат от своето имущество, както и лицата с физически и психически увреждания се намират под особена закрила на държавата и обществото.

Чл. 52. (1) Гражданите имат право на здравно осигуряване, гарантиращо им достъпна медицинска помощ, и на безплатно ползване на медицинско обслужване при условия и по ред, определени със закон.

(2) Здравеопазването на гражданите се финансира от държавния бюджет, от работодателите, от лични и колективни осигурителни вноски и от други източници при условия и по ред, определени със закон.

(3) Държавата закриля здравето на гражданите и насърчава развитието на спорта и туризма.

(4) Никой не може да бъде подлаган принудително на лечение и на санитарни мерки освен в предвидените от закона случаи.

(5) Държавата осъществява контрол върху всички здравни заведения, както и върху производството на лекарствени средства, биопрепарати и медицинска техника и върху търговията с тях.

Чл. 53. (1) Всеки има право на образование.

(2) Училищното обучение до 16-годишна възраст е задължително.

(3) Основното и средното образование в държавните и общинските училища е безплатно. При определени от закона условия образованието във висшите държавни училища е безплатно.

(4) Висшите училища се ползват с академична автономия.

(5) Граждани и организации могат да създават училища при условия и по ред, определени със закон. Обучението в тях трябва да съответства на държавните изисквания.

(6) Държавата насърчава образованието, като създава и финансира училища, подпомага способни ученици и студенти, създава условия за професионално обучение и преквалификация. Тя упражнява контрол върху всички видове и степени училища.

Чл. 54. (1) Всеки има право да се ползва от националните и общочовешките културни ценности, както и да развива своята култура в съответствие с етническата си принадлежност, което се признава и гарантира от закона.

(2) Свободата на художественото, научното и техническото творчество се признава и гарантира от закона.

(3) Изобретателските, авторските и сродните на тях права се закрилят от закона.

Чл. 55. Гражданите имат право на здравословна и благоприятна околна среда в съответствие с установените стандарти и нормативи. Те са длъжни да опазват околната среда.

Чл. 56. Всеки гражданин има право на защита, когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси. В държавните учреждения той може да се явява и със защитник.

Чл. 57. (1) Основните права на гражданите са неотменими.

(2) Не се допуска злоупотреба с права, както и тяхното упражняване, ако то накърнява права или законни интереси на други.

(3) При обявяване на война, на военно или друго извънредно положение със закон може да бъде временно ограничено упражняването на отделни права на гражданите с изключение на правата, предвидени в чл. 28, 29, 31, ал. 1, 2 и 3, чл. 32, ал. I и чл. 37.

Чл. 58. (1) Гражданите са длъжни да спазват и изпълняват Конституцията и законите. Те са длъжни да зачитат правата и законните интереси на другите.

(2) Религиозните и другите убеждения не са основание за отказ да се изпълняват задълженията, установени в Конституцията и законите.

Чл. 59. (1) Защитата на Отечеството е дълг и чест за всеки български гражданин. Измяната и предателството към Отечеството са най-тежки престъпления и се наказват с цялата строгост на закона.

(2) (Изм. — ДВ, бр. 12 от 2007 г., в сила от 01.01.2008 г.) Подготовката на гражданите за защита на отечеството се урежда със закон.

Чл. 60. (1) Гражданите са длъжни да плащат данъци и такси, установени със закон, съобразно техните доходи и имущество.

(2) Данъчни облекчения и утежнения могат да се установяват само със закон.

Чл. 61. Гражданите са длъжни да оказват съдействие на държавата и обществото в случай на природни и други бедствия при условия и по ред, определени със закон.

Съдебна практика (Конституционен съд):

Решение № 5 от 1992 г., ДВ, бр. 49/1992: чл. 13, ал. 1 и 2, чл. 37 (свободата на вероизповеданията и религиозните възгледи);

Решение № 8 от 1992 г., ДВ, бр. 62/1992: чл. 6, ал. 2 (равенството пред закона);

Решение № 11 от 1992 г., ДВ, бр. 64/1992: (правото на обществено осигуряване);

Решение № 14 от 1992 г., ДВ, бр. 93/1992: чл. 6, ал. 2 (равенството пред закона);

Решение № 15 от 1993 г., ДВ, бр. 88/1993: чл. 56 (правото на защита);

Решение № 3 от 1994 г., ДВ., бр. 49/1994: чл. 56 (правото на защита);

Решение № 10 от 1994 г., ДВ, бр. 87/1994: чл. 12, ал. 1 и чл. 44 (правото на сдружаване);

Решение № 7 от 1996 г., ДВ, бр. 55/1996: чл. 39, 40 и 41 (свободата на мнението, правото да се търси, получава и разпространява информация);

Решение № 14 от 1996 г., ДВ, бр. 84/1996: чл. 50 (правото на стачка);

Решение № 1 от 1997 г., ДВ, бр. 9/1997: чл. 4, ал. 1 и чл. 6, ал. 2 (субективни публични права);

Решение № 4 от 1997 г., ДВ, бр. 22/1997: чл. 42 (балансиране на основните права при колизия);

Решение № 5 от 1997, ДВ, бр. 20/1997: чл. 56 (правото на защита);

Решение № 8 от 1997 г., ДВ, бр. 53/1997: чл. 60 (задължение за плащане на данъци);

Решение № 10 от 1997 г., ДВ, бр. 89/1997: чл. 41 (правото на информация);

Решение № 12 от 1997 г., ДВ, бр. 89/1997: чл. 51, ал. 1 (правото на обществено осигуряване);

Решение № 19 от 1997 г., ДВ, бр. 120/1997: чл. 28 (правото на живот, неизбежната отбрана);

Решение № 1 от 1998 г., ДВ, бр. 19/1998: чл. 30, ал. 3, чл. 34, ал. 2 (конкуренция на основни права);

Решение № 8 от 1998 г., ДВ, бр. 41/1998: чл. 47, ал. 2 и чл. 51, ал. 1 (особена закрила на жената майка);

Решение № 9 от 1998 г., ДВ, бр. 45/1998: чл. 30, ал. 4 и чл. 56 (правото на адвокатска защита);

Решение № 20 от 1998 г., ДВ, бр. 83/1998: чл. 39 и 40 (пропорционалност при ограничаването на основни права);

Решение № 27 от 1998 г., ДВ, бр. 121/1998: чл. 50 (правото на стачка);

Решение № 29 от 1998 г., ДВ, бр. 135/1998: чл. 44 (правото на сдружаване и корпорациите на публичното право);

Решение № 32 от 1998 г., ДВ, бр. 141/1998: чл. 52, ал. 1 (правото на здравно осигуряване);

Решение № 2 от 1998 г., ДВ, бр. 22/1998: чл. 6, ал. 2 (Рамковата конвенция за защита на националните малцинства);

Решение № 2 от 1999 г., ДВ, бр. 8/1999: чл. 6, ал. 2 (неравно третиране от закона);

Решение № 5 от 2000 г., ДВ, бр. 55/2000: чл. 51, ал. 1 (правото на обществено осигуряване);

Решение № 13 от 2000 г., ДВ, бр. 95/2000: чл. 6, ал. 2 (различно третиране от закона);

Решение № 14 от 2000 г., ДВ, бр. 98/2000: чл. 48, ал. 1 и чл. 51, ал. 1 (конкуренцията на основни права);

Решение № 4 от 2001 г., ДВ, бр. 19/2001: чл. 56 (правото на защита);

Решение № 1 от 2002 г., ДВ, бр. 35/2002: чл. 41, ал. 2 (правото на информация и пропорционалността в ограничаването на основни права);

Решение № 3 от 2002 г., ДВ, бр. 94/2002: чл. 41, ал. 1 и чл. 48, ал. 1 (правото на информация и правото на труд);

Решение № 4 от 2002 г., ДВ, бр. 93/2002: чл. 48 (правото да се заема длъжност);

Решение № 6 от 2002 г., ДВ, бр. 95/2002: чл. 60, ал. 1 (отчисленията не се покриват от задължението да се плащат данъци);

Решение № 8 от 2002 г., ДВ, бр. 97/2002: чл. 60, ал. 1 (данъци по имуществото и по доходите);

Решение № 7 от 2003 г., ДВ, бр. 50/2003: чл. 33, ал. 1 (неприкосновеността на жилището);

Решение № 10 от 2003 г., ДВ, бр. 60/2003: чл. 60, ал. 2 (правна природа и определяне размера на таксите);

Решение № 11 от 2003 г., ДВ, бр. 57/2003: чл. 60, ал. 2 (правна природа и определяне размера на таксите);

Решение № 12 от 2003 г., ДВ, бр. 66/2003: чл. 13, ал. 1, чл. 37, ал. 1 и чл. 44 (свободата на сдружаване, свободата на вероизповеданията);

Решение № 2 от 2004 г., ДВ, бр. 36/2004: чл. 51, ал. 1 (правото на обществено осигуряване);

Решение № 5 от 2004 г., ДВ, бр. 98/2004: чл. 60 (данъчни утежнения);

Решение № 6 от 2004 г., ДВ, бр. 104/2004: чл. 121, ал. 2 (съдебна преценка за достъп до лични данни);

Решение № 1 от 2005 г., ДВ, бр. 13/2005: чл. 6, ал. 2 (равенството пред закона);

Решение № 2 от 2006 г., ДВ, бр. 32/2006: чл. 47, ал. 2 и чл. 51, ал. 1 (особена закрила на жената-майка, правото на обществено осигуряване);

Решение № 3 от 2006 г., ДВ, бр. 34/2006: чл. 6, ал. 2 и чл. 16 и 48 (равенството пред закона, правото на труд);

Решение № 4 от 2006 г., ДВ, бр. 36/2006: чл. 34, ал. 1 (свободата и тайната на кореспонденцията);

Решение № 2 от 2007 г., ДВ, бр. 20/2007: чл. 52 (правото на здравно осигуряване);

Решение № 4 от 2007 г., ДВ, бр. 27/2007: чл. 56 (правото на защита);

Решение № 5 от 2007 г., ДВ, бр. 35/2007: чл. 56 (правото на защита);

Решение № 9 от 2007 г., ДВ, бр. 68/2007: чл. 6 (равенството пред закона);

Решение № 9 от 2007 г., ДВ, бр. 1/2008: чл. 56 (правото на защита).

Литература:

Баламезов, Ст. Конституционно право. III част. С., Софи-Р, 1992.

Друмева, Е. Индивидуалната правна закрила и конституционното правосъдие. — Юридически свят, 2006, № 1.

Друмева, Е. Още за основните права на гражданите. — Правна мисъл, 1994, № 4.

Каменова, Цв., Е. Друмева, И. Илиева. Европейско и национално антидискриминационно правно регулиране. С., 2002.

Киров, Ст.. Правата на българските граждани. С., 1942.

Лозанова, Цв. Международен механизъм за защита правата на човека — правна същност, видове и тенденции на развитие. — Юридически свят, 1999, №2.

Неновски, Н. Права на човека и права на гражданина (към въпроса за съдържанието на понятията). — Правна мисъл, 1993, № 3.

Неновски, Н. Правата на човека (Общотеоретични въпроси). 2. изд., С., Юриспрес, 1995.

Соловейчик, В. Правно действие на решенията на Европейския съд по правата на човека. — Правна мисъл, 2003, № 1.

Спасов, Б. Конституционно право. Част III. С., Софи-Р, Юриспрес, 2002.

Средкова, Кр. Прилагане на Европейската социална харта във вътрешните правни системи. — Съвременно право, 2006, № 5.

Танчев, Е. Въведение в конституционното право. С., Сиби, 2003.

Altmaier, Р. Die Charta der Grundrechte der EU, Zeitschrift für Gesetzgebung, 2001, № 3.

Katz, A. Staatsrecht. Grundkurs im offentlichen Recht, 9. Aufl., 1989.

Pieroth/Schlink. Grundrechte, Staatsrecht II, 23. Aufl., C. F. Muller, 2007.

Wildhaber, L. The European Court of Human Rights 1998–2006, N. P. Engel, 2006.

Заслуги

Имате удоволствието да четете тази книга благодарение на Моята библиотека и нейните всеотдайни помощници.

Лого на Моята библиотека
http://chitanka.info

Вие също можете да помогнете за обогатяването на Моята библиотека. Посетете работното ателие, за да научите повече.